Ökad insyn i politiska processer

Våra utgångspunkter

Kommitténs utgångspunkter under arbetet med våra förslag har varit följande.

Att personer och organisationer försöker påverka politiska beslut är en del av demokratin. Det är viktigt att människor inte upplever att lagstiftningen förhindrar eller försvårar ett sådant engagemang. Lagstiftningen bör därför inte avskräcka enskilda från att lämna ekonomiska bidrag till partier eller kandidater. Den bör inte heller avskräcka personer eller organisationer från att ta olika initiativ med syfte att påverka politiska beslut. Tillgängligheten till politiska beslutsfattare bör inte försvåras och politiska instansers dialog med det civila samhället bör inte hämmas.

Det är viktigt för tilliten till de politiska beslutsprocesserna att de är öppna, och att de uppfattas som öppna av medborgarna, så att de kan granskas och förstås. Allmänheten har ett berättigat intresse av att få information om vilka finansiella intressen som har kopplingar till partier och kandidater. Det finns också ett behov av att stärka enskildas möjlighet att få insyn i lobbyisters kontakter med politiska beslutsfattare, som ett led i den politiska beslutsprocessen.

Systemen för insyn bör inte vara onödigt krångliga, kostsamma eller administrativt betungande, varken för enskilda eller det allmänna. Detta är av särskild betydelse för enskilda aktörer som är mindre resursstarka eftersom det annars kan påverka jämlikheten i möjligheterna att påverka. Systemen bör samtidigt ge god insyn och vara verkningsfulla samt i möjligaste mån utformas så att de inte går att kringgå. Regelverken bör utformas så att de så långt som möjligt förhindrar korruption i begreppets vidare mening, det vill säga även olika former av otillbörlig påverkan och intressekonflikter.

Väl medvetna om att politikens integritet kan utmanas även på andra sätt begränsar vi oss, i den del av vårt uppdrag som gäller insyn i lobbning (lobbying), till direktivens anvisningar om att bedöma för- och nackdelar med en reglering som ställer krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister och hur en sådan ordning kan utformas. Eftersom införandet av en reglering på detta område skulle innebära en nyhet i Sverige bör en viss försiktighet iakttas vid regelverkets utformning. När lagstiftningen har varit i kraft under en tid bör den utvärderas och om det finns skäl att göra förändringar och vidga dess tillämpningsområde.

Det är en given utgångspunkt att en lagstiftning som påverkar de politiska partierna och den parlamentariska demokratins funktionssätt måste vara förenlig med grundläggande fri- och rättigheter. Det har också varit en utgångspunkt för kommittén att Sverige ska sträva efter att uppfylla sina internationella åtaganden inklusive rekommendationer från internationella organ såsom Europarådet och dess kontrollorgan Greco samt OECD.

Vissa ändringar i insynslagen

Kommittén lämnar ett antal förslag till ändringar i insynslagen samt gör vissa bedömningar utifrån sitt uppdrag.

Insynslagen gäller partier och deras sidoorganisationer, ledamöter och ersättare för ledamöter samt valkandidater för partier. Vi använder här partier och kandidater som ett samlingsbegrepp för dem.

Beloppsgränsen för förbudet mot anonyma bidrag ska tas bort

I dag gäller, enligt insynslagen, att partier och kandidater inte får ta emot anonyma bidrag till den del värdet överstiger 0,05 prisbasbelopp (2 940 kronor för år 2025). Ett bidrag är anonymt om mottagaren inte känner till och inte heller utan betydande svårighet kan ta reda på bidragsgivarens identitet.

I en årlig intäktsredovisning till Kammarkollegiet ska uppgift om bidragsgivarens identitet anges för bidrag som överstiger 0,5 prisbasbelopp (29 400 kronor för år 2025). Om en bidragsgivare har lämnat flera bidrag under det år som intäktsredovisningen avser, ska bidragen läggas samman och betraktas som ett enda bidrag i redovisningen. Med uppgift om bidragsgivarens identitet avses uppgift om namn och antingen personnummer eller organisationsnummer eller adress. Insynslagens bestämmelser innebär att de redovisningsskyldiga måste spara uppgifter om bidragsgivare och värdet av lämnade bidrag, för att kunna lägga samman bidrag från samma givare under en redovisningsperiod. Anonyma bidrag som understiger beloppsgränsen för förbudet mot sådana, måste också noteras till antal och värde, eftersom intäktsredovisningen ska innehålla uppgift om detta. Mycket små bidrag (understigande 0,005 prisbasbelopp, 294 kronor för år 2025) är undantagna från denna skyldighet.

Efter att insynslagen trädde i kraft har Greco rekommenderat Sverige att införa ett generellt förbud mot bidrag från givare vars identitet inte är känd för partiet eller kandidaten. Greco har framhållit att förbudet annars kan kringgås.

Även i den allmänna debatten har det uppmärksammats att förbudet mot anonyma bidrag kan kringgås. Ett exempel på det är tvprogrammet Kalla faktas reportage ”Partiernas hemliga pengar” i augusti 2022. I reportaget föreslog vissa företrädare för partier, för en person som de uppfattade som en potentiell bidragsgivare, olika upplägg för att personen skulle kunna ge ett större bidrag utan att personens identitet skulle bli offentlig.

Riksdagspartiernas partisekreterare har till kommittén uppgett att bidrag i allmänhet lämnas via Swish eller banköverföring, och att det då nästan alltid går att ta reda på vem bidragsgivaren är. Att bidrag lämnas anonymt är därmed i praktiken mycket ovanligt. Anonyma bidrag som inte kan återbetalas ska betalas in till Kammarkollegiet. Sedan insynslagen trädde i kraft, i januari 2019, har det bara skett en gång.

Att ta bort beloppsgränsen för anonyma bidrag skulle minska möjligheten att kringgå lagen. Det synes inte heller finnas några starka skäl att behålla beloppsgränsen. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att det inte ska vara tillåtet att ta emot anonyma bidrag för partier eller kandidater. Beloppsgränsen som nu gäller för förbudet mot anonyma bidrag ska tas bort.

Möjligheten till en förenklad hantering av små bidrag (under 0,005 prisbasbelopp) bör emellertid behållas oförändrad. Det bör också beloppsgränsen för redovisning av bidragsgivarens identitet (0,5 prisbasbelopp).

Förbudet mot anonyma bidrag gäller även partiernas sidoorganisationer. Förbudet bör inte utvidgas till att gälla för bolag, stiftelser och andra juridiska personer som den redovisningsskyldiga föreningen har ett bestämmande inflytande över eller som genom sitt ändamål är knutna till föreningen. Att förbjuda anonyma bidrag till sådana verksamheter kan få konsekvenser som är svåra att överblicka och dagens regelverk ger god insyn i deras finansiering.

Bidrag som förmedlas av särskild insamlingsorganisation eller annan ska endast få tas emot om partiet får uppgift om ursprungliga givare

Enligt kommitténs bedömning bör redovisningsskyldighet enligt insynslagen inte omfatta särskilda insamlingsorganisationer, det vill säga organ som har bildats i syfte att stödja ett parti eller en valkandidat men som ligger helt utanför partiets eller valkandidatens kontroll eller inflytande. Det skulle vara alltför svårt att med tillräcklig precision ange kriterier för vilka organ som i så fall skulle omfattas. Däremot behöver det införas bestämmelser som förhindrar att särskilda insamlingsorganisationer används för att dölja bidragsgivarens identitet vid bidrag till partier eller kandidater.

Kommittén föreslår därför att det ska förtydligas att bidragsgivare i insynslagens mening är den som har lämnat ett bidrag i syfte att det ska komma ett visst parti eller kandidat tillhanda, eller med vetskap om att så kommer att ske, oavsett om bidraget har förmedlats av annan. Detta innebär att bidrag som förmedlas av annan utan att uppgift lämnas om ursprungliga givares identitet, ska anses vara anonyma och otillåtna att ta emot. Bidrag får därmed inte tas emot från organ som har samlat in pengar utan att uppgift samtidigt lämnas om de personer som har lämnat bidrag till organet.

Det ska förtydligas att bidrag ska redovisas så långt det är möjligt

Det står redan klart, utifrån insynslagens bestämmelser och förarbeten, att tjänster och varor också är bidrag som ska redovisas så långt det är möjligt. Det är viktigt att alla känner till detta och att det är tydligt var gränserna går för vad som ska redovisas. Kommittén föreslår därför att det ska förtydligas i insynslagen att ett bidrag i form av en tjänst, som har lämnats till någon utan dess uttryckliga eller underförstådda samtycke, inte behöver redovisas.

Redovisningsskyldigas ansvar att förhindra kringgåenden ska förtydligas

Kommittén föreslår vidare att redovisningsskyldiga enligt insynslagen ska ha ett ansvar att agera om det finns omständigheter som ger anledning att misstänka att ett bidrag har förmedlats av annan än givaren och partiet eller kandidaten inte har fått tillräckliga uppgifter om givaren. Detsamma ska gälla om partiet eller kandidaten har kännedom om omständigheter som ger anledning att misstänka att en givare har gett så många bidrag, under beloppsgränsen för förenklad hantering av små bidrag eller inom ramen för en insamling eller på annat sätt, att summan överstiger gränsen för redovisning av givarens identitet. I nu nämnda situationer ska partiet eller kandidaten vara skyldig att utreda saken och om det inte går att få tillräcklig klarhet ska bidraget betraktas som ett anonymt bidrag.

Redovisningsskyldigheten ska utökas till att omfatta kostnader, tillgångar och skulder

Redovisning enligt insynslagen gäller i dag endast intäkter. Flera internationella organ har rekommenderat Sverige att utvidga partiernas och kandidaternas redovisningsskyldighet till att omfatta utgifter, tillgångar och skulder. Det är en av de större frågor som Greco anser återstår för att Sverige ska kunna anses uppfylla Europarådets rekommendation på området. De allra flesta länder som är jämförbara med Sverige har lagstiftning om insyn i partiers finansiering som inkluderar uppgifter om utgifter, tillgångar och skulder. Riksdagspartiernas partisekreterare har huvudsakligen framfört att alla partiföreningar redan i dag redovisar dessa uppgifter i årsbokslut eller liknande och att det inte skulle vara särskilt administrativt betungande att ange uppgifterna i redovisning enligt insynslagen.

Kommittén konstaterar att en redovisning som inkluderar kostnader, tillgångar och skulder skulle ge en mer komplett bild av vilka medel som partier och kandidater använder i sin politiska verksamhet och hur de finansierar denna verksamhet. Lån kan vidare i väl så hög grad som bidrag riskera att försätta mottagaren i en beroendesituation i förhållande till givaren.

Vi föreslår mot denna bakgrund att redovisningsskyldigheten enligt insynslagen ska utökas till att omfatta uppgifter om kostnader, tillgångar och skulder. En förenings redovisning ska avse storleken av samtliga kostnader, tillgångar och skulder, med särskilt angivande av storleken av vissa kategorier samt vissa uppgifter om dem. Bland annat ska kostnader för valkampanj anges särskilt. För lån från enskilda ska uppgift om långivarens identitet anges särskilt i redovisningen om lånets värde överstiger 0,5 prisbasbelopp. En ledamots eller ersättares redovisning ska avse kostnader för valkampanj och lån från enskilda.

Kommittén anser inte att någon förändring ska göras när det gäller kriterierna för att undantas från redovisningsskyldighet.

Kravet på revisors granskning av redovisning ska utökas på visst sätt

I dag gäller att en redovisning enligt insynslagen ska granskas av en revisor om den som ska lämna redovisningen är skyldig att utse revisor enligt lag eller sina stadgar. Ett skriftligt yttrande från revisorn ska i så fall fogas till redovisningen. Greco har rekommenderat Sverige att tillse att alla partier som har tagit emot bidrag överstigande gränsvärdet enligt insynslagen ska vara skyldiga att få sina redovisningar granskade av revisor. Partisekreterarna för riksdagspartierna har för kommittén beskrivit att de föreningar som ingår i deras partier i allmänhet har lekmannarevisorer som granskar räkenskaperna. Däremot är det endast ett fåtal av föreningarna som enligt lag är skyldiga att utse auktoriserad eller godkänd revisor. De har också angett att om fler föreningar än i dag skulle vara skyldiga att anlita en auktoriserad eller godkänd revisor för att granska redovisningen så skulle det vara mycket betungande för dem, såväl ekonomiskt som administrativt. Kammarkollegiet har till kommittén angett att det till cirka två tredjedelar av redovisningarna från föreningar finns ett yttrande från revisor fogat. Vidare är partiföreningar som mottar kommunalt eller regionalt partistöd i dag skyldiga att lämna en skriftlig redovisning om partistödets användning. Den redovisningen ska ha granskats av en av mottagaren utsedd särskild granskare, vars rapport ska bifogas redovisningen.

Kommittén föreslår, efter att ha övervägt olika alternativ, att alla föreningar som är redovisningsskyldiga enligt insynslagen ska vara skyldiga att låta en revisor eller en särskild granskare granska intäktsredovisningen och lämna ett yttrande över granskningen. De som inte är skyldiga, enligt lag eller sina stadgar, att utse en revisor ska utse en särskild granskare som ska utföra granskningen.

Tillsynen ska vara något mer aktiv och omfatta nya skyldigheter

Enligt insynslagen gäller att Kammarkollegiet utövar tillsyn över att insynslagen följs. Myndigheten får besluta de förelägganden som behövs för tillsynen, även vid vite. Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning till det, ska Kammarkollegiet utreda om någon har brustit i sina skyldigheter enligt lagen i vissa avseenden. Kammarkollegiet får i vissa situationer ta ut förseningsavgift eller särskild avgift.

Kommittén föreslår att om en utredning visar att en redovisningsskyldig har utelämnat en kostnad, tillgång eller skuld i redovisningen ska en särskild avgift tas ut, på liknande sätt som i dag gäller om en intäkt har utelämnats. Vi bedömer att tillsynen över insynslagen bör ha samma grundläggande inriktning som i dag men att tillsynsmyndigheten vid behov bör utöva en mer aktiv tillsyn, vilket den nuvarande lagstiftningen ger utrymme för. Kammarkollegiet bör fortsatt vara tillsynsmyndighet för insynslagen.

Ett förbud mot utländska bidrag

Sverige är ett av relativt få länder i världen som saknar reglering om förbud eller begränsningar för partier att ta emot utländska bidrag. Problematiken med utländsk påverkan på nationella beslutsprocesser har sedan länge uppmärksammats av instanser med fokus på demokrati, fria och rättvisa val och mänskliga rättigheter, bland andra Europarådet och Venedigkommissionen. Den säkerhetspolitiska utvecklingen och vissa medialt uppmärksammade fall av påverkan eller försök till påverkan på politiskt beslutsfattande från främmande makt har gett frågan förnyad aktualitet.

I vilken utsträckning utländska bidrag till partier och kandidater förekommer är svårt att med säkerhet klarlägga. Resultatet av kommitténs enkätundersökning, liksom vår genomgång av partiernas och kandidaternas intäktsredovisningar till Kammarkollegiet, tyder på att det inte förekommer i någon nämnvärd omfattning. Det är likväl viktigt, principiellt och i förebyggande syfte, att införa bestämmelser som gör bidrag från utländska källor otillåtna som utgångspunkt. Det ska inte vara möjligt för utländska stater eller andra aktörer att påverka svenska politiska val eller politisk opinionsbildning på ett otillbörligt eller dolt sätt. Politiska partier och politiska rörelser i Sverige ska vara självständiga i förhållande till utländska aktörer. Transaktioner över landgränser kan också göra det svårare att identifiera vem givaren av bidraget är, och därmed att uppfylla insynslagens syfte att trygga allmänhetens insyn i partiers finansiering. Undantag behöver finnas för att inte hindra politisk samverkan inom Europeiska unionen och liknande eller i onödig utsträckning försvåra partiers internationella erfarenhetsutbyte i övrigt.

Kommittén föreslår därför att det ska införas ett förbud mot att ta emot utländska bidrag som ska gälla för partier, sidoorganisationer, ledamöter, ersättare för ledamöter och valkandidater. Med utländskt bidrag ska avses bidrag från en fysisk person som inte är svensk medborgare eller folkbokförd i Sverige eller från en juridisk person som inte är svensk. Från förbudet ska undantas mindre bidrag som är avsedda att täcka utgifter i samband med internationellt partipolitiskt samarbete och bidrag från Europeiska unionens institutioner. Den som får ett utländskt bidrag lämnat till sig ska vara skyldig att betala tillbaka det till givaren eller, om det inte är möjligt, betala in det till Kammarkollegiet inom tre månader. Om så inte sker ska en särskild avgift tas ut av mottagaren av det utländska bidraget, med ett belopp som är dubbelt så stort som bidraget.

Insyn och samtycke för medlem vid arbetsmarknadsorganisations bidrag till parti

De uppgifter som publiceras på Kammarkollegiets webbplats ger normalt sett en god insyn i vad organisationer på arbetsmarknaden ger i bidrag till partier och kandidater. Uppgifter om detta finns också i partiernas årsredovisning, som är offentlig. Vidare informerar organisationerna ofta själva på sina webbplatser i viss utsträckning om eventuellt stöd till politiskt parti.

Kommittén bedömer därför att det inte finns behov av att införa några särskilda regler om insyn för medlemmar när organisationer på arbetsmarknaden lämnar bidrag till partier eller kandidater.

Det förekommer att organisationer på arbetsmarknaden ger bidrag till vissa partier, även om det har minskat successivt under det senaste decenniet. Det kan vara ett sätt att försöka påverka politiken i en riktning som organisationen anser fördelaktig för medlemmarna. Med hänsyn till den särställning som sådana organisationer har för att reglera villkoren på arbetsmarknaden, kan detta samtidigt för enskilda medlemmar upplevas som problematiskt. Det huvudsakliga skälet för medlemskapet är oftast inte av partipolitisk karaktär och att stå utanför organisationen kan framstå som mindre fördelaktigt.

Rätten att organisera sig på arbetsmarknaden utgör en viktig del av föreningsfriheten. Organisationernas rätt att bestämma vad de ska använda sina medel till och hur de ska bedriva sin verksamhet bör därför värnas.

Arbetsmarknadsorganisationer är demokratiskt uppbyggda och en enskild medlem kan påverka bland annat genom att lämna förslag till sin lokala organisation eller till förbundets kongress eller genom att ställa upp som ombud vid förbundets kongress.

I Danmark finns lagbestämmelser med innebörd att organisationer på arbetsmarknaden ska säkerställa att bidrag till partier som finansieras genom medlemsavgiften är frivilligt för medlemmen. Att medlemmar därmed kan befrias från att betala bidrag till partier genom sin avgift är enligt förarbetena inte avsett att vara avgörande för om föreningen i fråga ska kunna ge stöd till politiska partier.

I några länder i världen är det förbjudet med bidrag från fackföreningar till politiska partier. I Europa gäller detta bland annat Frankrike och Grekland.

Kommittén har svårt att se hur en reglering skulle kunna utformas för att ge en medlem i arbetsmarknadsorganisation en verklig möjlighet att samtycka eller inte samtycka till att organisationen ger bidrag till ett parti, utan att regleringen ska kunna ifrågasättas från grundlagssynpunkt.

Kommittén bedömer därmed att det inte bör införas några särskilda krav på att ge möjlighet till samtycke från enskilda medlemmar när det gäller bidrag från organisationer på arbetsmarknaden till partier eller kandidater.

Trots denna bedömning redovisar kommittén i enlighet med

tilläggsdirektiv hur en fullständig författningsreglering, som ställer krav på att bidrag från organisationer på arbetsmarknaden till politiska partier ska vara frivilliga för den enskilda medlemmen, skulle kunna se ut samt analyserar och bedömer hur en sådan reglering skulle förhålla sig till relevanta regelverk.

Insyn i kontakter mellan politiska beslutsfattare och aktörer som vill påverka beslut

Externa aktörer som vill påverka politiska beslut, det vill säga aktörer som företräder olika intressen och som har kontakt med politiska beslutsfattare eller deras medarbetare i syfte att påverka politiska beslut, brukar kallas lobbyister. Det kan vara PR/PA-konsulter 1 eller liknande ombud, företag, organisationer och andra organ. För att undvika missförstånd, eller att läsaren färgas av förutfattade meningar om vad en lobbyist är, använder vi i betänkandet i första hand uttrycket aktör som vill påverka. Ibland använder vi också orden lobbyist, intresseföreträdare eller påverkare, och menar då samma sak.

En reglering om insyn ska införas

Intressenters informella påverkansarbete, inklusive kontakter med beslutsfattare, har fått en allt viktigare roll i politiskt beslutsfattande i Sverige. Det utförs också i allt större utsträckning av professionella påverkansaktörer, i form av konsulter eller anställda inom PR/PA.

Vår enkätundersökning visar att politiska beslutsfattare i riksdag och regering och deras medarbetare har täta kontakter med aktörer som vill påverka politiska beslut.

Korruptionen i Sverige är låg men rapporteras öka och Sverige har under det senaste decenniet tappat i internationella jämförelser. Företrädesvis sker korruption i Sverige diskret och inom ramen för vänskapliga kontakter. Ett allvarligt problem är att kriminella nätverk utnyttjar kontakter med tjänstemän och förtroendevalda. Regeringen framhåller transparens som viktigt för att motverka intressekonflikter, och tillsättandet av vår kommitté som en bland flera vidtagna åtgärder, i sin handlingsplan mot korruption och otillbörlig påverkan.

Internationellt finns en ökad medvetenhet om behovet av öppenhet i politiska beslutsprocesser, för att möta förändrade samhälleliga och tekniska förutsättningar för politisk verksamhet, det säkerhetspolitiska läget och förekomsten av utländsk påverkan. Europarådet och OECD har antagit rekommendationer om att länder bör införa lagstiftning om transparens för lobbyaktiviteter och om hur lagstiftningen bör vara utformad i olika avseenden. De har också riktat rekommendationer till Sverige att införa sådan lagstiftning. I EU bereds ett förslag till direktiv om harmoniserade regler på den inre marknaden vad gäller transparens kring intresserepresentation för tredje länders räkning.

Två tredjedelar av de länder i Europa som är medlemmar i OECD har någon form av lagstiftning för insyn i lobbning och detsamma gäller bland andra USA, Australien och Kanada. Finland införde en sådan lagstiftning 2024 och det pågår lagstiftningsarbete på området i flera länder.

Offentlighetsprincipen är en stark rättslig princip med lång tradition i Sverige. Gällande regelverk ger emellertid inte i dag insyn i lobbyisters kontakter med politiska beslutsfattare annat än i vissa delar. Allmänheten har ett berättigat intresse av en generell och god insyn i vilka kontakter av det slaget som förekommer. Öppenhet kan förväntas bidra till att stärka tilliten till det politiska systemet, upprätthålla en god etisk praxis och motverka otillbörliga bindningar och ageranden.

Samtidigt är det av stor vikt att kontakter mellan politiska beslutsfattare och enskilda inte hämmas. Ett regelverk kan – och bör – utformas så att det är enkelt att följa och inte lägger någon tung börda på enskilda. Att synliggöra kontakterna kan också tänkas inspirera till fler och mer allsidiga kontakter. Den eventuella hämmande effekten bedömer vi kommer att avta när systemet har funnits ett tag.

Kommittén föreslår mot denna bakgrund att det ska införas en lag med syfte att trygga allmänhetens insyn i organiserade intressenters kommunikation med politiska beslutsfattare med avsikt att påverka politiska beslut; lagen om insyn i kommunikation med syfte att påverka politiska beslut.

Insynen ska avse påverkanskommunikation

Ett annat ord än lobbying eller lobbning bör användas i lagen, för att undvika missförstånd eller förutfattade meningar om vad det betyder. Konsulter inom politisk påverkan agerar ibland ombud men minst lika ofta ger de endast råd och stöd till sin klient. Båda företeelserna bör omfattas av lagen, liksom naturligtvis att bedriva påverkan för egen räkning.

Endast direkta kontakter bör omfattas men det bör inte spela någon roll på vems initiativ, var eller hur kontakten sker. Vidare bör lagen avgränsas till att gälla kommunikation med syfte att påverka beredning eller beslut i ett ärende. Tidiga kontakter med syfte att initiera ett ärende eller skapa intresse kring en fråga är en viktig del av politisk påverkan men bör lämnas utanför, bland annat med hänsyn till att det är fråga om reglering på ett helt nytt område. Avgränsningen tydliggör också att påverkan riktar sig till politiska beslutsfattare i egenskap av just det, till skillnad mot kontakter som tas med dem i egenskap av till exempel företrädare för ett politiskt parti.

Kommittén föreslår att regleringen om insyn ska gälla påverkanskommunikation, vilket ska avse att ha kontakt för egen räkning med en politisk beslutsfattare eller medarbetare till en politisk beslutsfattare, i syfte att påverka beredning eller beslut i ett ärende, för att främja ett visst intresse eller utfall. Det ska även avse att för annans räkning ha sådan kontakt eller ge råd eller stöd till någon som har sådan kontakt, om det sker som en tjänst inom ramen för näringsverksamhet.

Aktörer som vill påverka ska vara skyldiga att lämna vissa uppgifter

Regelverket bör innebära en skyldighet att lämna uppgifter om påverkanskommunikationen. Beslutsfattare är de som har ansvar för att utföra sitt uppdrag med integritet, men en skyldighet för dem att lämna uppgifter om alla intressenter som de har kontakt med skulle kunna uppfattas försvåra för dem att utföra sitt uppdrag. Påverkansaktörerna är också de enda som har tillgång till relevanta uppgifter om sin verksamhet och som kan ansvara för att uppgifterna är korrekta. Enligt internationella rekommendationer bör påverkansaktörerna ansvara för att lämna uppgifter.

Kommittén förslår därför att aktörer som bedriver påverkanskommunikation ska vara skyldiga att lämna vissa uppgifter om det.

Politiska beslutsfattare och deras medarbetare ska omfattas

Påverkansaktörer vänder sig till politiska beslutsfattare men även till deras medarbetare. Resultatet av kommitténs enkätundersökning visar att riksdagsledamöter och statsråd har frekventa kontakter med sådana aktörer men också att både politiska och opolitiska tjänstemän i Riksdagsförvaltningen och Regeringskansliet har det i relativt stor utsträckning. Denna bild bekräftas av våra samråd med bland andra representanter för PR-branschen och intresseorganisationer.

Forskning, myndigheters rapporter och våra samråd tyder på att politiska beslutsfattare på regional och lokal nivå också har omfattande kontakter med påverkansaktörer och att risken för intressekonflikter och olämpliga ageranden är minst lika stor på dessa nivåer.

Kommittén lägger stor vikt vid att det är fråga om att införa lagstiftning på ett tidigare oreglerat område och anser att viss försiktighet bör iakttas.

Kommittén föreslår att statsråd och riksdagsledamöter ska anses vara sådana politiska beslutsfattare som kan vara föremål för påverkanskommunikation. Vidare ska politiska och opolitiska tjänstemän i Regeringskansliet och Riksdagsförvaltningen, samt vissa medverkande i särskild utredning eller kommitté som har tillkallats av regeringen, anses vara sådana medarbetare till politiska beslutsfattare som kan vara föremål för påverkanskommunikation.

Kommittén bedömer att företrädare för förvaltningsmyndigheter, statliga bolag eller domstolar inte bör omfattas av regelverket som mottagare av påverkan. Det bör inte heller politiska beslutsfattare på regional och lokal nivå göra. När regelverket har varit i kraft under en tid, bör frågan om de ska omfattas övervägas på nytt.

Juridiska personer och enskilda näringsidkare som bedriver påverkanskommunikation ska omfattas, med vissa undantag

Endast påverkansaktörer med en viss grad av organisering och långsiktighet bör omfattas. Privatpersoner bör inte omfattas och inte heller enskilda näringsidkare som inte är PR-byråer eller liknande. Regelverket bör utformas så att det är enkelt att följa med så få möjligheter till kringgåenden som möjligt. Därför bör undantagen från huvudregeln vara få.

Kommittén föreslår att en juridisk person som bedriver påverkanskommunikation ska vara skyldig att lämna uppgifter. Detsamma ska gälla en enskild näringsidkare som har omvärldsrelationer och kommunikation som huvudsaklig verksamhet. Det bör sammanfalla med vad som avses med PR och kommunikation enligt klassificeringen SNI 2 .

Från uppgiftsskyldighet ska undantas myndighet eller annan offentlig aktör som inte är ett offentligt bolag, som endast bedriver påverkanskommunikation inom ramen för dess uppdrag.

Likaså ska från uppgiftsskyldighet undantas annan stat, Europeiska unionen eller internationell mellanstatlig organisation när påverkanskommunikationen bedrivs inom ramen för sådant samarbete eller sedvanliga diplomatiska relationer.

Från uppgiftsskyldighet ska också undantas politiskt parti som har mandat i någon politisk beslutande församling eller annars får offentligt partistöd, och sidoorganisation till ett sådant parti.

Vissa typer av kontakter ska undantas

Det bör också göras undantag för vissa typer av kontakter eller verksamheter, men även dessa undantag bör vara så få som möjligt.

Kommittén föreslår att från uppgiftsskyldighet ska undantas enskilds sedvanliga uträttande av ärende hos myndighet.

Vidare ska undantag göras för sådan juridisk rådgivning som omfattas av advokats tystnadsplikt enligt lag.

Undantag ska också göras för deltagande i arbetsgrupp, utredning eller liknande, som har tillsatts av regeringen eller riksdagen, och där deltagandet dokumenteras i särskild ordning med möjlighet för allmänheten att ta del av dokumentationen.

Slutligen ska undantag göras för kontakter vars röjande kan hota rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet eller enskilds säkerhet till liv eller hälsa.

Många typer av kontakter faller utanför redan på grund av hur vi föreslår att påverkanskommunikation ska definieras. Vi bedömer att detta gäller bland annat kontakter för journalistiskt ändamål eller forskningsändamål och kontakter som ingår i statens ägarstyrning.

Uppgifterna ska gälla aktören och bedriven påverkanskommunikation

Vi föreslår att en uppgiftsskyldig aktör ska anmäla sig för registrering senast 30 dagar efter att den började bedriva påverkanskommunikation och då lämna vissa grundläggande uppgifter om sig själv, så- som kontaktuppgifter och en allmän beskrivning av verksamheten. Aktören ska ansvara för att anmäla förändringar och om den har upphört att bedriva påverkanskommunikation ska registermyndigheten avregistrera aktören.

En registrerad ska sedan tre gånger om året lämna en redovisning om bedriven påverkanskommunikation till registermyndigheten. Redovisningen ska innehålla uppgifter om de ämnen som påverkanskommunikationen har gällt, vilka politiska beslutsfattare eller medarbetare som aktören har haft kontakt med samt huvudsakliga sätt att hålla kontakt och kontakternas ungefärliga omfattning. Om påverkanskommunikationen har skett för annans räkning, eller har bestått i att ge råd eller stöd till annan som bedriver sådan kommunikation, ska detta anges.

En gång om året ska aktören vara skyldig att även lämna uppgifter om de resurser som har använts för påverkanskommunikation under det gångna året, med avseende på antal personer som har deltagit och antal årsarbetskrafter som de har använt samt kostnad för inköpta tjänster. Om påverkanskommunikation har skett för annans räkning, eller har bestått i att ge råd eller stöd till annan som bedriver sådan kommunikation, ska omsättning för sådan verksamhet anges.

Kammarkollegiet ska utöva tillsyn och offentliggöra uppgifter

Lagen om insyn i kommunikation med syfte att påverka politiska beslut är, i likhet med insynslagen, en lag med syfte att stärka transparensen i den politiska beslutsprocessen. Kontrollen över att lagen följs bör, på samma sätt som i fråga om insynslagen, i första hand utövas av allmänheten. Den kontroll som tillsynsmyndigheten för lagen utövar bör vara begränsad.

Med beaktande av att införandet av regleringen är ett stort steg i sig gör vi bedömningen att några sanktionsmöjligheter inte bör införas i nuläget. Däremot bör tillsynsmyndigheten få besluta om förelägganden, även vid vite. Beslut att förelägga vid vite bör publiceras på myndighetens webbplats, eftersom det kan antas främja efterlevnaden och även ge vägledning till alla som omfattas av lagen om dess innebörd och tillämpning.

Det är angeläget att tillsynen är oberoende och bidrar till att förhindra kringgåenden av bestämmelserna samt att det allmännas resurser används på bästa sätt. Att samordna den föreslagna lagens administration och tillsyn med den för insynslagen är en fördel.

Vi föreslår därför att om en anmälan från den som uppgifterna rör eller någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning till det, ska tillsynsmyndigheten utreda om någon har brustit i sina skyldigheter enligt lagen i vissa avseenden.

Tillsynsmyndigheten ska få besluta de förelägganden som behövs för tillsynen och för att de som bedriver påverkanskommunikation ska fullgöra sina skyldigheter enligt lagen. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Ett beslut om föreläggande som riktar sig till ett offentligt organ som inte är ett offentligt företag ska dock inte få förenas med vite.

Beslut om föreläggande vid vite ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

Tillsynsmyndigheten ska göra uppgifter i anmälningar och redovisningar tillgängliga för allmänheten på myndighetens webbplats. Detsamma ska gälla uppgifter om myndighetens beslut om föreläggande vid vite. Om en person har invänt mot uppgifter om sig själv i en redovisning ska myndigheten även få göra uppgifter om invändningen tillgängliga för allmänheten på sin webbplats.

Kammarkollegiet ska vara tillsynsmyndighet.

Uppförandekod är en fråga för respektive verksamhet

Kommittén bedömer att ansvaret för att utveckla etiska riktlinjer för aktörer som bedriver påverkanskommunikation i första hand bör ligga på branschorganisationerna för företag verksamma inom PR/PA-sektorn. På samma sätt bör Riksdagsförvaltningen respektive Regeringskansliet avgöra i vilken mån riksdagsledamöter och statsråd, samt anställda vid nämnda myndigheter, ska omfattas av uppförandekoder.

Utvecklingen bör följas och det kan finnas anledning att på nytt överväga frågan om åtgärder bör vidtas för att främja en etisk praxis på området.

Grundläggande fri- och rättigheter och Grecos rekommendationer

Vi bedömer att våra förslag är förenliga med de grundläggande fri- och rättigheter som regleras i regeringsformen.

Vårt förslag att aktörer som bedriver påverkanskommunikation ska ha en registrerings- och redovisningsskyldighet kan möjligen anses innebära en viss begränsning i yttrandefriheten och bör därför regleras i lag. Den förslagna regleringen uppfyller emellertid i hög grad de krav som gäller för att få göra en sådan begränsning.

Motsvarande reglering i Europakonventionen och den Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna föranleder ingen annan bedömning.

Förslagen är också förenliga med gällande bestämmelser om skydd för personuppgifter.

Våra förslag innebär även att Sverige helt, eller i väsentligt högre grad än i dag, genomför Grecos rekommendationer till vårt land om insyn i finansiering av partier och om reglering av lobbyaktiviteter i samband med politiskt beslutsfattande.

__________

Kommittén är enig när det gäller förslagen om ändringar i lagen om insyn i finansiering av politiska partier. Tre ledamöter har reserverat sig mot kommitténs beslut att föreslå en lag om insyn i kommunikation med syfte att påverka politiska beslut. Sex ledamöter har reserverat sig mot kommitténs beslut att inte föreslå en lag med vissa bestämmelser om arbetsmarknadsorganisationers bidrag för partipolitiska ändamål.