En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp

EU-kommissionen har i en formell underrättelse meddelat att överträdelseärendet mot Sverige gäller ”icke-fullständigt” och felaktigt genomförande i den svenska lagstiftningen av rasismrambeslutet. 4

Rasismrambeslutet syftar till att forma en gemensam straffrättslig strategi i EU i fråga om rasism och främlingsfientlighet, så att samma gärningar kriminaliseras i alla medlemsstater och att effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner införs. 5

Rasismrambeslutet uppställer också krav på medlemsstaterna att vidta åtgärder för att se till att vissa gärningar blir straffbara. Det är fyra gärningar som ska vara kriminaliserade i medlemsstaternas nationella lagstiftning enligt rasismrambeslutets artikel 1. Det gemensamma för samtliga dessa gärningar är att de kan beskrivas som hatretorik riktad mot en person eller en grupp av personer med hänvisning till bland annat etniskt ursprung.

Den första gärningen som omfattas av kriminaliseringskravet (punkten 1 a) består i offentlig uppmaning till våld eller hat riktat mot en grupp av personer eller en medlem av en sådan grupp, utpekad med åberopande av ras, hudfärg, religion, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung.

Den andra gärningen som omfattas av kriminaliseringskravet (punkten 1 b) består i handlingar i enlighet med punkten 1 a som sker genom offentlig spridning eller distribution av skrifter, bilder eller annat material.

Den tredje gärningen som omfattas av kriminaliseringskravet (punkten 1 c) består i offentligt urskuldande, förnekande eller flagrant förringande av brott som folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser enligt definitionerna i artiklarna 6, 7 och 8 i Internationella brottmålsdomstolens stadga, riktat mot en grupp av personer eller en medlem av en sådan grupp, utpekad med åberopande av ras, hudfärg, religion, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung, om gärningen begås på ett sådant sätt att den är ägnad att uppmana till våld eller hat gentemot en sådan grupp eller en medlem av en sådan grupp.

Den fjärde gärningen som omfattas av kriminaliseringskravet (punkten 1 d) består i offentligt urskuldande, förnekande eller flagrant förringande av de brott som definieras i artikel 6 i Nürnbergtribunalens stadga, riktat mot en grupp av personer eller en medlem av en sådan grupp, utpekad med åberopande av ras, hudfärg, religion, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung, om gärningen begås på ett sådant sätt att den är ägnad att uppmana till våld eller hat gentemot en sådan grupp eller en medlem av en sådan grupp. Förenklat uttryckt består denna gärning i förnekelse, urskuldande eller uppenbart förringande av nazisternas och deras allierades brott under andra världskriget, bland annat de brott som begicks under Förintelsen.

Enligt rambeslutet finns det möjlighet för medlemsstaterna att begränsa kriminaliseringens omfattning till att avse yttranden om endast sådana brott som har fastställts i en nationell eller internationell domstol (se artikel 1.4).

Rasismrambeslutet skulle vara genomfört i medlemsstaternas lagstiftning senast den 28 november 2010.

EU-kommissionen har inlett överträdelseärenden mot ett flertal medlemsstater på grund av påstått bristfälligt genomförande av rambeslutet. EU-kommissionens kritik mot den svenska strafflagstiftningen kan sammanfattas i tre punkter. Den första består i att gärningen uppmaning till våld med åberopande av etniskt ursprung samt vissa andra diskrimineringsgrunder inte är korrekt kriminaliserad (artikel 1.1 a jämförd med artikel 1.2). Den andra punkten består i att gärningar som avser enskilda i de skyddade grupperna inte är kriminaliserade i tillräcklig mån (artikel 1.1). Den tredje punkten består i att förnekande, urskuldande och flagrant förringande av vissa allvarliga internationella brott som folkmord och brott mot mänskligheten, bland annat under Förintelsen, inte är kriminaliserade (artikel 1.1 c och d).

Det uppdrag som vi har fått motsvarar således den kritik som EU-kommissionen har riktat mot den svenska strafflagstiftningen.

Vi föreslår att lagrummen om hets mot folkgrupp ska ändras

Utgångspunkter för våra överväganden och förslag

Vid vårt ställningstagande att lagrummen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken och 7 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen bör ändras har vi beaktat tre huvudsakliga utgångspunkter som anges i våra direktiv. För det första finns det anledning att försöka undvika att det överträdelseärende som har inletts mot Sverige resulterar i en fördragsbrottstalan i EU-domstolen. För det andra kan det ifrågasättas om den nuvarande svenska lagstiftningen innebär ett tillräckligt tydligt avståndstagande från bland annat förnekelse av folkmord. För det tredje kan det finnas ett värde i att införa en straffbestämmelse som uttryckligen tar sikte på de gärningar som omfattas av rasismrambeslutets krav på kriminalisering.

Utöver detta har vi beaktat att en ändrad kriminalisering måste vara förenlig med regeringsformen och de krav som följer av Europakonventionen samt andra internationella åtaganden – särskilt rasismrambeslutet. Vid utformningen av straffansvaret har vi också tagit hänsyn till svensk straffrättslig tradition, till exempel i fråga om vissa uttryckssätt.

Utöver vad som framgår ovan anges i våra direktiv att vid utformningen av ett eventuellt ändrat straffansvar ska vi överväga om och i så fall hur Sverige bör använda de möjligheter till begränsningar av straffansvaret som finns i rasismrambeslutet. Enligt direktiven står det oss även fritt att ta ställning till om ett eventuellt särskilt straffansvar också bör omfatta vissa andra brott mot folkrätten, till exempel aggressionsbrottet enligt Internationella brottmålsdomstolens stadga.

Ändringarna innebär varken en utvidgning av det straffbara området eller en begränsning av yttrandefriheten

Vi föreslår ändringar i såväl brottsbalken som i tryckfrihetsförordningen. De ändringar som föreslås innebär inte att det straffbara området blir mer omfattande eller, annorlunda uttryckt, att fler gärningar blir straffbara. Ändringarna innebär inte heller att yttrandefriheten inskränks i ytterligare mån. Sammanfattningsvis innebär alltså våra förslag inte att något som nu är tillåtet blir otillåtet.

I straffbudet om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken föreslår vi flera ändringar. Det handlar dels om förtydliganden och tillägg i första stycket, dels om att det i det andra stycket införs ett särskilt straffansvar för gärningar som består i bland annat förnekelse av folkmord. I övrigt föreslås redaktionella ändringar.

Genom dessa lagändringar förtydligas den svenska kriminaliseringen i förhållande till rasismrambeslutet. Vår bedömning är dock att de gärningar som enligt rambeslutet ska vara kriminaliserade i medlemsstaterna också är det i den nuvarande svenska strafflagstiftningen.

I fråga om det grundlagsskyddade området föreslår vi att de ändringar som föreslås i brottsbalken ska införas i det motsvarande straffbudet om hets i mot folkgrupp i 7 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen och därmed gälla även på de områden som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (jfr 5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen). Inte heller på dessa områden innebär förslagen en utökad kriminalisering eller en ytterligare begränsad yttrandefrihet.

Samtliga ändringar beaktar de begränsningsmöjligheter som finns i rambeslutet och står i överensstämmelse med grundlagarna, Europakonventionen och svensk straffrättslig tradition.

De föreslagna ändringarna i 16 kap. 8 § brottsbalken

Bestämmelsen förtydligas så att den uttryckligen omfattar uppmaningar till våld

Lagtexten i 16 kap. 8 § brottsbalken nämner inte uppmaningar till våld mot en skyddad grupp. Enligt vår bedömning omfattas dock sådana gärningar av bestämmelsen, som hot eller indirekta uttryck för missaktning. En uppmaning till våld mot en skyddad grupp – och som i övrigt uppfyller rekvisiten för brottet – är alltså redan i dag straffbar som hets mot folkgrupp.

Vi anser emellertid att bestämmelsen om hets mot folkgrupp bör ändras så att detta uttryckligen framgår av lagtexten.

Det finns flera skäl till detta ställningstagande. Ett förtydligande av straffbudet har ett värde i sig, som främst handlar om den enskildes rättssäkerhet. Straffbestämmelser bör vara så tydliga att det enkelt kan utläsas av lagtexten vad som är straffbart. Vi tror också att en tydligare straffbestämmelse skapar bättre förutsättningar för de brottsbekämpande myndigheterna att tolka och tillämpa bestämmelsen, vilket kan förväntas leda till en effektivare lagföring. Ändringen innebär vidare ett tydligare avståndstagande från hatpropaganda och gärningar som består i att uppmana till våld med hänvisning till exempelvis hudfärg eller religiös tillhörighet. Sådana gärningar bör ett demokratiskt samhälle motverka och ta avstånd från på ett klart och tydligt sätt. Avslutningsvis innebär ändringen ett förtydligande av bestämmelsen i förhållande till rasismrambeslutet.

Det införs ett särskilt straffansvar för förnekelsegärningar

Förnekande, urskuldande eller uppenbart förringande av folkmord eller andra allvarliga internationella brott omfattas inte uttryckligen av bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Enligt rasismrambeslutet åligger det medlemsstaterna att kriminalisera sådana gärningar om de är offentliga och begås på ett sådant sätt att gärningen är ägnad att uppmana till våld eller hat gentemot en skyddad grupp.

Enligt vår bedömning omfattas sådana gärningar som enligt rasismrambeslutet ska vara kriminaliserade av den nuvarande svenska bestämmelsen om hets mot folkgrupp. En offentlig gärning som består i förnekande, urskuldande eller uppenbart förringande av folkmord eller ett annat allvarligt internationellt brott som begås på ett sådant sätt att den är ägnad att uppmana till våld eller hat gentemot en skyddad grupp torde alltid uppfylla rekvisiten om missaktning eller hot, i vart fall indirekt. Det finns även praxis från svenska domstolar som stödjer den slutsatsen (se till exempel Falu tingsrätts dom den

15 december 2022 i mål nr B 982-22, som dock har överklagats, jämför vidare NJA 1982 s. 128).

Vi föreslår emellertid att lagrummet om hets mot folkgrupp i

16 kap. 8 § brottsbalken ändras så att det särskilt framgår att straffansvaret omfattar förnekelse, urskuldande och uppenbart förringande av folkmord och vissa andra internationella brott. Detta särskilda straffansvar är utformat med beaktande av de begränsningsmöjligheter som finns i rasismrambeslutet. För det första ska uttalandet eller meddelandet – det vill säga förnekandet, urskuldandet eller förringandet – avse ett brott som utgör eller motsvarar folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelse eller aggressionsbrott enligt ett avgörande som har fått laga kraft och som meddelats av en svensk domstol eller av en erkänd internationell domstol för brott mot internationell rätt. För det andra ska gärningen vara ägnad att uppmana till våld mot, hota eller uttrycka missaktning för en sådan grupp eller enskild som avses i bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Detta rekvisit knyter det särskilda straffansvaret till den nuvarande bestämmelsens tillämpningsområde och begränsar straffansvar för förnekelsegärningar till att endast avse sådana gärningar som sker på ett sådant sätt att de också uppmanar till våld, hotar eller uttrycker missaktning för en skyddad grupp eller enskild.

Vi anser att det finns flera skäl för detta särskilda straffansvar. Inledningsvis kan hänvisas till de skäl som anges ovan i fråga om förtydligandet avseende gärningar som består i uppmaningar till våld.

Ett ytterligare skäl är att gärningen att förneka till exempel ett folkmord kan betraktas som en fortsättning av själva folkmordet och alltså utgöra en kännbar kränkning av de överlevande och andra berörda. I Sverige finns överlevare och berörda från även andra folkmord än Förintelsen, exempelvis folkmorden i Rwanda och Srebrenica. Behovet av rättvisa, upprättelse, försoning och att visa hänsyn till offren och deras anhöriga gör att ett demokratiskt samhälle bör bekämpa förnekelse av alla folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser samt aggressionsbrott. Vi tror också att det särskilda straffansvaret kan tjäna som ett pedagogiskt verktyg som kan användas främst i förhållande till ungdomar. Skulle till exempel en elev i en undervisningssituation ifrågasätta Förintelsen kan läraren peka på att Förintelsens minne uttryckligen är skyddat av den svenska staten genom detta straffbud.

I fråga om Förintelsen kan särskilt tilläggas att antisemitismens utbredning och de antisemitiska hatbrotten behöver motarbetas ytterligare i Sverige. I detta sammanhang måste också betänkas att Förintelsens överlevare och vittnen snart inte längre kan bära vittnesbörd. Att motverka förnekelse och förvanskning av Förintelsen och den nazistiska folkmordspolitiken handlar också om att upprätthålla minnet även av vad andra grupper än judar, såsom romer och homosexuella, utsattes för. På så sätt är motverkande av dessa idéströmningar en del i ett samlat grepp mot rasism. Motverkande av förnekelse och förvanskning av Förintelsen handlar även om att bevara de demokratiska institutionerna och de värden som den svenska grundlagen vilar på, såsom frihet och värdighet. Avslutningsvis innebär denna ändring även ett förtydligande av bestämmelsen i förhållande till rasismrambeslutet.

Bestämmelsen utvidgas så att den omfattar enskilda i de skyddade grupperna

I dag omfattas inte enskilda i de skyddade grupperna av bestämmelsen om hets mot folkgrupp, utan brottet kan endast begås mot kollektiv. En enskild i en skyddad grupp kan dock få ett indirekt skydd av bestämmelsen såsom tillhörande gruppen; av ett avgörande från Högsta domstolen framgår att det kan dömas för hets mot folkgrupp även om uttalandet eller meddelande endast avser en enskild individ (”Kommentaren i Facebookgruppen”, NJA 2020 s. 1083). Den enskilde kan dock inte under sådana omständigheter tillerkännas skadestånd eller vara målsägande i en rättegång om hets mot folkgrupp. Samma gärning kan dock anses utgöra också ett annat brott eller begås i samband med ett annat brott och skadestånd och målsägandestatus kan alltså tillerkännas på grund av detta andra brott. Det kan då röra sig om exempelvis förolämpning, ofredande eller olaga hot (se 5 kap. 3 §, 4 kap. 7 § och 4 kap. 5 § brottsbalken).

Sammanfattningsvis är det vår bedömning att sådana gärningar som avser enskilda och som enligt rasismrambeslutets artikel 1.1 måste vara straffbelagda också är det enligt svensk rätt. Detta straffansvar är dock fördelat på flera olika bestämmelser och bör förtydligas. Vi föreslår därför att straffansvaret för hets mot folkgrupp också ska omfatta gärningar som avser enskilda individer i de skyddade grupperna.

Även detta förslag föranleds av flera skäl. Ett skäl är att hets mot folkgrupp som avser en enskild i en skyddad grupp är en gärning som innefattar en särskild typ av kränkning och som vi anser kan uttryckas tydligare än genom andra mer allmänt formulerade straffbestämmelser. Genom utvidgningen kan vidare en enskild få skadestånd och status som målsägande, även om grunden för talan enbart är hets mot folkgrupp. Detta klargör att den som har utsatts för detta brott har rättsordningens skydd. Avslutningsvis innebär även denna ändring ett förtydligande av den svenska kriminaliseringen i förhållande till rasismrambeslutet.

Ändringarna ska införas även på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden

Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till om de ändringar vi föreslår i brottsbalken också ska ske på ett motsvarande sätt inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden.

Vid den bedömningen finns det, enligt direktiven, skäl att beakta att lagstiftarens utgångspunkt hittills har varit att tryck- och yttrandefrihetsbrotten hets mot folkgrupp bör motsvara brottsbalkens straffbud fullt ut. Vidare gäller vissa allmänna principer på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden som ska beaktas. Sammanfattningsvis kan sägas att alla begränsningar av yttrandefriheten, särskilt i tryckt skrift och andra grundlagsskyddade framställningar, ska minimeras och vara så få och så tydliga som möjligt.

Som tidigare har nämnts är vår bedömning att de ändringar som föreslås i brottsbalken ska införas i det motsvarande lagrummet om hets mot folkgrupp i 7 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen, med innebörd att ändringen även gäller i yttrandefrihetsgrundlagen (jfr 5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen).

Ett första skäl för detta är den ovan angivna utgångspunkten att lagrummet om hets mot folkgrupp i tryckfrihetsförordningen ska motsvara lagrummet i brottsbalken. Vidare är de skäl som angetts

i fråga om ändringarna i brottsbalken giltiga även vad gäller ändringarna i tryckfrihetsförordningen. Till detta kommer att det är fråga om lagändringar som avser gärningar som till sin typ förekommer i Sverige och på de områden som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det bör särskilt framhållas att sådana gärningar begås på internet i medieformer som har grundlagsskydd (se till exempel ovan nämnda dom från Falu tingsrätt). Därutöver krävs ändringarna i tryckfrihetsförordningen för att skyddet i brottsbalken ska vara effektivt och för att kriminaliseringen ska vara konsekvent och tydlig.

De föreslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen innebär inte att yttrandefriheten inskränks ytterligare eller att kriminaliseringen på området utökas.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Vi föreslår att ändringen av 16 kap. 8 § brottsbalken ska träda i kraft den 1 juli 2024 och att den föreslagna ändringen i 7 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen ska träda i kraft den 1 januari 2027.

Eftersom ändring av grundlag kräver två likalydande riksdagsbeslut med ett riksdagsval emellan (8 kap. 14 § regeringsformen) bedömer vi att ändringarna inte kan träda i kraft vid samma tillfälle. Detta beror på att det inte är lämpligt att vänta med ändringarna i brottsbalken till 2027, särskilt med tanke på det överträdelseärende som har inletts mot Sverige. Ändringarna i respektive lag bör alltså införas så snart som möjligt.

Några särskilda övergångsbestämmelser behöver inte meddelas, utan de allmänna reglerna i 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken är tillämpliga.