Handlingsoffentlighet och handlingar som inhämtas genom straffprocessuella tvångsmedel

Gemensamt för informationsinhämtningen genom de nämnda straffprocessuella tvångsmedlen är att det i efterhand kan visa sig att bara en mycket liten del av den inhämtade informationen, ibland inte någon del alls, är av något intresse för den utredning eller annat sammanhang vari den inhämtats.

Några utgångspunkter

Den grundlagsskyddade handlingsoffentligheten är en grundbult i den offentlighetsprincip som är en central del av vår rättsordning och vårt demokratiska samhällsskick. Det säger sig därför självt att det måste krävas tungt vägande skäl för att i något avseende införa ens en snävt utformad begränsning av handlingsoffentlighetens räckvidd. Utredningen har funnit att följande tre förutsättningar, var för sig och sammantagna, bör vara uppfyllda för att det alls ska vara motiverat att föreslå ett undantag.

• Ett starkt och påtagligt behov av ett undantag.

• Frånvaro av ett påtagligt och beaktansvärt insynsintresse.

• En möjlighet att ge undantaget en lämplig lagteknisk utformning samt en tillfredsställande avgränsning.

Ett undantag föreslås i fråga om elektroniska informationsbärare som tas i beslag eller som påträffas vid husrannsakan och kopieras

Det signifikanta för situationen då elektroniska informationsbärare tas i beslag eller kopieras vid husrannsakan är att myndigheten vid verkställighetstillfället sällan har någon kännedom om det närmare innehållet i den aktuella informationsbäraren. Det är mycket vanligt att endast en ytterst liten del av innehållet granskas närmare av förundersökningspersonal och tillförs dokumentationen i en förundersökning, dvs. blir en del av det som också kallas förundersökningsmaterialet och som brukar sorteras in i förundersökningsprotokoll jämte sidomaterial. Resten, som utredningen kallar restinformation , förblir aktivt eller passivt bortsorterat såsom irrelevant. I en del fall förblir allt innehåll i en beslagtagen informationsbärare restinformation, t.ex. när beslaget motiveras av att det är fråga om påträffat misstänkt stöldgods som förhoppningsvis ska kunna lämnas tillbaka till identifierade målsägande.

Utredningen har i sin analys kommit fram till att det finns ett tydligt och starkt behov av en förändring som innebär att enskilda som på olika sätt drabbas av ett beslag eller husrannsakan med kopiering av en elektronisk informationsbärare skyddas från sådan potentiell exponering för var och ens insyn som handlingsoffentligheten kan innebära. Även den brottsutredande verksamhetens intressen och behov talar för ett undantag i syfte att upprätthålla effektiviteten i brottsbekämpningen. Det finns inte rättsliga eller faktiska alternativ som kan möta behoven på ett tillfredsställande sätt annat än genom en ändring i tryckfrihetsförordningen. Av stor vikt i utredningens överväganden har också tillmätts konstaterandet att det saknas något påtagligt och berättigat allmänt insynsintresse i inhämtad restinformation. Utredningen har därför kommit fram till att en inskränkning av handlingsoffentligheten som bara omfattar restinformation i beslagtagna elektroniska informationsbärare skulle ge handlingsoffentligheten en mer rimlig och, i förhållande till motstående intressen, mer lämplig räckvidd än den har idag. Inte heller parters behov av insyn skulle påverkas negativt i en utsträckning som skulle vara oproportionerlig.

Ett undantag från begreppet allmän handling som knyts till vad som tillförts eller snarare inte tillförts dokumentationen i en förundersökning – dvs. inte tagits in i förundersökningens förundersökningsprotokoll, annat processmaterial eller förundersökningens sidomaterial – uppställer en tillräckligt tydlig rättslig gräns mellan allmän och inte allmän handling. Utredningen föreslår därför ett sådant undantag i 2 kap. TF för upptagningar i elektroniska informationsbärare, dvs. informationsbärare avsedda för upptagningar för automatiserad behandling, som tas i beslag eller kopieras vid husrannsakan. Detsamma ska gälla för upptagningar i elektroniska informationsbärare som tas i beslag eller kopieras vid husrannsakan i andra brottsutredningar, såsom brottsutredningar gällande misstänkta som inte är straffmyndiga. Även utredningar om självständigt förverkande ska omfattas av undantaget. Undantaget ska dock inte omfatta beslag eller husrannsakan med kopiering av fysiska handlingar (ofta kallade konventionella handlingar) eller sådana andra slags upptagningar som inte avser automatiserad behandling, t.ex. vinylskivor eller videokassetter.

Undantaget ska även gälla hos en förundersökningsmyndighet i det fall beslaget beslutats eller verkställts av en annan myndighet i syfte att kunna överlämna det beslagtagna till förundersökningsmyndigheten. Vidare ska undantaget omfatta beslag eller husrannsakan som görs på utländsk begäran som internationell rättslig hjälp. Den rättsliga statusen hos beslagsmyndigheten ska inte förändras genom överlämnandet av en beslagtagen informationsbärare eller en spegelkopia till den andra staten eller av hur den används hos mottagaren. Undantaget ska också vara tillämpligt på beslag av informationsbärare eller spegelkopior därav som gjorts på svensk begäran och som överlämnats till Sverige.

Undantaget ska däremot inte vara tillämpligt då beslag eller husrannsakan görs i annan verksamhet än vad som nämnts ovan. Den förebyggande eller förhindrande brottsbekämpningen, t.ex. tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen eller i den särskilda utlänningskontrollen, omfattas således inte av undantaget även om exempelvis kopiering av upptagningar i en elektronisk informationsbärare då görs som en verkställighetsåtgärd vid en husrannsakan.

Om restinformation tillförs dokumentationen i annan förundersökning eller utredning hos myndigheten än den vari beslaget eller husrannsakan gjordes eller tillförs dokumentationen i annan verksamhet hos myndigheten, ska det däremot medföra att restinformationen i motsvarande mån blir allmän handling hos myndigheten.

Utredningen föreslår inget undantag som omfattar andra straffprocessuella tvångsmedel

Genomsökning på distans

Tvångsmedlet genomsökning på distans – och den säkring av påträffade, externt lagrade upptagningar som kopiering till myndighetens egen utrustning utgör – kan leda till att stora mängder information blir allmänna handlingar hos myndigheten trots att det vid en senare granskning visar sig att endast en liten del av den inhämtade informationen är av intresse för förundersökningen eller annan verksamhet vari tvångsmedlet använts. Genomsökning på distans innebär dock typiskt sett en mer riktad inhämtning är vad som är fallet vid beslag eller husrannsakan med kopiering av informationsbärare, i vart fall gäller det i fråga om den säkring av materialet som sker genom att handlingar kopieras. I de fall mängden restinformation blir mycket stor, finns vidare alternativa sätt till en grundlagsändring för att minska problemet med att inhämtad information blir allmänna handlingar, nämligen genom utvidgade föreskrifter om att kopierade handlingar ska eller får förstöras. Behovet av ett undantag i tryckfrihetsförordningen framstår därför inte som lika starkt i jämförelse med behovet vid beslag och husrannsakan med kopiering av informationsbärares innehåll. Det går inte nu att förutse att handlingsoffentlighetens konsekvenser när det gäller genomsökning på distans kan antas bli avsevärt större eller mer problematiskt inom överskådlig tid. Utredningen föreslår därför inget sådant undantag.

Hemliga tvångsmedel

Informationsinhämtning genom hemliga tvångsmedel, och de upptagningar och uppteckningar som genereras därigenom, kan leda till att informationen blir allmänna handlingar hos myndigheten trots att det vid en senare granskning visar sig att endast en mindre del av den inhämtade informationen är av egentlig betydelse i förundersökningen eller annan verksamhet vari tvångsmedlet använts. Informationsinhämtningen i dessa fall sker dock genom en avsiktlig och målinriktad övervakning och kartläggning av personer eller platser. I den meningen är inhämtningen riktad och ett resultat av myndighetens val att hämta in informationen på ett visst sätt. När det gäller utredningsverksamhet är det därmed, typiskt sett, ofta naturligt att se all inhämtad information genom hemligt tvångsmedel såsom tillförd dokumentation i en utredning. När inhämtningen inte är så riktad utan stora mängder information inhämtas i ett sammanhang, t.ex. vid hemlig dataavläsning, på sätt som medför att verkställande myndighet inte har en reell möjlighet att överblicka och gå igenom det inhämtade materialet, kan det däremot ifrågasättas om allt har tillförts utredningen.

Något konkret behov av ett undantag i tryckfrihetsförord-

ningen av motsvarande slag som för beslag av informationsbärare och för husrannsakan med kopiering har trots det nyss påpekade inte framkommit. Det finns vidare ett i och för sig beaktansvärt insynsintresse inte bara i när och hur hemliga tvångsmedel beslutas och används utan också i resultatet av användningen av dem, dvs. den inhämtade informationen i upptagningar och uppteckningar. Främst det svaga behovet av ett undantag som omfattar informationsinhämtning genom hemliga tvångsmedel men även att det faktiskt finns ett insynsintresse i den insamlade informationen medför emellertid att ett undantag skulle framstå som en oproportionerlig begränsning av handlingsoffentligheten. Utredningen föreslår därför inget sådant undantag. Här kan tilläggas att det finns en ganska långtgående reglering om förstöring av upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångsmedel samt ett mycket starkt sekretesskydd.

Genomförande

Utredningen föreslår att det nya undantaget för elektroniska informationsbärare som tas i beslag eller kopieras vid husrannsakan placeras i 2 kap. 14 § TF och utformas så att det inte hänför sig till något speciellt kriterium i det som annars konstituerar en allmän handling i tryckfrihetsförordningen. Regleringen knyts till upptagningarna som sådana och inte till olika exemplar av dem. Undantaget formuleras som en huvudregel i en ny punkt 5 i paragrafens första stycke.

Vidare ska i ett nytt tredje stycke i paragrafen anges när undantaget inte ska tillämpas. Det första fallet avser att upptagningen eller del av den tillförs dokumentationen i en utredning eller en annan verksamhet vid myndigheten. När det sker blir den tillförda delen allmän handling hos myndigheten. Det andra fallet avser att upptagningen har inhämtats genom beslag eller husrannsakan i annan verksamhet än den utredande eller den verksamhet som avser internationell rättslig hjälp. Med annan verksamhet än den utredande avses exempelvis den förebyggande eller förhindrande brottsbekämpningen, alltså i princip underrättelseverksamhet.

I sådana fall kommer den inhämtade upptagningen aldrig att omfattas av huvudregeln om ett undantag i den nya punkten 5 i paragrafens första stycke.

Det är angeläget att undantagsbestämmelsen träder i kraft så snart som möjligt. Eftersom det är fråga om en ändring av grundlag, krävs två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande val. Ändringen kan därmed i praktiken träda i kraft först den 1 januari 2027. En övergångsbestämmelse införs som medför att undantagsbestämmelsen inte blir tillämplig i fråga om upptagningar från beslag eller husrannsakningar som har verkställts före ikraftträdandet.