Egendomsskyddskommittén är en parlamentariskt sammansatt kommitté som har haft i uppdrag att utreda vissa delar av egendomsskyddet i regeringsformen.
Grundlagsbestämmelsen i 2 kap. 15 § regeringsformen ger ett
skydd mot expropriation och andra sådana förfoganden (expropriativa förfoganden) samt mot inskränkningar i användningen av mark eller byggnad (rådighetsinskränkningar). Ingrepp får i dessa fall endast göras när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Rätten till ersättning ser olika ut beroende på vilken typ av ingrepp det är fråga om. Vid expropriativa förfoganden är den enskilde garanterad full ersättning för sin förlust. För att en rådighetsinskränkning ska omfattas av den grundlagsskyddade ersättningsrätten måste inskränkningen vara kvalificerad på så sätt att ingreppet ska passera en s.k. toleranströskel. En rätt till ersättning finns om inskränkningen innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Först när någon av dessa toleranströsklar passeras är den enskilde tillförsäkrad ersättning. Någon nivå på ersättningen anges dock inte för dessa fall.
Rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl omfattas inte av grundlagsskyddet för rätten till ersättning. I dessa fall gäller i stället vad som följer av vanlig lag eller, i avsaknad av lag, allmänna rättsprinciper.
Läs hela sammanfattningen
Kommitténs uppdrag har varit att överväga om den grundlagsskyddade rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar bör ändras. Det har även varit möjligt för kommittén att ta upp andra frågor som rör egendomsskyddet i regeringsformen, t.ex. om det bör införas ett uttryckligt proportionalitetskrav för att ett ingrepp ska vara godtagbart. En förutsättning för att ta upp sådana frågor har varit att uppdraget ändå kan redovisas i tid.
Utgångspunkter för kommitténs diskussioner
Skyddet för enskildas egendom är av central betydelse. Äganderätten är en förutsättning för frihet och marknadsekonomi, och därmed en grund för det samhällssystem som gäller i vårt land. Men även för enskilda är respekten för privat ägande och rådighet över egendom av stor betydelse. Det är därtill självklart i en liberal demokrati som bygger på rättsstatens principer och skydd för mänskliga rättigheter att den enskildes rätt till sin egendom ska vara starkt skyddad.
Utgångspunkten är att den enskilde fritt får råda över sin egendom. Det är dock ofrånkomligt att det allmänna i olika avseenden måste kunna begränsa användningen av mark eller byggnader. Ett grundläggande krav är att rådighetsinskränkningar endast får göras när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det kravet kan t.ex. vara uppfyllt i fråga om olika åtgärder för att skydda miljön. I dessa fall är det avgörande att det finns en balans mellan vad det allmänna vinner och olägenheterna för den enskilde. En viktig del i avvägningen är frågan om ersättning.
Den rättsutveckling som i rättstillämpningen skett efter 2010 års grundlagsändringar, då undantaget från rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar som görs av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl infördes, har i olika avseenden försvagat skyddet för enskildas egendom. Särskilt gäller detta på miljörättens område. Det har i många fall inneburit att enskilda markägare, till följd av begränsningar som syftar till att bevara den biologiska mångfalden, har förbjudits att bedriva skogsbruk utan rätt till ersättning. En sådan ordning leder till att förtroendet för det allmänna minskar och kan också få negativ påverkan på stödet för miljöpolitiken och markägares vilja till frivilliga miljöinsatser.
Egendomsskyddet i regeringsformen har inte visat sig tillräckligt för att hindra denna utveckling. Enligt kommittén finns det därför skäl att stärka den grundlagsskyddade rätten till ersättning.
Det införs ett uttryckligt krav på proportionalitet
Kommittén föreslår att det i regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd införs ett krav på proportionalitet som en förutsättning för att expropriativa förfoganden och rådighetsinskränkningar ska vara tillåtna. Genom införandet preciseras och anpassas det proportionalitetskrav som enligt rättspraxis redan utgör en del av egendomsskyddet. Ett sådant krav följer även av såväl Europakonventionen som EU:s rättighetsstadga.
Kravet på proportionalitet innebär att ett expropriativt förfogande eller en rådighetsinskränkning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och att ett sådant ingrepp får vidtas endast om vad som kan vinnas med det överväger olägenheterna för den enskilde. Prövningen innefattar en bedömning av om ändamålet kan uppnås på något annat eller i varje fall mindre ingripande sätt.
Vidare ska en avvägning göras mellan vad det allmänna vinner genom regleringen och olägenheterna för enskilda. Det innebär att även om det finns ett angeläget allmänt intresse som motiverar begränsningar i egendomsskyddet och det intresset inte kan uppnås på något annat eller i varje fall mindre ingripande sätt, så får ingreppet inte innebära en oskälig börda för den enskilde. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel.
Proportionalitetskravet riktar sig i första hand till lagstiftaren. Det gäller för såväl expropriativa förfoganden som rådighetsinskränkningar men lär i praktiken få särskild betydelse för lagstiftningsärenden som rör rådighetsinskränkningar. Här får kravet betydelse för såväl i vad mån det slags ingrepp som lagstiftningen gäller alls bör tillåtas som vilka förutsättningarna bör vara när ingrepp får ske. Tydliggörandet av proportionalitetskravet i regeringsformen kan även antas få betydelse vid tolkning och tillämpning av redan gällande lagstiftning. Oavsett i vilket sammanhang en tillämpning aktualiseras ska bedömningen vara tydlig. I rättstillämpning ska den också vara konkret; proportionalitet ska påvisas för att ingrepp ska vara tillåtet.
Rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar tydliggörs och stärks
Av förarbetena till 2 kap. 15 § andra stycket andra meningen regeringsformen framgår att en förutsättning för att toleranströskeln betydande skada ska tillämpas är att inskränkningen sker genom byggnadsregleringar. Bestämmelsen kan dock förstås så att toleranströskeln betydande skada gäller också vid rådighetsinskränkningar avseende mark. Det finns därför skäl att förtydliga lagtexten i detta avseende. Avsikten är inte att förändra rättsläget när det gäller toleranströsklarna.
Beträffande de rådighetsinskränkningar som ger rätt till ersättning anger bestämmelsen i dag inte vilken ersättningsnivå som ska gälla. En tolkning av äldre förarbetsuttalanden talar dock för att ersättningen inte får bestämmas till ett symboliskt belopp. Det innebär att det, även vid mycket långtgående inskränkningar med betydande ekonomiska konsekvenser för den enskilde, endast finns en grundlagsskyddad rätt till ersättning för en begränsad del av förlusten. Enligt kommittén står det klart att denna ordning inte ger den enskilde ett tillräckligt skydd.
Kommittén föreslår att den i 15 § andra stycket föreskrivna rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar ska stärkas genom att den enskilde tillförsäkras full ersättning. Det innebär att den enskilde beträffande rådighetsinskränkningar avseende mark ska hållas skadeslös för skada till följd av att ingreppet inom den berörda delen avsevärt har försvårat pågående användning. Vid rådighetsinskränkning avseende byggnad gäller detsamma i fråga om betydande skada.
Rådighetsinskränkningar som görs för att trygga hälsa eller säkerhet eller för att avvärja skada på miljön
Kommittén föreslår att det införs ett grundlagsskydd för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar som görs för att trygga hälsa eller säkerhet eller för att avvärja skada på miljön till följd av miljöfarlig verksamhet. I dessa fall ska den enskilde ha rätt till ersättning i den mån det krävs för att inskränkningen ska vara godtagbar. Den nya bestämmelsen ersätter det undantag från den grundlagsskyddade ersättningsrätten som i dag gäller vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.
Med uttrycket avvärja skada på miljön till följd av miljöfarlig verksamhet avses i första hand rådighetsinskränkningar i sådan miljöfarlig verksamhet som i dag regleras i 9 kap. miljöbalken, dvs. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas till mark, vatten eller grundvatten, samt användning av mark, byggnader eller anläggningar som kan medföra olägenheter för hälsa och omgivande miljö genom utsläpp, förorening, buller, skakningar, ljus eller strålning. Ändringen innebär bl.a. att inskränkningar som görs för att skydda biologisk mångfald ska bedömas enligt bestämmelsen i 15 § andra stycket andra meningen om rätt till full ersättning.
För de fall som enligt kommitténs förslag även i fortsättningen ska undantas från huvudregeln i 15 § andra stycket andra meningen ska till skillnad från vad som nu gäller en viss grundlagsskyddad rätt till ersättning gälla. Således ska sådana inskränkningar ersättas i den mån det enligt den av kommittén föreslagna proportionalitetsregeln krävs för att inskränkningen ska vara godtagbar. Av betydelse för den bedömningen är bl.a. försikthetsprincipen och principen om att förorenaren betalar. Dessa kan sägas ge uttryck för den allmänna utgångspunkten att ersättning normalt inte lämnas vid ingripanden som riktas mot verksamheter som innebär ett hot mot säkerhet, hälsa och miljö. Av betydelse är även den s.k. laglighetsprincipen, som innebär att inskränkningar mot verksamheter som strider mot lag inte medför ersättningsrätt. I dessa fall kan dock ersättning komma i fråga om viss användning av mark och byggnad var laglig när verksamheten inleddes men där en senare tillkommen reglering har medfört att den blivit olaglig. Stor hänsyn bör tas till att bördan av det allmänna intresset som är grunden till ingripandet får en rimlig fördelning. Frågan om ersättning krävs för att inskränkningen ska vara godtagbar måste slutligt avgöras genom en intresseavvägning i det enskilda fallet.
Närmare föreskrifter om ersättningen meddelas i lag
Det finns behov av att komplettera grundlagsbestämmelsen med mer preciserade föreskrifter om ersättning. I nuvarande lydelse anges att ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Det kan läsas som att stöd i vanlig lag är en förutsättning för ersättningsrätt. Det finns därför anledning att tydliggöra att så inte är fallet. Bestämmelsen bör formuleras så att det framgår att bestämmelser rörande hur ersättningen ska beräknas får meddelas endast i lag. Det hindrar inte att för den enskilde mer förmånliga ersättningsregler än vad som följer av grundlagsbestämmelsen meddelas genom föreskrifter i förordning.
Förslagens konsekvenser
Kommitténs förslag rör dels regleringen av de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att begränsningar i egendomsskyddet ska vara godtagbara, dels rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar.
Förslaget i fråga om sådana rådighetsinskränkningar som görs för att trygga hälsa eller säkerhet eller för att avvärja skada på miljön till följd av miljöfarlig verksamhet anknyter till kravet på proportionalitet. Genom ändringen klargörs att sådana ingrepp inte får ske utan att ersättningsfrågan prövas och att när ingreppet ska ersättas ska ersättningen vara skälig för att det ska vara godtagbart. Det kan förmodas föranleda att enskildas rätt till ersättning i dessa fall får ett större genomslag än i dag. Förslaget bedöms dock i denna del inte få några konsekvenser för hälsa, miljö och säkerhet.
I fråga om rätten till ersättning vid andra rådighetsinskränkningar än sådana där rätten är en följd av proportionalitetsprincipen innebär förslaget betydande förstärkningar av grundlagsskyddet. Sådan skada som omfattas av definitionerna i 15 § andra stycket andra meningen ska ersättas fullt. Det innebär bl.a. att de bestämmelser om s.k. toleransavdrag i fråga om vissa inskränkningar genom reglering av byggnader som i dag finns i plan- och bygglagen (2010:900) kommer att behöva tas bort. Till det kommer att i fråga om skada på miljön är endast ingrepp med anledning av miljöfarlig verksamhet undandragna från huvudregeln i andra stycket andra meningen. Det kan inte uteslutas att förstärkningarna ställer krav på ändringar i vanlig lag och att de kommer att leda till ökade kostnader för det allmänna vid rådighetsinskränkningar, särskilt på miljöområdet. Frågan bör beaktas i den fortsatta beredningen.
Förstärkningen av ersättningsrätten bedöms öka förekomsten av miljöer med höga naturvärden. Detta till följd av att enskilda markägare på olika sätt kan främja förekomsten av sådana värden utan att det riskerar att leda till en ekonomisk förlust vid eventuella rådighetsinskränkningar.
Hans EkströmS
Johan LöfstrandS
Jennie NilssonS
Mia Sydow MöllebyV
Emma NohrénMP