Ett trygghetssystem för alla – nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst

Utredningens förslag och bedömningar

Vi föreslår att dagens definition av SGI ändras till att även kunna fastställas från historiska inkomster. Vi föreslår också att SGI kan fastställas utifrån aktuella inkomster vilka beräknas som en årlig inkomst. Det blir således inte som i dag att inkomsten ska förväntas finnas under de kommande 6 månader, utan inkomsten ska antingen ha funnits eller finnas. Dock finns det vissa undantag till att inkomsterna ska finnas men det bygger inte på samma antagande som är fallet med dagens regelverk. Vi minskar kvalifikationstiden till en månads arbete.

Motivet till att ha både bakåtblickande (historiska) inkomster och aktuella inkomster ska kunna beaktas är att vissa grupper annars skulle få ett för svagt skydd. Det gäller framför allt nytillträdda på arbetsmarknaden, de som är behovsanställda och personer som av andra skäl inte har haft möjligheten att arbeta upp sina historiska inkomster.

Vidare finns det, för att undvika risk för felaktiga utbetalningar, skäl till att bibehålla aktuella inkomster och det gäller bland annat när enskilda ska få rätt nivå på arbetstidsbaserade ersättningar samt när olika grader av arbetsförmåga måste fastställas. Om inte aktuella inkomster och aktuell omfattning av arbete skulle användas i dessa situationer skulle det vara stor risk för att enskilda skulle bli över- eller underkompenserade av socialförsäkringarna.

Ramtider och kvalificering

Vi föreslår två kvalificeringsvillkor. Det första villkoret är tillämpligt såväl när en SGI ska fastställas på historiska inkomster som för aktuella inkomster. Villkoret är att det måste finnas en minsta inkomst på 42,5 procent av prisbasbeloppet.

Det andra villkoret gäller endast om SGI ska fastställas på aktuella inkomster, och villkoret är att den enskilde ska vara anställd i minst en månad. Det är en lättnad från dagens regler där den enskilde ska antas ha inkomster under 6 månader eller att inkomsterna är årligen återkommande.

Vi föreslår två olika ramtider för historiska inkomster, en för anställda och en för egenföretagare. Den historiska inkomsten ska fastställas baserad på arbetsgivardeklarationer som sträcker sig över en period på tolv månader tillbaka för anställda, och beslut om slutlig skatt och beslut om debitering av preliminär skatt för egenföretagare över en period om tre år.

Inkomster som räknas

De inkomster som ligger till grund för SGI varierar något mellan huruvida SGI fastställs på historiska inkomster eller aktuella inkomster. För historiska inkomster är det alla inkomster där socialavgifter eller egenavgifter har inbetalats till Skatteverket som ska beaktas. Det gäller såväl som bonusar, övertidsersättningar, avgångsvederlag etcetera. I vissa fall kan vissa inkomster periodiseras.

För SGI som fastställs på aktuella inkomster ska det vara inkomster som utgör en ordinarie månadslön. Där ingår inte extratimmar som inte är återkommande eller andra typer av rörliga ersättningar som inte kan förutses. Det är alltså färre olika typer av inkomster som används vid fastställandet av aktuell inkomst.

Skydd

I vårt direktiv framgick att dagens SGI-skydd i de särskilda situationer som omfattas av skydd i dag i all väsentligt ska kvarstå. I vårt arbete har vi därför utgått från de situationer som omfattas i dag. Vi ger dock förslag på en annan konstruktion av skyddet som passar ihop med övriga delar av våra förslag och för fler grupper som i dag inte omfattas av ett tillräckligt skydd i vissa situationer. Vi kallar konstruktionen skyddad inkomst och det går i princip ut på att kompensatoriska fiktiva inkomster läggs till månader som har inkomstbortfall i de situationer där enskilda har fått vissa ersättningar från socialförsäkringen eller från arbetslöshetsförsäkringen eller viss ersättning för plikttjänstgöring, tid då den enskilde bedrivit vissa studier och viss tid då den enskilde har varit gravid.

Dessa fiktiva inkomster borgar för att SGI inte minskar över tid med månader som inneburit inkomstbortfall på grund av skyddsvärda situationer.

Utöver skyddad inkomst kommer vårt föreslagna regelverk med att fastställa SGI utifrån historiska inkomster baserat på olika ramtider tillgodose att en enskild inte kan förlora hela sin SGI från en dag till en annan, vilket i vissa fall kan inträffa med dagens regelverk. Med vårt förslag sker en utfasning av månader inom ramtiden för anställda respektive egenföretagare. Om inkomsten över tid minskar så läggs månader till, som saknar inkomst och som inte berättigar till skyddad inkomst, och SGI kommer då minska över tid.

Sammantaget med denna konstruktion för successivt minskande SGI samt konstruktionen med skyddad inkomst bedömer vi att skydden i socialförsäkringarna blir avsevärt bättre än i dag.

Andra särskilda situationer

Trots den skyddade inkomsten och principen med en ramtid finns det vissa situationer som ändå inte når en tillräcklig nivå av skydd. Det är bland annat personer som helt eller delvis finansierar sin yrkesverksamhet med konstnärspolitiska stipendier som inte är skattepliktiga, det är personer som är nytillträdda på arbetsmarknaden som har svårt att bygga upp en historisk inkomst som är tillräcklig, egenföretagare som startar nytt företag och enskilda som har avtalat korttidsarbete. I samtliga dessa situationer har vi förslag på en särregel som tillgodoser de specifika situationerna och ger ett bättre skydd än vad som är fallet i dagens regelverk.

Därtill kommer situationen för medföljande till anställda som sänds ut av sin arbetsgivare samt situationen för familjehemsföräldrar att med våra förslag få ett förbättrat skydd jämfört med i dag.

När andra förmåner finns samtidigt

För personer som uppbär andra ersättningar av mer permanent slag som sjuk- eller aktivitetsersättning eller livränta lägger vi förslag på att SGI ska justeras i enlighet med omfattningen i den förmånen.

Om exempelvis en person har sjukersättning på halvtid kommer SGI att baseras på 50 procent av de historiska inkomster som föregår perioden med sjukersättningen. Över tid kan sedan antingen historiska inkomster eller aktuella inkomster ligga till grund för den SGI som avser den halva omfattningen som den enskilde arbetar.

Förmånsbestämmelser – arbetstidsbaserade ersättningar

Olika förmåner i socialförsäkringssystemet kalenderdagsberäknas eller arbetstidsberäknas när ersättningsnivån ska fastställas. Till exempel är sjukpenning efter sjuklöneperioden kalenderdagsberäknad medan tillfällig föräldrapenning är arbetstidsberäknad. De arbetstidsberäknade ersättningarna förutsätter att det finns en arbetstid att utgå ifrån när ersättningen ska fastställas. I ett system med enbart historiska inkomster finns inga sådana uppgifter.

Vi lämnar förslag som innebär att för historiska inkomster ska en omfattning om heltid användas för att beräkna ett belopp per timme. För aktuella inkomster ska den aktuella omfattningen av arbete användas för att räkna ut ett belopp per timme. Om den aktuella inkomsten per timme är högre ska den historiska inkomsten räknas om via en arbetstidsfaktor så att ersättningsbeloppet blir korrekt. Det behövs för att vissa situationer inte ska över- eller underkompenseras.

Förmånsbestämmelser – arbetsförmåga

Vidare kommer den aktuella inkomsten och den aktuella arbetstiden att användas för att kunna fastställa arbetsförmågans nedsättning vid sjukdom. Då förhållandena mellan de historiska inkomsterna och den aktuella situationen kan skilja sig åt (omfattning av arbete kan ha förändrats etcetera) så lägger vi förslag på ett nytt regelverk för att avgöra arbetsförmågans nedsättning i relation till de historiska inkomsterna och omfattningen av det aktuella arbetet.

Kombinatörer

Enligt utredningens direktiv ska SGI för kombinatörer, det vill säga personer som har inkomst av både näringsverksamhet och anställning beaktas i arbetet. Vi lägger förslag på hur inkomster ska läggas samman vid fastställande av SGI för kombinatörer. Dessa förslag är utarbetade så att de även fungerar för våra övriga förslag på förmånsbestämmelser vad gäller arbetstidsbaserade ersättningar och arbetsförmågans nedsättning, samt för skyddad inkomst. I princip innebär våra förslag att inkomsterna för kombinatörer läggs ihop när SGI ska fastställas, men med vissa justeringar så att inte kombinatörerna blir under- eller överkompenserade då deras inkomstperioder från anställning och eget företagande kan ligga omlott, eller sekventiellt då uppgifterna om kombinatörers inkomster avser olika perioder och har olika frekvens (årlig och månadsvis).

Konsekvenser

De förslag vi lägger för den strukturella reformen avseende ett nytt regelverk för SGI innebär en utgiftsökning för staten på cirka två miljarder, där 200 miljoner är uppskattade kostnader för Försäkringskassan. Då våra förslag till viss del kan innebära beteendeförändringar hos de försäkrade har skattningarna ett visst mått av osäkerhet.

Förslagen innebär en finansiell transferering från stat till enskilda och indirekt till Sveriges kommuner. Utgiftsökningen beror primärt på att dagens system inte beaktar rörliga ersättningar i samma utsträckning som det förslag vi lägger, det vill säga att dagens system inte fullt ut beaktar människors faktiska inkomster samt inbetalda socialavgifter och egenavgifter. Utgiftsökningen för staten är till viss del också en effekt av att människor med våra förslag till nytt regelverk inte kan bli utkastade ur systemet från en dag till en annan, samt att fler människor kommer att få tillgång till systemen.

Införande

Vår bedömning är att våra förslag kan införas relativt snabbt. Det förutsätter vanligt beredningsarbete, men förslagen är utformade så att inte mycket ytterligare arbete behöver göras förutom för vissa myndigheter. Försäkringskassan behöver en viss tid på sig att implementera regelverket på processnivå och behöver enligt deras egen bedömning bygga om sina IT-system till viss del, vilket tar en del tid och resurser i anspråk.

Apropå förutsebarhet och systemets komplexitet

En ständig balansgång i vårt arbete har varit att förslagen ska bidra till ett socialförsäkringssystem som är rättvist och som inte resulterar i över- eller underkompensationer för den enskilde i vissa situationer. Stundtals kan detta ingångsvärde kollidera med enkelhet i ett system. Vi har försökt att få reglerna så enkla som vi har förmått givet förbehållet att det ska bli rätt och riktigt för den enskilde och för systemet som helhet. Ibland kan våra förslag vara tekniskt utmanande, men vår bedömning är ändock att enskilda ska kunna förstå vad vissa tekniska lösningar resulterar i och hur de enskilda kan förhålla sig till de olika reglerna. Till exempel är våra förslag kring skyddad inkomst stundtals komplicerade till sin konstruktion, men genom att vårt föreslagna regelverk bygger på en genomgående automatisering så kommer den enskilde enkelt och snabbt att få veta att SGI inte minskar i skyddsvärda situationer. Vår bedömning är att våra förslag är i enlighet med direktivets uppdrag om ökade förutsebarhet. Man kan exemplifiera med delar av pensionssystemet och dagens socialförsäkringssystem, där pensionssystemet som uppvisar viss komplexitet, till exempel hur balanseringen i pensionssystemet fungerar och exakt hur det påverkar en enskilds pension, samt dagens komplexa regler i socialförsäkringen om SGI-skydd.

Balansen mellan att ha ett system som ger ”exakt rätt” och enkelhet och förutsebarhet är ingen vetenskap utan i vissa fall har sunt förnuft fått råda.

Avslutande kommentar

De samlade förslagen som vi lämnar i detta betänkande ger förutsättningar för en strukturell reform av socialförsäkringarna där:

• människors faktiska inkomster får en starkare betydelse än i dag,

• där fler personer som arbetar får tillgång till socialförsäkringssystemet,

• där skydd för inkomstbortfall i vissa situationer blir tydligare, mer proportionerligt och mindre styrande för människors beteenden,

• där personer med både inkomster av anställning och näringsverksamhet, så kallade kombinatörer, får ett tydligare och ett mer ändamålsenligt regelverk och

• där situationer som varit särskilt problematiska som situationen för konstnärer och kulturskapare, familjehemsföräldrar och medföljande till vissa utlandsarbetande får en ökad trygghet,

• där systemet i sin helhet blir mer effektivt tack vare en högre automatiseringsgrad och mindre andel felaktiga utbetalningar.