En ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring – för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet

– analysera hur finansieringen av arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer, för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. I detta uppdrag, som beskrivs i vårt tilläggsdirektiv, har också ingått att beakta och analysera om en ändrad finansiering av arbetsskadeförsäkringen kan medföra selektering bland olika grupper, i synnerhet i vilken mån detta kan påverka gruppen långtidsarbetslösas anställbarhet.

Vi har tolkat direktiven för uppdraget som relativt öppna i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring. Enligt direktiven har vi kunnat ta ställning till behovet av andra åtgärder för att säkerställa denna funktion. I uppdraget betonas att förutsebarheten för den enskilde ska vara god. Alltför stora variationer i beviljandet av livränta, som inte beror på sådana faktorer som förändringar i arbetsmiljön eller tillkomsten av nya behandlingsmetoder, riskerar att minska förtroendet för arbetsskadeförsäkringen.

I vårt arbete har vi beaktat ett flertal tidigare utredningar och underlag, men särskilt beaktat utredningarna Mer trygghet och bättre försäkring (SOU 2015:21) och Samlad kunskap – stärkt handläggning (SOU 2017:25). Vi har också särskilt beaktat ILO-konvention nr 121 angående förmåner vid yrkesskada.

Arbetsskadeförsäkringen har ett viktigt syfte och behöver vara långsiktigt hållbar

Arbetsskadeförsäkringen är vår äldsta socialförsäkring. Den första versionen infördes 1901. Syftet har sedan dess varit att ge den som skadas i sitt arbete ett starkare skydd än den som skadar sig eller blir sjuk av andra anledningar. Den som arbetar behöver ett extra skydd eftersom han eller hon inte kan styra riskerna i arbetet själv och dessutom löper större risk att skadas än andra. Genom arbetsskadeförsäkringen får arbetsgivarna bära kostnaderna för produktionen, inklusive de skador som produktionen orsakar.

Samhällets skyddsnät utgår generellt från principen att den som kan försörja sig av eget arbete ska göra det. Sedan 1970-talet har den principen skärpts. Det har inte minst präglat utvecklingen inom sjukförsäkringen vilken arbetsskadeförsäkringen ska komplettera. Förvärvsarbete är både en förutsättning för den enskildes försörjning och för att dagens samhälle ska fungera. En åldrande befolkning medför i dag dessutom behov av ett långsiktigt hållbart arbetsliv. Välfärden och i förlängningen även välstånd i form av standardökningar förutsätter ökad produktivitet och tillväxt. Därmed blir det också särskilt viktigt att den som arbetar skyddas mot riskerna som arbetet kan medföra.

Möjligheten att få ersättning för skador som orsakats av någon annan regleras normalt sett av skadeståndsrätten. Ett motiv till arbetsskadeförsäkringen är att den är en effektivare och mer förutsebar ordning än ett system där skadade arbetstagare stämmer sin arbetsgivare. Arbetsskadeförsäkringen ger inte samma rätt till ersättning som inom skadeståndsrätten, men kräver inte heller att det går att visa att arbetsgivaren vållat skadan. Därför kan konflikter undvikas vilket såväl arbetstagare och arbetsgivare som samhället i stort tjänar på. Det är svårt för arbetstagare att kräva sin rätt genom skadeståndsprocesser, bland annat på grund av kravet att visa att någon annan vållat skadan. Men skadeståndsprocesser är även negativa för arbetsgivare, bland annat på grund av svårigheterna att förutse kostnaderna för riskerna i arbetet. Konflikter kan också underminera tilliten i samhället vilket i förlängningen kan underminera vår demokrati.

Ett annat syfte med arbetsskadeförsäkringen är bidraget till det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Beslut om arbetsskador kan synliggöra risker i arbetsmiljön på ett sätt som exempelvis inte anmälningar om arbetsskador kan. Samtidigt begränsar arbetsskadeförsäkringens konstruktion möjligheten att belysa risker i arbetsmiljön. Till exempel omfattas inte alla risker i arbetet, arbetsskadeförsäkringen ersätter bara vissa konsekvenser av arbetsskador och det är bara skador som kan ge rätt till ersättning som kan prövas.

Trots att arbetsskadeförsäkringen har ett viktigt syfte har den länge varit ifrågasatt. Det upplevs vara för svårt att få rätt till de extra förmånerna i form av framför allt livränta och då särskilt för kvinnor. Utgångspunkten för vår utredning har varit en strävan efter att arbetsskadeförsäkringen ska ge bättre ekonomisk trygghet, bättre förutsättningar för en rättssäker tillämpning och bygga på bättre kunskap om både kvinnors och mäns risker i arbetsmiljön.

För att det ska kunna vara motiverat att arbetsskadeförsäkringen ger rätt till extra förmåner behöver dess kostnader vara rimliga och långsiktigt hållbara. Hanteringen behöver också vara effektiv. En för generös eller ineffektiv utformning kommer innebära att försäkringen blir ifrågasatt ur ett statsfinansiellt perspektiv. Är det för svårt att få ersättning kommer de försäkrade som betalat in till försäkringen genom att avstå från löneutrymme ifrågasätta varför de ska finansiera försäkringen, och arbetsskadeförsäkringen kommer få sämre förutsättningar att bidra till det förebyggande arbetsmiljöarbetet.

Både statens finansiella perspektiv och de försäkrades rättighetsperspektiv innebär också krav på förutsebarhet. Det är viktigt att arbetsskadeförsäkringen är ekonomiskt hållbar på lång sikt. Försäkringen kommer bli ifrågasatt om det inte är möjligt att förutse kostnader eller möjligheten att få rätt till de extra förmånerna.

För att arbetsskadeförsäkringen ska fylla sin funktion behöver det därför finnas en tydlig och väl avvägd gräns för vilka inkomstförluster som kan ge rätt till livränta. Det behöver också finnas en tydligt definierad och väl avvägd gräns för vilka skador som ska kunna ge dessa mer förmånliga rättigheter. Godkända arbetsskador ska spegla riskerna i arbetsmiljön. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter att få tillgång till arbetsskadeförsäkringens förmåner. Då krävs det att utformningen är träffsäker och ger förutsättningar för en rättssäker tillämpning.

Arbetsskadeförsäkringen riskerar att bli irrelevant

I de slutsatser som vi presenterar i de olika kapitlen kan vi konstatera att antalet livränteprövningar minskat drastiskt under senare år. Särskilt stor är minskningen av de prövningar där Försäkringskassan tar ställning till om den försäkrade har en arbetsskada. Vi kan konstatera att detta inte har berott på acceptabla faktorer som förbättrad arbetsmiljö. I stället ligger förklaringarna i effekter skapade av förändringar av närliggande regelverk och i samhället. Arbetsskadeförsäkringen har inte anpassats till dessa förändringar och det är därför hög tid att göra det.

Från att ha varit en stor och viktig del av socialförsäkringen har arbetsskadeförsäkringen fått allt mindre betydelse för dem som skadas i sitt arbete. Den reformering av regelverket som genomfördes 2002– 2003 av bland annat grundkraven för rätt till livränta och arbetsskadeprövningen har inte fått det genomslag som var avsett. Mellan 2005 och 2022 har antalet beslut om att bevilja livränta minskat från 2 940 till 381 för kvinnor och från 4 342 till 513 för män. Det är en minskning med nästan 90 procent. Arbetsskadeförsäkringen riskerar att bli irrelevant för 5,5 miljoner arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden.

Och det beror inte på att det inte uppstår arbetsskador längre eller att arbetsskador inte längre ger upphov till inkomstförluster. I stället beror utvecklingen framför allt på förändringar av sjukförsäkringen. Medan sjukförsäkringen genomgått stora förändringar har arbetsskadeförsäkringen i stora delar förblivit oförändrad. Det har inte bara lett till att antalet beviljade livräntor har minskat. Uteblivna förändringar av uppräkningen av de beviljade livräntorna och begränsningen i hur mycket livränta som kan betalas ut innebär att livräntan i allt mindre utsträckning faktiskt ger full ersättning för de mer varaktiga inkomstförluster som arbetsskador orsakar. Arbetsskadeförsäkringen har därför inte längre förutsättningar att komplettera sjukförsäkringen så som syftet har varit.

I praktiken riskerar i stället de kollektivavtalade försäkringarna som administreras av Afa Försäkring att bli de ”primära” arbetsskadeförsäkringarna. Afa hanterar årligen många fler arbetsskadeärenden än Försäkringskassan. De kollektivavtalade försäkringarna behöver också i allt högre utsträckning komplettera beviljade livräntor på grund av att de inte täcker den faktiska inkomstförlusten i tillräcklig utsträckning. Men de kollektivavtalade försäkringarna täcker inte alla risker i arbetslivet. Bland annat omfattas de flesta arbetssjukdomar bara om Försäkringskassan först godkänt dem som arbetsskada. Detta drabbar framför allt kvinnor. Vi menar också att en sådan överflyttning av ansvar från allmänna försäkringar är något som behöver utredas och fattas demokratiska beslut om.

Livräntans urholkade skydd förvärras även av att regelverket för inkomstunderlaget inte har anpassats till förändringarna av sjukförsäkringen och samhället i stort. Bedömningarna av inkomst före och efter skadan kan i vissa fall leda till att livräntan inte kan täcka den försäkrades faktiska inkomstförluster. Därför behöver detta regelverk förtydligas.

Det finns även stora behov av att förtydliga regelverket som styr arbetsskadeprövningen för att tillämpningen ska vara rättssäker, förutsägbar och jämställd. Arbetsskadeprövningens utformning innebär att det blir svårt att förstå varför en skada godkänns eller inte. Och framför allt riskerar bristande tillgång på kunskap och otydlighet kring hur den försäkrades befintliga skick påverkar bedömningen att göra det svårare för kvinnor att få en godkänd arbetsskada.

Dessutom behöver de undantag som finns för vissa smittor och psykosociala faktorer i arbetet avskaffas. De innebär att arbetsskadeförsäkringen inte täcker konsekvenserna av risker i arbetsmiljön.

Den urholkade rätten till livränta och de övriga brister som vi pekar på, innebär enligt oss att arbetsskadeförsäkringen inte längre uppfyller sitt grundläggande syfte, nämligen att ge människor som skadas av arbetet ekonomisk trygghet. Arbetsskadeförsäkringen kan inte heller ge ett meningsfullt bidrag till det förebyggande arbetsmiljöarbetet eftersom besluten inte belyser riskerna i arbetsmiljön i tillräcklig utsträckning. I det följande föreslår vi därför ett antal åtgärder för att komma till rätta med dessa problem.

Våra överväganden och förslag för att säkerställa att arbetsskadeförsäkringen fyller sin funktion

I detta avsnitt beskriver vi våra överväganden och förslag för att arbetsskadeförsäkringen ska kunna fylla sin funktion att ge enskilda ekonomisk trygghet vid arbetsskada, och säkerställa att kvinnor och män ges ett likvärdigt skydd.

För att detta syfte ska kunna uppnås är det centralt att människor kommer in i försäkringen och får sina skador prövade. Grundkraven för en varaktig inkomstförlust är i dag så stränga att många människor aldrig kommer förbi dem. Vi föreslår förändringar för att kraven ska bli mer ändamålsenliga.

Delarna som rör hur inkomsten före och efter en skada ska fastställas hänger ihop och avgör hur rättvisande en livränta kan bli när det gäller att kompensera för inkomstförluster till följd av en skada. På liknande sätt avser våra förslag om ett höjt tak för nybeviljade livräntor och en årlig inkomstindexering att på ett rättvisande sätt kompensera för inkomstförluster över tid.

Men vi ser också behov av att förtydliga hur arbetsskadeprövningen ska göras. En välfungerande prövning av om en skada ska bedömas som arbetsskada är en viktig del av en ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring. Bedömningen måste vila på rimlig kunskap om arbetets skadlighet.

Förslaget om förändrade grundkrav för livränta

Vi föreslår att de så kallade grundkraven för livränta ska förändras på så sätt att det ska bli lättare att uppfylla kravet på varaktig inkomstförlust. I dag innebär grundkraven att den försäkrade måste göra minst en femtondels inkomstförlust som kan antas bestå minst ett år. I stället är vårt förslag att det ska räcka med en prognos om 180 dagar. Det förändrade grundkravet ska också förenas med en karenstid på 180 dagar, samt en fast prövningstidpunkt där Försäkringskassan ska utreda rätten till livränta för den som varit sjukskriven i mer än 550 dagar eller som beviljas sjukersättning. Slutligen föreslår vi att kravet på att inkomstförlusten ska uppgå till minst en fjärdedels prisbasbelopp per år avskaffas.

Varaktighetskravet är främsta orsaken till den negativa utvecklingen medan andra rimliga förklaringar saknas

Både minskningen av antalet ansökningar om livränta och den ökade andelen avslag beror framför allt på det så kallade varaktighetskravet . Detta krav innebär enligt nuvarande regelverk att personer för att ha rätt till livränta måste göra en inkomstförlust som ska kunna antas bestå minst ett år. Varaktighetskravet utgör enligt oss det största hindret för att livränta ska fylla sin funktion att ge ersättning för arbetsskadade personers mer varaktiga inkomstförluster.

Sedan 2007 har andelen ansökningar som Försäkringskassan avslår på grund av varaktighetskravet ökat från 6 till 38 procent för kvinnor och från 8 till 34 procent för män. Minskningen av antalet ansökningar är än mer drastisk. Mellan 2005 och 2022 har antalet ansökningar om livränta som Försäkringskassan fattar beslut om minskat med 86 procent, från 22 901 till 3 263. Även Försäkringskassans avslag på grund av kravet att inkomstförlusten ska uppgå till minst en femtondel har ökat, men inte lika tydligt som avslagen på grund av varaktighetskravet.

Det saknas andra rimliga förklaringar

Den ökade andelen avslag beror i sin tur inte på att Försäkringskassan avslår en större andel ansökningar på grund av att skadan inte godkänns som arbetsskada. Andelen godkända arbetsskador har generellt ökat, även om utvecklingen ser olika ut beroende på typ av exponering, diagnos samt för kvinnor och män.

Det minskade antalet ansökningar om livränta och ökade andelen avslag på grund av varaktighetskravet kan inte heller förklaras av andra faktorer. Arbetsmiljöverkets arbetsskadestatistik visar inte på att arbetsmiljön förbättrats sedan 2005 och dessutom har antalet skador som Afa Försäkring godkänner ökat sedan 2009. Hälsoläget i befolkningen verkar visserligen ha förbättrats något sedan 2004, men marginellt i jämförelse med minskningen av antalet beviljade livräntor. Sjuktalen minskade i sin tur fram till 2010, men har sedan dess ökat kraftigt utan att det påverkat antalet beviljade livräntor. De försäkrades kunskap om arbetsskadeförsäkringen var mycket låg redan i början av 2000-talet och kan därmed inte förklara minskningen av antalet beviljade livräntor. Rättspraxis har, med några få undantag, utvecklats i en för de försäkrade generösare riktning.

Arbetsskadeförsäkringen kompletterar inte längre sjukförsäkringen i tillräcklig utsträckning

Förklaringen finns i stället i att sjukförsäkringen har förändrats på ett sätt som gör att den numera inte harmoniserar med arbetsskadeförsäkringens varaktighetskrav. Förändringarna inom sjukförsäkringen har inneburit att det blivit för svårt för arbetsskadade personer att uppfylla varaktighetskravet för livränta. Det tydligaste exemplet är att sjukersättning sedan 2008 inte längre har samma varaktighetskrav som för livränta. Men sedan arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 har det även gjorts flera andra förändringar av sjukförsäkringen. Totalt sett har förändringarna gjort det svårare för Försäkringskassan att veta när det är lämpligt för en arbetsskadad person att ansöka om livränta. Även sjukvården har genomgått stora förändringar som gör det svårare för läkare att prognosticera hur länge en inkomstförlust kommer att vara.

Det är problematiskt att försäkringen inte fungerar som avsett

Det drastiskt minskade antalet livräntemottagare visar att konstruktionen av grundkraven i nuvarande regelverk inte fungerar. Syftet när det nuvarande varaktighetskravet infördes 2003 var att det skulle göra det lättare att få en arbetsskadeprövning och att det helst skulle ske inom ett år efter det att skadan visat sig. Det har inte infriats. Allt färre får en arbetsskadeprövning och i de få fallen är det oftast först flera år efter det att den försäkrade drabbats av skadan.

Många försäkrade som får avslag på grund av grundkraven gör dessutom inkomstförluster flera år efter beslutet och går därför miste om ersättning för den inkomstförlust deras arbetsskador innebär. Dessutom leder detta till ett flertal andra negativa konsekvenser som att brister i arbetsmiljön inte synliggörs och att de arbetsskadade inte får erforderlig hjälp och stöd för omställning till annat arbete.

I förlängningen kan en arbetsskadeförsäkring som inte fungerar som avsett innebära att de försäkrade behöver hitta andra vägar för att få den fulla ersättning för inkomstförlust till följd av arbetsskadan som är själva fundamentet i både arbetsskadeförsäkringen och skadeståndsrätten.

För en mer funktionell koppling till sjukförsäkringen behöver grundkraven förändras

Vår slutsats är att livräntans varaktighetskrav hindrar arbetsskadade personer från att få ersättning för sina varaktiga inkomstförluster. Det krävs därför åtgärder som innebär förändringar av regelverket. En starkare koppling till sjukförsäkringen är avgörande. Vi har därför följande förslag om förändringar av grundkraven för rätt till livränta.

Förslaget innebär att varaktighetskravet kortas från ett år till 180 dagar och förenas med en karenstid på 180 dagar

Kravet på varaktighetsprognosen för en försäkrads inkomstförlust sänks enligt vårt förslag från dagens ett år till 180 dagar. Genom att sänka varaktighetskravet kommer prognosen för arbetsförmågans utveckling förenklas och bättre harmonisera med de prognoser som görs inom sjukförsäkringen. Det kommer även bli lättare för sjukvården att uttala sig om prognosen, också i de fall den försäkrade inte har någon fast läkarkontakt.

Vi föreslår också att en karenstid på 180 dagar från skadans skadetidpunkt införs. En karenstid förtydligar ansökningstidpunkten och säkerställer att livränta ersätter mer varaktiga inkomstförluster. Det blir lättare för den försäkrade och andra inblandade att avgöra när det är aktuellt att ansöka om livränta. För de flesta som är sjukskrivna kommer karenstiden att harmonisera med rehabiliteringskedjan. Och med karenstiden kommer det nya varaktighetskravet fortfarande innebära att livränta i princip bara ersätter inkomstförluster som består minst ett år.

Det förändrade varaktighetskravet kompletteras med en fast prövotidpunkt

Många människor känner inte till arbetsskadeförsäkringen. För dem som gör det är det ändå svårt att avgöra när de ska ansöka om livränta. Det finns därför risk att enskilda går miste om livränta. För att förbättra arbetsskadeförsäkringens koppling till sjukförsäkringen och fånga upp arbetsskador föreslår vi att en fast prövotidpunkt för livränta införs. Förslaget innebär att Försäkringskassan ska klarlägga om långvarigt sjukskrivna personer menar sig ha en arbetsskada. Detta ska ske senast dag 550 i sjukperioden. Om så är fallet ska Försäkringskassan utreda om den försäkrade har rätt till livränta. En sådan prövning ska påbörjas senast dag 551 i sjukperioden. En liknande fast prövotidpunkt ska gälla för försäkrade som beviljas sjukersättning.

Figur 1 Schematisk bild över förslaget om förändrat regelverk för livränta och kopplingen till sjukförsäkringen

Skada

Karens 180

dagar

Återgång

Fortsatt sjukpenning

i ordinarie

efter dag 180

arbete

Fortsatt sjukpenning

efter dag 550

Avvakta med att

ansöka om livränta

Arbetsbyte

Ansökan

Rätten

Prognos

m.m.

180 dagar

till

Den livränta

försäkrade utreds anser att skadan

är en arbetsskada

Kravet på inkomstförlust om minst en fjärdedels prisbasbelopp avskaffas

Det nuvarande kravet på att den försäkrade måste göra inkomstförlust på minst en fjärdedels prisbasbelopp per år innebär att personer med låga inkomster inte kan få livränta, trots att de relativt sett förlorar lika mycket inkomst som personer med högre inkomst. Vi menar att det för personer med låga inkomster är viktigt att kunna få ersättning även för små inkomstförluster. Det finns också en jämställdhetsaspekt i frågan eftersom fler kvinnor än män har de låga inkomster där kravet på minst en fjärdedel av prisbasbeloppet blir aktuellt. Det rör sig dessutom om få fall vilket innebär att kostnaden för dessa utredningar är marginell. Vi föreslår därför att detta krav slopas.

Förslaget om att kunna fastställa en mer rättvisande inkomst efter skada

För att kunna bedöma om arbetsskadade personer har rätt till livränta från arbetsskadeförsäkringen måste det fastställas hur stor inkomstförlusten är till följd av skadan. I denna bedömning ingår att fastställa den försäkrades ”inkomst efter skadan”, det vill säga hur stor förmåga den försäkrade har att skaffa inkomst genom förvärvsarbete med hänsyn till arbetsskadan. Vi föreslår flera förändringar av hur denna inkomst ska fastställas, i syfte att framför allt förbättra rättssäkerheten för enskilda och att förutsättningarna förbättras för att fiktiva inkomster efter skadan ska bli mer rättvisande.

Ett preciserat arbetsmarknadsbegrepp

Vi föreslår i denna del att arbetsmarknadsbegreppet vid bedömningen av inkomst efter skada ska preciseras och regleras i lagtexten. Detta arbetsmarknadsbegrepp ska enligt förslaget vara ”sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden”. Begreppet är etablerat och definierat i rättspraxis och beskriver väl den normala arbetsmarknad som bedömningen av försäkrades möjligheter att skaffa inkomst på ska jämföras mot. Genom ett preciserat arbetsmarknadsbegrepp som beskriver en normal arbetsmarknad undviks problemet med försäkrade som jämförs mot arbeten de inte kan få, såsom anställningar på Samhall.

Äldreregler som harmonieras med äldreregler inom sjukersättningen

I arbetsskadeförsäkringen finns redan i dag vissa särregler för äldre försäkrade när det gäller att fastställa den återstående förmågan att skaffa inkomst genom arbete.

Vi föreslår vissa preciseringar av dessa äldreregler och att de harmonieras med äldrereglerna inom sjukersättningen. Förändringarna innebär att åldern för att betraktas som äldre preciseras och kopplas till riktåldern för pension. En försäkrad som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då livränta som längst kan lämnas ska betraktas som äldre. Därutöver innebär förslaget att äldre försäkrades förvärvsförmåga ska bedömas utifrån arbeten de har erfarenhet av, alternativt tillgängliga arbeten. Även detta utgör en harmoniering med äldreregler inom sjukersättningen.

Utökade möjligheter till omprövning vid ändrade förhållanden

En beviljad livränta kan omprövas om det har skett någon ändring av betydelse i de förhållanden som var avgörande för beslutet, eller om den försäkrades möjlighet att skaffa sig inkomst genom arbete väsentligen har förbättrats. Vi föreslår att denna möjlighet till omprövning av livräntan ska utökas något. En sådan möjlighet till omprövning bör finnas också i de fall då den försäkrade uppnått den ålder som krävs för att räknas som äldre, men också i de fall då den försäkrade kan genomgå utbildning i syfte att minska de ekonomiska följderna av arbetsskadan.

Förslaget om utökade möjligheter att fastställa rättvisande livränteunderlag

Av minst lika stor vikt som inkomsten efter skada är att livränteunderlaget – det vill säga den försäkrades inkomst före skadan – blir rättvisande. Vårt förslag innebär utökade möjligheter för att fastställa rättvisande underlag. Förslaget innebär att en annan inkomst än den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst (SGI) ska kunna användas för att bestämma livränteunderlaget om det finns särskilda skäl. Samtidigt förs åter möjligheten att rätta en felaktig SGI in i lagtexten. Förslaget bedömer vi kommer öka rättssäkerheten för enskilda och förenkla tillämpningen för Försäkringskassan.

Reglerna om fastställande av livränteunderlag baseras i dag som huvudregel på regelverket för SGI. Det finns fördelar med det, men det finns också behov av undantag från huvudregeln när det krävs för att fastställa ett rättvisande livränteunderlag.

Kopplingen mellan livränteunderlag och SGI har försvagats över tid. Möjligheten att frångå en SGI som inte speglar den försäkrades inkomst som oskadad behöver därför öka. Det finns visserligen redan i dag vissa möjligheter att frångå en försäkrads SGI vid fastställande av livränteunderlag. Genom rättspraxis har också förutsättningarna för enskilda att få tillgodoräkna sig ett annat livränteunderlag än ett som direkt baseras på SGI förbättrats. Men dessa undantag är enligt vår uppfattning inte tillräckliga för att omfatta de situationer som kan uppstå.

Vi menar mot denna bakgrund att det behöver tydliggöras hur livränteunderlag ska fastställas för att kunna bli så rättvisande som möjligt, och i möjligaste mån kompensera för den faktiska inkomstförlust den försäkrade gör till följd av arbetsskadan. Därutöver behövs vissa reviderade undantagsregler för att inkomstunderlaget ska bli rättvisande och tillämpningen ska bli rättssäker.

Bestämmelserna som rör arbetsskadade som inte är försäkrade för sjukpenning går i de flesta fall inte att tillämpa och behöver justeras

Vi föreslår också förändringar för de försäkrade som skadas i arbetet men som inte är försäkrade för bland annat sjukpenning. I dagsläget finns vissa undantag för dessa personer men de är svåra att tillämpa i enlighet med syftet och behöver därför revideras. Genom vårt förslag kommer personer som skadas i arbetet att kunna få andra ersättningar såsom sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen, även om de inte uppfyller kraven på att omfattas av sjukförsäkringen. På så sätt uppfylls också Sveriges internationella åtaganden enligt ILO-konvention 121.

Förslaget om förändrade regler för indexering av livränta

Vi föreslår att beviljade livräntor årligen ska räknas upp med förändringen i inkomstindex. Det innebär att dagens system med en uppräkning med ett ”särskilt tal” slopas.

En försäkrad som har beviljats livränta får sin livränta uppräknad varje år. Denna uppräkning kallas för indexering. Enligt nuvarande regler ska en fastställd livränta årligen räknas om med vad som i lagtexten beskrivs som ett särskilt tal. Detta tal motsvarar den årliga procentuella förändringen av halva den reala inkomstförändring som beräknats för inkomstindex enligt 58 kap. 12 § SFB med tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget. Detta innebär, enklare uttryckt, att livräntan varje år höjs med 50 procent av den reala förändringen av inkomstindex och 100 procent av förändringen i prisbasbeloppet. Det särskilda talet tar på så sätt till viss del hänsyn till inkomstutvecklingen i samhället samtidigt som hela prisutvecklingen beaktas.

Vårt förslag om att arbetsskadelivräntor ska omräknas med förändringen i inkomstindex i stället för det särskilda talet innebär en bättre överensstämmelse med principen om full kompensation vid inkomstförlust förorsakad av en arbetsskada.

Ytterligare en aspekt som vi har beaktat är att inkomstindexering bör kunna minska problemet med indragningar och återkrav av livränta som förekommer bland försäkrade som har en mellanskillnadslivränta, det vill säga personer med livränta som i viss utsträckning också förvärvsarbetar.

Det är inkomstförlusten och inte köpkraften som är försäkrad

Huvudargumentet för att införa inkomstindexering utgår från syftet med arbetsskadeförsäkringen. Detta syfte är att den försäkrade ska få full kompensation för den ekonomiska förlust som arbetsskadan lett till. Vi anser att denna princip, som har sin grund i skadeståndsrätten, skulle följas mer konsekvent om indexeringen av livräntan görs med förändringen i inkomstindex i enlighet med 58 kap. 12 § SFB.

Den inkomstförlust som försäkringen ska täcka, och där ersättningen årligen ska omräknas, baseras på den inkomst som individen hade före skadan, men utgår också från tanken att den försäkrade även fortsättningsvis hade kunnat ha den inkomsten om skadan inte hade inträffat. Det är således inkomstförlusten snarare än köpkraften som arbetsskadeförsäkringen i första hand är tänkt att försäkra.

I dagens system med det särskilda talet har livräntorna inte räknats upp i samma takt som de genomsnittliga inkomsterna bland förvärvsverksamma i samhället gjort. Det innebär att livränta inte ersätter den inkomstförlust som de flesta försäkrade gör utifrån vad de skulle ha tjänat som oskadade. De försäkrade har således blivit underkompenserade eftersom inkomsterna har utvecklats i snabbare takt än priserna. Men när priserna ökar snabbare än inkomsterna riskerar livräntan bli högre än vad de försäkrade skulle ha tjänat som oskadade. Ingen av dessa två konsekvenser är önskvärda.

Förslaget om att höja taket för högsta livränteunderlag

Vi föreslår att maxgränsen för livränteunderlag – det så kallade taket för livränteunderlaget – successivt ska höjas från 7,5 prisbasbelopp till 7,5 inkomstbasbelopp .

Arbetsskadeförsäkringen syftar till att fullt ut kompensera för den inkomstförlust som en försäkrad har drabbats av till följd av en arbetsskada. Ett tak som uttrycks i inkomstbasbelopp överensstämmer bättre med denna princip än ett tak baserat på prisbasbelopp. Dessutom har ett tak som bygger på inkomstbasbelopp egenskapen att andelen över takgränsen hålls relativt konstant över tid, vilket ökar förutsebarheten i försäkringen.

Ett höjt tak innebär en bättre överensstämmelse med principen om full kompensation för inkomstförlust vid arbetsskada

En höjning av taket från dagens 7,5 prisbasbelopp till 7,5 inkomstbasbelopp innebär en bättre överensstämmelse med principen om full kompensation vid inkomstförlust förorsakad av en arbetsskada

– en princip som har sin grund i skadeståndsrätten. Förslaget innebär vidare att en större andel av de försäkrade kommer få hela sin livränta från den allmänna försäkringen eftersom andelen med inkomster över taket kommer att minska om taket höjs. Enligt vår bedömning saknas motiv för att taket inom arbetsskadeförsäkringen ska vara lägre än i de kringliggande socialförsäkringssystemen.

Ett alternativt förslag är att höja taket till 10 prisbasbelopp

En höjning som ligger i paritet med den som skett inom sjukförsäkringen, det vill säga från 7,5 till 10 prisbasbelopp, är ett rimligt alternativ till vårt huvudförslag om att höja taket till 7,5 inkomstbasbelopp. Detta skulle innebära att taket blir enhetligt inom arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen. Det kan finnas vissa praktiska fördelar med det, men enligt vår bedömning bör syftet med arbetsskadeförsäkringen vara styrande i valet av hur taket uttrycks.

En höjning av taket från 7,5 till 10 prisbasbelopp skulle även det innebära en betydande minskning av andelen personer med inkomster över taket. Det gäller i såväl befolkningen som helhet som i gruppen som ansökt om livränta och fått bifall.

Förslaget om en tydligare och mer ändamålsenlig arbetsskadeprövning genom en uppdelning i fyra led

För att en skada ska godkännas som arbetsskada krävs ett samband mellan någon skadlig faktor i arbetet och skadan. Denna bedömning görs genom en arbetsskadeprövning .

En rättssäker arbetsskadeprövning är en viktig del av en ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring. Vi föreslår förändringar som innebär ökad tydlighet och precisering av hur arbetsskadeprövningen ska göras och vilka beviskrav som gäller för de olika delarna. I stället för dagens helhetsbedömning föreslår vi att arbetsskadeprövningen ska ske i fyra led. Arbetsskadebedömningen blir genom förslaget mer rättssäker och transparent. Det blir också lättare att föra korrekt statistik där det exempelvis framgår på vilka grunder en skada inte godkänns som arbetsskada. Vi föreslår även att principen om att de försäkrade omfattas i sitt befintliga skick förtydligas så att sjukdomar, anlag med mera inte ska kunna vägas in som konkurrerande faktorer i arbetsskadeprövningen.

Nuvarande regelverk ger inte förutsättningar för rättssäkra arbetsskadeprövningar

Vi menar att kraven för att få en godkänd arbetsskada generellt sett är väl avvägda. Men arbetsskadeprövningen behöver förtydligas. Dagens helhetsbedömning av om en skada ska anses utgöra en arbetsskada innebär risk för att prövningen ska bli otydlig. De olika leden riskerar att blandas ihop. Det finns i dagsläget också oklarheter kring vilka beviskrav som ska tillämpas för de olika delarna i bedömningen. I slutändan kan det bli svårt att förstå vad som lett till att en skada godkänns eller inte godkänns som arbetsskada.

Otydligheten riskerar att drabba kvinnor mer än män

Hanteringen av den försäkrades befintliga skick är ett tydligt exempel på hur otydligheten leder till oklarheter som dessutom riskerar att drabba kvinnor hårdare än män. Principen om befintligt skick innebär att den försäkrades andra sjukdomar och anlag med mera inte får begränsa möjligheten att få en godkänd arbetsskada. Trots det vägs i vissa fall den försäkrades andra sjukdomar med mera in som konkurrerande faktorer. Det beror på oklarheterna i arbetsskadeprövningens olika led och att det finns ett stort bedömningsutrymme. I strid med syftet begränsas på sätt sårbara personers möjlighet att få en godkänd arbetsskada. Vi visar också att detta riskerar att drabba kvinnor i högre utsträckning än män.

Bland annat visar vi att det är vanligare för kvinnor än för män att ha haft ersättning från sjukförsäkringen för mer än en diagnos innan arbetsskadeprövningen. De kvinnor som haft ersättning från sjukförsäkringen för bara en diagnos får godkända arbetsskador i ungefär samma utsträckning som män. Men det är fortfarande mindre vanligt att skadan godkänns för kvinnor som haft ersättning från sjukförsäkringen för flera diagnoser innan arbetsskadeprövningen. Och för män är andelen godkända arbetsskador ungefär den samma oberoende av antalet diagnoser som de fått ersättning för från sjukförsäkringen.

Förslaget om en arbetsskadeprövning i fyra led

Vårt förslag innebär att arbetsskadeprövningen liksom i dag generellt ska föregås av en utredning av om grundkraven för rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen är uppfyllda. Arbetsskadeprövningen ska sedan sammanfattningsvis utgå från följande led:

1. I det första ledet klargörs vilken skada det är som ska prövas. Arbetsskadeprövningen ska börja med att identifiera den eller de skador som, förutsatt att skadan godkänns, innebär att den försäkrade har rätt till förmån från arbetsskadeförsäkringen. Är det oklart ska arbetsskadeprövningen utgå från den diagnos som sannolikt förklarar de symtom som kan ge den försäkrade rätt till ersättning.

2. I det andra ledet fastställs vilken exponering den försäkrade varit utsatt för. Arbetsskadeprövningen ska utgå från de faktiska förhållanden som den försäkrade sannolikt har utsatts för i arbetet och som omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

3. I det tredje ledet prövas om exponeringen kan ha varit skadlig. För att exponering, som omfattas av arbetsskadeförsäkringen enligt punkt 2, ska anses utgöra skadlig inverkan i arbetet ska exponeringen sannolikt kunna orsaka eller försämra den aktuella typen av skada som identifierats enligt punkt 1. Sambandet ska anses vara sannolikt om det stöds av vetenskapliga studier som inte är omstridda eller allmänt ifrågasatta. Har sambandet inte studerats tillräckligt väl kan bedömningen i stället baseras på en väl utbredd uppfattning bland professioner med relevanta specialistkunskaper.

4. I det fjärde och sista ledet görs den individuella sambandsbedömningen. Har den försäkrade varit utsatt för skadlig inverkan enligt punkt 3 ska övervägande skäl tala för att den skadliga inverkan har orsakat eller försämrat den skada som identifierats enligt punkt 1. Den försäkrades andra sjukdomar och anlag eller andra sådana omständigheter ska inte vägas in som skäl mot samband. I övrigt ska följande vägas in i den individuella sambandsbedömningen:

– Tillförlitligheten i kunskapen om den skadliga inverkan och dess omfattning utifrån den försäkrades befintliga skick.

– Konkurrerande faktorer i form av exponering som inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen enligt punkt 2 och som sannolikt kan orsaka eller försämra den aktuella typen av skada enligt punkt 1.

– Tidigare besvär.

– Tidssambandet mellan den aktuella skadan och den skadliga inverkan eller eventuella konkurrerande faktorer.

– Besvärsutvecklingens koppling till den skadliga inverkan eller eventuella konkurrerande faktorer.

Figur 2 Arbetsskadeprövningens olika delar och beviskrav

Förslaget om kunskapssammanställningar

För att arbetsskadeförsäkringen ska vara rättssäker och jämställd behöver även annan kunskap än vetenskaplig sammanställas. Vi föreslår därför att det ska göras sammanställningar av sådan kunskap. Ett fristående arbetsskaderåd ska bildas för att sammanställa vad som är väl utbredda uppfattningar om arbetsmiljöns betydelse för sjukdom bland professioner med relevanta specialistkunskaper. Rådet ska vara fristående.

Det finns ett behov av att sammanställa kunskap

Arbetsskadeprövningens bevisregler innebär att det är den försäkrade som blir lidande om det saknas kunskap om sambandet mellan den aktuella skadan och arbetet. En skada kan generellt sett inte godkännas som arbetsskada om sambandet inte stöds av vetenskapliga studier eller en väl utbredd uppfattning bland professioner med relevanta specialistkunskaper. Vi menar därför att staten behöver ta ett större ansvar för att den kunskap som finns faktiskt kan användas i arbetsskadeprövningarna. Det är inte rimligt att ha relativt höga krav för att en skada ska kunna godkännas som arbetsskada samtidigt som kunskap om sambandet mellan skadan och arbetet inte kan användas eftersom den inte har synliggjorts.

SBU ska ha fortsatt ansvar för att sammanställa vetenskaplig kunskap

Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) har i uppdrag att sammanställa vetenskaplig kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomsten av sjukdom. Vi bedömer att detta är en lämplig utgångspunkt för arbetsskadeprövningarna och att SBU ska ha fortsatt ansvar för att systematiskt sammanställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. Det krävs inte ytterligare uppdrag till andra organ om att sammanställa vetenskaplig kunskap.

Det behövs sammanställningar av väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta specialistkunskaper

En förutsättning för att nuvarande kunskapskrav ska kunna fungera är att uppdraget till SBU kompletteras i de fall orsakssamband inte är tillräckligt välstuderade. I dessa fall behövs en beskrivning av om det i stället finns en väl utbredd uppfattning om arbetets betydelse för sjukdom bland professioner med relevanta specialistkunskaper. I dagsläget saknas sådana sammanställningar. Det kan leda till att Försäkringskassan i allt för stor utsträckning baserar beslut på om det finns vetenskapligt belagda samband mellan sjukdom och arbete eller inte. Tillämpningen blir mindre rättssäker. Och eftersom det vetenskapliga kunskapsläget om riskfaktorer i arbetsmiljön fortfarande verkar vara sämre inom kvinnodominerade sektorer riskerar det att missgynna kvinnor i högre grad än män.

Utgångspunkter för kunskapssammanställningarnas utformning

Utgångspunkten för sammanställningarna är att de ska beskriva samband mellan faktorer i arbetet och olika diagnoser som inte är tillräckligt beforskade. Sammanställningarna ska så långt det är möjligt beskriva vilken mängd exponering som sannolikt krävs för att orsaka eller försämra olika typer av sjukdomar och skador. Sammanställningarna ska också ha ett särskilt fokus på kvinnors arbetsmiljöer och inkludera kunskap om riskfaktorer för arbetsrelaterade försämringstillstånd. Även vissa olycksfall kan kräva sammanställningar kring väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta specialistkunskaper.

Ett särskilt råd ska ha ansvar för kunskapssammanställningarna

Vi bedömer att ett särskilt arbetsskaderåd ska få ansvar för att sammanställa vad som är väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta specialistkunskaper. Vi föreslår att rådet till att börja med ska utformas som en kommitté enligt kommittéförordningen (1998:1474). Rådet ska inte yttra sig i enskilda ärenden. Regeringen ska avgöra vem som ska ingå i rådet. Men för att det ska kunna fylla sin funktion bör olika typer av specialistkunskaper och centrala myndigheter vara representerade. Dessa myndigheter bedömer vi är Socialstyrelsen, Försäkringskassan och Arbetsmiljöverket. Dessutom kan det vara värdefullt om arbetsmarknadens parter och Afa Försäkring kan bidra till och få insyn i arbetet med kunskapssammanställningarna. Rådet kommer behöva expertis inom arbets- och miljömedicin, samt inom olika sjukdomsområden som ortopedi och psykiatri.

Uppdragen om kunskapssammanställningar behöver följas upp

En fördel med att ge uppdraget om sammanställningar av väl utbredda uppfattningar till en kommitté är möjligheten att löpande utvärdera arbetet. Även uppdraget till SBU behöver följas upp. För att kunskapssammanställningarna ska bidra till rättssäkra arbetsskadeprövningar är det viktigt att identifiera eventuella brister dels i hur kunskapssammanställningarna utformas, dels i hur Försäkringskassan använder kunskapssammanställningar. Därför rekommenderar vi att regeringen bör ge ISF i uppdrag att granska det.

Förslagen om att avskaffa undantagen vid smitta samt vissa psykiska och psykosomatiska skador

Dagens arbetsskadeförsäkring innehåller två undantag från det generella arbetsskadebegreppet. Vissa psykiska och psykosomatiska skador utgör inte arbetsskada om de beror på viss typ av psykosocial exponering. Och skador till följd av smitta kan bara godkännas som arbetsskada under vissa särskilda förhållanden.

Trots att arbetsskadeförsäkringen inte ska ställa några krav på att någon pekas ut som vållande till skadan motiveras undantagen av att vissa risker anses vara sådana att de ligger i arbetets natur. Frånvaron av krav på vållande har motiverats med att arbetsskadeförsäkringen inte kan ge ersättning i samma utsträckning som skadeståndsrätten. Då ska inte något undantag göras om det inte är tydligt motiverat och avgränsat. Varken undantagen för smitta eller för vissa psykosociala faktorer uppfyller dessa krav. Dessutom visar de senaste årens kraftigt ökade antal sjukskrivningar för psykisk sjukdom och sedan coronapandemin tydligt vikten av att arbetsskadeförsäkringen omfattar även de undantagna riskerna.

Förslaget om att avskaffa undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Vi föreslår att undantaget för skador orsakade av vissa psykosociala faktorer avskaffas. Det innebär att det generella arbetsskadebegrepp som gäller för andra typer av skadlig exponering ska gälla även för psykosocial exponering och att samma krav på skadlighet och samband ska gälla för denna typ av skador.

Undantaget innebär att faktiska risker i arbetet inte omfattas

Vi har i vår analys kunnat konstatera att det saknas hållbara skäl för att undanta vissa psykosociala faktorer från arbetsskadeförsäkringens generella arbetsskadebegrepp. Förarbetena till undantagen är mycket knapphändiga och de motiv som ändå går att identifiera kan inte förklara varför just de aktuella psykosociala faktorerna har undantagits. Det saknas således hållbara argument för undantaget.

Den ökade kunskapen om och förekomsten av psykosociala riskfaktorer i arbetsmiljön på senare år visar också på att dessa faktorer bör behandlas på samma sätt som andra riskfaktorer i arbetet. När arbetsskadeförsäkringen infördes var synen på både psykisk sjukdom och betydelsen av arbetsmiljön en helt annan än i dag. Numera finns en väl grundad kunskap om kopplingen mellan faktorer i arbetet och psykiska skador. Psykiska sjukdomar utgör numera den vanligaste typen av sjukdomar vid sjukskrivning.

Undantagen medför i dagsläget dessutom en rättsosäker tillämpning. De är svåra att hantera i arbetsskadeprövningarna och det är inte tydligt vilka delar av arbetsmiljön som är undantagna från det generella arbetsskadebegreppet. Som en del av den analys vi har gjort till grund för förslaget att avskaffa undantaget har vi genomfört en granskning av Försäkringskassans samtliga akter med beslut under 2020 där en arbetsskadeprövning av psykisk skada har gjorts. Denna granskning bekräftar bilden av en rättsosäker tillämpning.

Vårt förslag om att undantaget avskaffas förbättrar rättssäkerheten

Vår bedömning är att förslaget om att ta bort undantaget kommer att leda till att arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kommer omfatta de faktiska riskerna i dagens arbetsliv samt bidra till ökad rättssäkerhet, enhetlighet och överskådlighet i tillämpningen. De godkända arbetsskadorna kommer sannolikt även på ett bättre sätt spegla arbetsmiljöns betydelse för ohälsa. Besluten och de motiveringar som ligger bakom dem bedöms kunna bli lättare för Försäkringskassan att förklara och för enskilda försäkrade att förstå.

Förslaget om att avskaffa undantaget vid skada orsakad av smitta

Vi föreslår att undantaget vid smitta ska avskaffas. Det innebär att det generella arbetsskadebegreppet ska gälla även för denna typ av skador.

Undantaget innebär att sådana skador bara kan godkännas som arbetsskador om de uppkommer genom olycksfall, eller under vissa särskilda omständigheter som regleras i förordningen om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd – FASP. I denna förordning begränsas vad som kan vara en arbetsskada till en lista med angivna sjukdomar och till vissa arbetsuppgifter, såsom arbete i laboratorium eller arbete med vård av smittbärande människor på vårdinrättning. I bilagan till förordningen listas också vilka sjukdomar som kan godkännas som arbetsskada.

Problemen med dagens regelverk för smitta

Covid-19-pandemin har gjort att frågan om smitta som arbetsskada har blivit mer aktuell än tidigare. Även om skador till följd av samhällsfarliga sjukdomar numera omfattas av försäkringen finns fortfarande flera problem med dagens undantag för smitta. En försäkrad som drabbas av en varaktig skada till följd av en sjukdom som inte finns med på listan i förordningens bilaga kommer inte att kunna få sin skada godkänd som arbetsskada och går därför ersättningslös, även om skadan har uppkommit i arbetet och tydligt orsakats av faktorer där. Faktiska risker i arbetet täcks därmed inte av skyddet i försäkringen. Dagens regelverk är dessutom komplicerat och svårtilllämpat och medför gränsdragningsproblem i tillämpningen.

Genom förslaget kommer de reella riskerna för skada till följd av smitta att omfattas av försäkringen

Förslaget om att avskaffa undantaget för smitta innebär att skador som uppkommer till följd av smitta innefattas om de inträffar på arbetet. Det innebär att reella risker för varaktiga skador till följd av smitta kommer att fångas upp av försäkringen. Samtidigt kan dessa risker i arbetsmiljön på ett bättre sätt identifieras.

Våra bedömningar och rekommendationer som inte utgör skarpa förslag

Vi har ovan redogjort för ett antal förslag på förändringar av arbetsskadeförsäkringen för att lösa de problem som finns i dagsläget. Men det finns också områden där vi gjort bedömningen att inga förändringar är nödvändiga, eller ens möjliga att genomföra.

Ett sådant område är olycksfall som inträffar vid arbete utanför arbetsplatsen, där vår bedömning är att skyddet från arbetsskadeförsäkringen är adekvat och att det saknas behov av utvidgning. Vi har också gjort bedömningen att det för närvarande saknas möjligheter att lämna några förslag om förändringar av finansieringen av arbetsskadeförsäkringen, såsom frågan beskrivs i tilläggsdirektivet. Samtidigt har vi kunnat konstatera att det finns betydande strukturella brister i statistiken inom arbetsskadeområdet. Vi rekommenderar därför att en utredning tillsätts för att se över bristerna och vilka möjligheter som finns att förbättra förutsättningarna för att komma till rätta med dessa brister.

Skyddet vid olycksfall som inträffar i hemmet och på andra platser utanför arbetsplatsen är väl avvägt

Vi har utifrån uppdraget i direktiven analyserat behovet av att se över skyddet vid arbete i hemmet, såväl som på andra platser utanför den ordinarie arbetsplatsen. Vår bedömning är att det befintliga skyddet för dessa situationer är adekvat och inte behöver utvidgas. Men det finns inte heller skäl för att inskränka skyddet. Vi har därför inte lämnat några skarpa förslag i denna del av betänkandet.

Arbetslivet har över tid blivit alltmer gränslöst med ökade inslag av hemarbete. Inte minst har frågan om arbete i hemmet aktualiserats av Folkhälsomyndighetens rekommendationer att under coronapandemin arbeta hemifrån för att minska smittspridningen av covid-19. Frågan om skyddet från arbetsskadeförsäkringen vid olycksfall som inträffar i hemmet är därför relevant.

Det är enligt rättspraxis relativt tydligt vilka krav som ställs på samband med arbetet vid olycksfall i hemmet

En person som utför sitt förvärvsarbete i hemmet och råkar ut för ett olycksfall kan vara försäkrad för olycksfall i arbetet. Det finns dock, till skillnad från vad som gäller på en arbetsplats, inte någon presumtion för att skador på arbetsplatsen i hemmet har samband med arbetet. Arbetsskadeförsäkringens skydd vid annan skadlig inverkan (inte olycksfall) är däremot i allt väsentligt detsamma oavsett om arbetet utförs i hemmet eller på en traditionell arbetsplats.

Två nya domar från Högsta förvaltningsdomstolen har klargjort rättsläget för vilket krav på samband med arbetet som finns när ett olycksfall inträffar i hemmet. En grundläggande förutsättning är att olyckan inträffat när den försäkrade utfört sitt arbete. Den faktor som utlöste olycksfallet får inte heller till övervägande del ha sin grund i privatlivet. Mot bakgrund av det klargörande som domarna innebär har vårt behov av att revidera skyddet minskat.

Skälen mot ett utvidgat försäkringsskydd vid olycksfall utanför arbetsplatsen väger tyngre än skälen för en utvidgning

Även om det finns vissa skäl för en utvidgning av arbetsskadeskyddet talar starkare skäl mot en sådan utvidgning av skyddet. Försäkringskassan hanterar mycket få ärenden som gäller ersättning från arbetsskadeförsäkringen till följd av olycksfall vid distansarbete (färdolycksfall undantaget). Frågans praktiska betydelse är därmed mycket liten.

Det finns också flera principiella skäl som talar mot en utvidgning. Ett grundargument för detta resonemang är att platser som ligger utanför den ordinarie arbetsplatsen saknar naturlig koppling till arbetet. Till skillnad från arbetsplatsen – där den försäkrades vistelse får presumeras vara föranledd av just arbetet – saknar hemmet och andra platser denna naturliga koppling. Tvärtom har hemmet andra viktiga funktioner som snarare skiljer det från arbetet. En anledning till att skyddet på arbetsplatsen är extra generöst är att arbetsgivaren bestämmer över arbetsplatsens utformning. Det är då inte rimligt att utvidga det generösa skyddet till situationer där arbetsgivaren inte råder över miljön eller där det till och med är den försäkrade som bestämmer.

Andra argument som talar mot en utvidgning är att försäkringen vid en utvidgning inte i första hand skulle täcka risker i arbetet utan i större utsträckning vardagsskador. Det finns mot denna bakgrund en risk för att försäkringen skulle uppfattas som mindre legitim.

Vi har inte heller funnit skäl som talar för en inskränkning av det befintliga skyddet. Sammantaget menar vi att det skydd som finns i dag och som har mejslats fram i rättspraxis är väl avvägt.

Det är inte möjligt att utifrån rådande förhållanden föreslå förändringar i finansieringen av arbetsskadeförsäkringen

Vårt uppdrag i den del som beskrivs i tilläggsdirektiven har handlat om att analysera hur finansieringen av arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer, för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. Våra slutsatser i denna del bygger delvis på en extern rapport som vi beställt som stöd för analysen och som finns med som bilaga i betänkandet. Denna externa rapport sammanfattas inte särskilt i detta avsnitt.

Vår slutsats är att det i dagsläget saknas förutsättningar för en finansieringsmodell som skapar ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. Det saknas vidare förutsättningar för att dra slutsatser om huruvida en ändrad finansiering av arbetsskadeförsäkringen kan medföra selektering bland olika grupper, och i vilken mån detta kan påverka gruppen långtidsarbetslösas anställbarhet. Därtill saknas det vissa viktiga förutsättningar för att ändamålsenligt kunna utreda frågan.

Sammantaget har vi därför bedömt att det saknas förutsättningar att lämna några författningsförslag om detta. Däremot finns det enligt vår bedömning avgränsade åtgärder som kan bidra till att öka kopplingen mellan arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Samtidigt finns det behov av att utvärdera vilka effekter nuvarande regleringar har för förebyggandet av arbetsskador i enskilda arbetsmiljöer.

Grundläggande förutsättningar är inte på plats

Socialavgiften som finansierar arbetsskadeförsäkringen speglar i dagsläget inte kostnaderna för de mer varaktiga inkomstförluster som beror på arbetsskador. Det begränsar möjligheten att via finansieringen av arbetsskadeförsäkringen skapa ekonomiska drivkrafter för att förhindra dessa skador. Våra förslag i detta betänkande har förutsättningar att till viss del åtgärda detta. Men även om dessa genomförs kommer en stor del av kostnaderna för arbetsskador fortfarande inte ersättas av arbetsskadeförsäkringen.

De faktiska kostnader som arbetsskador medför är i dag inte synliga. Vår uppfattning är att kostnaderna på något sätt behöver internaliseras i arbetsskadeförsäkringen om premiedifferentiering baserad på risk för arbetsskador hos enskilda arbetsgivare ska kunna skapa rätt ekonomiska drivkrafter. Detta är enligt vår bedömning det främsta hindret för att införa en finansieringslösning som går i den riktningen.

En viktig aspekt är också att det i dagsläget saknas kunskap om hur effektivt nuvarande system är. Redan i dag finns reglering kring bland annat inspektioner och sanktionsmöjligheter för Arbetsmiljöverket samt lagstadgade skyldigheter för arbetsgivare att anmäla skador. Utvärdering av dessa saknas. Vid utformning av en alternativ finansieringsmodell är det viktigt att överväga hur denna kan komma att samverka med de insatser som i dagens reglerade system redan genomförs för att förebygga arbetsskador. Innan det går att ta sig an en alternativ finansieringslösning är det viktigt att först få kunskap om vilka effekter dagens regleringar har.

Den forskning vi har tagit del av visar att färre arbetsskador anmäls vid erfarenhetsbaserad premiedifferentiering, men om det beror på att skadorna minskar eller på att arbetsgivare och arbetstagare väljer att inte anmäla är inte klarlagt. Forskningen visar inte heller hur premiedifferentiering inom arbetsskadeområdet påverkar vissa grupper med särskild sårbarhet. Dessutom talar forskningen inte om hur erfarenheter från ett lands finansieringssystem, som där kan anses vara framgångsrikt givet det landets förutsättningar, kan flyttas över och appliceras i ett annat lands system som i övrigt kan ha helt andra förutsättningar.

Ett annat grundläggande problem är att det är komplicerat att inkludera arbetssjukdomar i ett finansieringssystem med riskdifferentierade premier. Arbetssjukdomar godkänns ofta som en arbetsskada långt efter att skadan uppstått. Arbetsgivaren kan vid det laget vara en annan och om riskdifferentieringen görs efter bransch kan även den vara en annan. I nuvarande system saknar arbetsskadeförsäkringen möjlighet att koppla orsaken till arbetssjukdomar till enskilda arbetsmiljöer.

Statistiken inom arbetsskadeområdet är bristfällig. De statistiska förutsättningarna behöver förbättras betydligt om en utredning om möjligheten att skifta från dagens finansieringsmodell till en modell som förväntas öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att förebygga arbetsskador ska kunna göras på ett tillfredsställande sätt.

Sammanfattningsvis anser vi att en alternativlösning till dagens regleringar inom arbetsmiljöområdet samt arbetsskadeförsäkringens enhetliga avgifter i praktiken innebär ett system som innehåller någon form av riskdifferentiering. För närvarande finns det enligt vår bedömning hinder för att införa en lösning som tillämpar premier baserade på risker i enskilda arbetsmiljöer.

Däremot finns möjligheter att redan i dag öka arbetsskadeförsäkringens koppling till det förebyggande arbetsmiljöarbetet, exempelvis genom att göra det möjligt för Arbetsmiljöverket att ta del av Försäkringskassans beslut om arbetsskador i sin verksamhet.

Vi rekommenderar att en utredning tillsätts för att förbättra arbetsskadestatistiken

Under vårt arbete har vi kunnat konstatera att det finns stora brister i arbetsskadestatistiken. Vi rekommenderar därför att en utredning tillsätts med uppdrag att se över de möjligheter som finns för att kunna skapa tillförlitlig statistik över förekomsten av arbetsskador och risker i arbetsmiljön. De strukturella förutsättningarna för att skapa statistiken bör belysas i översynen, liksom de åtgärder som behöver vidtas för att kunna komma till rätta med dessa brister.

Frågan om arbetsskadestatistiken omfattas inte av vårt uppdrag enligt direktiven. Vi lämnar därför inte några skarpa förslag på området. Däremot påverkar bristerna i statistiken möjligheterna till goda analyser av arbetsskadeförsäkringen. Bristerna i statistiken utgör dock inte problem eller hinder för genomförandet av våra övriga förslag i detta betänkande.

De strukturella problemen har bland annat sin grund i att statistiken lagras på olika ställen och för olika syften. Ett otydligt regelverk om bland annat när arbetsgivare ska anmäla arbetsskador utgör också ett strukturellt problem. Det samma gäller förändringar i regelverk inom närliggande områden som direkt men också indirekt påverkar arbetsskadestatistiken. En av följderna är att benägenheten att anmäla kan förändras vilket skapar ett mörkertal på grund av underrapportering. Det motsatta kan också inträffa. I övrigt beror bristerna i statistiken på olika typer av kvalitetsproblem i enskilda datakällor.

Konsekvenserna av våra förslag samt ikraftträdande och övergångsbestämmelser

I detta avslutande avsnitt redogör vi för vilka konsekvenser våra förslag bedöms medföra samt inledningsvis också när förslagen bör kunna införas, ihop med vissa övergångsregler. Vi bedömer att förslagen kommer att göra att syftet med arbetsskadeförsäkringen uppfylls på bättre sätt än i dag. Förslagen bedöms leda till att fler personer kommer in i försäkringen och fler skador fångas upp. Fler försäkrade kommer att få sina skador prövade som arbetsskador och fler livräntor än i dag kommer att beviljas. Rättssäkerheten för enskilda stärks och handläggningen hos Försäkringskassan underlättas. Flera av förslagen gynnar särskilt kvinnors möjligheter att få sina skador prövade och godkända. Samtidigt är de ökade utgifterna för staten som följer av genomförandet av förslagen så låga att de med god marginal ryms inom befintlig finansiering från arbetsskadeavgifterna.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Vi föreslår att de föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2024. De nya bestämmelserna om arbetsskadeprövningens delar i 39 kap. SFB ska inte tillämpas för skador som inträffat före ikraftträdandet och äldre bestämmelser ska också tillämpas för ersättningsperioder före ikraftträdandet. Bestämmelser om höjt tak för livränta ska tillämpas endast för livräntor som beviljas efter ikraftträdandet.

Förslagens sammantagna konsekvenser

Våra förslag kan sammantaget förväntas leda till en ökning av antalet livränteprövningar och arbetsskadeprövningar och därigenom också att fler människor får godkända arbetsskador och beviljade livräntor. På så sätt åtgärdas de problem som beskrivs i direktiven. De flesta förslag bidrar vidare till en ökad rättssäkerhet för enskilda samtidigt som förutsägbarheten i tillämpningen ökar. Flera av våra förslag bedöms bidra till ökad jämställdhet. I viss mån förväntas våra förslag också leda till en förändring av ersättningsnivåer. Ändrade volymer av olika slag och ersättningsnivåer enligt våra förslag påverkar såväl enskilda försäkrade som staten.

Fler beviljanden av livränta innebär högre utgifter för staten. Även det successivt höjda taket liksom inkomstindexering medför på sikt högre utgifter för staten. Ökade antal beslut om godkända arbetsskador från Försäkringskassan bedöms i viss uträckning medföra fler prövningar för Afa Försäkring, medan ett höjt tak på sikt kan resultera i lägre utgifter för Afa.

Då våra förslag till viss del kan innebära beteendeförändringar hos de försäkrade innehåller skattningarna ett visst mått av osäkerhet. Därutöver kan förslagen vara beroende av omvärldsfaktorer som i sig bygger på antaganden om framtiden. Konsekvensberäkningarna bör av det skälet därför ses som en indikation på storleksordningen på de ekonomiska konsekvenserna snarare än en säker prognos.

Konsekvenser för enskilda

Enskilda påverkas direkt och indirekt av samtliga våra förslag. Ett ökat antal livränteprövningar, arbetsskadeprövningar och godkända arbetsskador leder till att fler personer beviljas livränta. Ersättningsnivåer påverkar också enskilda. Därutöver bidrar de flesta förslagen till ökad rättssäkerhet jämfört med dagens läge.

Förslagen innebär ökad rättssäkerhet

De flesta av våra förslag bidrar till ökad rättssäkerhet för enskilda. Grundkraven i dagens regler bidrar till att allt färre ansöker om livränta och därav också går miste om ersättning. Därutöver tar det i livränteärenden lång tid innan grundkraven kan bedömas vara uppfyllda. Det innebär att många försäkrade i dagsläget gör rättsförluster. Våra förslag om förändrade regler bidrar till att fler kan ansöka om och få en prövning av rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. För enskilda ökar därmed möjligheten till rättvisa beslut.

Ökad rättssäkerhet är också en funktion av att justerade regelverk ger Försäkringskassan bättre förutsättningar att tillämpa reglerna på ett mer förutsebart och mindre godtyckligt sätt. I förlängningen förväntas enskilda därmed göra färre rättsförluster än de gör i dag.

Förändrade grundkrav kommer enligt vår bedömning göra det lättare för de försäkrade att veta när de kan ha rätt till livränta. Karenstiden är en tydlig gräns som underlättar förståelsen för när det är aktuellt att ansöka om livränta. Det nedkortade varaktighetskravet underlättar både genom att det är lättare att förutse vad som kommer att hända inom ett halvår än inom ett år, och eftersom tidsgränsen bättre återspeglar Försäkringskassans planering för de som är sjukskrivna.

Även förtydligandet av arbetsskadeprövningens olika delar kommer göra det lättare för enskilda att förutse och förstå hur olika omständigheter värderas av Försäkringskassan, exempelvis genom frågan om vad som kan omfattas av den försäkrades befintliga skick och vad som kan utgöra konkurrerande faktorer.

Vår analys av undantagen vid vissa psykiska och psykosomatiska skador visar på stor godtycklighet i bedömningarna. Genom att avskaffa undantaget minskar godtyckligheten i hur dessa faktorer ska bedömas.

Effekter för ökad jämställdhet

Våra förslag bidrar sammantaget till ökad jämställdhet, då främst ekonomisk jämställhet men också delmålet om jämställd hälsa.

I dagsläget ansöker kvinnor om livränta i mindre utsträckning än män, som en följd av de nuvarande grundkravens konstruktion samt underliggande skillnader i sjukskrivningsmönster mellan kvinnor och män. Våra förslag om att förenkla grundkraven gör kopplingen till sjukförsäkringen mer funktionell, vilket vi bedömer kommer leda till att antalet livränteprövningar ökar mer för kvinnor än för män.

Förutsättningarna för en mer jämställd tillämpning av arbetsskadeförsäkringen ökar också om vårt förslag om kunskapssammanställningar genomförs. Mycket tyder på att den vetenskapliga kunskapen om riskfaktorer är sämre i kvinnodominerade arbetsmiljöer. Det gör det svårare för kvinnor att få sina sjukdomar godkända som arbetsskador, särskilt utan sammanställningar över väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta specialistkunskaper. Enligt vårt förslag ska sammanställningarna därför ha ett särskilt fokus på kvinnors arbetsmiljöer. Det kommer förbättra förutsättningarna för en jämställd tillämpning av arbetsskadeförsäkringen.

Vårt förslag om att förtydliga principen om befintligt skick kan minska skillnaderna mellan kvinnor och män i andelen godkända arbetsskador. Skillnaden har minskat över tid, men män får fortfarande oftare än kvinnor sina besvär godkända som arbetsskador. Särskilt sammanblandningen av befintligt skick och konkurrerande faktorer riskerar att särskilt drabba kvinnor.

Även förslaget om att avskaffa undantaget för vissa psykiska och psykosociala faktorer ökar enligt vår bedömning förutsättningarna för att stärka jämställdheten i försäkringen. Kvinnor utgör i dag majoriteten när arbetsskadeprövningar görs i livränteärenden för sjukdomar till följd av psykosociala faktorer. Det är också företrädesvis kvinnor som får riskfaktorer i arbetet bedömda som undantag. Våra förslag kan komma att förändra dessa mönster.

Effekter för myndigheter

Försäkringskassan är den myndighet som påverkas mest av våra förslag. Försäkringskassans administrativa kostnader beräknas öka. Initialt kommer även it-systemen behöva anpassas till följd av förslaget om höjt tak för nybeviljade livräntor. Även styrande dokument kommer behöva anpassas till de ändrade regelverk som vi föreslår.

Flera av våra förslag kan bidra till en förenkling och effektivisering av Försäkringskassans administration inom arbetsskadeförsäkringen, medan andra förslag bedöms medföra begränsade konsekvenser för myndigheten.

Vissa av våra förslag påverkar även andra myndigheters arbete och medför nytta i deras verksamhet. I viss mån kommer även förvaltningsdomstolarna och Pensionsmyndigheten att påverkas.

Konsekvenser för arbetsgivare och företag

De flesta av våra förslag har ingen eller en begränsad påverkan på arbetsgivare och företag. Afa Försäkring kan komma att få fler prövningar i vissa fall, medan utgifterna kan komma att minska i andra fall.

Förslagen om förenklade grundkrav kan underlätta omställningar och framtida kompetensförsörjning. Det hänger samman med att förslagen förväntas leda till att fler arbetsskadade kommer beviljas livränta och att fler får det under rehabilitering. Det kan öka omskolningsmöjligheter till nya arbetsuppgifter eller yrken. Avskaffande av undantagen kommer sannolikt leda till en viss ökning av antalet anmälningar för framför allt större arbetsgivare.

Ekonomiska konsekvenser för staten

Våra förslag innebär ökade utgifter för staten. De sammanlagda utgiftsökningarna för staten består av ökade utgifter för fler beviljade livräntor till följd av ändrade grundkrav. Utgifterna ökar också till följd av ändrade regler för omräkning och höjt tak för livränta. Där- till kommer utgifter för Försäkringskassans administration och inrättandet av ett särskilt råd för framtagande av kunskapssammanställningar. Utgiftsökningarna beräknas uppgå till cirka 248 miljoner kronor 2024, cirka 389 miljoner kronor 2025 och cirka 546 miljoner kronor 2026. Utgiftsökningen inkluderar även de ökade kostnader för Försäkringskassans administration som följer av att fler får en livränteprövning. Samtidigt ryms utgiftsökningarna gott och väl inom de avgifter som betalas in till försäkringen genom arbetsskadeavgifter. Med utgångspunkt i dagens utgifter för arbetsskadeförsäkringen visar prognoser för 2023–2026 att intäkterna överskrider utgifterna med i genomsnitt 2,6 miljarder kronor per år.

I den sammanvägda utgiftsökningen är det förslaget om ändrade grundkrav som bidrar mest till det ökade inflödet av livräntetagare och därmed har störst påverkan på statens ökade utgifter för arbetsskadelivränta. Ett höjt tak i den allmänna arbetsskadeförsäkringen beräknas också leda till högre utgifter för staten, om än i ganska begränsad omfattning. Förslaget om höjt tak innebär en omfördelning mellan staten och Afa som successivt innebär högre utgifter för staten och lägre för Afa Försäkring. Även förslaget om ändrad regel för omräkning av livränta väntas inom några år innebära en något högre utgift för staten jämfört med om regeln förblir oförändrad. Men även våra förslag avseende förtydligandet av befintligt skick, avskaffandet av undantagen för vissa psykiska och psykosomatiska sjukdomar samt avskaffandet av undantagen för smitta bedöms kunna leda till en viss ökning av inflödet av nybeviljade livräntor.