Översyn av valsedelsystemet

Av Valmyndighetens rapport Erfarenheter från valen 2022 framgår att de allra flesta av de problem och utmaningar som förekommit vid valen 2022 på något sätt knyter an till hur valsedelsystemet är utformat. Av de drygt 650 incidentrapporter som myndigheten tog emot var omkring två tredjedelar relaterade till valsedlar (s. 17). Myndigheten lyfter i rapporten även fram att arbetet inom valadministrationen successivt har blivit mer komplext på grund av en komplicerad lagstiftning kring valsedlar. Regleringen ställer större krav på utbildning av röstmottagare och innebär bl.a. att dessa måste fullgöra fler roller i vallokalerna, t.ex. att hantera och organisera köer och valsedlar (s. 7).

Utformningen av valsedelsystemet är en faktor som potentiellt kan ha stor betydelse för väljares upplevelse av hur lätt det är att göra rätt när de utför sin valhandling. Enligt Valmyndigheten har väljare svårt att förstå valsedelsystemet och konsekvenserna av vilken typ av valsedel de använder. Valmyndighetens erfarenhet är också att det oftare än tidigare sker ändringar av kandidaternas valbarhet efter att kandidatlistorna lämnats in och valsedlarna tryckts, och att det påverkar väljarnas förutsättningar att förstå om en personröst blir giltig eller inte. Möjligheten för partier att ha flera listor kan också uppfattas som förvillande och försvårande för väljarna (Erfarenheter från valen 2022 s. 7-8).

Det befintliga valsedelsystemet med ett mycket stort antal valsedlar av olika sorter innebär vidare enligt Valmyndigheten utmaningar för produktion och distribution av valsedlar. I valen 2022 trycktes totalt över 710 miljoner valsedlar utifrån 3 605 olika unika listor. Valsedlarna levererades till partierna genom cirka 6 000 unika försändelser (Erfarenheter från valen 2022 s. 8-9). Logistikkedjan från tryckerier till partier och vallokaler är tidskritisk och sårbar. Sista dag för partierna att beställa namnvalsedlar med garanterad leverans senast 45 dagar före valdagen (den 11 september 2022) var redan den 8 april 2022, dvs. mer än fem månader före valdagen. Det var enligt Valmyndigheten en förutsättning för att tryckerierna och distributören skulle klara av att trycka och leverera namnvalsedlarna i tid.

Valsedelsystemet och de krav som den omfattande produktionen och distributionen av valsedlar medför inverkar därmed även påtagligt på partiernas arbete inför valen. Dels måste partierna bestämma kandidatlistorna allt tidigare, dels ökar risken för att partierna måste återta anmälningar av kandidater efter att deras namnvalsedlar har tryckts. I valen 2022 gjordes 250 återtaganden av anmälningar. I det stora flertalet av fallen skedde det efter att valsedeln hade tryckts.

Valsedelsystemets utformning påverkar också hur röstningen praktiskt organiseras i röstmottagningslokalerna och får även betydelse för på vilket sätt och hur väl valhemligheten kan skyddas vid röstningen. Av Valmyndighetens undersökningar efter valen 2022 framgår att de flesta kommuner upplever att de nya kraven på avskärmning av valsedelställ har inneburit att valhemligheten har stärkts och att det var lätt att upprätthålla valhemligheten i valen. Samtidigt uppger många kommuner att de har behövt hitta nya lokaler för att inrätta röstmottagningsställen som uppfyller kraven och att de har haft köer under förtidsröstningen och på valdagen. Enligt Valmyndigheten upplever väljarna att valhemligheten har stärkts som en följd av reformen med avskärmningar av valsedelställ. Väljarnas upplevelse av hur väl valhemligheten skyddas påverkas dock negativt av behovet att förflytta sig öppet i vallokalen med valsedeln i handen från valsedelstället till valskärmen (samma rapport s. 10-14).

Sammantaget finns det enligt regeringen skäl att utifrån flera olika perspektiv utvärdera hur valsedelsystemet med partispecifika valsedlar fungerar. I uppdraget bör det ingå att utvärdera systemet såväl utifrån ett väljarperspektiv som utifrån ett administrativt perspektiv för både partier och valadministration. Även andra perspektiv bör belysas, däribland de miljömässiga och ekonomiska aspekter som är förknippande med det nuvarande valsedelsystemet och de sårbarheter som finns i samband med produktion och distribution av valsedlar liksom betydelsen av att alltid kunna säkerställa genomförandet av fria, hemliga val utan otillbörlig påverkan och manipulation av röstningsförfarandet. Av särskilt intresse är också att belysa hur dagens system påverkar förutsättningarna för att genomföra fria och hemliga val för personer med funktionsnedsättning.

Vid en internationell utblick kan det konstateras att de valsedelsystem som tillämpas i olika länder i betydande mån skiljer sig åt. I Sverige lägger väljaren sin röst på ett parti genom att använda en valsedel med en partibeteckning som gäller för just det specifika partiet, s.k. partispecifika valsedlar. I andra valsystem som bygger på ett proportionellt valsätt är det vanligt förekommande att väljaren i stället får lägga sin röst på ett parti genom att använda en valsedel som är gemensam för alla partier som ställer upp i valet och där samtliga partibeteckningar anges på valsedeln. På en sådan s.k. gemensam valsedel kan också respektive partis kandidater framgå. Väljaren måste i ett sådant system på valsedeln markera vilket parti som ska få rösten. Exempel på länder som använder gemensamma valsedlar är Danmark, Nederländerna och Österrike.

I andra valsystem som bygger på ett proportionellt valsätt förekommer också en variant där väljaren ansvarar för att ange sitt val på en tom (neutral) valsedel. Det kan i praktiken jämföras med röstning som sker med användning av en blank valsedel i det svenska systemet. Exempel på länder som använder s.k. neutrala valsedlar är Finland och Estland. Där finns ett utrymme på valsedeln där väljaren kan ange sitt val genom att ange ett kandidatnummer utifrån en på förhand fastställd lista.

Att frångå systemet med partispecifika valsedlar skulle innebära en genomgripande förändring av det svenska valsystemet. Systemet med partispecifika valsedlar har långvariga traditioner som väljarna och partierna känner igen. Som framgår ovan präglas dock det svenska valsedelsystemet enligt bl.a. Valmyndigheten i allt större utsträckning av risker och sårbarheter samt svårigheter för vissa väljare.

Efter de allmänna valen 2014 föreslog Valmyndigheten att valsedelsystemet skulle ses över i sin helhet, med sikte på ett förenklat och förbättrat system och att användningen av s.k. neutrala valsedlar särskilt borde övervägas (Valmyndighetens rapport 2015:1 Erfarenheten från valen 2014-2015, s. 18-19). Myndigheten framhöll att neutrala valsedlar skulle kunna avhjälpa kritik mot röjd valhemlighet och otydlighet kring utläggning av valsedlar, minska kostnader och miljöbelastning samt leda till att röstningsprocessen blir enklare och likadan oavsett var och när väljaren röstar. Vidare anförde myndigheten att neutrala valsedlar skulle bidra till att ge partierna, oavsett storlek, tydligare och mer lika förutsättningar samt att beredskapen för extra val och genomförande av omval skulle förbättras.

Mot den angivna bakgrunden finns det enligt regeringens mening skäl att analysera för- och nackdelar med ett valsedelsystem med s.k. gemensamma eller neutrala valsedlar.

Hur valsedlarna är utformade och vilken typ av valsedlar som används påverkar eller påverkas av andra delar av valsystemet. Sådana perspektiv behöver därför beaktas vid analysen av för- och nackdelar med gemensamma eller neutrala valsedlar. Förutsättningarna för att genomföra valen tryggt och säkert är också av särskild betydelse.

Vissa väljargrupper kan av olika skäl möta hinder eller svårigheter i samband med att man ska avlägga sin röst. Exempelvis har väljare med synnedsättning svårt att i dagens valsedelsystem identifiera och ta valsedlar samt lämna en särskild personröst. Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen ställt sig bakom det som konstitutionsutskottet anfört om att väljare med synnedsättning ska kunna personrösta utan att tvingas röja valhemligheten för någon (bet. 2015/16:KU14 punkt 4, rskr. 2015/16:205). Att personer med synnedsättning inte kan personrösta utan hjälp har även uppmärksammats av bl.a. Valmyndigheten (se t.ex. Erfarenheter från valen 2022, s. 7). Hur alternativa valsedelsystem påverkar förutsättningar för personer med funktionsnedsättning att rösta behöver därför analyseras särskilt.

Utformningen av valsedlar har kopplingar till partiernas valförberedelser i relation till när röstningen inleds. I dag måste partier som vill delta i val som regel anmäla detta senast 30 dagar före valdagen (2 kap. 14 och 17 §§ vallagen). Den som kandiderar för ett parti som anmält sitt deltagande i val ska vidare ha samtyckt till kandidaturen senast fredagen före valdagen (2 kap. 20 § vallagen). Ett parti som är representerat i en beslutande församling är dock automatiskt anmält vid nästa val. Röstningen påbörjas i praktiken redan innan tidsfristerna för anmälan om deltagande i val och samtycke till kandidatur har löpt ut. Möjligheten att förtidsrösta finns från 18 dagar före valdagen i röstningslokaler som en kommun har anordnat och från 24 dagar före valdagen hos en utlandsmyndighet (10 kap. 2 § vallagen). Väljare som vistas utomlands eller ombord på ett fartyg i utrikes fart har vidare möjlighet att brevrösta från 45 dagar före valdagen (7 kap. 12 § vallagen). Vissa väljargrupper har dessutom möjlighet att lämna sina valsedlar genom bud. Sådana budröster får göras i ordning från 24 dagar före valdagen (7 kap. 4 § vallagen). Förtids- och budröstning samt röstning från utlandet kan således genomföras innan samtliga partier eller kandidater har anmält deltagande eller samtyckt till kandidatur.

Kravet på partier att anmäla deltagande i val trädde i kraft den 1 januari 2015. En utgångspunkt för arbetet med denna reform av offentliga valförberedelser var att i så liten utsträckning som möjligt begränsa partiernas möjligheter att nära inpå valdagen formera sig för att kunna delta i valet (prop. 2013/14:48 s. 58). Utifrån den målsättningen har önskemålet att det för alla väljare under hela röstningsperioden ska stå klart vilka partier och kandidater som ställer upp i valet fått stå tillbaka.

I ett system med gemensamma eller neutrala valsedlar behöver väljaren i normalfallet göra ett aktivt val genom att markera eller själv ange en partibeteckning. Exempelvis kan gemensamma valsedlar därmed behöva fastställas och distribueras innan röstningen påbörjas, med följden att partiernas valförberedelser behöver vara färdiga vid den tidpunkten. Hur alternativa valsedelsystem påverkar partiernas valförberedelser behöver därför analyseras särskilt.

Utformningen av valsedlar påverkar även distributionen av valsedlar. Vid val till riksdag, region- och kommunfullmäktige ska valadministrationen tillhandahålla vissa valsedlar. Det handlar om dels blanka valsedlar, dels partivalsedlar för vissa partier beroende på utfall i tidigare val (8 kap. 2 § första stycket vallagen). Utöver blanka valsedlar och partivalsedlar finns dock även namnvalsedlar. Vidare kan även partier som inte har rätt att få sina partivalsedlar utlagda ha anmält deltagande i val. Samtliga partier som deltar i val har därför rätt att ge väljarna tillgång till sina valsedlar, inklusive namnvalsedlar (8 kap. 2 § andra stycket vallagen). Distributionen av dessa valsedlar till vallokalen står partierna själva för. Ett system med gemensamma eller neutrala valsedlar skulle påverka denna ordning. I länder med gemensamma eller neutrala valsedlar står t.ex. det allmänna för distributionen av valsedlar till väljarna.

Gemensamma eller neutrala valsedlar kan påverka hur själva röstningen går till på ett röstmottagningsställe. Enligt vallagen ska en röst göras i ordning genom att väljaren tar en valsedel, lägger den i ett valkuvert utan att vika den och försluter valkuvertet (7 kap. 2 § vallagen). I ett system med gemensamma valsedlar är det troligt att antalet uppgifter på valsedeln skulle påverka valsedelns storlek och även behovet av valkuvert. I ett system med neutrala valsedlar behöver väljarna vidare få kännedom om vilka partier och kandidater som ställer upp. Gemensamma eller neutrala valsedlar kan också få betydelse för behovet av utrustning och information på ett röstmottagningsställe. Sådana valsedlar kan vidare påverka själva flödet av röstande i lokalerna och därmed hur lokalerna behöver vara utformade.

Vallagen innehåller bestämmelser om rösträkning och mandatfördelning. Omedelbart efter att röstmottagningen har avslutats och samtliga valkuvert som ska läggas i valurnan har lagts ned ska röstmottagarna ta ur kuverten och räkna rösterna i en särskilt föreskriven ordning (11 kap. 1 och 2 §§ vallagen). Samma förfarande ska användas vid valnämndens preliminära rösträkning på onsdagen efter valdagen (12 kap. 3 § vallagen). Förfarandet är anpassat till valsedelsystemets utformning. Vid den slutliga rösträkningen som genomförs av länsstyrelsen ska vidare en prövning göras av om det finns någon omständighet som inverkar på valsedelns giltighet och om något namn på en valsedel ska anses obefintligt (13 kap. 2 § vallagen). Även dessa bestämmelser är utformade med hänsyn till hur valsedlarna är utformade.

Gemensamma eller neutrala valsedlar skulle medföra förändringar för valadministrationen vilket skulle kunna påverka kostnaderna för bl.a. tryck och distribution av valsedlar. Eventuella kostnader och besparingar som följer av ett alternativt valsedelsystem behöver därför bedömas. Denna redovisning bör omfatta effekterna på olika delar av valsystemet utifrån en uppskattning av såväl kostnader som kvalitet. I bedömningen är det angeläget att hänsyn tas till kostnadseffektiva sätt att åstadkomma ett eventuellt införande av ett nytt valsedelsystem.

Det är av största vikt att det i samhället bland både väljarna och de politiska partierna finns ett stort förtroende för valsystemet och att det säkerställer korrekta och legitima resultat. Dagens valsedelsystem bygger på långvariga traditioner och är ett system som väljarna och partierna känner igen. Det svenska valsystemet åtnjuter enligt mätningar ett högt förtroende som också ökar (Förtroendebarometern 2023).

Att övergå till gemensamma eller neutrala valsedlar skulle vara en genomgripande åtgärd. Ett alternativ skulle kunna vara att genomföra förändringar inom ramen för nuvarande valsedelsystem. I en hemställan till regeringen i april 2020 har Valmyndigheten lämnat förslag på sådana förändringar som skulle minska antalet valsedlar i syfte att underlätta för väljare, partier och valadministrationen (Ju2022/02650). Under alla förhållanden har Valmyndigheten dock betonat behovet av ett reformerat valsedelsystem. Myndigheten anför i sin erfarenhetsrapport efter valet 2022 att det är av yttersta vikt att systemet förändras omgående.

Med hänsyn till erfarenheterna från tidigare val, och med utgångspunkt i den utvärdering och analys som kommittén ska genomföra, bör det övervägas om det svenska valsedelsystemet behöver reformeras. Eventuella förslag till ändringar bör syfta till att stärka de grundläggande principerna i det svenska valsystemet. Det gäller även skyddet för valhemligheten för personer med synnedsättning och för eventuella andra väljargrupper som har svårt att rösta med bibehållen valhemlighet i det nuvarande systemet.

Som framgår ovan är det nuvarande valsedelsystemet anpassat till och påverkas av eller påverkar andra delar av valsystemet såsom partiernas valförberedelser, röstmottagningen och rösträkningen. Därför finns det anledning att kommittén, utöver eventuella förslag till ändringar av valsedelsystemet som sådant, överväger och lämnar förslag till sådana följdändringar av valsystemet som behövs.