Sverige under pandemin

Kommissionens övergripande bedömningar utifrån den granskning som genomförts och redovisas i detta och tidigare betänkanden är följande:

• Det tidiga vägvalet i den ekonomiska krishanteringen, med snabba och kraftfulla satsningar inom penningpolitiken och finanspolitiken – där snabbhet fick företräde framför träffsäkerhet

– var en riktig strategi.

• Vägvalet i smittskyddet med inriktningen på råd och rekommendationer som människor förväntades att frivilligt följa var i grunden riktigt. Den innebar att medborgarna behöll mer av sin personliga frihet än i många andra länder.

• Det vidtogs för få och sena åtgärder. Sverige borde i februari/mars 2020 ha valt mer kraftfulla och ingripande smittskyddsåtgärder. När en plan saknades för att skydda de äldre och andra riskgrupper borde tidigare och fler insatser har gjorts för att försöka bromsa den allmänna smittspridningen. Sådana inledande åtgärder hade också skapat mer tid för överblick och analys.

• Regeringen borde omgående ha tagit ledningen i alla delar av krishanteringen. Regeringen borde ha kunnat bemästra de hinder som finns för ett tydligt nationellt ledarskap: i viss mån självständiga myndigheter, regioner och kommuner med självstyrelse och Regeringskansliets normala beredningsrutiner. Regeringen borde även ha tagit på sig ett tydligare ledarskap när det gäller den samlade kommunikationen till allmänheten.

• Regeringen var alltför ensidigt beroende av Folkhälsomyndighetens bedömningar. Ansvaret för myndighetens bedömningar vilar ytterst på en enda person, myndighetens chef. Det är inte en tillräckligt bra ordning för beslut under en allvarlig samhällskris.

• Folkhälsomyndigheten borde ha kommunicerat sina råd och rekommendationer som tydliga förhållningsregler.

Sveriges hantering av pandemin

Pandemin har inneburit en allvarlig kris som har drabbat hela samhället. Regeringen och myndigheterna har vidtagit en rad åtgärder på olika områden för att begränsa pandemins konsekvenser. När det gäller åtgärder för att mildra de ekonomiska konsekvenserna var dessa snabba och har väsentligen uppfyllt sina huvudsakliga syften – att begränsa den hotande recessionens genomslag på den samlade samhällsekonomin och på enskilda företag och hushåll, samt förbereda för en snabb ekonomisk återhämtning. Det tidiga och kraftfulla handlande som präglade den ekonomiska krishanteringen betonade snabba åtgärder framför träffsäkra. Ett annat förhållningssätt präglade emellertid åtgärderna på smittskyddsområdet. I stället för att handla snabbt enligt en försiktighetsprincip stod här träffsäkerheten i centrum med hänvisning till kravet på kunskap och beprövad erfarenhet.

Ekonomiska åtgärder

Den 11 mars 2020 – dagen efter det att Folkhälsomyndigheten uppgraderat sin bedömning av risken för samhällsspridning från måttlig till mycket hög – annonserade regeringen och dess samarbetspartier att de var överens om en extra ändringsbudget. Den gav staten möjligheten att i efterhand kompensera kommuner och regioner för extraordinära åtgärder och merkostnader kopplade till coronaviruset. Den första ändringsbudgeten följdes snabbt av flera andra, med kraftfulla åtgärder för att stödja svenska företag liksom enskilda individer och hushåll. Förslagen handlade om stöd till korttidsarbete, anstånd med skatter, sänkta arbetsgivaravgifter och hyresstöd, liksom utökade förmåner i arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring. Även Riksbanken var mycket aktiv. Den inrättade ett antal lånefaciliteter, köpte stora mängder obligationer för att öka likviditeten på marknaderna, samt intervenerade på marknaderna för företagsupplåning för att hålla nere räntor och riskpremier.

Historiskt har Sverige avstått från att ge stöd direkt till enskilda företag, eftersom de förhindrar den pågående strukturomvandling som sker i en hälsosam ekonomi när ineffektiva företag måste lägga ner sin verksamhet. Företagsstöd riskerar att begränsa denna process och därmed sakta ner den gradvisa förbättringen av vår levnadsstandard. Men pandemin orsakade en ny sorts ekonomisk kris, som inte avspeglar underliggande strukturproblem. Företagsstöden var därför motiverade som tillfälliga undantagsåtgärder.

Arbetsinkomsterna i hela befolkningen mellan 20 och 64 år minskade snabbt under våren 2020 för att sedan återhämta sig under den senare delen av året. Under pandemimånaderna mars–december 2020 föll arbetsinkomsterna per person och månad med nästan 3 procent i genomsnitt jämfört med tidigare år. Totalt sett minskade dock inkomsterna med endast drygt hälften, mycket tack vare befintliga och reformerade välfärdssystem. Skyddsgraden – välfärdssystemens kompensation för fallet i arbetsinkomster – var högre än 40 procent. Drygt hälften av skyddet kom från befintliga stöd och knappt hälften från särskilda pandemiåtgärder. De två viktigaste pandemiåtgärderna i välfärden för att skydda arbetsinkomsterna var det höjda taket för ersättningen från a-kassan samt den nya ersättningen för karensavdrag i sjukförsäkringen.

Pandemins första veckor och månad sjöd av aktivitet inom såväl penningpolitiken som finanspolitiken. Sverige har aldrig tidigare i modern tid sett så många resurskrävande ekonomisk-politiska beslut under så kort tid. Aktiviteten fortsatte under hela det första pandemiåret 2020, om än i långsammare takt. Ett tecken på hur kraftfulla insatserna var är att endast hälften av de drygt 300 miljarder kronor som under 2020 blev avsatta för särskilda pandemiåtgärder i statsbudgeten i slutändan blev förbrukade.

Även om det finns vissa skillnader i detaljer liknar Sveriges åtgärder på det ekonomiska området i stort dem i andra länder. Många länder har stöttat enskilda företag och alla länder har gjort historiskt stora ingripanden. De nordiska länderna kom alla i gång tidigt med sina åtgärder och de har, jämfört med flertalet andra länder, inneburit en liten belastning på ländernas offentliga finanser.

Kommissionen anser att de tidiga vägvalen i den ekonomiska krishanteringen med snabba och kraftfulla satsningar var en riktig strategi. Åtgärderna under 2020 bidrog till att dämpa fallet i ekonomin och att skynda på återhämtningen under 2021. Det var ett rimligt vägval att regeringen valde att satsa på en blandning av traditionella åtgärder inom det existerande välfärdssystemet och nya typer av direkta stöd till företag.

Politiken har dock haft vissa brister när det gällt att se till att stöd till såväl företag som enskilda kommit de behövande till del eller nått fram till rätt mottagare. Delvis beror detta på att de handläggande instanserna saknat förmåga att hantera stora mängder ansökningar tillräckligt snabbt och att det ibland varit fråga om onödigt krångliga processer, särskilt i fråga om nya former av stöd. Ett problem var reglerna avseende utbetalning av ersättning för karensavdrag där den enskilde själv behövde ansöka om ersättning för ett avdrag som redan gjorts. Det hade antagligen varit bättre om avdraget tillfälligt tagits bort och ersättningen hade gått till arbetsgivaren. Kommissionens slutomdöme är likväl att denna sida av krishanteringen överlag varit lyckad och i stort gett goda resultat.

Smittskyddsåtgärder

Kommissionen konstaterade i det andra delbetänkandet att Sverige våren 2020 valde en annan väg i smittskyddsarbetet än många andra länder. Enligt kommissionens mening skiljer det svenska vägvalet ut sig mindre i beskrivningen av det övergripande målet än i de åtgärder som använts för att nå målet. I den mån man kan tala om ett slags ”ideologisk” skillnad mellan de nordiska ländernas val av åtgärder ligger det snarare i hur man förhållit sig till försiktighetsprincipens krav på handlande trots bristande kunskap.

Inriktningen byggde på frivillighet och personligt ansvarstagande snarare än mer ingripande åtgärder. Kommissionen framhöll också att smittskyddshanteringen präglats av senfärdighet. Våra nordiska grannländer och många andra länder beslutade tämligen omgående om kraftfulla åtgärder, som t.ex. olika nedstängningar och inreseförbud.

De svenska smittskyddsåtgärderna har till stor del byggt på frivillighet och det ansvar som var och en har. Vägledande har också varit smittskyddslagens krav att smittskyddsåtgärder ska vara proportionerliga och bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Såväl regeringen som Folkhälsomyndigheten har lyft fram att de åtgärder de beslutat om ska vara långsiktigt hållbara och accepterade av befolkningen.

Kommissionen anser att inriktningen mot rekommendationer som människor frivilligt förväntades följa i grunden har varit riktig. Det har varit en betydande vinst med det svenska vägvalet att människor inte i samma utsträckning som i många andra länder tvingats följa föreskrifter som begränsar den personliga friheten. Människor har i huvudsak kunnat röra sig fritt i samhället, även om det varit smärtsamt att tidvis inte kunna få besök eller besöka anhöriga på äldreboenden eller inte kunna samlas till större politiska, religiösa och kulturella möten eller evenemang. Den svenska sjukvården lyckades snabbt ställa om och kunde i huvudsak bereda vård till sjuka i covid-19, om än med betydande uppoffringar av vårdens anställda och till priset av inställda eller uppskjutna operationer och annan vård. Förskolor och grundskolor har kunnat vara öppna och barn i de åldrarna har fått den undervisning som ska göra dem beredda att möta framtiden.

Kommissionen anser dock att inriktningen mot rekommendationer och frivillighet inte borde ha hindrat Sverige från att i februari/mars 2020 ha valt mer kraftfulla och ingripande åtgärder för att bromsa den allmänna smittspridningen. Den valda inriktningen byggde på att skydda äldre och andra riskgrupper mot smitta, en inriktning som tämligen snart framstod mer som en förhoppning än en åtgärdsplan som faktiskt kunde sättas i verket. När en sådan plan saknades borde tidigare och fler insatser ha gjorts för att så långt möjligt försöka bromsa den allmänna smittspridningen. Med sådana åtgärder hade regering och myndigheter även sannolikt kunnat få en bättre överblick över situationen och rådrum för att avgöra hur den borde hanteras. I enlighet med försiktighetsprincipen borde insatserna också ha tagit höjd för att ambitionen att skydda riskgrupperna kunde misslyckas.

I månadsskiftet februari/mars 2020 var det känt att smittan fått fäste i Europa och att särskilt norra Italien var hårt drabbat. Många svenskar firade sportlov i norra Italien och risken för importfall bedömdes som mycket hög. Inte bara Sverige utan även flera andra europeiska länder hade vinterlov denna period och många personer reste. Det var vidare känt att äldre löpte särskilt stor risk att drabbas av sjukdom och död i covid-19. Mot denna bakgrund borde hemvändande sportlovsresenärer efter vecka 9 ha fått ett mer direkt mottagande och tydligare information och anvisning om hemkarantän i minst sju dagar. De personer som vid hemkomst eller under kommande sju dagar utvecklade symtom borde ha fått en tydlig uppmaning att provta sig, med konkret vägledning om var och hur. För att hemkarantän inte skulle orsaka större personalbortfall i vården och omsorgen än nödvändigt, kunde vård- och omsorgspersonal oavsett symtom ha fått uppmaning att provta sig omgående och därefter på nytt efter fem dagar för att om möjligt kunna återgå till arbete något tidigare. Vidare borde ett tillfälligt inreseförbud ha införts senast i mitten av mars 2020. Det fanns då goda skäl att anta att ett sådant förbud kunde förhindra viss virusimport från andra EU/EES-länder och det hade även medfört ett gemensamt nordiskt förhållningssätt.

Många andra länder har, till skillnad från Sverige, infört olika typer av lockdowns, dvs. stängningar av samhället. Kommissionen anser att det var riktiga avvägningar att hålla förskolor och grundskolor öppna och att övergå till distansundervisning på gymnasier och universitet. Kommissionen anser dock att det i mitten av mars 2020 borde ha skett en tillfällig stängning av ett antal inomhusverksamheter där människor samlas eller har nära kontakter, t.ex. köpcentra, restauranger, kultur- och idrottsevenemang, frisörsalonger, simhallar och liknande. Lagstöd för att genomföra sådana stängningar borde då ha funnits på plats.

Kommissionen anser vidare att det är anmärkningsvärt att det dröjde till den 29 mars 2020 innan gränsen för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar sänktes till 50 personer.

Inledande kraftfulla åtgärder när en pandemi nästa gång tornar upp sig stärker möjligheterna att analysera hotets allvar, sätta en beredskapsorganisation på fötter, göra beredskapslager tillgängliga, förstärka skyddet för särskilt sårbara samt vidta andra smittskyddsåtgärder som t.ex. storskalig provtagning samt förbereda smittspårning och lokaler för karantän och isolering.

Kommissionen är däremot i nuvarande kunskapsläge inte övertygad om att längre eller återkommande tvingande nedstängningar som förekommit i andra länder är nödvändiga inslag vid ett nytt allvarligt epidemiskt utbrott. För det första har utfallet i många länder som följt en sådan linje kommit att bli betydligt sämre än i vårt land, vilket åtminstone nu ger vid handen att det är högst osäkert vilken effekt nedstängningarna faktiskt haft. För det andra, begränsar – för att inte säga praktiskt taget berövar – långvariga och återkommande nedstängningar människor deras frihet på ett sätt som knappast låter sig försvaras annat än inför helt extrema hot. För det tredje, har argumentet om långsiktigt hållbara åtgärder som människor kan förväntas acceptera här en betydande bärkraft. Vi har på åtskilliga håll, även i närliggande länder, sett även våldsamma protester när nya nedstängningar beslutats för att möta en tilltagande smittspridning.

Under den tidiga hösten 2020 tilltog smittspridningen i flera europeiska länder, men dröjde i Sverige. Det fanns dock goda skäl att befara en mer allvarlig utveckling även här. Vid allmän beredning den 8 oktober fick regeringen uppgifter som tydde på en värre situation än Folkhälsomyndighetens ”värsta scenario”. I början av november 2020 var samhällsspridningen åter omfattande och den övergick efter en viss nedgång i en tredje våg under vintern 2020/21.

En beslutsfattare behöver ett bra beslutsunderlag, både om vad som mest sannolikt kommer att inträffa och om hur den närmaste framtiden i värsta fall kan te sig. Även den breda allmänheten behöver kunskap om och förståelse för den kommande utvecklingen. Det är därför märkligt att regeringen i juli 2020 nöjde sig med att låta Folkhälsomyndigheten utarbeta tre möjliga scenarier för ett helt år framåt och först mot slutet av november begära återkommande analyser. Regeringen har förstås haft annat underlag, men kommissionen har likväl svårt att begripa att regeringen inte fordrade mer av sin expertmyndighet.

Efter erfarenheterna våren 2020 borde förberedelserna inför vad som kunde komma att ske under hösten ha varit bättre. Kommissionen har redan konstaterat att regeringen, när den ansåg att bemyndigandelagen från våren 2020 blev svår att använda, omgående borde ha initierat annan lagstiftning som gav tillgång till mer omfattande och tvingande smittskyddsåtgärder. Men arbetet med den tillfälliga pandemilagen dröjde ända till augusti 2020 och det var först en kraftsamling i slutet av december 2020 som gjorde att lagen kunde träda i kraft i januari 2021. Kommissionen anser att det redan i början av oktober 2020 fanns goda smittskyddsskäl för regeringen att påskynda arbetet med den tillfälliga pandemilagen.

Regeringen borde vidare den 8 oktober 2020 – när den fick kännedom om att ett värre smittläge kunde vara att vänta – omgående ha vidtagit och förberett fler åtgärder än Folkhälsomyndighetens rekommendation om familjekarantän.

Folkhälsomyndigheten borde inte ha avfärdat munskydd som en smittskyddsåtgärd i inomhusmiljöer och kollektivtrafik, utan så snart bristen åtgärdats ha rekommenderat munskydd i inomhusmiljöer och i kollektivtrafik.

Kommunikation på smittskyddsområdet

Flera av de allmänna råd som Folkhälsomyndigheten utfärdade var otydliga. Det gäller i synnerhet hur de kommunicerades. Det gavs råd om att var och en bör ”hålla avstånd till varandra”, att personal på arbetsplatser skulle hålla ”lämpligt avstånd” och att besökare på restaurang skulle hålla ”vettigt avstånd” till sina medgäster. Inför påskhelgen 2020 kommunicerades ett råd om att avstå från onödiga resor som ”fundera på om din resa är nödvändig” och ”fundera på om ni kan spara en resa till nästa påsk”. Det lämnades även råd om att ”avstå från att delta i större sociala sammanhang som fester, begravningar, dop, kalas och bröllop”.

Diskussioner uppstod om vad som avsågs och kommissionen anser att utrymmet för egna tolkningar ofta blev betydande under våren 2020. Det hade varit mycket bättre att ge tydligare förhållningsregler som att omgående rekommendera två meters avstånd och uppmana medborgarna att ”stanna hemma i påsk”. Rådet att undvika större sammankomster borde ha ersatts med ”umgås bara med personer i ditt eget hushåll”.

Råd och rekommendationer av detta slag ställer också än högre krav på kommunikationen till människor som inte har svenska som modersmål eller av andra skäl har svårt att tillgodogöra sig budskapet. Det fordrar inte bara att man ger informationen på bl.a. en lång rad främmande språk utan också utformar den på ett sätt som blir tydligt för alla grupper den riktar sig till.

Nationellt ledarskap i kris

En samhällskris fordrar ett tydligt nationellt ledarskap, särskilt när krisen omfattar flera samhällssektorer, flera aktörer och olika nivåer. Sverige har en långtgående decentralisering och en stor del av välfärdens förverkligande sker rent operativt på lokal och regional nivå. Kommissionen har i tidigare delbetänkanden pekat på en fragmenterad och decentraliserad organisation såväl för vård och omsorg om äldre som för smittskyddet. Kommissionen har också konstaterat att en sådan decentraliserad och splittrad organisation leder till ett otydligt ansvar och är ett svårstyrt system. I en kris är det inte tillräckligt att förlita sig på regler om och organisatoriska arrangemang för samverkan. Det är regeringen som styr riket och dess nationella ledningsansvar blir än mer viktigt under en kris. I en demokrati kan medborgarna utkräva ansvar av sin regering, men inte av en myndighet.

Krishanteringen på det ekonomiska området

I början av våren 2020 stod det tidigt klart att vad som kunde vara att vänta utan tvivel var en allvarlig samhällskris. I den ekonomiska delen av krishanteringen tog regeringen tidigt ledningen. Från slutet av februari 2020 sågs en dramatisk utveckling på finansmarknaderna, med snabbt fallande börskurser och ökande riskpremier. I början av pandemin saknades tillräckliga data för att förstå och förutsäga den kommande utvecklingen. Det fanns en stor oro som ytterligare späddes på av insikten att detta var fråga om en ny typ av ekonomisk kris, som inte var driven av traditionella ekonomiska störningar utan av en hotande smittspridning. De sedvanliga ekonomisk-politiska verktygen som syftar till att stimulera efterfrågan framstod som antingen ineffektiva eller olämpliga. Farhågorna speglade även erfarenheterna från den djupa finanskris som många länder genomgått bara ett tiotal år tidigare. Den krisen kunde man komma ur genom ett resolut agerande från olika centralbanker och en deklarerad beredskap att agera.

Redan under mars 2020 tog regeringen initiativ till en historiskt kraftfull satsning på olika åtgärder för att skydda företag och enskilda mot krisens verkningar. Utformningen av åtgärderna på detta område betonade snabbhet snarare än träffsäkerhet. Kommissionen anser att inte endast finanspolitiken utan även penningpolitiken gav uttryck för att de ansvariga tillämpade en försiktighetsprincip. De handlade snabbt och resolut i en period av stor oro och osäkerhet och man försökte minimera riskerna för en finansiell och realekonomisk härdsmälta.

Krishanteringen på smittskyddsområdet

Regeringens ledarskap vid hanteringen av pandemin på smittskyddsområdet var däremot otydligt. I vart fall fram till början av den andra vågen under november 2020 var Folkhälsomyndigheten den väsentligen drivande och ledande kraften i hanteringen av virusutbrottet.

Det var tydligt att myndigheten höll i taktpinnen och att regeringen inte hade något emot det.

Ett tecken på ett otydligt ledarskap från regeringens sida är den ”strategi” som publicerades på regeringens webbplats den 7 april 2020, när vi redan kommit ett gott stycke in i den första vågen. Strategin innehöll inte regeringens syn på vad som borde prägla en sammanhållen nationell krishantering. Det materiella innehållet var också tämligen allmänt hållet: minska takten på smittspridningen, balansera smittbekämpningen mot effekter för samhälle och folkhälsa, dämpa oro och ”vidta rätt åtgärd vid rätt tillfälle”. Eftersom strategin inte var beslutad av regeringen kunde den inte heller formellt fungera som ett nationellt inriktningsdokument.

Kommissionen påstår inte att regeringen frånhänt sig sitt ansvar för smittskyddet under pandemin. Den har blivit löpande informerad om läget av sina expertmyndigheter, gett en rad direktiv till flera myndigheter, understött Folkhälsomyndighetens råd och rekommendationer, väsentligen utan dröjsmål utfärdat de föreskrifter som myndigheten begärt och fattat ett mycket stort antal pandemirelaterade beslut. Krisens olika aspekter har också varit föremål för löpande diskussioner i Regeringskansliet – vid så gott som dagliga lunchmöten mellan ansvarig statssekreterare i Socialdepartementet och generaldirektörerna i Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen; i Regeringskansliets krishanteringskansli under ledning av där ansvarig statssekreterare; vid återkommande möten mellan expeditionscheferna i olika departement; samt vid tidvis dagliga möten i statssekreterarkretsen (GSS). Resonemang om smittläge och möjliga åtgärder har också förekommit statsråden emellan vid ett stort antal allmänna beredningar.

Regeringens ledarskap inom smittskyddet blev tydligare under den andra och tredje vågen. Vissa åtgärder under senhösten 2020 kom på plats utan föregående framställan från Folkhälsomyndigheten (t.ex. förbudet mot alkoholförsäljning på restaurang och begränsningen till åtta deltagare vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar). Men Folkhälsomyndigheten var otvetydigt den aktör som höll i taktpinnen långt fram i krishanteringen av smittskyddet. Det var såväl myndighetens övergripande förhållningssätt som dess insatser och förslag på åtgärder som fick styra.

Hinder för ett tydligt ledarskap kan övervinnas

Den svenska förvaltningsmodellen har ofta framhållits som ett hinder för ett tydligt ledarskap från regeringens sida. Flera ministrar har även hänvisat till detta begrepp när de kommenterat relationen mellan regeringen och Folkhälsomyndigheten. Den svenska förvaltningsmodellen kan, åtminstone på vissa sakområden och i vissa avseenden, göra det svårare för regeringen att utöva sitt ledarskap. Men kommissionen anser att det hade gått att bemästra dessa hinder. Regeringen kan styra förvaltningsmyndigheterna på ett ganska långtgående sätt. Inte heller den kommunala självstyrelsen är något oöverstigligt problem, även om en tydligare styrning fordrar lagstiftning.

Ett annat hinder för ett tydligt ledarskap från regeringen är Regeringskansliets inre organisation. Även där tillämpas ansvarsprincipen, vilket innebär att det departement inom vars ansvarsområde effekterna av en kris inträffar bär ansvaret för åtgärder mot dessa effekter även under krisen. Det innebär i sin tur att endast det ansvariga departementet förväntas ha kontakt med sina myndigheter och att inget departement accepterar något annat departements auktoritet i frågor som hör till det egna ansvarsområdet. Däremot accepteras att Statsrådsberedningen med statsministern som chef har en överordnad position och ”dömer av” frågor när meningsskiljaktigheter uppstår. Att ta tag i frågor om samordning är en särskilt viktig uppgift i en bred samhällskris, likt pandemin, vars effekter spänner över flera områden.

Ansvarsprincipens tillämpning inom Regeringskansliet har under pandemin inneburit att information från Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen lämnats till Socialdepartementet. Informationen har sedan sammanställts och vidarebefordrats till den särskilda statssekreterargruppen, GSS, och till kansliet för krishantering (RK/KH). GSS har därefter diskuterat saken men gruppen är – som också nogsamt poängterats för kommissionen – inget besluts- eller ens beredningsorgan. Myndigheternas rapporter har alltså fått hanteras vidare i främst Socialdepartementet. Kansliet för krishantering, som sorterade under Justitiedepartementet, har således inte kunnat inhämta information direkt från Socialdepartementets myndigheter.

Kommissionen anser redan mot denna bakgrund att beslutet att flytta kansliet för krishantering från Statsrådsberedningen till Justitiedepartementet försvagade regeringens möjligheter att utöva en aktiv ledning i en sammansatt kris. Det är givet att kansliet måste kunna inhämta information direkt från ansvariga myndigheter oberoende av under vilket departement dessa myndigheter råkar sortera. Regeringskansliet är med sin ansvarsprincip och krav på gemensam beredning mera utformad för god och omsorgsfull beredning av ärenden under normala förhållanden än för snabba beslut om sammansatta ärenden i en kris.

För att en regering ska ha förmåga att leda krävs bl.a. att den har så bra beslutsunderlag som möjligt. Kommissionen har – förutom kansliet för krishanterings ställning – identifierat två problem i den delen.

Det ena består i att Folkhälsomyndigheten betonat att myndighetens riskbedömningar, särskilt under pandemins inledande skede, var att betrakta närmast som ögonblicksbilder snarare än prognoser för vad som kunde komma att inträffa. Detta tycks åtminstone inledningsvis inte ha stått klart för alla, t.ex. för Socialstyrelsen och MSB.

Det andra problemet gäller att regeringen i allt väsentligt förlitat sig på information och bedömningar från sina expertmyndigheter. Kommissionen inser att regeringen inte kan sätta sig till doms i vetenskapliga tvistefrågor. Men i ett läge när kunskapsläget är erkänt osäkert och ofullständigt måste olika uppfattningar inom vetenskapssamhället tas till vara. Det har skett i endast begränsad utsträckning. Att ta del av andras expertis är om inte annat viktigt för att förstå graden av osäkerhet och pröva om försiktighetsprincipen kan kräva andra insatser än dem som expertmyndigheterna just då förordar.

Folkhälsomyndighetens ställföreträdande ledarskap

Folkhälsomyndigheten har ett vidsträckt mandat som omfattar folkhälsoaspekter i begreppets vidaste mening. Det breda uppdraget avspeglar delvis en strävan att renodla myndigheters uppdrag och en tidigare sammanslagning av de uppgifter som då låg på Smittskyddsinstitutet och Folkhälsoinstitutet. Med detta breda mandat åligger det Folkhälsomyndigheten att i smittskyddsarbetet väga möjliga åtgärder mot deras effekter på folkhälsan i andra avseenden. Detta har inneburit att framställningar och information till regeringen har lämnats efter avvägningar mellan olika samhällsintressen som gjorts inom myndigheten, efter dialog med landets smittskyddsläkare, och ytterst efter beslut och ställningstaganden av dess generaldirektör.

Det är således ett stort ansvar som har vilat – och vilar – på Folkhälsomyndigheten och ytterst på en person, dess chef. Enligt kommissionens uppfattning är denna koncentration av ansvar olämplig, givet att det gäller svåra och samhällsomspännande avvägningar.

Myndighetens samlade erfarenhet och kompetens ställdes på hårda prov under pandemiutbrottet i en situation av stor osäkerhet. Det hade då varit rimligt att i högre grad försöka knyta till sig annan expertis och ta del av kunskaper och bedömningar från vetenskapssamhället utanför myndigheten. Folkhälsomyndigheten beslutade visserligen den 17 april 2020 att utse en rådgivande referensgrupp. Men då hade myndighetens huvudsakliga förhållningssätt redan lagts fast. Dessutom tyder sammanträdesfrekvensen knappast på att gruppens samlade kompetens togs fullt ut i bruk. Kommissionen anser att myndigheten borde ha knutit till sig ännu fler röster, även kritiska sådana.

Regeringen har väsentligen varit beroende av Folkhälsomyndighetens bedömningar som grund för sina ställningstaganden inom smittskyddet. Denna ordning har inte varit en tillräckligt bra grund för beslut och ställningstaganden under en allvarlig samhällskris präglad av stor osäkerhet.

Om ansvar

Varje bedömning av om en beslutsfattare eller myndighet bort handla annorlunda, måste utgå från vad som var – eller borde ha varit

– känt när den ansvarige vidtog, eller underlät att vidta, åtgärden i fråga. Diskussionen om ansvar måste också innefatta en värdering av om beslutsfattare och myndigheter gjort vad som rimligen kunnat krävas av dem i de situationer som de haft att hantera. Kommissionen prövar inte frågor om rättsligt ansvar eller om att utkräva ansvar, utan uttalar sig helt enkelt om vad som enligt kommissionens bästa bedömning har skett, vilka brister som förekommit och om någon kan anses ansvarig för bristerna.

Regering, myndigheter, regioner och kommuner ansvarar förstås för sina beslut, direktiv, riktlinjer och åtgärder. Det finns i kommissionens tre betänkanden kritik som på olika punkter riktats mot beslut m.m. på samtliga dessa nivåer. Kommissionen har nu främst riktat in sig på de instanser som burit det övergripande ansvaret för smittskyddsarbetet i vårt land, dvs. regeringen, Folkhälsomyndigheten och regionerna.

Smittskyddsåtgärder

Kommissionen konstaterade i det andra delbetänkandet att uppbyggnaden av provtagningen gick alldeles för långsamt. Kritiken gällde framför allt att en diskussion om ansvar och pengar bidrog till att en storskalig provtagning inte kom till stånd förrän den första vågen var över. Kommissionen kallade denna diskussion ett haveri. Vissa regioner, men särskilt deras företrädare SKR, bär en betydande del av ansvaret för att en mera omfattande provtagning och smittspårning inte kom på plats förrän den första vågen var över, trots regionernas tydliga ansvar för smittskydd och trots att ersättning utlovats. De krävde svart på vitt och en generös ersättning för att sätta igång.

Att väsentligen begränsa åtgärder till rekommendationer som befolkningen förväntades frivilligt följa är i grunden ett riktigt förhållningssätt, men det får inte hindra mera kraftfulla insatser som kan behövas i särskilt kritiska skeden. Kommissionen anser att ett sådant kritiskt skede inträffade när smittan gjorde sitt intåg i landet, då mera ingripande åtgärder hade behövts för att vinna tid och överväga andra åtgärder.

Folkhälsomyndigheten intog, särskilt i början, en hållning präglad av krav på evidens – inte försiktighet – och hade en defensiv syn på möjligheterna att bromsa smittspridningen. Det gjorde att myndigheten vidtog och förordade få, sena och föga kraftfulla åtgärder som inte lyckades kraftigt begränsa smittspridningen. Ansvaret för detta bär dess dåvarande generaldirektör.

Insikter om den osäkra kunskapen och om avsaknaden av beprövad erfarenhet måste ha funnits även i regeringen. Att regeringen, till skillnad mot sina nordiska kollegor, inte på eget initiativ beslutade om smittskyddsföreskrifter våren 2020 får antas bero på att regeringen ansåg att de åtgärder som Folkhälsomyndigheten vidtog och föreslog var de bästa för landet. Kommissionen anser likväl att 2020 års regering och dess chef bär ett ansvar för att ända fram till senhösten – såvitt kommissionen kunnat utröna – ända fram till senhösten 2020 i huvudsak okritiskt ha godtagit sin expertmyndighets bedömningar och i samband med pandemins utbrott ha underlåtit att ge direktiv till myndigheten om att korrigera sin kurs. Regeringen kan därför inte undgå det yttersta ansvaret för de inledningsvis få och sena åtgärderna och de följder detta kan ha fått för den allmänna smittspridningen.

Regeringen tog aktiv del i beslutet att inte stänga förskolor och grundskolor under den första vågen. Men i övrigt är det minst sagt oklart om det var regeringen som vid denna tid gjorde de slutliga avvägningarna mellan olika samhällsintressen. Det är också oklart om regeringen aktivt värderade de svenska åtgärderna inom smittskyddet i förhållande till de beslut som andra regeringar fattade. I en kris får det inte råda oklarhet om vem som leder. Regeringen bär ansvaret även för dessa oklarheter.

Systematiska brister

Kommissionen har i de tidigare delbetänkandena funnit att denna och tidigare regeringar bär ansvaret för att tidigare identifierade brister inte åtgärdats, som kända strukturella brister inom äldreomsorgen och de efter svininfluensan 2010 påtalade bristerna i pandemiberedskapen. Enskilda regioner och kommuner bär ansvaret för de egna pandemiplaner som ibland saknats och ofta inte uppdaterats eller övats. Regionerna bär ansvaret för att den lagerhållning som deras ansvar för katastrofmedicinsk beredskap kräver inte funnits på plats. Folkhälsomyndigheten bär ansvaret för att den nationella pandemiplaneringen utgick från att det var en influensapandemi som väntade. Tidigare regeringar bär ett ansvar för att det inte snarast tillsattes en utredning om konstitutionell beredskap när det förslag som Grundlagsutredningen lämnade ansågs behöva övervägas ytterligare. Om ett sådant arbete hade varit slutfört innan pandemin slog till hade det sannolikt funnits bättre rättsliga förutsättningar att hantera virusutbrottet.

Lärdomar och förslag

Det ojämförligt viktigaste med kommissionens arbete är att försöka bidra till en bättre hantering av nästa hälso- och samhällskris. Kommissionen anser också att lärdomar inte endast bör syfta till att vi ska vara bättre förberedda nästa gång. De måste även ta höjd för att det då kan röra sig om en ännu mer smittsam och dödlig sjukdom.

Kommissionens viktigaste övergripande iakttagelser och lärdomar inför framtiden är:

• Beredskapen måste stärkas väsentligt inför nästa kris. Det gäller såväl den materiella, organisatoriska och mentala som den rättsliga beredskapen.

• En kris som pandemin kräver en tydlig, uppriktig och samstämmig kommunikation som riktar sig till alla i befolkningen.

• Principerna för krishantering – ansvar, likhet och närhet – räcker inte. De bör åtminstone kompletteras med en försiktighets- eller handlingsprincip.

• Frågan om en omfattande förvaltningsreform, som tidigare utredningar förordat, måste snarast bli föremål för nya förutsättningslösa överväganden.

• En instans för en tydlig nationell krisledning bör inrättas direkt under regeringen.

• En parlamentarisk utredning bör överväga förändringar i såväl principerna för som organisationen av krishantering. Dess utgångspunkt bör vara att göra regeringens ansvar tydligt.

• Regeringen måste ha ett så fullgott underlag som möjligt för de avvägningar och ställningstaganden som måste göras under en pandemi. Folkhälsomyndigheten kan därför inte vara ensamt ansvarig för att förse regeringen med beslutsunderlag i frågor som rör pandemibekämpning.

• Regeringskansliets dokumentation av sin krishantering måste bli väsentligt bättre.

• Det internationella samarbetet kring smittskyddet måste bli starkare.

• Lättillgängliga, detaljerade data är oundgängliga för att myndigheterna ska kunna övervaka en pågående kris i realtid och utforma träffsäkra åtgärder. I dagsläget saknas delvis viktiga uppgifter kring t.ex. primärvård, särskilda boenden för äldre, kommunal hälso- och sjukvård samt kortare sjukskrivningar. Vidare saknas en sammanhållen journalföring. Dessa problem bör utredas vidare och åtgärdas innan nästa kris slår till.

• Det behövs mer gränsöverskridande forskning om pandemins effekter på medicinska, ekonomiska och sociala utfall inom olika grupper i samhället och, så småningom, om dess långsiktiga effekter.

Stärk beredskapen

Kommissionen bedömde i det andra delbetänkandet att Sveriges pandemiberedskap var undermålig och pekade på en rad brister. Kommissionen konstaterade att den nationella beredskapen att hålla lager och köpa in nödvändiga produkter måste bli mycket bättre. I det första delbetänkandet menade kommissionen att äldreomsorgen stod oförberedd när pandemin slog till och att det bottnade i strukturella brister av olika slag.

Nationella beredskapslager behövs som komplement till dem som finns inom EU. Det bör också finnas ett lagstadgat krav på regionerna att ha lager av viss omfattning, inte bara allmänna stadganden om deras ansvar för katastrofmedicinsk beredskap. Vidare måste det finnas pandemiplaner med nya förutsättningar. Dessa planer bör ta sikte på långvariga kriser som omfattar stora delar av samhället och har minst samma omfattning som pandemin. Det innebär att olika myndigheter måste förbereda sitt samarbete, t.ex. genom att dela viktiga data med varandra. För att fungera måste ett sådant samarbete börja under normala tider genom gemensam analys och utbyte av information. Det måste även till utbildning och övning för att skapa en mental beredskap att våga agera i tid och fatta kraftfulla

– och förmodligen kostsamma – beslut på ett osäkert underlag. En sådan planering måste involvera och engagera civilsamhällets organisationer.

En fungerande pandemiberedskap kräver också en vilande provtagnings- och smittspårningsorganisation som det snabbt går att sjösätta.

Inte heller den rättsliga beredskapen har varit tillräcklig. Den övergripande lärdomen är att det behövs någon form av konstitutionell beredskap som ger regeringen tillräckligt handlingsutrymme under en allvarlig fredstida kris.

Kommissionen ansåg i det andra delbetänkandet att smittskyddslagen är otillräcklig för att hantera ett virusutbrott som riskerar att drabba stora delar av befolkningen. Kommissionen kan nu också konstatera att smittskyddslagens krav på att smittskyddsåtgärder ska grunda sig på vetenskap och beprövad erfarenhet knappast går att tillämpa när ett okänt virus sprider en samhällsfarlig sjukdom.

Kommunicera tydligt och uppriktigt

En samordnad nationell strategi för kommunikation kom på plats mycket sent, och råd och rekommendationer blev ofta kommunicerade på ett otydligt sätt. Bl.a. dröjde översättningar till andra språk än svenska.

Kommunikationen till allmänheten är av grundläggande betydelse för all krishantering och måste bli bättre till nästa gång. Kommunikation är viktig för att upprätthålla förtroende och tillit och därmed för motståndskraft och uthållighet. För att fungera på det sättet måste kommunikationen vara uppriktig, sakligt korrekt, så fullständig som möjligt och samtidigt lätt att förstå.

Nästa gång kan inte det övergripande målet vara att ”dämpa oro”. Även om det inte varit avsikten kan ett mål uttryckt på det sättet missförstås som att myndigheterna inte är främmande för att undanhålla information som kan väcka oro. En sådan hållning är närmast motsatsen till den öppenhet och uppriktighet som bör prägla kommunikationen. Regering och myndigheter måste vara öppna med vad man vet och vad man inte vet. Ett sådant förhållningssätt visar också på en beredskap att ompröva ställningstaganden och kan på så sätt förbereda människor för att ändrade anvisningar kan komma.

Komplettera principerna för krishantering

Den svenska krishanteringen ska bygga på principerna om ansvar, likhet och närhet. Dessa principer kan förefalla rimliga under normala tider. En omfattande samhällskris är dock nästan definitionsmässigt en situation som berör mångas ansvar och därför kräver samordning. Kommissionen har tidigare konstaterat att ansvar för smittskydd och pandemihantering är utspritt på många händer och att ett sådant system både blir svårstyrt och bidrar till att enskilda aktörer bortser från de nationella konsekvenserna av sina egna åtgärder. Det finns också en risk för att den som bär ansvaret för en verksamhet i kris, men inte fullt ut förmår axla det ansvaret, kan få svårt att ge uttryck för sina svårigheter.

Under pandemin har 290 kommuner burit ansvar för skydd mot virusutbrottet i sin äldreomsorg, 21 regioner för läkarinsatser i äldreomsorgen, infektionssjukvård och intensivvård samt smittskydd, en central förvaltningsmyndighet för samordning av smittskyddsarbetet, en annan för stöd till sjukvård och äldreomsorg och ytterligare en annan för bl.a. pandemins konsekvenser för annan samhällsviktig verksamhet. En rad andra förvaltningsmyndigheter har också haft betydelsefulla ansvarsområden, som Arbetsmiljöverket och IVO. Länsstyrelserna har haft ett samordnande ansvar. Och, i realiteten, för att samordna och stödja många av dessa var för sig ansvariga har medlems- och arbetsgivarorganisationen SKR fått lov att ta ansvar. Därtill finns en rad privata utförare av kommunal och regional verksamhet.

Den nu tecknade bilden visar att utmaningarna att samordna detta utspridda ansvar till en samlad nationell krishantering har varit minst sagt betydande. Till det kommer att ansvarsprincipen också på nationell ledningsnivå tycks ha upprätthållits tämligen rigoröst mellan olika departement inom Regeringskansliet.

Beredskapssystemet bygger på ett geografiskt områdesansvar. Men det kan bli otydligt i en kris med centrum i sjukvård och smittskydd. Områdesansvaret vilar regionalt på länsstyrelserna medan hälso- och sjukvård och smittskydd hanteras av regionerna inom samma geografiska område. Det är långt ifrån givet hur man bör minska denna otydlighet.

Erfarenheterna under pandemin har enligt kommissionens mening visat på vikten av de förslag om en förvaltningsreform på regional nivå och en tydligare statlig styrning som tidigare utredningar återkommande presenterat. Kommissionen anser att frågan om en omfattande förvaltningsreform, som tidigare utredningar förordat, snarast på allvar måste bli föremål för nya förutsättningslösa överväganden.

Mot bakgrund av de nämnda problemen anser kommissionen att principerna om ansvar, likhet och närhet inte räcker i en kris. Dessa principer bör åtminstone kompletteras med en försiktighets- eller handlingsprincip.

En sådan försiktighetsprincip borde ha tillämpats inom samtliga delar av krishanteringen och inte bara i hanteringen av den ekonomiska krisen och i omställningen av sjukvården. Smittskyddslagens allmänt hållna regel om att åtgärder ska grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet är självklart viktig som grundval när det gäller att hantera kända smittsamma sjukdomar. Men när vetenskapen är begränsad, beprövad erfarenhet saknas och smittskyddsåtgärder ändå måste vidtas får de ansvariga inte låta en sådan regel stoppa åtgärder som kan antas begränsa smittan. Försiktighetsprincipen bör vara i det närmaste en självklar princip för att möta ett förestående hot. Den som ansvarar för en verksamhet har alltså inte bara fog för

– utan bör också ha skyldighet – att tillämpa den principen inför ett omfattande samhällshot. För att undvika missförstånd kring vad principen innebär och hur den ska tillämpas kan man hellre tala om en handlingsprincip. Man bör alltså vidta de åtgärder som enligt tillgänglig kunskap kan förmodas begränsa smittspridningen. I den mån sådana åtgärder också kan ha negativa verkningar på andra viktiga samhällsintressen är det den politiska ledningens uppgift att avgöra om något annat intresse bör sättas före skyddet av liv och hälsa.

Kommissionen anser att det nu, 15 år efter Katastrofkommissionens förslag, är dags att lägga fast principen att försiktighet, förstådd som en skyldighet att handla i ett tidigt skede med stor osäkerhet, bör vara en ledstjärna för all krishantering.

Tydliggör den nationella krisledningen

Det måste under en kris vara tydligt för alla aktörer vem som ytterst leder arbetet och hur de vertikala ansvarsförhållandena ser ut. Det handlar alltså om en organisation för krishantering med ett tydligt centrum med ansvar för analys, beslutsfattande och direktiv, dvs. vad Katastrofkommissionen valde att beteckna som en enkelhetsprincip. Även tidigare utredningar har betonat att det i en samhällskris behövs en tydlig central ledning.

Kommissionens intryck är att Regeringskansliets ordinarie arbetsformer med en strikt tillämpning av ansvarsprincipen inte tillräckligt väl gör en sådan ledning möjlig.

Kommissionen anser att det bör övervägas att inrätta en ny centralt placerad instans direkt under regeringen med stora befogenheter. Denna instans skulle under en allvarlig samhällskris i fredstid kunna inhämta information från alla relevanta aktörer, ge tydliga riktlinjer för aktörernas arbete och vid behov – när det inte går att avvakta regeringens beslut – ge bindande direktiv till myndigheter att vidta en åtgärd som bedöms nödvändig.

Kommissionen anser att både principerna och organisationen liksom dess rättsliga förutsättningar måste övervägas mer grundligt än som kunnat ske inom ramen för kommissionens uppdrag. De kan då också prövas i ljuset av samlade erfarenheter sedan pandemin klingat av. En parlamentarisk utredning bör därför tillsättas för att överväga förändrade principer för krishantering, liksom dess organisation. Utgångspunkten för denna utredning bör vara att göra regeringens ansvar tydligt.

Pandemin har visat hur omfattande, komplext och viktigt smittskyddsområdet är. Det fordrar kompetens, erfarenhet, engagemang och möjlighet att löpande följa och värdera ett snabbt föränderligt forskningsläge. Samtidigt står det klart att smittskyddsåtgärder kan påverka andra viktiga folkhälsoaspekter och andra samhällsintressen. Avvägningen mellan sådana motstående intressen är en politisk fråga. Det är angeläget att framtidens smittskydd i vid mening organiseras så att regeringen får fullgott underlag för avvägningar som rör pandemibekämpning från mer än en myndighet. Folkhälsomyndigheten kan därför inte vara ensamt ansvarig för att förse regeringen med beslutsunderlag i frågor som rör pandemibekämpning. Hur en sådan ordning kan åstadkommas bör övervägas ytterligare.

Stärk Regeringskansliets dokumentation

En kris kräver löpande dokumentation i ordnade former. Det kan ske genom loggböcker, minnesanteckningar och protokoll samt genom att hålla ordning på, skriva ut och arkivera t.ex. viktig kommunikation per e-post. För att detta ska vara möjligt under intensiva skeden i en kris när olika möten avlöser varandra behövs det en på förhand bestämd ordning och arbetsfördelning. Om det inte går att upprätta formliga protokoll bör åtminstone någon betrodd person avdelas att ta minnesanteckningar från viktiga möten som diskuterar möjliga ställningstaganden. Att enbart förlita sig på att deltagarna i sådana möten antecknar sina intryck eller hågkomster i egna anteckningsböcker är otillräckligt.

Kommissionen har haft svårt att få del av den dokumentation den ansett sig behöva för att utvärdera regeringens åtgärder och krishantering inom Regeringskansliet. Regeringskansliets inledande ovilja att bistå kommissionen har gjort att kommissionen haft svårt att förstå vilken dokumentation som, å ena sidan, finns men kansliet inte velat låta kommissionen ta del av och, å andra sidan, vilken dokumentation som helt saknas.

I all krishantering är dokumentation av central betydelse, såväl för att säkerställa ett slags institutionellt minne under själva krisen som för granskning och lärande i efterhand. Kommissionen anser därför att Regeringskansliets dokumentation av sin egen krishantering måste bli väsentligt bättre.

Stärk internationella samarbeten

Beredskap måste byggas i Sverige men också i samarbete med andra länder – globalt, inom EU och i Norden.

Inom EU är hälsoskydd medlemsstaternas ansvar. Efter en något skakig inledning har samordning inom EU dock kommit att spela en viktig roll, inte minst för att samordna arbetet med att ta fram, upphandla och fördela vaccin. EU-kommissionen har också inrättat en ny EU-myndighet för beredskap och insatser vid hälsokriser (Hera) och initierat ett starkare mandat för ECDC. Av särskild betydelse för framtiden är uppbyggnaden inom RescEU av gemensamma beredskapslager, varav ett har placerats i Kristinehamn.

Internationellt samarbete, globalt och inom EU, krävs också för att så långt möjligt säkerställa att gränsöverskridande leverantörskedjor kan upprätthållas i en kris.

Det finns ingen struktur för civil krisberedskap på nordisk nivå. Bristen på samordning på politisk nivå mellan länderna var uppenbar under pandemin. Det finns skäl att initiera ett tätare samarbete i civila kriser mellan länderna. Ett samarbete kring beredskapslager skulle också kunna övervägas.

Förbättra dataunderlaget för krishanteringen

Kommissionen har både i detta och tidigare betänkanden pekat på nödvändigheten av goda data. Kommissionen har bl.a. pekat på att regioner och kommuner måste vidta åtgärder för att förverkliga en sammanhållen journalföring. Vidare uppmärksammade kommissionen den avgörande betydelse som IT-system har för att få effektiva flöden för provtagning och analys samt att avsaknaden av digitala system utgör ett reellt hinder för att effektivt kunna följa upp statistik kring smittspårning.

Detaljerade uppgifter med kort eftersläpning, t.ex. om hälsoläget eller det ekonomiska läget i olika delar av samhället är också en nödvändig förutsättning för att kunna övervaka en kris medan den pågår och snabbt besluta om ändamålsenliga åtgärder i krishanteringen. Ett uppenbart exempel är den otydliga bilden av smittspridningen under de första veckorna i pandemin som kommissionen diskuterat i det andra delbetänkandet.

Utan snabba detaljerade data riskerar åtgärderna också att bli mindre träffsäkra. Ett uppenbart exempel är den detaljerade information om vilka sektorer som drabbades hårdast av smittspridningen som skulle behövts för en mer träffsäker utformning av företagsstöden. I vissa fall har insamling av uppgifter inte tydligt hamnat inom någon myndighets ansvarsområde, vilket ibland har orsakat problem.

I dagsläget saknas delvis viktiga uppgifter kring t.ex. primärvård, särskilda boenden för äldre, kommunal hälso- och sjukvård samt kortare sjukskrivningar. Sådana data bör finnas tillgängliga vid nästa kris.

Åtgärderna riskerar att bli mindre träffsäkra och erbjuda större möjligheter till fusk, om myndigheterna inte kan dela vissa uppgifter eller saknar lagstöd för att samla in dem.

Dessa problem bör utredas vidare och åtgärdas innan nästa kris slår till.

Stimulera ny och bred forskning om pandemin

Kommissionen har tidigare pekat på behovet av ytterligare uppföljning och forskning kring olika mera specifika frågor som indirekta konsekvenser av pandemin för olika utsatta gruppers välbefinnande, effekter av uppskjuten och inställd vård, postcovid och effekter av distansundervisning för elevers och studenters kunskaper och framtidsutsikter. Flera av dessa är viktiga för att förstå pandemins långsiktiga effekter.

Forskning kan också spela en viktig roll för att förstå krisen från olika perspektiv. Framtida forskning om pandemin bör gärna ta ett brett grepp, med en genuint tvärvetenskaplig ansats, för att förstå pandemin och dess effekter från ett medicinskt, socialt och ekonomiskt perspektiv.

Några avslutande ord om slutbetänkandet

En svårighet som präglat kommissionens arbete är att den behövt göra sin utvärdering under en ständigt pågående händelseutveckling där nya vågor, varianter och frågor har uppkommit allteftersom arbetet pågått. Kommissionen har inte haft möjlighet att göra någon utvärdering kring den nu senaste fjärde vågen som orsakat en betydligt större smittspridning än tidigare vågor med den mildare omikron-varianten av viruset.

Enligt kommissionens direktiv är en central uppgift att utvärdera ”regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, regionernas och kommunernas åtgärder för att hantera virusutbrottet och utbrottets effekter” samt hur ”krisorganisationen inom Regeringskansliet, berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har fungerat under pandemin”. Kommissionen har dock inte haft möjlighet att utvärdera vare sig hantering eller krisorganisation i varje enskild region, kommun och länsstyrelse. I det avseendet har kommissionen fått begränsa sig till mera övergripande bedömningar.

En annan aspekt av pandemihanteringen som inte behandlas är olika frågor kring vaccinationer. Dessa frågor finns inte angivna i direktiven, men de har fått allt större betydelse ju längre pandemin pågått.

Med detta slutbetänkande avslutar kommissionen sitt uppdrag. Att pandemin inte är över innebär att detta arbete måste ses som ett deltidsbokslut. Kommissionens analyser och slutsatser bygger på ett omfattande material och den har tagit fram ny kunskap om pandemin och dess effekter på flera olika områden. Men det är fortfarande mycket vi inte vet och det är i många avseenden svårt att dra säkra slutsatser. Diskussionen kommer att fortsätta om vad vi kan lära oss från pandemin och hur vi på bästa sätt kan rusta Sverige för framtida pandemier och kriser.