Ny kärnkraft i Sverige Moderna regler för beredskap och skadeståndsansvar

– se över ansökningsavgiften enligt förordningen (2008:463) om vissa avgifter till Strålsäkerhetsmyndigheten och föreslå de ändringar som behövs för ett ändamålsenligt avgiftsuttag som tar hänsyn till nya reaktortyper,

– analysera behovet av anpassning och utveckling av det befintliga kärnavfallsprogrammet för hantering av avfall från nya reaktorer, genom att analysera och bedöma behovet av ändringar i regelverk utifrån en möjlig utveckling med nya reaktorer på nya platser, nya aktörer som tillståndshavare och nya reaktortekniker, och

– analysera och bedöma behovet av anpassning av regelverket för beredskaps- och planeringszoner och överföring av processparametrar för nya reaktorer på befintliga och nya platser.

I tilläggsdirektiv förlängdes uppdragets tid samt utökades på så sätt att utredaren även ska

– utreda frågor relaterade till lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor, innefattande krav på ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet, förbättrad prövning av dessa samt möjligheterna att fastställa fasta belopp för anläggningar och transporter, och

– Lämna nödvändiga författningsförslag som stämmer överens med Sveriges internationella åtaganden i Pariskonventionen och Brysselkonventionen.

Uppdragen om tillståndsprövning och avgifter redovisades den

15 januari 2025. Uppdraget om kärnavfall och använt kärnbränsle redovisades den 30 september 2025. Uppdraget om beredskap samt ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ska redovisas senast den 15 juni 2026.

Utredningens utgångspunkter

Utgångspunkten för utredningens arbete är att det ska finnas en förutsebar och välfungerande reglering för att bedöma behov och utformning av samhällets beredskap i händelse av en radiologisk nödsituation vid en kärnteknisk anläggning i Sverige.

Utredningens förslag ska fungera i ett framtida sammanhang med kärnkraft i fortvarighet och därmed utgå från möjligheten att nya reaktorer på såväl befintliga som nya platser, av olika storlek och teknik samt nya aktörer som tillståndshavare tillkommer under kommande årtionden. Utredningens förslag har diskuterats och tagits fram i förhållande till både befintliga och nya aktörer inom kärnkraftsbranschen, med målet att regleringen ska beakta framtida behov men att vederbörlig hänsyn också behöver tas till befintliga aktörer med befintliga anläggningar.

I regleringen för att bedöma behov, utformning och utsträckning av beredskaps- och planeringszoner behöver olika roller och ansvar vara tydliga och förutsebara för de aktörer som berörs. Det är av vikt att det inte finns överlapp eller otydligheter i gränssnitten, eftersom sådana brister riskerar att leda till osäkerheter och en mindre effektiv reglering.

Beräkningen av beredskapsavgiften ska vara transparent och förutsebar för nya aktörer.

Regelverket för ansvar och ersättning ska vara effektivt, förutsebart och tydligt. De olika aktörerna och myndigheterna ska veta vad som krävs. Även här är det viktigt att olika myndigheters roller och ansvar är tydligt och att statens risk ska vara oförändrad.

Utredningens förslag

Ansvar och process för beredskaps- och planeringszoner förtydligas

Utredningen föreslår en framåtsyftande och klargörande reglering som tydliggör när och av vem beslut fattas om beredskaps- och planeringszoner för en kärnkraftsreaktor eller annan kärnteknisk anläggning.

Ansvar och roller för utformning av beredskaps-och planeringszoner

För varje kärnteknisk anläggning som har fått tillstånd enligt kärntekniklagen om uppförande, innehav eller drift ska en bedömning göras av om det behövs beredskapszoner eller en planeringszon med förberedelse av särskilda åtgärder för skydd av allmänheten i händelse av eller vid överhängande fara för utsläpp av radioaktiva ämnen. Myndigheten för civilt försvar ska med stöd i en analys av radiologiska risker och med hänsyn till andra faktorer som har betydelse för räddningstjänsten, besluta om behovet av beredskapszoner, planeringszon och de förberedda skyddsåtgärder som är relevanta för kärntekniska anläggningar. Beslutet ska omfatta samtliga kärntekniska anläggningar som ingår i samma tillstånd.

De länsstyrelser som är berörda av beslutet från Myndigheten för civilt försvar ska fastställa zonernas exakta utformning med beaktande av lokala förhållande för den eller de anläggningar som omfattas av beslutet.

Som övervägande del i den radiologiska analysen ska Strålsäkerhetsmyndigheten genomföra beräkning av radiologiska konsekvenser för allmänheten. Beräkningarna ska baseras på underlag från tillståndshavaren och klargöra om och på vilka avstånd det ur strålskyddssynpunkt kan vara motiverat att förbereda skyddsåtgärder för allmänheten.

Processen för utformning av beredskaps- och planeringszoner

Den som har fått tillstånd enligt kärntekniklagen till en kärnteknisk anläggning, ska initiera processen för utformning och beslut om beredskaps- och planeringszoner genom en anmälan till Myndigheten för civilt försvar. Anmälan ska innehålla vissa obligatoriska uppgifter samt ske i sådan tid att de åtgärder som kan bli aktuella att förbereda kan vara på plats innan anläggningen tas i provdrift.

Förslaget beskriver Strålsäkerhetsmyndighetens uppgifter i frågor som avser inhämtande av underlag från berörd tillståndshavare om potentiella radiologiska nödsituationer och vilka utsläpp av radioaktiva ämnen som kan ske, möjlighet för berörda myndigheter och tillståndshavaren att lämna synpunkter på de uppgifter som ligger till grund för beräkningarna samt genomförande av spridnings- och dosberäkningar för valda nödsituationer.

Myndigheten för civilt försvar ska lägga de beräkningar som Strålsäkerhetsmyndigheten har gjort till grund för beslut om behovet av att inrätta beredskaps- och planeringszoner med tillhörande skyddsåtgärder. Behov och utsträckning av zoner bedöms i förhållande till vilka skador till följd av strålning som kan uppstå, och i vilken utsträckning det är motiverat att förbereda skyddsåtgärder för utrymning, inomhusvistelse och intag av jodtabletter. Inför beslutet ska Myndigheten för civilt försvar samråda med berörda myndigheter.

Beslutet ska bl.a. innehålla uppgifter om vilka anläggningar som beslutet avser, vilka länsstyrelser som berörs av beslutet, vilka beredskaps- eller planeringszoner som ska inrättas, zonernas utsträckning samt vilka skyddsåtgärder som ska förberedas. Ett beslut ska fattas även om anläggningarna inte medför behov av zoner eller förberedelse av skyddsåtgärder för allmänheten. Beslutet kan överklagas av tillståndshavaren eller berörda myndigheter.

Under vissa omständigheter ska Myndigheten för civilt förvar efter anmälan från tillståndshavaren eller på eget initiativ göra en förnyad bedömning om det finns behov att fatta ett nytt beslut om behovet av zoner eller skyddsåtgärder. Ett nytt beslut kan också innebära att behovet av skyddsåtgärder och zoner upphör.

Tillståndshavare kan begära förberedande dialog hos Myndigheten för civilt försvar, Strålsäkerhetsmyndigheten eller den länsstyrelse i det län där den kärntekniska anläggningen uppförs. Dialogen får avse vilka uppgifter som ska ingå i en anmälan och tidsplaner för berörda myndigheters arbete.

Befintliga anläggningar tillämpar nu gällande zoner

Befintliga kärntekniska anläggningar fortsätter att tillämpa beslutade zoner. Den nya ordningen gäller vid sådana förändringar i befintlig verksamhet som påverkar strålningsrelaterade risker och får betydelse för utformningen av beredskaps- och planeringszoner.

Beredskapsfrågor vid tillståndsprövning enligt kärntekniklagen förtydligas

Kärntekniklagen förtydligas med en ny bestämmelse som anger att tillståndshavaren inte får ta en kärnteknisk anläggning i provdrift innan berörda länsstyrelser har förberett beredskapen för statlig räddningstjänst i tillräcklig utsträckning. Länsstyrelsen i det län där den kärntekniska anläggningen är belägen ska informera tillståndshavaren när så är fallet.

Krav på överföring av värden för processparametrar anpassas

Den som har tillstånd till innehav, uppförande eller drift av en kärnteknisk anläggning ska vara skyldig att i samband med en radiologisk nödsituation som kan leda till utsläpp av radioaktiva ämnen, överföra värden för processparametrar till Strålsäkerhetsmyndigheten, under förutsättning att vissa kriterier är uppfyllda.

Kravet på överföring gäller endast under förutsättning att anläggningen i ett tidigt skede av en radiologisk nödsituation kan ge upphov till utsläpp av radioaktiva ämnen som skulle medföra att skyddsåtgärder utanför anläggningen måste vidtas skyndsamt efter att en händelse har inträffat.

Befintliga kärntekniska anläggningar som inte är kärnkraftsreaktorer omfattas inte av krav på överföring av värden för processparametrar, så länge inte en ändring i verksamheten motiverar en förnyad bedömning i frågan.

Beredskapsavgiften förtydligas

Utredningen föreslår att beredskapssavgiften beräknas med en metod som speglar att kostnaderna för beredskapsplaneringen påverkas av den aktuella anläggningens och platsens egenskaper. Metoden utgörs av ett antal på förhand definierade avgiftsgrundande kostnader som motsvarar de viktigaste kostnaderna för den faktiska beredskapsplaneringen.

En rättvis och förutsebar beredskapsavgift

Tillståndshavare för en verksamhet för vilken Myndigheten för civilt försvar beslutat om beredskapszon eller en planeringszon ska betala beredskapsavgift. Beredskapsavgiften utgörs av avgiftsbelopp för investeringar, förvaltning och utveckling. För investeringskostnader och förvaltningskostnader har utredningen gjort en uppdelning i olika avgiftsgrundande kostnader.

För varje avgiftsgrundande kostnad föreslår utredningen ett differentierat avgiftsuttag som innebär att olika stora avgiftsbelopp utgår beroende på de krav som ställs på beredskapsplaneringen för den enskilde tillståndshavaren och beroende på vissa förutsättningar i de zoner där beredskapen ska förberedas. För utveckling utgår att belopp som ska motsvara det arbete som berörda myndigheter behöver lägga ner för att fatta beslut om zoner och skyddsåtgärder samt förbereda beredskapsplaneringen innan den aktuella anläggningen tas i provdrift.

Beredskapsavgiften beräknas som summan av de avgiftsbelopp för investeringar, förvaltning och utveckling som är relevanta för den enskilde tillståndshavaren.

Nedsättning av avgiften när zoner överlappar

Ett rättvist avgiftsuttag ska enbart belasta tillståndshavare med avgifter för den beredskapsplanering som faktiskt behövs. Om två eller fler tillståndshavare etablerar sig på samma plats ska de inte betala mer gemensamt än för den beredskap som deras samlade verksamheter faktiskt kräver. Utredningen föreslår därför att nedsättning av avgiften medges om beredskaps- och planeringszoner som tillhör olika tillståndshavare överlappar, så att det samlade uttaget av beredskapsavgift för den yta där zonerna överlappar motsvarar uttaget för samma yta utan överlappning. Nedsättning av beredskapsavgift ska tillämpas även för befintliga tillståndshavare.

Systemet för ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor anpassas och förtydligas

Utredningen föreslår en anpassad reglering som tar hänsyn till behovet av förutsebarhet, effektivitet och tydlighet.

Tidpunkt för när en säkerhet ska ställas för kärntekniska anläggningar

Lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor förtydligas genom att det uttryckligen anges att en anläggningshavare ska ha en försäkring eller se till att annan ekonomisk säkerhet ställs senast vid den tidpunkt då en kärnteknisk anläggnings tas i provdrift.

För kärnkraftsreaktorer inträder ansvar redan vid den tidigare tidpunkt då obestrålat kärnämne kommer i anläggningshavarens besittning. Vid denna tidpunkt ska försäkringen eller säkerheten motsvara ett belopp om minst 70 miljoner euro. Senast när reaktorn tas i provdrift ska beloppet motsvara 1 200 miljoner euro. Förfarandet är frivilligt och anläggningshavaren kan välja att ställa den högre säkerheten direkt.

Prövning av säkerheter

Säkerheter som ställs för en ny verksamhet ska vara granskade och godkända innan verksamheten påbörjas. Riksgäldskontoret ska pröva om säkerheterna för både anläggningar och transporter är tillräckliga. Myndighetens beslut ska kunna överklagas till regeringen.

Kärntekniklagen förtydligas med att det finns skyldigheter för tillståndshavaren att ställa säkerheter för ersättningsansvaret i lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. Om säkerhet inte ställs kan tillståndet att bedriva kärnteknisk verksamhet återkallas.

Införande av fasta ansvarsbelopp för andra anläggningar än kärnkraftsreaktorer samt transporter

Den individuella prövningen om lägre ansvarsbelopp för vissa kärntekniska anläggningar och transporter ersätts med fasta ansvarsbelopp. Ansvarsbeloppen differentieras och knyts till en indelning av olika typer av anläggningar och transporter som baseras på uppskattade kostnader för potentiella skadeföljder som de olika anläggningarna och transporterna kan ge upphov till.

Andra åtgärder

Utöver de förslag som redovisas ovan har utredningen identifierat andra åtgärder som tillsammans med förslagen kan bidra till att ytterligare förtydliga och effektivisera förberedelser för samhällets beredskap i händelse av en radiologisk nödsituation vid en kärnteknisk anläggning.

Åtgärderna omfattar att överväga behovet av

– att förtydliga beredskapsrelaterade krav vid tillståndsprövning,

– att förtydliga metod och kriterier för val av radiologiska nödsituationer till grund för beredskaps- och planeringszoner,

– att differentiera avgifter för Riksgäldskontorets prövning av säkerheter,

– kommunikation och information om beredskapsfrågor till allmänhet och lokala aktörer,

– översyn av personalberedskap hos vissa länsstyrelser, samt

– översyn av möjlighet till undantag från lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor.

• se över ansökningsavgiften enligt förordningen (2008:463) om vissa avgifter till Strålsäkerhetsmyndigheten och föreslå de ändringar som behövs för ett ändamålsenligt avgiftsuttag som tar hänsyn till nya reaktortyper,

• analysera behovet av anpassning och utveckling av det befintliga kärnavfallsprogrammet för hantering av avfall från nya reaktorer, genom att analysera och bedöma behovet av ändringar i regelverk utifrån en möjlig utveckling med nya reaktorer på nya platser, nya aktörer som tillståndshavare och nya reaktortekniker, och

• analysera och bedöma behovet av anpassning av regelverket för beredskaps- och planeringszoner och överföring av processparametrar för nya reaktorer på befintliga och nya platser.

I tilläggsdirektiv ändrades uppdraget att analysera systemet för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle på så sätt

• att utredaren, i den del av uppdraget som avser analys av kärnavfallsavgifter och säkerheter, ska inrikta sig på hur villkoren för avgifter och säkerheter ska tillämpas i samband med att aktörer etablerar sig och avslutar sin verksamhet, och

• att samverkan ska ske med Riksgäldskontoret i relevanta delar, och att författningsförslag i tillämpliga delar ska lämnas i förhållande till de förslag till ändringar eller ny författning som Riksgäldskontoret avser att lämna. 1

Uppdragen om tillståndsprövning och avgifter redovisades den

15 januari 2025. Uppdraget om kärnavfall och använt kärnbränsle ska, efter en kortare förlängning, redovisas senast den 30 september 2025 och uppdraget om beredskap den 27 februari 2026.

Utredningens utgångspunkter

Utgångspunkten för utredningens arbete är att etablera ett sammanhängande system för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle som kan hantera de huvudsakliga problem och utmaningar som bedömts påverka effektivitet, ändamålsenlighet och tydlighet i avfallssystemet på kort och lång sikt.

Det framtida avfallssystemet ska omhänderta kärnavfall och använt kärnbränsle från de reaktorer som kommer att byggas i framtiden, av aktörer som i nuläget inte är kända. En viktig slutsats som utredningen kommit fram till är att det behövs ett nytt system. Avfallssystemet för befintliga reaktorer är uppbyggt kring befintliga aktörer, anläggningar och tillhörande finansieringssystem och är dimensionerat utifrån dessa förutsättningar. Kärnavfall och använt kärnbränsle från nya reaktorer ryms inte i de slutförvar som finns, är under uppförande och projekteras för. Det framtida systemet får inte leda till att förlängd drifttid av befintliga reaktorer missgynnas.

Utgångspunkten för ett avfallssystem för nya reaktorer är ett öppet, aktörsdrivet system. Med ett aktörsdrivet system för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle avses att de olika aktörer som ger upphov till avfallet planerar, utvecklar, implementerar och driver lösningar för hantering, friklassning och slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle. En viss grad av samordning eller samarbete är nödvändig, bl.a. för planering och för att uppnå kostnadseffektiva lösningar. Förväntningen är att ett aktörsdrivet system leder till en utveckling av effektiva lösningar för omhändertagandet. En grundläggande förutsättning är principen om att förorenaren betalar.

Utredningens förslag ska fungera i ett framtida kontinuerligt system för omhändertagande med reglering och mekanismer för att kärnavfall och använt kärnbränsle omhändertas i fortvarighet. Det är inte möjligt att från början bedöma eller avgöra den totala mängden och typer av avfall som uppkommer i framtiden. Varken start- eller sluttid för ingående kärnkraftsreaktorer är givna i systemet och systemet i sig har inte heller något slutdatum. Beroende på hur framtiden utvecklas kan det i systemet finnas behov av, vara ändamålsenligt respektive kostnadseffektivt med olika typer, antal och placering av slutförvar eller andra anläggningar och åtgärder för omhändertagande av de olika avfallstyperna.

I systemet behöver ansvaret för avfallsproducenter, avfallsorganisation och staten vara tydligt definierat. Olika roller och ansvar utgör tillsammans organisatoriska förutsättningar för det sammantagna nya systemet, och det är av vikt att det inte finns överlapp eller otydligheter i gränssnitten för respektive roll och att det inte heller uppstår glapp som innebär brister ur ett systemperspektiv.

Det är tydligt att även ett aktörsdrivet system kräver viss statlig styrning, både för att kunna komma till stånd och för att säkerställa en långsiktig inriktning mot ett ansvarsfullt omhändertagande av avfallet. Staten har ett grundläggande ansvar för rättsliga och organisatoriska ramverk, vilket omfattar policy för nyttjande av kärnenergi och kärnbränsle, samt ändamålsenlig lagstiftning för bl.a.

tillståndsgivning och tillsyn. Staten har också ett övergripande ansvar för avfallet vilket omfattar ett sekundärt ansvar att träda in om någon aktör inte förmår fullgöra sitt långtgående ansvar, samt sistahandsansvar för slutförvar efter slutlig förslutning.

Trots att utredningens uppdrag inte omfattar icke kärntekniskt avfall har det under utredningens arbete framkommit en samstämmig bild av att det befintliga systemet är otydligt avseende ansvarsförhållanden för det icke kärntekniska avfallet. Detta skapar osäkerhet i systemet och utredningen ser därför ett stort värde i att på en övergripande nivå inkludera det icke kärntekniska avfallet i arbetet. 2

Utredningens förslag

Ett samlat system för omhändertagande av radioaktivt avfall

Utredningen föreslår organisatoriska och processuella förutsättningar för systemets uppbyggnad och utveckling över tid. Det inkluderar precisering av ansvar och roller för berörda aktörer i ett samlat system för omhändertagande av framtida kärnavfall och använt kärnbränsle från nya kärnkraftsreaktorer, som också beaktar behov för omhändertagande av icke kärntekniskt avfall.

Det behövs en ny lag för omhändertagande av radioaktivt avfall

Utredningen föreslår att det införs en ny lag om omhändertagande av radioaktivt avfall för att etablera och upprätthålla ett samlat system för omhändertagande av allt radioaktivt avfall som uppkommer i Sverige.

Kärnavfall och använt kärnbränsle som uppkommit i befintliga kärnkraftsreaktorer, samt åtgärder och anläggningar som finns eller planeras för omhändertagande av detta avfall, omfattas inte av den nya lagen. Icke kärntekniskt avfall omfattas, utom för sådant avfall som det finns ett planerat omhändertagande för.

Genom lagen integreras och förtydligas grundläggande principer för avfallssystemet och dess finansiering.

Förtydligande av frågor om ansvar och överlåtelse av detta ansvar

För att tydliggöra att det finns olika typer av ansvar för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle förtydligas ansvarets olika delar: säkerhetsansvaret, hanteringsansvaret, planeringsansvaret, deponeringsansvaret och det finansiella ansvaret. Dessa föregår överföring av ansvaret till staten för kärnavfall och använt kärnbränsle som placerats i ett slutligt förslutet slutförvar, sistahandsansvaret. Förtydligandena sker genom justeringar i kärntekniklagen. Dessa ligger till grund för förslag att förtydliga möjligheten att efter särskild prövning överlåta hela eller delar av ansvaret till någon annan aktör.

Det blir sammantaget tydligt vem som ansvarar när och för vad och till skillnad mot tidigare utredningar föreslås inte att begreppet verksamhetsutövare införs i lagen.

En nationell organisation för samordnad planering av omhändertagande av radioaktivt avfall

Det ska finnas en nationell avfallsorganisation

För att få ett samlat perspektiv på planering och genomförande i ett samlat system för allt radioaktivt avfall föreslår utredningen att det ska finnas en nationell avfallsorganisation som en sammanhållande part för gemensamt och långsiktigt planerings- och strategiarbete för omhändertagandet.

Aktörerna som ingår i den nationella avfallsorganisationen har kvar grundläggande ansvar och skyldigheter för planering och genomförande av omhändertagande av kärnavfall, använt kärnbränsle och icke kärntekniskt avfall som tillkommer den som ger upphov till avfallet. Organisationen övertar således inga skyldigheter utan ges en samordnande och koordinerande funktion i planeringsarbetet.

Den nationella avfallsorganisationen behöver etableras i närtid för att finnas på plats när de första tillstånden till en ny kärnkraftsreaktor enligt kärntekniklagen meddelas.

Tillståndshavare till nya kärnkraftsreaktorer är skyldiga att vara med i den nationella avfallsorganisationen

Nya aktörer som får tillstånd enligt kärntekniklagen för uppförande, innehav eller drift av en kärnkraftsreaktor är skyldiga att vara med i den nationella avfallsorganisationen. Skyldigheten att ansluta till organisationen innebär att fullgörandet av vissa skyldigheter avseende omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle enligt kärntekniklagen sker inom ramen för organisationens arbete och uppgifter.

Den nationella avfallsorganisationen bör vara ett aktiebolag

Den nationella avfallsorganisationen bör etableras i form av ett privat aktiebolag som är helägt av producenter av radioaktivt avfall, huvudsakligen tillståndshavare till nya kärnkraftsreaktorer. Bolaget bör vara icke vinstdrivande och eventuell vinst gå tillbaka in i verksamheten.

Aktiebolag framstår som den mest ändamålsenliga associationsformen, dels för att det är den mest förekommande associationsrättsliga formen när flera aktörer ska samverka, dels för att det inbördes förhållandet mellan delägarna kan regleras i ett aktieägaravtal som skapar tydlighet och trygghet och bidrar till att minska risken för oenighet och konflikter.

Den enskilda aktörens behov av avfallsorganisationens verksamhet bör vara grunden för bestämmandet av ägarandelar. Att bedöma hur stort behov ett inträdande bolag har av verksamheten behöver lösas mellan det inträdande bolaget och avfallsorganisationen.

En aktör som ska träda in i den nationella avfallsorganisationen har nytta av det arbete och de kostnader som befintliga ägare dittills lagt ner i organisationen. Därför är det rimligt att en ny aktör bidrar till dessa kostnader. Det kan ske i form av ett engångsvis inträdesbelopp.

Den närmare utformningen av aktieägaravtal och metoderna för att bestämma ägarandelar bör utredas vidare.

Ett statligt bolag för radioaktivt avfall

Ett statligt bolag med samhällsuppdrag bör hantera de uppgifter i den nationella avfallshanteringen som är statens ansvar.

Det statliga bolaget har två olika huvuduppdrag. Det ena är att bilda den nationella avfallsorganisationen och att genom denna utöva statens ansvar för kärnavfall och använt kärnbränsle som inte ska användas på nytt. Med statens ansvar avses statens sistahandsansvar (ansvar för avfall som är placerat i slutförvar som är slutligt förslutet), statens sekundära ansvar (ansvar att fullgöra skyldigheter om det inte finns någon tillståndshavare som kan göras ansvarig) och, enligt förslag från utredningen, att fullgöra återstående skyldigheter efter beslut om statligt övertagande av ansvaret vid en tidigare tidpunkt än sistahandsansvaret.

Det andra uppdraget är som ansvarig för det icke kärntekniska avfallet. Det statliga bolaget ska vara medlem eller delägare i den nationella avfallsorganisationen och ha samma roll och ansvar i organisationen som övriga aktörer när det gäller långsiktig och strategisk planering för det avfall som organisationen ansvarar för.

Små aktörers avfall ska kunna ingå i planeringen till en skälig kostnad

Utredningen föreslår att den nationella avfallsorganisationen ska vara skyldig att inkludera kärnavfall från andra och mindre kärntekniska verksamheter än kärnkraftsreaktorer i det långsiktiga planerings- och strategiarbetet, utan att aktörerna blir delägare. För detta ska aktörerna betala en skälig ersättning.

Den nationella avfallsorganisationen planerar och tar fram en strategi för omhändertagandet

Den nationella avfallsorganisationens främsta uppgift består av att utifrån ett helhetsperspektiv åstadkomma planering, samordning och strategisk inriktning för det framtida omhändertagande av radioaktivt avfall. I detta syfte ska organisationen ta fram en strategi för omhändertagande av radioaktivt avfall. Utgångspunkten ska vara dels de ingående aktörernas olika behov, avfallstyper, förväntade avfallsmängder och kärnkraftsreaktorerna drifttid, dels andra väsentliga parametrar som påverkar vilka alternativ för genomförande som bedöms ändamålsenliga utifrån olika aktörers behov och önskemål. Strategin ska ge tydlighet, struktur, helhetsperspektiv och långsiktighet för mål och åtgärder inom avfallsområdet.

En gemensam planering skapar en förståelse för den samlade behovsbilden och leder till att möjliga hanteringsalternativ identifieras, men också att andra kan avfärdas. Strategin ska ge en tydlig bild av vilka inriktningar som finns för hantering av det radioaktiva avfallet.

Av strategin ska det översiktligt framgå när i tid olika åtgärder är planerade att vidtas, och om det som avses är aktiviteter som ska genomföras gemensamt av flera eller samtliga aktörer, eller i egen regi. Däremot behöver strategin inte, till skillnad mot Fud-programmet för befintliga reaktorer, innehålla en beskrivning av nödvändig forskning och utveckling. Eftersom behovet kan se olika ut för olika aktörer, ska det i stället planeras och redovisas av aktörerna själva, se förslag nedan. Strategin ska upprättas var tredje år.

Utöver att ta fram en strategi, ska den nationella avfallsorganisationen också samordna de ingående aktörernas kostnadsberäkningar inför Riksgäldskontorets granskning samt svara för informationsinsatser till allmänheten om strategin.

Regeringen fastställer strategin

Strategin ska leda i en riktning mot åtgärder för att genomföra slutförvarslösningar. För att skapa tydlighet, fortsatt utveckling och krav på framdrift, föreslår utredningen att strategin ska fastställas av regeringen efter granskning, utvärdering och remittering av Strålsäkerhetsmyndigheten.

Regeringen ges möjlighet att ställa de villkor som behövs för att trygga fortsatt utveckling mot ett säkert och ansvarsfullt omhändertagande. Om strategin har betydande brister kan regeringen ålägga den nationella avfallsorganisationen att omarbeta hela eller delar av strategin.

Den nationella avfallsorganisationen finansieras av ingående aktörer

Utredningen bedömer att den nationella avfallsorganisationen bör finansieras av de ingående aktörerna. Varje aktör betalar endast för verksamhet i organisationen som aktören har behov av.

Aktörerna i organisationen betalar lämpligen utifrån ägarandel ett årligt belopp för det kommande årets verksamhet. En avräkning bör sedan ske utifrån det faktiska behovet av organisationens verksamhet varje aktör har haft det gångna året.

Det statliga avfallsbolaget finansieras av berörda avfallsproducenter

Utredningen bedömer att det statliga avfallsbolaget ska finansieras med medel som kan knytas till det avfall som bolaget har ansvar för.

När det gäller icke kärntekniskt avfall ska det i huvudsak bekostas av avfallsproducenterna av det icke kärntekniska avfallet och när det gäller fullgörandet av statens ansvar för kärnavfall och använt kärnbränsle med ska det bekostas med medel som kan knytas till det avfall som det statliga avfallsbolaget övertagit ansvaret för. Om sådana medel inte är tillräckliga ska den ytterligare finansieringen ske avgränsat från de övriga aktörerna i den nationella avfallsorganisationen, t.ex. från statens budget. De övriga aktörerna i den nationella avfallsorganisationen ska inte bli belastade med kostnader för det avfall som det statliga avfallsbolaget ansvarar för.

När det gäller det statliga avfallsbolagets arbete med att etablera den nationella avfallsorganisationen bör det finansieras i efterhand av aktörer som träder in i den nationella avfallsorganisationen, efter- som det kommer alla aktörer till del. Lämpligen hanteras detta som en del av det inträdesbelopp som en ny aktör ska betala till den nationella avfallsorganisationen.

Forskning och utveckling för reaktorers avfall ska bedrivas av var och en

I den nya lagen införs krav på att även tillståndshavare till en ny kärnkraftsreaktor ska bedriva den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att fullgöra skyldigheterna för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle. Forsknings- och utvecklingsverksamheten ska anpassas till det avfall som kan uppkomma i den aktuella reaktorn samt hur välutvecklat aktörens koncept för avfallshantering är och beskrivas i ett sammanhållet program. Programmet kan, men behöver inte, samordnas med andra reaktorinnehavare.

Samtliga aktörers program ska redovisas till Strålsäkerhetsmyndigheten vart tredje år för utvärdering och granskning. Programmet ska remitteras och granskas, bl.a. i förhållande till den aktuella, fastställda strategin.

Utredningen föreslår slutligen att programmet för forskning och utveckling inte behöver omfatta de åtgärder och anläggningar för omhändertagande som det har beviljats tillstånd för enligt kärntekniklagen, t.ex. ett mellanlager eller ett slutförvar. Eventuell fortsatt forskning och utveckling av de metoder som tillämpas i den tillståndsgivna verksamheten följs upp inom ramen för tillståndet. Samma förändring införs för befintliga reaktorer, i enlighet med tidigare utredningars förslag.

Genomförande av omhändertagandet av radioaktivt avfall

Genomförandet ska följa den fastställda strategin

För att säkerställa att den av regeringen fastställda strategin får genomslag i genomförandet av kommande hanterings- och slutförvarsanläggningar, föreslår utredningen att det införs en skyldighet i lagen om omhändertagande av radioaktivt avfall att genomförandet ska följa strategin. Den som har tillstånd till den verksamhet där radioaktivt avfall har uppkommit ska se till att åtgärder vidtas, och den eller de aktörer som genomför omhändertagandet av det radioaktiva avfallet är skyldiga att följa den fastställda strategin.

Om det föreligger synnerliga skäl finns det dock möjligheter att göra avsteg från strategin.

Gemensamt genomförande av slutförvaring av använt kärnbränsle

Använt kärnbränsle är högaktivt avfall som kräver särskilda processer och anläggningar för ett säkert och ansvarsfullt genomförande av omhändertagandet. Ur ett nationellt perspektiv är det rationellt att utgå från ett aktörsgemensamt genomförande, för att säkerställa att det inte uppförs och drivs fler slutförvar för använt kärnbränsle än vad som är nödvändigt för att svara upp mot det faktiska behovet. Utredningen föreslår därför att berörda tillståndshavare som utgångspunkt ska genomföra slutförvaring av använt kärnbränsle gemensamt. Däremot, om det blir stora skillnader mellan typ av bränsle, hur det använts och därmed nödvändig metod för slutförvaring, kan det bli aktuellt med olika lösningar. Detta ska framgå och bedömas i den strategi som den nationella avfallsorganisationen tar fram och regeringen fastställer.

Den nationella avfallsorganisationen kan utföra uppgifter som avser genomförandet

Utöver de huvudsakliga uppgifterna som rör långsiktigt planerings- och strategiarbete, bedömer utredningen att den nationella avfallsorganisationen också kan utföra uppgifter som avser det faktiska genomförandet av omhändertagandet av det radioaktiva avfallet. Genomförandet kan innebära åtgärder för uppförande, innehav och drift av kärntekniska anläggningar för avfallshantering samt andra åtgärder såsom transporter.

Det förutsätter att medlemmarna eller delägarna är överens om en sådan inriktning och att aktuella kostnader enbart belastar de aktörer som drar nytta av dessa åtgärder.

Statens ansvar vid hinder för enskilda aktörer att fullgöra sina skyldigheter

Utredningen föreslår att omfattningen av statens sekundära ansvar förtydligas i kärntekniklagen. Förtydligandet innebär att ansvaret uttryckligen innefattar att säkerställa att slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle kommer till stånd, även om tillståndshavaren har gått i konkurs, tillståndet återkallats eller om tillståndshavaren av andra skäl inte förmår att fullgöra sitt ansvar enligt skyldigheterna för bl.a. säkerheten vid anläggningen och omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle som följer av kärntekniklagen. Förslaget innebär inte någon ändring i sak.

Möjligheter till utträde förtydligas och utvecklas

Utredningen fördjupar och redovisar förutsättningar för att överlåta ansvar och finansiella förutsättningar för kärnavfall och använt kärnbränsle mellan aktörer, för att en enskild aktör ska kunna avsluta sina åtaganden även om det är lång tid till statens sistahandsansvar träder in. Slutsatsen är att det är möjligt, men kanske inte troligt, att det i ett aktörsdrivet system som det svenska växer fram en marknad som är tillräckligt utvecklad för att hantera att en aktör som avslutat sin verksamhet kan överlåta ansvaret för sitt kärnavfall och använda kärnbränsle till en annan privat part. Utredningen föreslår därför att staten genom den statliga avfallsorganisationen ska kunna ta över ansvar att fullgöra skyldigheter för kärnavfall och kärnämne som inte används på nytt från nya kärnkraftsreaktorer i ett tidigare skede, när avfallet placerats i ett slutförvar på ett permanent sätt.

Det tidigarelagda statliga ansvarsövertagandet föreslås kunna ske efter ansökan och godkännande av regeringen. Tidpunkten har valts då förutsättningarna att bedöma kvarstående åtgärder och tillhörande kostnader bedöms vara förhållandevis stabila. Detta tydliggörs med stöd av ett antal kriterier för när ett statligt övertagande ska vara möjligt, t.ex. att reaktorn har avvecklats och förläggningsplatsen för reaktorn har friklassats, att tillståndshavaren har överfört en ersättning som med hög sannolikhet bedöms täcka kostnader för återstående åtgärder till staten och att relevanta myndigheter har bekräftat att dessa åtgärder har genomförts.

Förslaget innebär vidare att det statliga avfallsbolaget tar över de andelar i den nationella avfallsorganisationen som tillhört tillståndshavaren för den aktuella kärnkraftsreaktorn, och att avtal eller delägande kan behövas i den organisation som har tillstånd att driva den eller de slutförvar där det aktuella avfallet har placerats. Det statliga avfallsbolaget tar dock inte över tillståndet för slutförvaret.

Om motsvarande ordning ska införa för befintliga reaktorer bör utredas vidare. Även detta förslag kan innebära en lång väntetid till möjligt utträde. Om staten bör ha ett mer långtgående engagemang t.ex. genom att ännu tidigare övertagande av en aktörs skyldigheter behöver dock utredas vidare.

Vad som ska prövas avseende hantering av kärnavfall och använt kärnbränsle förtydligas

Utredningen lämnar i detta betänkande förslag avseende tillståndsprövningen som tillsammans med tidigare lämnat delbetänkande och övriga förslag i detta betänkande bidrar till en effektivare prövning av dessa frågor.

Utredningen konstaterar att tillståndsprövning av en ny kärnkraftsreaktor inte innebär en prövning av metoder eller anläggningar för hantering eller slutförvar av kärnavfallet eller det använda kärnbränslet, om det inte ingår i den planerade verksamheten vid reaktorn. Utredningen föreslår att kärnteknikförordningen förtydligas med en bestämmelse om att prövningen av en ansökan om tillstånd till en kärnteknisk anläggning ska fokusera på den sökandes tekniska, organisatoriska och ekonomiska förmåga att inom förläggningsplatsen för anläggningen hantera det kärnavfall och använda kärnbränsle som uppkommer.

Prövningen ska också avse den sökandes plan för det fortsatta omhändertagandet, dvs. att det finns en tillräcklig beskrivning av de åtgärder som behövs för avveckling och fortsatt hantering och slutförvaring av de mängder och typer av avfall som antas uppkomma som följd av den planerade verksamheten, samt för kärnkraftsreaktorer planerad forskning och utveckling av dessa åtgärder. Alla åtgärder eller organisatoriska förutsättningar för alla steg i omhändertagandet behöver inte ha etablerats vid ansökningstillfället. Prövningen ska göras med hänsyn till att den som får tillstånd att uppföra, inneha eller driva en kärnkraftsreaktor i olika utsträckning kan tillämpa etablerad kunskap och erfarenhet för olika åtgärder, att sökanden är skyldig att svara för kostnaderna för att dessa åtgärder vidtas samt är skyldig att ansluta sig till den nationella avfallsorganisationen och dess arbete med långsiktig planering för omhändertagande av avfallet genom framtagning av en strategi. Denna planering granskas i särskild ordning.

Vidare föreslår utredningen att Strålsäkerhetsmyndigheten, vid ansökan om att få inleda provdrift av en ny kärnteknisk anläggning, ska bedöma att beskrivningen av hantering av kärnavfall och använt kärnbränsle har utvecklats och är godtagbar i förhållande till den senast fastställda strategin och de behov av forskning och utveckling av åtgärder för hantering och slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle för en kärnkraftsreaktor som den sökande identifierat.

Mot bakgrund av att en anläggning och verksamhet ska passa in i det planerade systemet för omhändertagande föreslår utredningen också att prövning enligt kärntekniklagen av tillstånd till uppförande, innehav eller drift av anläggningar för genomförande av omhändertagande av kärnavfall eller använt kärnbränsle, ska ske i förhållande till gällande strategi för omhändertagande av radioaktivt avfall.

Slutligen föreslås att en möjlighet till förberedande dialog även införs för Riksgäldskontoret.

Andra åtgärder

Utöver de förslag som redovisas ovan har utredningen identifierat andra åtgärder som tillsammans med förslagen kan bidra till att ytterligare effektivisera systemet för omhändertagande av radioaktivt avfall.

Åtgärderna omfattar att överväga behovet dels av en nationell strategi för ny kärnkraft, dels av en sammanhållen beskrivning av den svenska policyn för omhändertagande av radioaktivt avfall.

Finansiella och andra förutsättningar vad gäller behovet av att utjämna vissa kostnader mellan aktörer och att förtydliga förutsättningar vid tidigare överlåtelse av ansvar till staten bör utredas vidare. Det finns också anledning att överväga behov att inrätta ytterligare råd eller nämnder för insyn, granskning eller utvärdering av omhändertagande av radioaktivt avfall, samt att utreda om vissa av förslagen för nya kärnkraftsreaktorer även bör gälla för befintliga reaktorer, inkl. möjlighet till tidigare utträde. Vidare bör det klargöras när skyldigheter ska kunna anses fullgjorda vid placering i andra typer av slutförvar än geologiska slutförvar. Slutligen har utredningen funnit att möjligheter till ändringstillstånd enligt miljöbalken bör ses över för att underlätta framtida utbyggnad av befintliga eller framtida anläggningar för att ta hand om radioaktivt avfall.

• se över ansökningsavgiften enligt förordningen (2008:463) om vissa avgifter till Strålsäkerhetsmyndigheten och föreslå de ändringar som behövs för ett ändamålsenligt avgiftsuttag som tar hänsyn till nya reaktortyper,

• analysera behovet av anpassning och utveckling av det befintliga kärnavfallsprogrammet för hantering av avfall från nya reaktorer, och

• analysera och bedöma behovet av anpassning av regelverket för beredskaps- och planeringszoner och överföring av processparametrar för nya reaktorer på befintliga och nya platser.

Uppdragen om tillståndsprövning och avgifter ska, efter en kortare förlängning, redovisas senast den 15 januari 2025, uppdraget om kärnavfall och använt kärnbränsle den 29 augusti 2025 och uppdraget om beredskap den 27 februari 2026.

Utredningens utgångspunkter

Utgångspunkten för utredningens arbete är att det ska finnas ett effektivt och välfungerande prövningssystem för kärnteknisk verksamhet med bibehållna krav på säkerhet och strålskydd. Klimatförändringarna och elektrifieringen av samhället sätter fokus på en fossilfri elproduktion och i en föränderlig omvärld är det viktigt att prövningssystemet är rustat för att även hantera frågor som har betydelse för Sveriges säkerhet.

Till skillnad från flera tidigare utredningar inom området, utgår denna utredning från möjligheten att ett antal nya reaktorer, av olika storlek, teknik samt olika ägar-, byggnations- och driftstrukturer kan planeras, uppföras och tas i drift under kommande årtionden. Det innebär att utredningens förslag har diskuterats och tagits fram i förhållande till både befintliga och nya aktörer inom kärnkraftsbranschen, med målet att de ska leda till effektivare prövning på både kort och lång sikt. Andra identifierade behov av utveckling inom områden som är närliggande med utredningens uppdrag ska beaktas och hanteras genom samråd med myndigheter och andra utredningar.

Den politiska dimensionen av prövningen ska komma in tidigt, för att skapa förutsägbarhet och tydlighet och även för att kunna underlätta planering och finansiering av omfattande ansökningar. De olika delarna av tillståndsprövningen ska i möjligaste mån innebära att varje fråga prövas vid ett tillfälle.

Avgifterna ska vara rättvisa och tillämpbara under en tioårsperiod utan större uppräkningar, vilket innefattar ett antagande om att både en första ansökan och ytterligare någon eller några ansökningar inom varje kategori av kärnkraftsreaktorer kan förväntas under perioden.

Utredningens förslag

Ny form för politiskt ställningstagande i ett tidigare skede genom principbeslut

En ny lag om principbeslut införs, med syfte att regeringen tidigt tar ställning till om det är förenligt med samhällets helhetsintresse att uppföra och driva en kärnteknisk anläggning på en viss plats.

Principbeslutet innebär att intresset för uppförandet av en kärnteknisk anläggning har företräde framför eventuellt konkurrerande intressen enligt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, samt med hänsyn tagen till Sveriges säkerhet och att inga uppenbara hinder enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen har framkommit under handläggningen.

Kommunfullmäktige i den kommun där verksamheten ska lokaliseras måste tillstyrka ansökan för att regeringen ska kunna fatta ett principbeslut.

Ordningen bedöms lämplig även för andra större projekt, där övervägandena är liknande som för ny kärnkraft och lagen om principbeslut utformas för att det enkelt ska gå att lägga till andra verksamheter.

Prövning enlig miljöbalken effektiviseras och blir mer ändamålsenlig

En begränsad miljöbalksprövning skapar tydlighet och en mer effektiv tillståndsprocess

Tillståndsprövningen enligt miljöbalken avser endast frågor som inte omfattas av tillstånd enligt kärntekniklagen.

Tillståndsprövningarna enligt miljöbalken och kärntekniklagen är väldigt olika. Miljöbalksprövningen är framåtsyftande och tillstånd och tillåtlighet måste bedömas trots osäkerhet om hur verksamheten faktiskt kommer att fungera. Tillståndet vinner rättskraft och kan bara ändras efter omprövning. Prövningen enligt kärntekniklagen är utformad efter internationell praxis och innebär en stegvis prövning där säkerhets- och strålskyddskraven preciseras succesivt. Tillståndet vinner inte rättskraft utan kan ändras genom villkor om det behövs med hänsyn till säkerheten.

Skillnaden i tillståndsprövningar gör både att det är svårt att samordna prövningen och att det är svårt för mark- och miljödomstolen att pröva säkerhets- och strålskyddsaspekterna enligt kärntekniklagen.

Mark- och miljödomstolens prövning ska därför endast avse konventionell miljöpåverkan. Genom att begränsa miljöbalksprövningen till det som inte omfattas av prövningen enligt kärntekniklagen, skapas en mer effektiv miljöbalksprocess.

Den bedömning som regeringen har gjort i principbeslutet rörande hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken gäller vid tillståndsprövningen enligt miljöbalken.

Tillåtlighet och tillstånd prövas av mark- och miljödomstolen

Ett principbeslut är en nödvändig förutsättning för att kunna ge tillstånd enligt miljöbalken. Någon separat tillåtlighetsprövning av regeringen behövs inte när det finns ett principbeslut, utan tillåtlighet prövas av mark- och miljödomstolen i samband med tillståndet.

Den specifika miljöbedömningen slutförs tidigare i processen

Miljökonsekvensbeskrivningen godkänns och den specifika miljöbedömningen slutförs genom ett särskilt beslut av mark- och miljödomstolen senast när förberedelsen i målet är avslutad.

Ingen parallell prövning med kärntekniklagen

Någon parallell prövning av ansökningarna enligt miljöbalken och kärntekniklagen behöver inte ske, men om det framstår som praktiskt och ändamålsenligt finns det inget hinder mot detta.

Behovet av parallell tillståndsprövning minskar när mark- och miljödomstolen inte prövar samma frågor som Strålsäkerhetsmyndigheten och processen blir mer flexibel om sökanden kan välja i vilken ordning olika tillstånd söks. Om moment som föregår tillståndsprövning enligt kärntekniklagen inleds kan det vara värdefullt och tidseffektivt för sökanden att under denna tid lämna in en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken.

Prövning enligt kärntekniklagen effektiviseras och förtydligas

Frivilliga moment för en komplett ansökan införs

Kärntekniklagen kompletteras med att två frivilliga moment som föregår ansökan om tillstånd att uppföra en ny kärnteknisk anläggning införs i syfte att förbättra förutsättningarna för en komplett ansökan och därmed effektivisera prövningen.

Det första momentet avser en förtydligad och formaliserad möjlighet till förberedande dialog mellan den som avser att ansöka om tillstånd till en kärnteknisk anläggning och Strålsäkerhetsmyndigheten.

Det andra momentet avser möjlighet för en potentiell sökanden eller leverantör eller annan tillverkare, eller kombination av aktörer, att begära förhandsbesked hos Strålsäkerhetsmyndigheten innan ansökan om tillstånd för nya kärntekniska anläggningar lämnas in, för att få en bedömning av om det finns förutsättningar att uppfylla kraven på säkerhet och strålskydd. Förhandsbeskedet kan ha olika omfattning och avse förläggningsplatsens förutsättningar, anläggningens konstruktion samt administrativa och personella resurser. Ett förhandsbesked är bindande i den kommande prövningen av tillstånd och giltigt i fem år.

De nya momenten kan förbättra myndighetens förutsättningar att agera och delta i internationella samarbeten om bedömning av ny kärnkraft.

Strålsäkerhetsmyndigheten blir beslutande instans för tillstånd

Instansordningen enligt kärntekniklagen ändras så att Strålsäkerhetsmyndigheten beslutar om alla tillstånd till kärnteknisk verksamhet.

Myndigheten ges möjlighet att lyfta frågor som har principiell betydelse eller är av särskild vikt till regeringen för prövning.

Omfattning och verkan av tillstånd effektiviseras och förtydligas

Ett antal förslag lämnas i syfte att effektivisera och förtydliga prövningen enligt kärntekniklagen. Prövningsprocessen enligt kärntekniklagen behöver inte längre samordnas med prövningsprocessen enligt miljöbalken. I stället kan prövningarna ske i den ordning som sökanden själv väljer. Genom att hänvisningar i samma lag till att miljöbalken ska tillämpas vid prövning av ärenden utgår när prövning också sker enligt miljöbalken, förtydligas tillståndsprövningen enligt kärntekniklagen till att endast avse frågor om säkerhet och strålskydd.

En bestämmelse införs i kärntekniklagen om krav på att förläggningsplatsens förutsättningar med hänsyn till säkerheten och strålskyddet ska kunna visas. Det ger ökad tydlighet i vilka frågor avseende platsen som ska prövas och kan vara möjliga att begära förhandsbesked för.

Det stegvisa godkännandet är, i likhet med tillståndsbeslut, en förutsättning på vägen mot en idrifttagen anläggning. Det har tidigare varit praxis genom regeringens villkor i beslut om tillstånd. Kärntekniklagen tydliggörs genom att det stegvisa godkännandet för kärntekniska anläggningar införs i lagen. Det särskilda godkännande som krävts för att den sökande ska få inleda uppförande av en kärnteknisk anläggning utgår, vilket innebär att uppförandet får inledas så fort alla nödvändiga tillstånd finns på plats. Det innebär att prövningen av tillstånd enligt kärntekniklagen blir mer harmoniserad med internationell praxis. Definitioner som knyter an till det stegvisa godkännandet förtydligas och lyfts in i lagen.

Förutsättningar för överföring av tillstånd förtydligas

Ett gemensamt tillstånd för uppförande, innehav och drift av en kärnteknisk anläggning förordas. Det möjliggör en anpassning till framtida ägar- och driftmodeller där sökandens förmåga och förutsättningar för att ta det lagstadgade ansvaret för säkerhet och strålskydd inte behöver prövas i sin helhet och samtidigt i ett initialt skede av prövningsprocessen. Redan inför uppförandet av en kärnteknisk anläggning behöver viss information om driftskedet liksom i dag finnas tillgänglig, vilken utvecklas och detaljeras i takt med det stegvisa godkännandet. Det talar för att en sökande kan ansöka om och efter granskning erhålla tillstånd till såväl uppförande som drift av en kärnteknisk anläggning, även om intentionen redan från början är att överföra tillståndet för driften till någon annan.

Bestämmelser om överföring av tillstånd införs genom en uttrycklig bestämmelse i kärntekniklagen. Överföring kan ske efter en sedvanlig prövning av om den som tillståndet ska överföras till bedöms ha förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med gällande regelverk.

Övriga förutsättningar för tillståndsprövning förtydligas

Kärntekniklagen förtydligas så att det framgår att tillståndshavaren för att fullgöra lagstadgade skyldigheter inte måste kunna fullgöra alla krav inom sin egen organisation. Förtydligandet speglar den praxis som har utvecklats under lång tid och som innebär att en tillståndshavare i viss omfattning kan anlita inhyrd personal. Förtydligandet innebär således ingen förändring i förhållande till gällande ordning.

Förslagen innebär även förtydligande om vilken information som en ansökan om tillstånd till en kärnteknisk anläggning behöver innehålla. Det ger en högre grad av tydlighet och förutsebarhet i prövningsprocessen, såväl för den som avser söka om tillstånd som för andra intressenter. Strålsäkerhetsmyndigheten har även fortsatt mandat att utveckla detta ytterligare.

Det förtydligas också att Riksgäldskontoret ska bistå Strålsäkerhetsmyndigheten i granskningen vid en tillståndsprövning av en ny kärnteknisk anläggning eller prövning av överföring av tillstånd, avseende sökandens förutsättningar att svara för kostnader för bl.a. hantering av uppkommet avfall samt förutsättningar för att teckna försäkring eller ställa säkerheter enligt lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor.

Begreppet permanent avstängd kärnkraftsreaktor fyller inte längre någon funktion och utgår därför ur kärntekniklagen.

Överklagande av beslut sker till allmän förvaltningsdomstol

Såväl tillstånds- som tillsynsbeslut som har meddelats av Strålsäkerhetsmyndigheten enligt kärntekniklagen ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för till regeringen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Nya lägre avgiftsnivåer i ett differentierat avgiftsuttag

Avgifterna för granskning vid tillståndsprövning och stegvist godkännande av nya kärnkraftsreaktorer knyts tydligare till Strålsäkerhetsmyndighetens prövning med bibehållen fokus på säkerställande av säkerhet och strålskydd samt full kostnadstäckning. Avgiftsuttaget förändras så att hänsyn tas till utvecklingen mot mindre reaktorer.

Den samlade avgiften som en sökande behöver betala fram till godkännande om att inleda rutinmässig drift är väsentligt lägre än avgifterna enligt befintliga regler. Det gäller för alla typer av kärnkraftsreaktorer, inklusive så kallade storskaliga reaktorer.

Lägre avgifter i ett differentierat uttag

Den absoluta merparten av Strålsäkerhetsmyndighetens arbete med tillståndsprövningen och det stegvisa godkännandet bör fortsatt avgiftsfinansieras. De nya avgiftsnivåerna har sin utgångspunkt i de principer som etableras, tidigare avgiftsmodell och erfarenheter som Strålsäkerhetsmyndighetens motsvarigheter i andra länder har från olika prövningar.

Den största förändringen av avgiftsuttaget jämfört med gällande regler följer av differentieringen i avgiftsklasser, vilket är en anpassning till den utveckling som sker mot mindre reaktorer baserade på nya tekniker. Det inkluderar en anpassning av avgiftsnivåerna till den arbetsinsats som förväntas krävas för Strålsäkerhetsmyndighetens granskning med oförändrat höga krav på strålskydd och kärnsäkerhet.

Den nya avgiftsstrukturen kan tas i bruk för den gällande processen för prövning av nya reaktorer och harmoniserar med den nya prövningsprocess som utredningen föreslår i detta betänkande.

Strålsäkerhetsmyndigheten har en basfinansiering med anslag

Det finns vissa verksamheter hos Strålsäkerhetsmyndigheten som är grundläggande för effektiv tillståndsprövning, men som inte lämpar sig för avgiftsfinansiering och dessa bör därför finansieras med anslag. Det avser arbetsinsatser för kontinuerlig utveckling av regelverk, kompetensutveckling inom ny teknik, internationella samarbeten vad gäller kärnkraftsreaktorer och förberedande dialog med den sökande inför ansökan om tillstånd.

Andra åtgärder för effektiv prövning samt hinder

Utöver de förslag som redovisas ovan har utredningen också identifierat andra åtgärder som tillsammans med förslagen kan bidra till att ytterligare effektivisera tillståndsprövningen. Åtgärderna omfattar tydligare styrning av berörda prövningsinstanser, att styrningen av Strålsäkerhetsmyndighetens arbete med tillståndsprövning kan förtydligas, utvecklingsbehov i form av bl.a. informations- och utbildningsinsatser i nya kärnkraftskommuner, samt frågor om vissa avgifter till Strålsäkerhetsmyndigheten som aktualiseras efter att en ny kärnkraftsreaktor fått godkänt att inleda rutinmässig drift.

Slutligen har utredningen funnit att det behöver ske en översyn av den geografiska begränsningen för etablering av kärntekniska anläggningar i kustområden enligt 4 kap. miljöbalken, eftersom begränsningen utgör en tröskel vid nyetablering. Översynen är en förutsättning för att möjliggöra etablering av utökad energiproduktion för nya aktörer som inte har tillgång till en befintlig plats för kärnteknisk verksamhet, samt i kommuner och län som i nuläget inte har några kärntekniska anläggningar.