En skola utan vinstintresse

För utredningens slutbetänkande är det liksom i delbetänkandet självklart att arbetet styrs av regeringens direktiv och tilläggsdirektiv. Utredningens förslag har utformats så att de är förenliga med regeringsformen, europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och EU-rätten. Förslagen som utredningen lämnar i detta betänkande ska ses som en fortsättning på de förslag som lämnats i utredningens delbetänkande Skärpta villkor för friskolesektorn (SOU 2025:37).

Utredningens utgångspunkter

För kommunala huvudmän är förskola och skola en obligatorisk verksamhet som kommunerna är skyldiga att erbjuda barn och elever bosatta i kommunen. Utbildning är både den volymmässigt största verksamheten och den största kostnadsposten för kommunerna. För enskilda huvudmän är förskola och skola ett frivilligt uppdrag, där huvudmannen efter godkännande får ett förtroende av det allmänna att mot ersättning bedriva en samhällsviktig verksamhet vars huvudsyfte är barnens och elevernas samt samhällets bästa. Utredningens samlade bild är att den fristående förskole- och skolsektorn spelar en viktig roll i det svenska utbildningssystemet.

Samtidigt visar både utredningens uppdrag och analyser att sektorn präglas av bristande reglering. Enligt utredningens bedömning har denna bristande reglering påverkat barns och elevers rätt till en god utbildning negativt, i vissa fall på ett oförsvarligt sätt. Utredningen har därför med stöd i direktiven sett som sitt uppdrag att belysa och i förekommande fall åtgärda dessa brister.

Denna tolkning ska inte ses som en generell kritik mot fristående förskolor och skolor. Utredningen har också strävat efter att förslagen ska vara organisationsneutrala, alltså oberoende av den enskilda huvudmannens associationsform och hur den enskilde huvudmannen valt att organisera företagets verksamhet. Där det är möjligt har utredningen tagit hänsyn till idéburna aktörer samt till små aktörer, oavsett driftsform. Utredningens delbetänkande och slutbetänkande ska sammantaget förstås som inriktat på de svagheter i nuvarande system som underminerar såväl god förvaltning av offentliga medel som barns och elevers rätt till utbildning av bra kvalitet. Därmed värnas också nyttan av den fristående förskole- och skolsektorn.

Slutbetänkandets syfte

Utredningens delbetänkande fokuserar i första hand på de enskilda huvudmännens styrning och ekonomi, och innehåller ett flertal förslag inom ett brett antal områden. Genom värdeöverföringsförbud begränsas till exempel möjligheten för enskilda huvudmän att trots brister i utbildningens kvalitet använda offentliga medel för att finansiera annan näringsverksamhet, fritidsintressen eller privat konsumtion. Utredningen föreslår också ett förtydligande av kravet på ekonomiska förutsättningar som ställs på enskilda som ansöker om eller har godkännande som huvudman. Förslagen stärker även ansvariga myndigheters förutsättningar att följa de offentliga medlens användning, inför sanktionsavgifter vid vissa typer av överträdelser samt möjliggör återkrav av kommunala bidrag (skolpeng) och tilläggsbelopp vid felaktig utbetalning eller om den enskilde huvudmannen använt bidragen vid vissa typer av brott.

Slutbetänkandet fullföljer utredningens fokus på att tydliggöra det allmännas förväntningar på enskilda huvudmän och deras verksamhet. Utredningens förslag i kapitel 10 innebär att ägare till enskilda huvudmän, enskilda huvudmän och koncerner som återkommande har allvarliga brister i sin verksamhet inte får starta eller förvärva nya förskolor eller skolor. Expansion blir därmed bara möjligt när brister åtgärdats och verksamheten i vissa fall under en längre tid uppvisat god kvalitet. Detta förändrar nuvarande situation då aktörer ofta har kunnat expandera sin verksamhet trots att de tidigare har uppvisat bristfälligt huvudmannaskap.

Förslagen i kapitel 11 stärker tillståndsmyndigheternas förutsättningar att bedöma och vid behov agera för att undvika negativa konsekvenser för barn, elever och det allmänna vid väsentliga ändringar i en enskild huvudmans befintliga verksamhet. En sådan möjlighet saknas i dag. Det krävs i dag till exempel i de flesta fall ingen ny ansökan om en enskild huvudman väljer att flytta sin verksamhet till en annan del av kommunen, att väsentligt utöka antalet utbildningsplatser eller att redan från början etablera verksamheten i en annan del av kommunen än den som angavs i ansökan om godkännande. Utredningens förslag innebär att en enskild huvudman som vill ändra sin verksamhet på något av dessa sätt nu måste lämna in en ansökan om ändring av sitt befintliga godkännande. Därmed säkerställer förslagen bland annat att tillståndsmyndighetens bedömning av påtagliga negativa följder vid en enskilds ansökan om etablering inte riskerar att snabbt, och ibland direkt efter godkännandet, bli inaktuellt.

Förslagen ökar därutöver förutsägbarheten och rättssäkerheten för enskilda huvudmän och ansvariga myndigheter. Utredningens genomgång av nuläget pekar till exempel på att tolkning och tillämpning av vissa bestämmelser vid tillståndsprövning nu varierar mellan statlig och kommunal tillståndsprövning samt mellan kommuner. De bestämmelser som utredningen föreslår bidrar till en mer enhetlig tillämpning. Även förslaget om att lägeskommuner alltid ska lämna en väl genomarbetad konsekvensutredning till Skolinspektionen när en enskild huvudman ansöker om tillstånd att starta en fristående skola ökar förutsägbarheten och rättssäkerheten.

Översikt av den fristående förskole- och skolsektorn

Det finns knappt 2 400 enskilda huvudmän med godkännande att bedriva fristående förskola, grundskola eller gymnasieskola. Dessa ansvarar för 4 300 fristående förskolor, grundskolor och gymnasieskolor med sammanlagt 423 000 barn och elever. Sett till samtliga enskilda huvudmän inom fristående förskola och skola så dominerar mindre huvudmän som driver enstaka förskolor och skolor med ett lägre elevantal. Sett till var barn och elever går är aktiebolag den vanligaste verksamhetsformen. 74 procent av alla barn och elever som går i fristående förskolor eller skolor gör det i en skola som drivs av ett aktiebolag. Det beror på att aktiebolag igenomsnitt har fler och större verksamheter. Mer än 60 procent av de enskilda huvudmän som drivs i aktiebolagsform ingår dessutom i en koncern. De huvudmän som är del av en koncern har i genomsnitt fler enheter och fler elever. 43 procent av de barn och elever som går i en fristående förskola eller skola i Sverige finns i en verksamhet som bedrivs av någon av de tio största utbildningskoncernerna.

Det finns 111 600 barn och elever i verksamheter där den enskilda huvudmannen har valt en annan associationsform än aktiebolag. Det motsvarar cirka 26 procent av det totala antalet barn och elever i fristående förskolor och skolor. Den näst vanligaste företagsformen är ekonomiska föreningar, där det finns 1 055 huvudmän som sammanlagt har 42 600 barn och elever. Stiftelser är huvudmän för 220 enheter med 37 000 barn och elever, och hos ideella föreningar finns 26 000 barn och elever fördelade på 383 enheter.

Utredningens förslag

Villkor och förbud för aktörer med bristfälligt huvudmannaskap

Utredningen konstaterar att det finns aktörer inom den fristående förskole- och skolsektorn som haft återkommande brister av olika allvarlighetsgrad och i olika koncernbolag, i vissa fall under en period av många år. Dessa aktörer har inte alltid bedömts som olämpliga av prövande myndigheter enligt de bestämmelser som gäller vid en ägar- och ledningsprövning. Det kan till exempel vara fallet om en enskild huvudman varit föremål för ingripanden vid tillsyn på grund av brister av olika allvarlighetsgrad i olika förskole- eller skolverksamheter, eller ingår i en koncern med återkommande allvarliga och likartade brister i förskole- eller skolverksamhet som bedrivs i olika dotterbolag.

Enskilda huvudmän som inte bedöms vara olämpliga i en ägar- och ledningsprövning, men som ändå i utredningens mening uppvisar ett bristfälligt huvudmannaskap, kan i dagsläget med vissa begränsningar utöka sin verksamhet genom att starta eller förvärva nya förskolor och skolor. Detsamma gäller ägare till enskilda huvudmän som uppvisat bristfälligt huvudmannaskap. Utredningen anser att denna ordning inte är tillfredsställande, och lämnar därför förslag för att åtgärda detta.

Förslag om skärpning av villkoret att den enskilde ska ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen

Enligt skollagen måste den enskilde ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen för att kunna få ett godkännande som huvudman för en förskola eller skola. Detta villkor ska skärpas och förtydligas. Enligt utredningen kan en aktör som redan i en befintlig verksamhet inte lever upp till skolförfattningarnas krav, svårligen förväntas göra det i en ny verksamhet. Barnen, eleverna och allmänheten har ett starkt intresse av att det endast är aktörer som bedriver verksamhet i enlighet med de i föreskrifterna ställda kraven som får utöka sin verksamhet. En aktör som har bedrivit förskolor eller skolor som har varit föremål för ingripanden vid tillsyn ska därför i högre grad än i dag förhindras från att starta nya eller utöka befintliga förskolor eller skolor. Villkoret att ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen ska enligt förslaget inte anses vara uppfyllt i följande fall:

• Under tiden som en tillsyn pågår efter att en tillsynsmyndighet beslutat om föreläggande.

• Under två år från att en tillsynsmyndighet fattat ett beslut om sanktionsavgift på grund av överträdelse av ett godkännande som enskild huvudman, överträdelse av värdeöverföringsförbud eller att anmälan om nedläggning av en skolenhet inte gjorts i rätt tid.

• Under tre år från att en tillsynsmyndighet fattat ett beslut om föreläggande som förenats med vite eller värdeöverföringsförbud, eller som avser allvarligt missförhållande.

• Under fem år från att en tillsynsmyndighet fattat ett beslut om återkallelse av godkännande på grund av allvarligt missförhållande, överträdelse av förvärvsförbud som föreslås nedan eller att huvudmannen inte uppfyller förutsättningarna för godkännande, eller ett beslut om statlig åtgärd för rättelse.

Förslaget innebär att ingripanden som riktats mot en annan skolform än den ansökan avser kan beaktas vid prövningen av ansökan. Till exempel ska ett vitesföreläggande som avser brister i en förskola som bedrivs av en aktör påverka möjligheten för aktören att starta en ny skola.

Efter den tid som angetts i punkterna ovan får tillståndsmyndigheten vid bedömningen av om den enskilde har förutsättningar att följa föreskrifterna som gäller för utbildningen beakta om tillsynsmyndighet under de senaste fem åren beslutat om sådana ingripanden som anges ovan. Myndigheterna får alltså en möjlighet att göra en sammanvägd bedömning av ingripanden som förekommit de senaste fem åren även om förhållandena enligt punkterna ovan inte föreligger. Tillståndsmyndigheten ska vid bedömningen av om villkoret är uppfyllt även beakta ingripanden vid tillsyn mot enskild huvudman som vid tidpunkten för tillsynsmyndighetens beslut ingick i samma koncern som den enskilde. Även ingripanden mot en annan enskild huvudman med i huvudsak samma direkta eller indirekta ägare som den enskilde, vid tidpunkten för beslutet, ska beaktas. Anledningen till att koncernföretag och andra närståendeföretag ska beaktas är att effekten av villkoret inte ska vara beroende av hur en aktör har valt att organisera sin verksamhet.

Om det finns särskilda skäl ska ett ingripande vid tillsyn inte beaktas vid bedömningen av om det skärpta villkoret är uppfyllt.

Förslag som begränsar möjligheten att utöka bristfällig verksamhet genom förvärv

Utredningen föreslår att en fysisk eller juridisk person inte ska få förvärva ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande i en enskild huvudman under den tid som personen har förvärvsförbud. Förvärvsförbud ska gälla för en fysisk eller juridisk person under den tid som personen inte uppfyller det skärpta villkoret som ställs för att godkännas som enskild huvudman. Det vill säga, inte uppfyller villkoret att den enskilde ska ha förutsättningar i övrigt att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen, se ovan. Det innebär att tidigare ingripanden vid tillsyn kan förhindra ett förvärv av en enskild huvudman. Även ingripanden mot koncernföretag och andra närståendeföretag ska beaktas vid bedömningen av om ett förbud föreligger.

Det föreslagna förvärvsförbudet motverkar att aktörer som skulle fått avslag på en ansökan om godkännande på grund av det skärpta villkoret, i stället kan köpa ett bolag som redan har ett godkännande. Situationerna då förvärvsförbudet gäller speglar därför innehållet i det föreslagna skärpta villkoret vid ansökan om godkännande av enskild som huvudman.

Upplysningsplikt vid anmälan om förändring av det bestämmande inflytandet

I delbetänkandet föreslog utredningen att en enskild huvudman ska anmäla förändringar av det bestämmande inflytandet genom ägande i den enskilde huvudmannen till tillsynsmyndighet. Utredningen föreslår nu att huvudmannen i en sådan anmälan även ska lämna upplysningar om det pågår tillsyn av den enskilda huvudmannens förskolor eller skolor eller om den varit föremål för vitesförelägganden, återkallelse eller liknande ingripanden. Den enskilde huvudmannen är också skyldig att lämna upplysningar om pågående tillsyn och ingripanden som omfattas av det skärpta villkoret och som gäller en enskild huvudman som, vid tidpunkten för tillsynsmyndighetens beslut, ingick i samma koncern som den person som har förvärvat det bestämmande inflytandet i huvudmannen eller hade i huvudsak samma direkta eller indirekta ägare som denne eller en enskild huvudman som personen haft bestämmande inflytande över genom ägande.

Om uppgifterna inte lämnas i anmälan ska tillsynsmyndigheten besluta om sanktionsavgift.

Ett godkännande ska kunna återkallas om förvärvsförbudet överträtts

Utredningen föreslår att tillståndsmyndigheten får återkalla godkännandet för den enskilda huvudman som förvärvats i strid med förbudet. Om tillsynsmyndigheten bedömer att ett godkännande kan återkallas ska myndigheten informera både personen som har det bestämmande inflytandet och den enskilda huvudmannen om bedömningen.

Myndigheten ska ge personen och huvudmannen tillfälle att yttra sig innan beslut om återkallelse av godkännandet fattas. Myndigheten ska samtidigt upplysa om att den enskilde huvudmannens godkännande kan återkallas om personen inte minskar sitt innehav i huvudmannen på så sätt att denne inte längre har ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande.

Förhandsbesked

Utredningen föreslår att en fysisk eller juridisk person ska få ansöka hos tillsynsmyndigheten om förhandsbesked för att klargöra om personen har ett förvärvsförbud. Tillsynsmyndigheten ska lämna förhandsbesked inom tre månader efter att ansökan kom in. Om det finns särskilda skäl får dock tillsynsmyndigheten besluta om längre handläggningstid av ansökan.

Om tillsynsmyndigheten lämnar förhandsbesked att förvärvsförbud inte gäller för sökanden är beskedet bindande för myndigheten i förhållande till förvärv av en enskild huvudman som sker inom ett år från beslutet. Beskedet upphör dock att vara bindande om det framkommer omständigheter som förändrar myndighetens bedömning. Det gäller under förutsättning att omständigheter inte var kända för myndigheten vid beslutet om förhandsbeskedet eller om omständigheterna inträffat efter att förhandsbeskedet lämnats, men före tidpunkten för det förvärv som är föremål för tillsyn.

Insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten ska finnas hos den enskilda huvudmannen

Prövningen av om den enskilde är lämplig och om den genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten omfattar i dag

1. den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten,

2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter,

3. bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag, och

4. personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten.

Enligt utredningens bedömning är det viktigt att de personer som är ansvariga för den enskilde huvudmannens organisation och förvaltning har insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten.

Mot bakgrund av det föreslår utredningen att direkta och indirekta ägare med väsentligt inflytande över verksamheten inte längre ska ingå i den krets av personer som omfattas av prövningen av kravet på insikt. Det innebär att det framför allt är styrelsen och vd som ska ha insikt i relevanta föreskrifter. Det är i utredningens mening inte tillräckligt om en ägare har det.

Det är dock fortsatt viktigt att samtliga i kretsen är lämpliga, det vill säga även indirekta och direkta ägare som har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Utredningen föreslår inte någon förändring gällande lämplighetsprövningen som alltså även fortsättningsvis bör göras för hela ägar- och ledningskretsen.

En ändamålsenlig process för godkännande som huvudman

Tillståndsmyndighetens godkännande för enskild att bedriva fristående förskole- eller skolverksamhet omfattar enligt 2 kap. 5 § femte stycket skollagen en viss typ av utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. Det krävs inte någon ny ansökan om en enskild huvudman till exempel vill utöka antalet utbildningsplatser eller flytta sin verksamhet till en annan del av kommunen. 1 I sådana fall prövas inte heller om förändringen kan medföra påtagliga negativa följder för elever eller för skolväsendet som anordnas av lägeskommunen eller, i gymnasieskolans fall, angränsande kommuner.

Bestämmelserna om prövning av påtagliga negativa följder i 2 kap. 5 § femte stycket skollagen har central betydelse för flera av de utredningspunkter utredningen behandlar i slutbetänkandet. Det finns dock i utredningens mening oklarheter i nuvarande tillämpning av bestämmelsen. Utredningen föreslår därför nya eller förtydligade bestämmelser inom följande sakområden:

• Vad som ska framgå av ett beslut om godkännande, och därmed när enskild huvudman behöver inkomma med ansökan om ändring i befintligt godkännande.

• Hur innebörden av påtagliga negativa följder ska förtydligas.

• Hur obligatoriska yttranden från lägeskommuner kan utformas när en enskild ansöker om godkännande att bedriva fristående skola.

Förslag om vad som ska framgå av beslut om godkännande

Det bör i utredningens mening framgå fler villkor än det gör i dag av ett beslut om godkännande för att bedriva förskola eller skola. Utredningen föreslår därför att förskolans och skolans belägenhetsadress alltid ska framgå av beslutet om godkännande som huvudman. Utredningen föreslår vidare att högsta antalet utbildningsplatser alltid ska framgå av Skolinspektionens beslut om godkännande som enskild huvudman för grund- eller gymnasieskola. För gymnasieskolan ska ett godkännande som enskild huvudman förenas med villkor om högsta antal utbildningsplatser vid respektive program och, i förekommande fall, inriktning. Utredningens förslag innebär att enskilda huvudmän som vill flytta sin verksamhet eller utöka antalet elevplatser behöver lämna in en ansökan till prövande myndighet om ändring av sitt godkännande.

Utredningen föreslår även att det uttryckligen ska framgå av skollagen att beslut får förenas med villkor som är av betydelse för verksamheten. För att få förena ett beslut med villkor måste dock villkoren ligga inom ramen för de syften som tillståndsgivningen avser att uppfylla.

En mindre omfattande prövning vid ansökan om ändring av adress eller elevantal

Utredningen föreslår att huvudregeln ska vara att den ansvariga myndigheten inte behöver pröva samtliga villkor som krävs för ett godkännande, när en huvudman ger in en ansökan som endast avser ändring av belägenhetsadress och i förekommande fall elevantal för en befintlig verksamhet.

Om en enskild huvudman endast ansöker om att ändra belägenhetsadress, antalet utbildningsplatser eller andra villkor som givits i godkännandet föreslår utredningen att tillståndsmyndigheten som huvudregel genomför en begränsad prövning. Den omfattar huvudmannens ekonomiska förutsättningar och om ändringen innebär påtagliga negativa följder för eleverna eller för skolväsendet i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Vid ansökan om utökning av antalet utbildningsplatser ska den godkännande myndigheten även pröva om den enskilde i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen Om det finns skäl för det får den prövande myndigheten även pröva andra villkor.

Utredningen noterar att flertalet kommunala tillståndsmyndigheter fortlöpande prövar denna typ av ansökan från enskilda huvudmän inom förskolan, ofta till en lägre avgift än vid nyetablering.

Utredningen föreslår inga förändringar i denna del. Skolinspektionen bör i undantagsfall kunna handlägga en an-

sökan om ändrad belägenhetsadress, ändrat elevantal, eller en ändring av annat villkor som ställts med stöd av 2 kap. 5 § skollagen utanför den ordinarie ansökningsperioden. Det gäller till exempel ansökningar som är brådskande eller av obetydlig karaktär. Brådskande ändringar kan vara ömmande omständigheter för enskilda barn och elever, eller situationer då enskild huvudman söker omlokalisering i nära anslutning till befintlig enhet och till uppenbart mer ändamålsenliga lokaler. Med obetydlig karaktär avses till exempel en mindre ökning av antalet utbildningsplatser som uppenbart inte kommer ha negativa följder för den del av utbildningsväsendet som anordnas av det allmänna, eller ett adressbyte som är av administrativ karaktär och inte innebär någon omlokalisering.

Belägenhetsadress och elevantal ska på sikt framgå även av befintliga godkännanden

En reglering som innebär att endast nya godkännanden förenas med villkor skulle enligt utredningens bedömning bara ha en marginell effekt på de problem som utredningen redovisar. Vid tidpunkten för detta slutbetänkande finns cirka 1 300 godkännanden inom grund- och gymnasieskola samt cirka 2 700 godkännanden inom förskolan. Utredningen har därför i kapitel 12 utarbetat principer för övergångsbestämmelser för dessa cirka 4 000 befintliga godkännanden. Övergångsbestämmelserna innebär bland annat att ansvariga myndigheter under en tvåårsperiod efter att lagförslagen trätt i kraft ska besluta om ändringar i befintliga godkännanden så att de omfattar villkor om belägenhetsadress och i förekommande fall elevantal.

Sanktionsavgift vid överträdelse av godkännandet

Den berörda tillsynsmyndigheten ska besluta om sanktionsavgift för en huvudman som överträder godkännandet och de villkor som är förenade med detta.

En sanktionsavgift vid överträdelse av godkännande bör i utredningens mening ha ett beloppsspann. Den lägsta sanktionsavgiften ska vara 10 000 kronor och den högsta 10 000 000 kronor. 2 Om en enskild huvudman bedriver verksamhet utanför sitt godkännande är det att betrakta som ett missförhållande som påverkar det allmännas förtroende för såväl den enskilde huvudmannens lämplighet som för skolväsendet i övrigt. Det kan dessutom ha en mycket negativ inverkan på barn och elever, till exempel vad gäller lokalers lämplighet eller utbildningens kvalitet. Vidare kan det medföra påtagliga negativa följder för lägeskommunen. Sammantaget är det därför utredningens uppfattning att en ekonomiskt kännbar sanktionsavgift förmedlar allvaret i överträdelsen.

Förslag om förtydligande av innebörden av påtagliga negativa följder enligt 2 kap. 5 § femte stycket skollagen

I 2 kap. 5 § femte stycket skollagen anges att det för ett godkännande krävs att utbildningen inte medför påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Utredningen föreslår att detta förtydligas för att precisera att påtagliga negativa följder innebär negativa ekonomiska, organisatoriska eller pedagogiska konsekvenser för eleverna, eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas.

Utredningen föreslår vidare att tillståndsmyndigheten i sin samlade bedömning ska beakta konsekvenser som bedöms bestå i mer än tre år från den tidpunkt när utbildningen är avsedd att påbörjas. Detta är en förändring från dagens riktmärke om fem år. Med nuvarande tillämpning anses en konsekvens påtagligt negativ om det är troligt att kommunen inte kan anpassa sin verksamhet inom fem år. Om samma konsekvens granskas utifrån ett elevperspektiv anser utredningen att bedömningen förändras. En negativ följd som finns kvar under fem år innebär till exempel för en elev i grundskolan att halva elevens skoltid påverkas negativt. För en gymnasieelev överskrider den nuvarande tolkningen av tidsramen med två år hela elevens gymnasietid. Utredningen anser därför att elevperspektivet i bestämmelsen ska förstärkas genom att ange en kortare tid för hur länge en negativ följd ska anses pågå för att bedömas som påtaglig.

Förslag om obligatoriska yttranden från lägeskommuner

När Skolinspektionen handlägger en ansökan om godkännande som enskild huvudman inhämtar myndigheten ett yttrande från den kommun där utbildningen ska bedrivas. Utredningen har dock erfarit att lägeskommuner i bland inte lämnar något yttrande i samband med ansökningar om godkännande av etablering av en fristående skola. Kommunernas yttranden kan också vara för allmänt hållna eller av mer principiell karaktär. Utredningen menar att det inte minst ur elevperspektivet är viktigt att kommunerna lämnar yttranden och att dessa yttranden är väl underbyggda. En förutsättning för att bestämmelsen rörande påtagliga negativa följder ska fylla sitt syfte är också att Skolinspektionen får underlag av hög kvalitet från kommunerna.

Utredningen föreslår därför att lägeskommunen ska vara skyldig att lämna ett yttrande till Skolinspektionen när myndigheten handlägger en ansökan om godkännande som enskild huvudman. Detta är inte obligatoriskt i dag. Kommunen ska till yttrandet bifoga en beskrivning av de ekonomiska, organisatoriska och pedagogiska konsekvenserna som uppstår om ansökan skulle godkännas. Om ansökan gäller gymnasieskolan ska konsekvenserna även beskrivas för övriga kommuner inom det primära samverkansområdet.

En kommun som är skyldig att yttra sig över en ansökan ska ersättas för kostnaden för arbetet med konsekvensbeskrivningen. Ersättningen ska bekostas av den enskilde huvudmannen genom en avgift som betalas till Skolinspektionen i samband med ansökan om godkännande av enskild som huvudman. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiftens storlek.

Utredningens bedömningar

Det saknas behov av att lämna ett nytt förslag om ändring av tvåårsregeln

En enskilds godkännande som huvudman kan återkallas av tillsynsmyndighet med stöd av bestämmelsen i 26 kap. 15 § skollagen, den så kallade tvåårsregeln. I delbetänkandet (SOU 2025:37) lämnade utredningen förslag om att ta bort kravet på att den enskilde huvudmannen ska ha visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten vid återkommande brister enligt 26 kap. 15 § 2. Bestämmelsen skärps alltså genom förslaget i delbetänkandet. Det saknas därför behov av att utreda och lämna författningsförslag om att andra huvudmän i samma koncern bör beaktas i en bedömning enligt bestämmelsen när det gäller bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten. Att helt ta bort det kravet är en mer ingripande skärpning av bestämmelsen än vad det vore att ge tillsynsmyndigheterna möjlighet att beakta koncernbolag vid prövningen enligt bestämmelsen.

Rätten att bedriva resursskola bör utredas

Utredningen bedömer att regeringen bör utreda om rätten att bedriva resursskola ska regleras genom Skolinspektionens beslut om godkännande.

Konsekvenser av förslagen

Syftet med utredningens förslag är att enskilda huvudmän som bedriver skola eller förskola ska ha rätt incitament till regelefterlevnad samt förmåga att bedriva en långsiktig och högkvalitativ verksamhet för barn och elever. Utredningen bedömer att förslagen uppfyller syftet och kommer att ge positiva effekter både på samhällsnivå och för enskilda barn och elever.

Förslagen som lämnas i slutbetänkandet är så gott som uteslutande framåtriktade. Med det menas att fokus är reglering av den fristående förskole- och skolsektorn i situationer när enskild huvudman antingen önskar ändra i befintlig verksamhet eller önskar etablera ny verksamhet. Övergångsbestämmelserna som ingår i utredningens förslag är därför utformade för att minimera administrativ börda för befintliga verksamheter samtidigt som dessa inte ska gynnas otillbörligt jämfört med nystartade framtida verksamheter.

Konsekvenser för enskilda huvudmän

Utredningen förslag innebär att enskilda huvudmän inte kan beviljas tillstånd att starta, utöka eller förändra utbildningsverksamhet under viss tid efter ett ingripande från en tillsynsmyndighet. För enskilda huvudmän innebär detta att kvalitetsarbetet och förmågan att snabbt åtgärda brister får en mer direkt och avgörande betydelse för möjligheten att utveckla verksamheten. Enskilda huvudmän behöver i högre grad prioritera resurser till systematiskt kvalitetsarbete och uppföljning för att säkerställa att brister åtgärdas utan dröjsmål.

Förvärvsförbudet innebär att juridiska och fysiska personer som bedriver eller har bedrivit utbildning med brister som lett till vissa ingripanden inte får förvärva ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande över en enskild huvudman. Motsvarande gäller för aktörer som ingår i en koncern där ett annat företag haft sådana brister. Möjligheterna att genomföra ägarförändringar begränsas, vilket kan få konsekvenser för generationsskiften, omstruktureringar eller kapitaltillskott. Huvudmän som tidigare kunnat växa genom uppköp kan nu uppleva att förvärvsmöjligheterna begränsas. Samtidigt kan förslaget på längre sikt bidra till ökad stabilitet och tydlighet i ägarledet.

Förslaget att den som söker tillstånd för godkännande som enskild huvudman för grund- eller gymnasieskola ska betala en avgift som motsvarar lägeskommunens kostnad för ett obligatoriska yttrande påverkar mindre aktörer mer än större. För större aktörer bedöms kostnadsökningen inte medföra några betydande konsekvenser.

Förslaget att förskolans eller skolans belägenhetsadress alltid ska anges i beslutet om godkännande innebär att möjligheterna att flytta verksamheten mellan olika adresser begränsas. Om en enskild huvudman önskar flytta en verksamhet kommer det enligt utredningens förslag att krävas en ansökan om ändring av det befintliga tillståndet. Antalet skolor som regelbundet byter adress är dock begränsat.

Kravet på ny ansökan när en huvudman ändrar antalet barn eller elever bedöms också få begränsade konsekvenser. Under de senaste fem åren har det varit relativt ovanligt att skolor ökat sitt elevantal bortsett från i samband med utökning av årskurser, program eller vid flytt till nya lokaler. Sådan förändring kräver redan i dag i många fall ansökan om ändring av befintligt godkännande. Det minskande elevantalet till följd av en minskande befolkning i skolålder är troligtvis en av flera troliga orsaker till detta.

Konsekvenser för kommunerna

Utredningens förslag om nytt villkor på grund av bristfällig verksamhet bedöms inte per automatik leda till mer arbete för kommunerna vid ansökningar om godkännande eller ändring av verksamhet. Belägenhetsadress och högsta antalet barn finns redan i dag med i majoriteten av kommunernas beslut om godkännande av enskilda huvudmän inom förskolan. Utredningens förslag om detta har därför liten påverkan på kommunernas handläggning. Den nya uppgiften att lämna förhandsbesked och det utökade tillsynsansvaret kommer i utredningens mening inte heller att innebära ökade kostnader för kommunerna. Antalet ansökningar som kommunerna handlägger påverkas inte i någon större omfattning.

Förslaget om obligatoriska yttranden från lägeskommunerna i samband med ansökan om godkännande kommer att innebära en kostnadsökning för kommunerna. De kommer dock att kompenseras för sina kostnader via det generella statsbidraget. Den samlade kostnaden för förberedelser inför obligatoriska yttranden kan enligt utredningens bedömning också minskas genom att till exempel Sveriges kommuner och regioner (SKR) tar fram ett gemensamt stödmaterial för samtliga kommuner.

Konsekvenser för statliga myndigheter

Kravet att enskilda huvudmän måste lämna in ansökan om ändring av godkännande vid flytt eller ändrat antal elever i fristående skolverksamhet medför flera administrativa och ekonomiska konsekvenser för Skolinspektionen. Liknande konsekvenser får möjligheten för fysisk eller juridisk person att få förhandsbesked vid ägarbyten. Utredningens övergångsbestämmelser, som föreslår att belägenhetsadress och elevantal framöver ska framgå även av befintliga beslut om godkännande, medför också ökade kostnader för Skolinspektionen.

Förslaget om att kommuner ska lämna ett obligatoriskt yttrande bedöms inte innebära några kostnadsökningar för Sveriges Domstolar.

De förslag som på olika sätt berör Skolinspektionens och de kommunala myndigheternas beslut om förhandsbesked eller beslut om godkännande av enskild som huvudman bedöms däremot innebära att förvaltningsrätterna och kammarrätterna kommer att få hantera fler överklaganden.

Konsekvenser för elever och lärare

Utredningens förslag i både delbetänkande och slutbetänkande innebär att barn och elever i ökad utsträckning kommer att ta del av utbildningar som bedrivs under stabila och transparenta organisatoriska förhållanden. Genom att huvudmän med kvarstående brister inte beviljas tillstånd att starta eller expandera sin verksamhet bedöms kontinuiteten och tryggheten i elevernas skolgång stärkas.

För lärare och övrig personal innebär utredningens förslag att de får mer stabila organisatoriska ramar och bättre skydd mot negativa effekter av bland bristfälligt huvudmannaskap och ägarförändringar.

• utreda hur ett krav kan utformas på ny ansökan om godkännande när en huvudman helt eller till väsentlig del byter ägare, ändrar eller flyttar sin redan godkända verksamhet.

Utredningens uppdrag gäller enligt direktiven förskola, förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, gymnasieskola, anpassad gymnasieskola och fritidshem.

En central utgångspunkt för utredningens arbete har varit inte bara barnens och elevernas utan också samhällets behov av långsiktighet och kvalitet inom skolväsendet. En nödvändig förutsättning för att säkerställa detta är enligt utredningens bedömning att regelverket förändras så att det ger betydligt starkare möjligheter att följa de offentliga medlens användning. Utan en sådan transparens saknas möjligheter att införa verksamma skärpta villkor för den fristående förskole- och skolsektorn.

Det är med dagens reglering inte möjligt att följa hur offentliga medel används i en fristående förskola eller skola. Skolpengen följer inte eleven till den skola där eleven är inskriven, utan tillfaller den enskilda huvudmannen. Det är inte heller möjligt att utifrån offentligt tillgängliga uppgifter analysera hur skolpengen eller de riktade statsbidragen används i en specifik förskola eller skola, eller om verksamheten tillförts några privata medel. Sådana analyser är i dagsläget endast möjliga på huvudmannanivå. Det innebär att när ett företag har flera skolor eller förskolor i Sverige eller utomlands, eller bedriver annan verksamhet än skolverksamhet i samma juridiska person, så går det inte att utläsa hur vare sig offentliga eller privata medel används inom företaget.

Förutom behovet av att kunna följa de offentliga medlens användning har följande bedömningar varit centrala för utredningens samlade överväganden och förslag:

• Enskilda huvudmän för fristående förskolor och skolor bedriver i de absolut flesta fallen ekonomisk verksamhet och är därför att anse som tjänsteutövare enligt EU–rätten. Deras verksamhet omfattas därmed av den fria rörligheten för tjänster och etableringsfriheten. Utredningens förslag är utformade med detta som utgångspunkt. I kapitel 3 samt i bilaga 4 återfinns en fördjupad redogörelse kring denna bedömning och hur den påverkar förutsättningar för reglering av den fristående förskole- och skolsektorn.

• När utredningen föreslår ingripanden på grund av kvalitetsbrister i verksamheten menas med begreppet kvalitetsbrist alltid tillsynsmyndigheternas beslut inom ramen för tillsyn. Utredningen bedömer att tillsynsmyndigheternas förelägganden om verksamhetsbrister är den enda rättssäkra grunden för de ingripanden som utredningen föreslår. Bakgrund, underlag och bedömningar rörande kvalitetsmått och vad som kan ligga till grund för ingripanden på grund av kvalitetsbrister beskrivs i kapitel 3.

• Utredningens uppdrag omfattar fristående förskolor, fristående skolor och fristående fritidshem. I sina överväganden har utredningen förhållit sig till företagsformerna inom sektorn som helhet samt till enskilda huvudmän som ansvariga för en verksamhet. Det har saknats förutsättningar att ta fram särskilda bestämmelser för fristående förskolor, eller att anpassa förslagen utifrån att de cirka 250 kommunala tillsynsmyndigheterna har mycket varierade förutsättningar. Utredningen redogör för denna bedömning i kapitel 3.

Översikt av den fristående förskole- och skolsektorn

Skolväsendet i Sverige finansieras huvudsakligen av skattemedel. Merparten av finansieringen sker via kommunal inkomstskatt samt generella statsbidrag till kommunerna. För kommunerna är skolan både den volymmässigt största verksamheten och den största kostnadsposten. Utöver kommunal finansiering och generella statsbidrag finansieras skolväsendet också genom riktade statsbidrag. Skolverket ansvarar för merparten av dessa.

Det finns knappt 2 400 enskilda huvudmän med godkännande att bedriva fristående förskola, grundskola eller gymnasieskola. Dessa ansvarar för 4 100 fristående förskolor, grundskolor och gymnasieskolor med sammanlagt 423 000 barn och elever. Om man ser till samtliga enskilda huvudmän inom fristående förskola och skola så dominerar mindre huvudmän som driver enstaka förskolor och skolor med ett lägre genomsnittligt elevantal. Ser man till var barn och elever går är aktiebolag den vanligaste formen. 74 procent av alla barn och elever som går i en fristående förskola eller skola går i en skola som drivs av ett aktiebolag. Det beror på att aktiebolag i genomsnitt har fler och större fristående verksamheter. Mer än 60 procent av de enskilda huvudmän som drivs i aktiebolagsform ingår i en koncern. De huvudmän som är del av en koncern har i genomsnitt fler enheter och fler elever. 43 procent av de barn och elever som går i en fristående förskola eller skola i Sverige går i en verksamhet som bedrivs av någon av de 10 största utbildningskoncernerna.

Det finns 111 600 barn och elever i verksamheter där den enskilda huvudmannen har valt en annan bolagsform än aktiebolag. Det motsvarar cirka 26 procent av det totala antalet barn och elever i fristående förskolor och skolor. Den näst vanligaste företagsformen är ekonomiska föreningar, där det finns 1 055 huvudmän som sammanlagt har 42 600 barn och elever. Stiftelser är huvudmän för 220 enheter med 37 000 barn och elever, och hos ideella föreningar finns 26 000 barn och elever fördelade på 383 enheter.

Utredningens förslag

Införandet av förbud mot vinstutdelning och andra värdeöverföringar

Utredningen lämnar förslag om värdeöverföringsförbud i vissa situationer. Det är förbud som hindrar enskilda huvudmän från att dela ut vinst från verksamhet i fristående skolor, förskolor eller fritidshem. Det begränsar också möjligheten för huvudmännen att göra andra typer av värdeöverföringar från dessa verksamheter. Värdeöverföringsförbuden, som är tidsbegränsade, innebär en begränsning av vilka värdeöverföringar som de enskilda huvudmännen får göra under tiden som de gäller. De syftar inte till att hindra huvudmännen från att göra vinster.

Om den enskilde huvudmannen bryter mot ett värdeöverföringsförbud ska sanktionsavgift tas ut.

Begreppet värdeöverföring och vilken verksamhet som ett förbud ska omfatta

En viktig utgångspunkt för utredningen är att lämna förslag som i möjligaste mån är organisationsneutrala och som utgår ifrån att medel i större utsträckning ska användas i den fristående skola eller förskola som de är beräknade på. Utredningen anser att det är särskilt viktigt när en skola är nyetablerad, när den har en ny ägare 2 eller när verksamheten har brister.

Enskilda huvudmän är i dag organiserade på olika sätt och det finns inga begränsningar av hur många fristående förskole- eller skolenheter som en enskild huvudman får ha, eller vilken verksamhet som huvudmannen får bedriva utöver utbildningsverksamhet. Utredningen anser att det är avgörande att det går att följa hur offentliga medel används, men att det kan försvåras i de fall som en enskild huvudman bedriver annan verksamhet än utbildningsverksamhet i samma företag. Utredningen bedömer dock att det inte är möjligt att förbjuda de enskilda huvudmännen att bedriva annan verksamhet än verksamhet enligt skollagen eftersom det skulle strida mot artikel 49 FEUF och EU:s tjänstedirektiv. 3

Det skulle vidare underlätta införandet av ett värdeöverföringsförbud om en enskild huvudman aldrig hade mer än en skola eller förskola. Utredningen har låtit göra en beräkning av kostnaderna för att genomföra ett förslag om att begränsa enskilda huvudmäns verksamhet till att högst få omfatta en förskola eller skola. Mot bakgrund av att en sådan begränsning skulle få betydande konsekvenser både för staten och kommunerna och för vissa enskilda huvudmän, samt att särredovisning (se nedan) bedöms kunna vara ett fullgott alternativ, väljer utredningen att inte lämna något sådant förslag. Utredningen konstaterar också att det finns en viss risk för att ett förslag om en enhet per huvudman strider mot EU:s tjänstedirektiv. 4

Utredningen anser att det är centralt för utredningens uppdrag att det går att följa hur offentliga medel används och att pengarna kan knytas till den enhet som de är beräknade på. Utredningen har därför utgått från en enhet (det vill säga en fristående förskola eller skola) i utformningen av ett värdeöverföringsförbud. Det är den fristående förskole- eller skolenheten som är den minsta gemensamma nämnaren, oavsett hur den enskilda huvudmannen är organiserad.

Utöver vinstutdelning finns många sätt att överföra resurser

från ett företag. Koncernbidrag, gottgörelse och egna uttag är bara några exempel. Utredningen har därför valt att föreslå ett förbud som avser värdeöverföringar. Begreppet värdeöverföring definieras på olika sätt i de associationsrättsliga regelverken och det varierar mellan de olika företagsformerna hur lagreglerade värdeöverföringar är. Utredningen lämnar därför förslag om en definition i skollagen av vad en värdeöverföring är som ska gälla för alla enskilda huvudmän, oavsett vilket företagsform som de har. Värdeöverföring enligt skollagen ska enligt förslaget avse alla affärshändelser som medför att förmögenheten i en enhet minskar och som inte är av rent affärsmässig karaktär för enheten.

Krav på införande av särredovisning

För att ett förbud mot vinstutdelning och andra värdeöverföringar ska bli verksamt i det fall en enskild huvudman är organiserad på ett sådant sätt att den har flera enheter eller driver annan verksamhet lämnar utredningen förslag om krav på särredovisning på förskole- och skolenhetsnivå.

När en huvudman bedriver skolverksamhet i flera enheter eller har annan verksamhet utöver skolverksamheten, kan man utifrån dagens krav på redovisning normalt inte avgöra om medel har flyttats mellan verksamheterna. Det gör att tanken med ett värdeöverföringsförbud riskerar att i många fall inte kunna förverkligas. Det är därför nödvändigt att ställa krav på särredovisning av respektive förskola eller skola.

Enskilda huvudmän som bara bedriver verksamhet i en enhet och inte bedriver annan verksamhet behöver inte upprätta någon särredovisning eftersom deras årsredovisning eller årsbokslut ger tillräcklig information. Då värdeöverföringsförbud är en åtgärd som bara kan träffa enskilda huvudmän så gäller inte kravet på särredovisning för kommunala huvudmän.

Värdeöverföringsförbud vid nyetablering eller ägarbyte

Utredningen lämnar förslag om värdeöverföringsförbud vid nyetablering eller ägarbyte. Med ägarbyte avses förändring av det bestämmande inflytandet över en enskild huvudman.

Ett värdeöverföringsförbud vid nyetablering ska gälla under fem år. Utredningen bedömer att det är en tillräckligt lång tidsperiod för att en enskild huvudman ska hinna etablera och bygga upp en ny verksamhet. Det tar inte sällan ett antal år innan en skolverksamhet är fullt utbyggd. Förutsättningarna för verksamheten kan därmed hinna förändras under uppbyggnaden. Till exempel kan behovet av personal öka i takt med att antalet elever ökar och det är då viktigt att bemanningen anpassas till ökningen av antalet elever så att det inte blir för få lärare. Därmed ska inga värdeöverföringar få göras under den perioden. I det fall den enskilda huvudmannen har flera enheter eller bedriver annan verksamhet i samma företag är det dock möjligt att göra värdeöverföringar från den övriga verksamheten. Värdeöverföringar från andra företag i en koncern kommer också fortsatt vara möjliga. Det är enbart den fristående skola eller förskola som är nystartad som inga medel får föras ut från.

Utredningen föreslår också att ett värdeöverföringsförbud ska gälla när en enskild huvudman fått en ny ägare 5 . Både direkt och indirekt ägande föreslås omfattas av utredningens förslag. Ett sådant värdeöverföringsförbud ska också avse fem år. Utredningen anser att det främjar långsiktigt ägande av verksamheter och innebär att det blir mindre attraktivt att förvärva verksamheter av kortsiktiga och spekulativa skäl. Det innebär också att verksamheten sannolikt hinner uppmärksammas i myndigheternas tillsynsprocesser, i det fall den nya ägaren skulle fatta beslut som är negativa för verksamhetens kvalitet. Till skillnad från förslaget vid nyetablering kommer värdeöverföringsförbudet vid ägarbyte omfatta alla enheter som berörs av förändringen. Det innebär att om det bestämmande inflytandet över en enskild huvudman med flera enheter förändras kommer samtliga enheter omfattas av förbudet. Däremot kommer inte andra koncernföretag med godkännanden enligt skollagen omfattas, så länge som det bestämmande inflytandet inte ändras även över dessa.

Föreläggande om brister i verksamheten får förenas med värdeöverföringsförbud

I dag är det möjligt att göra värdeöverföringar, som till exempel utdelningar, även när en verksamhet uppvisar brister. Utredningen föreslår därför en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten får förena ett föreläggande med värdeöverföringsförbud.

När en enskild huvudman får ett föreläggande som avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen är det viktigt att de ekonomiska resurserna stannar kvar i verksamheten så att de kan användas till att förbättra utbildningens kvalitet. Utredningen inför därför en möjlighet för tillsynsmyndigheten att förena ett föreläggande med värdeöverföringsförbud. Ett värdeöverföringsförbud på grund av ett föreläggande gäller under två år. Det är nödvändigt för att undvika att huvudmännen väljer att vidta kortsiktiga åtgärder för att åtgärda bristerna. Den föreslagna perioden innebär också att förbudet faktiskt blir kännbart, eftersom möjligheterna till att göra värdeöverföringar fördröjs. På samma sätt som ett värdeöverföringsförbud vid nyetablering är det enbart den fristående förskolan eller skolan som fått ett föreläggande som omfattas av förbudet. I det fall den enskilda huvudmannen har flera enheter eller bedriver annan verksamhet i samma företag är det fortsatt möjligt att göra värdeöverföringar från övrig verksamhet. Värdeöverföringar från andra företag i en koncern kommer också fortsatt vara möjliga. Det är enbart den fristående skola eller förskola som har fått ett föreläggande som inga medel får föras ut från.

Skärpta krav på enskilda huvudmäns ekonomi och långsiktighet

Utredningen anser att det behöver bli tydligare i skollagen vilka omständigheter som myndigheterna ska ta hänsyn till vid bedömningen av enskilda huvudmäns ekonomiska förutsättningar, både i tillståndsprövningen och i tillsynen. Det underlättar för enskilda som ansöker om godkännande, liksom för Skolinspektionen och kommunerna vid bedömningen av enskildas ekonomiska förutsättningar. Det ger också bättre förutsättningar för en enhetlig praxis på området.

Utredningen föreslår därför ett förtydligande av kravet på ekonomiska förutsättningar som ställs på enskilda som ansöker om eller har godkännande. Utredningen anser att prövningen av en enskilds ekonomiska förutsättningar på samma sätt som i dag bör göras utifrån en lagreglering som i relativt hög grad möjliggör en individuell bedömning av en aktörs ekonomiska förutsättningar. Det ska vara möjligt att väga in till exempel lokala förutsättningar för utvecklingen av barn- och elevantal där verksamheten bedrivs, kända förhållanden kring kommande års finansiering och uppgifter om ägarstruktur.

Det ska framgå av skollagen att det är företagets resultat, likviditet och eget kapital som vägs in i bedömningen av de ekonomiska förutsättningarna. Även andra omständigheter av betydelse för den enskildes ekonomiska ställning ska få beaktas. Den enskilde ska också ha ekonomiska förutsättningar för att driva verksamheten på längre sikt. Utredningen föreslår även att det ska framgå av skollagen att om den enskilde ingår i en koncern, får koncernens ekonomi beaktas vid bedömningen.

Enskilda huvudmän ska i god tid informera om avveckling av fristående skolenheter

Utredningen har under utredningsarbetet uppmärksammat att det finns vissa problem med framförhållning i samband med det som brukar benämnas ”plötsliga skolnedläggningar”. Utredningen anser att information om skolnedläggningar ska lämnas i så god tid att det ger såväl kommuner som elever och vårdnadshavare möjligheter att planera och vidta åtgärder inför den kommande nedläggningen.

Om en enskild huvudman avser att lägga ned en skolenhet föreslår därför utredningen att detta ska anmälas skriftligt till den kommun där skolenheten är belägen. Anmälan ska ha inkommit senast den 1 november läsåret före det läsår som nedläggningen genomförs. Om en huvudman till exempel planerar en nedläggning i juli eller augusti, det vill säga i början av ett läsår, måste anmälan inkomma till kommunen senast nio månader innan. Om en nedläggning planeras i december, det vill säga i mitten av ett läsår, behöver en anmälan typiskt sett inkomma till kommunen senast 14 månader innan. Skolinspektionen ska ta ut en sanktionsavgift om anmälan inte kommer in i rätt tid.

Utredningen bedömer att det inte bör införas krav i skollagen på att verksamheten i en skola med en enskild huvudman måste fortsätta drivas under viss tid, till exempel tills elever slutfört sin utbildning. En reglering som enbart prioriterar elevens rätt att slutföra utbildningen hos en huvudman skulle bland annat kunna leda till ett tvång att driva en ekonomiskt svag verksamhet vidare, i vissa fall trots ökade kvalitets- och resursproblem och hög risk för konkurs. Ur ett elevperspektiv måste avveckling under ordnade former ses som ett rimligare alternativ.

Bedömning av förutsättningar att reglera utländskt ägande

Det kan enligt utredningens bedömning ifrågasättas om det är förenligt med regelverket om den inre marknaden att införa ett generellt förbud mot att juridiska personer som har säte i ett land utanför EU/EES får väsentligt inflytande över en förskola eller skola. Syftet med ett sådant förbud kan i stället delvis komma att uppnås genom den lag om granskning av utländska direktinvesteringar som trädde i kraft den 1 december 2023. Lagstiftningen om direktinvesteringar kan hindra en investering som innebär att en aktör (utanför EU) får ett väsentligt inflytande över en skolverksamhet om det är nödvändigt för att förebygga skadlig inverkan på Sveriges säkerhet, på allmän ordning eller på allmän säkerhet i Sverige. Lagstiftningen innebär bland annat en anmälningsskyldighet för enskilda huvudmän samt möjlighet till förbud eller ett godkännande som förenas med villkor.

Eftersom lagstiftningen är ny och har ett brett tillämpningsområde bör regeringen enligt utredningens bedömning utvärdera lagens effekt på skolområdet. Då kan också behovet av åtgärder för att stärka lagens verkan inom skolområdet analyseras.

Vidare avser utredningen att i slutbetänkandet lämna förslag på en reglering som ger tillsynsmyndigheterna ökade möjligheter att hindra olämpliga fysiska och juridiska personer från att genom ägande eller på annat sätt utöva inflytande över en enskild huvudman. Förslaget ska gälla såväl inhemska som utländska aktörer.

Återkrav av kommunala bidrag

Utredningen föreslår att det i skollagen införs en skyldighet för enskilda huvudmän att i vissa fall återbetala kommunala bidrag (hädanefter skolpeng) för förskola, grundskola, gymnasieskola och fristående fritidshem, samt en rätt för kommuner att återkräva dessa bidrag. Skolpeng kan återkrävas under följande tre omständigheter:

• Vid en felaktig utbetalning. En enskild huvudman ska vara återbetalningsskyldig till den del som betalats för mycket om bidraget beviljats på felaktig grund eller med för högt belopp. Det kan till exempel vara fallet då en enskild huvudman felaktigt angett antal inskrivna elever i skolan.

• Om skolpengen använts i brott. Att skolpengen använts i brott är en viktig grund för återkrav eftersom skolpengen då inte kommit verksamheten till del. Exempel på brott som kan leda till återkrav är förskingring och trolöshet mot huvudman. En enskild huvudman blir däremot inte återbetalningsskyldig till kommunen om en företrädare till exempel dömts för våldsbrott. I sådana situationer kan tillsynsmyndigheterna agera genom ägar- och ledningsprövningen.

• Återkrav kan också bli aktuellt om en enskild huvudman inte gör det den lovat att göra för en elev som får tilläggsbelopp. Tilläggsbelopp beslutas av kommuner och ska lämnas för elever som har behov av extraordinära stödåtgärder. En enskild huvudman som beviljats tilläggsbelopp för en elev ska bli återbetalningsskyldig om huvudmannen helt eller delvis inte har genomfört de stödåtgärder som tilläggsbeloppet beviljades för.

Införande av sanktionsavgifter

Utredningen bedömer att införande av sanktionsavgifter kan leda till ökad regelefterlevnad och effektivisera tillsynen. Genom sanktionsavgifter, som också är ekonomiskt kännbara, kan samhället därutöver markera vikten av ett visst agerande från enskilda huvudmän. De områden där utredningen föreslår att tillsynsmyndigheter ska få besluta om sanktionsavgifter är:

1. vid överträdelse av ett värdeöverföringsförbud,

2. om anmälan av förändringar i ägar- och ledningskretsen inte gjorts i rätt tid,

3. om anmälan om ändring av det bestämmande inflytandet över en enskild huvudman enligt inte gjorts i rätt tid,

4. om anmälan om att en enskild huvudman avser att lägga ned en skolenhet inte gjorts i rätt tid,

5. om särredovisningen inte upprättas i rätt tid, eller

6. om kopia av årsredovisning eller årsbokslut, revisionsberättelse, särredovisning, revisors yttrande om särredovisning, eller revisors yttrande om värdeöverföring inte kommit in till tillsmyndigheten i rätt tid.

Beslut om sanktionsavgift ska riktas mot den enskilda huvudmannen. Avgiften ska vid överträdelse av punkterna 1–5 ovan fastställas till ett belopp om lägst 10 000 kronor och högst 10 000 000 kronor. När sanktionsavgiftens storlek bestäms ska följande omständigheter beaktas:

• Överträdelsens karaktär och svårhetsgrad.

• Om huvudmannen tidigare ålagts att erlägga sanktionsavgift.

• Vad som är känt om huvudmannens ekonomiska förhållanden. Om en enskild huvudman ingår i en koncern får koncernens ekonomi beaktas.

Vid överträdelse av punkten 6 ovan ska avgiften tas ut med ett fast belopp.

På grund av skollagens målstyrda utformning ser utredningen svårigheter med att införa sanktionsavgifter inom alla de områden där det möjligtvis skulle vara önskvärt. Att använda sanktionsavgifter vid andra överträdelser än de som utredningen föreslår nedan skulle visserligen vara möjligt. Men för att identifiera vilka dessa bestämmelser är och bedöma när sanktionsavgifter bör kunna tas ut krävs en bred och systematisk genomgång av hela skollagen. I ett sådant arbete måste hänsyn tas till såväl proportionalitet som behovet av ett logiskt och sammanhängande system. En sådan bred och systematisk genomgång har inte varit möjlig inom ramen för detta uppdrag.

Villkor för riktade statliga bidrag

Riktade statsbidrag är en del av den statliga styrningen av skolsektorn. Statsbidragen ger regering och riksdag möjlighet att prioritera områden som anses viktiga och fungerar som ett styrmedel genom att ge aktörer inom sektorn incitament att genomföra aktiviteter som regeringen eftersträvar. Det är däremot inte självklart att alla aktörer alltid ska ha rätt att ta emot extra finansiering i form av statliga bidrag.

Utredningen bedömer att huvudmannens ekonomiska ansvar för utveckling av verksamheten behöver förtydligas. Utredningen anser därför att regeringen bör införa villkor för vissa riktade statsbidrag med kvalitetshöjande syfte. Villkoren avser främst två områden.

• Möjligheterna till värdeöverföringar ska begränsas för enskilda huvudmän som vill ta del av riktade statsbidrag med kvalitetshöjande syfte.

• Riktade statsbidrag med kvalitetshöjande syfte får inte lämnas för en skol- eller förskoleenhet som under det senaste året fått ett vitesföreläggande för kvalitetsbrister.

Avseende den första punkten menar utredningen att ett sådant villkor för att ta mot ett riktat statsbidrag betonar huvudmannens självständiga ansvar för verksamheten, där det också ingår ett ansvar för kontinuerlig utveckling. Det kan inte heller anses vara en effektiv användning av offentliga medel att det offentliga finansierar en verksamhet vars vinst tas ut från verksamheten genom en värdeöverföring, samtidigt som man betalar ut ytterligare offentliga medel till något som skulle kunna finansieras av vinsten som gått till värdeöverföring.

Avseende den andra punkten anser utredningen att det i vissa fall kan vara kontraproduktivt med statligt stöd inom områden där tillsynsmyndigheten konstaterat att det finns brister hos huvudmannen. Riktade statsbidrag har stor ekonomisk betydelse för de huvudmän som söker. Risken att förlora möjligheten att söka bidrag kan därför vara ett starkt incitament för huvudmannen att snabbt avhjälpa av en konstaterad brist.

Villkor för riktade statsbidrag bestäms i regel av regeringen i förordningar. Utredningen har därför valt att ta fram modellbestämmelser för hur ovanstående villkor bör se ut. Det finns ett relativt stort antal riktade statsbidrag med olika villkor, och bidragen varierar över tid. Utredningen har inte pekat ut vilka statsbidrag som bör omfattas av föreslagna modellbestämmelser. Regeringen bör bedöma från fall till fall utifrån bidragets syfte och andra omständigheter om ett enskilt riktat statsbidrag lämpar sig att villkoras.

Lättare att besluta om återkallelse av godkännande, statliga åtgärder för rättelse eller verksamhetsförbud

Utredningen föreslår ändringar som underlättar för tillsynsmyndigheterna att besluta om att stänga fristående förskolor och skolor vid brister. Det ska också bli enklare för Skolinspektionen att på kommunens bekostnad vidta de åtgärder som behövs i en kommunal skola samt besluta om verksamhetsförbud för kommunala skolor.

De ändrade förutsättningarna syftar till att huvudmän som inte uppfyller skolförfattningarnas krav ska förmås åtgärda brister snabbare än i dag. De syftar även till att säkerställa barns och elevers rätt till en god utbildning genom att göra det möjligt för tillsynsmyndigheten att ingripa snabbare med de strängaste sanktionerna vid allvarliga missförhållanden.

I nuvarande bestämmelser om återkallelse av godkännande, statliga åtgärder för rättelse samt verksamhetsförbud finns krav på att huvudmannen redan före det första föreläggandet måste ha visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter. Detta krav tas nu bort. Enligt den nya bestämmelsen kan tillsynsmyndigheterna få ingripa med myndighetens strängaste sanktioner om följande två villkor uppfyllts:

• det förekommit allvarliga missförhållanden i en skola, och

• myndigheten inom tre år återigen upptäcker ett allvarligt missförhållande.

Med den nya bestämmelsen förlängs därmed tiden då ovanstående villkor gäller. En huvudman riskerar att bli föremål för återkallelse av godkännande, statliga åtgärder för rättelse eller verksamhetsförbud om tillsynsmyndigheterna upptäcker ett nytt allvarligt missförhållande inom tre år, i stället för nuvarande två.

Införande av tvångsförvaltning av fristående skolor

Det finns sedan tidigare en bestämmelse i skollagen om statliga åtgärder för rättelse avseende kommunala skolor. Dessa innebär att Skolinspektionen på kommunens bekostnad under vissa förutsättningar kan vidta de åtgärder som behövs i en kommunal skola för att komma till rätta med brister i verksamheten. Utredningen föreslår att sådana åtgärder nu ska kunna vidtas gällande fristående skolor.

Det innebär att en förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, gymnasieskola eller anpassad gymnasieskola som drivs av en enskild huvudman kommer att kunna vara föremål för statlig tvångsförvaltning. Skolinspektionen kommer då vidta åtgärder på den enskilda huvudmannens bekostnad för att rätta till de missförhållanden som har konstaterats. Lagstiftningen blir genom förslaget mer likvärdig för kommunala och enskilda huvudmän.

Utredningen anser dock att tvångsförvaltning av fristående skolor endast ska användas om det finns särskilda skäl för att inte återkalla godkännandet. Det är viktigt att införandet av statliga åtgärder för rättelse för enskilda huvudmän inte försvårar för Skolinspektionen att återkalla godkännanden i de fall som myndigheten bedömer att det bör ske.

Skolinspektionens rätt att intervjua elever under 16 år utan vårdnadshavarens samtycke

Utredningen föreslår att Skolinspektionen vid tillsyn och kvalitetsgranskning får höra elever under 16 år utan vårdnadshavares samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Barn i förskolan omfattas inte av förslaget.

För närvarande saknas reglering i skollagen som uttryckligen ger Skolinspektionen möjlighet att intervjua elever utan vårdnadshavares samtycke. Samtidigt innebär barnkonventionen att barns och ungas erfarenheter ska tillmätas betydelse. De har rätt att komma till tals i frågor som rör dem. Utredningen anser därför att elevers rätt att framföra hur de upplever förhållandena på sin skola måste klargöras. Behovet av denna möjlighet ter sig så starkt att det är berättigat att vårdnadshavarens rätt att bestämma över sitt barn får stå tillbaka till förmån för principen om barns rätt att komma till tals.

Elevens bästa måste stå i fokus när samtal genomförs. Skolinspektionen måste bland annat klargöra att samtalet är frivilligt och att eleven har möjlighet att avstå. Samtal behöver också anpassas utifrån elevens ålder, mognad och övriga förutsättningar.

Utredningens övriga förslag

Som del av ovanstående sakområden lämnar utredningen förslag och bedömningar som listas nedan men inte närmare beskrivs i denna sammanfattning.

Krav på juridisk person som enskild huvudman

Utredningen anser att det skulle vara svårare att upprätthålla ett värdeöverföringsförbud mot en fysisk person som bedriver skollagsreglerad verksamhet än mot en juridisk person. Risken för sammanblandning av ekonomin som rör verksamheten och privatekonomin blir större än om verksamheten drivs i en juridisk person. Det ska därför införas ett krav i skollagen på att en enskild huvudman måste vara en juridisk person.

Krav på revisor samt särskilt yttrande av revisor

Utredningen föreslår att krav införs i skollagen på att en enskild huvudmans årsredovisning eller årsbokslut ska granskas av en auktoriserad eller godkänd revisor (revisor). Om en enskild huvudman har upprättat en särredovisning enligt krav i skollagen ska en revisor yttra sig över den. Vid ett värdeöverföringsförbud ska en revisor också yttra sig över om det har skett någon värdeöverföring enligt skollagen från enheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om revisors yttrande om särredovisning och yttrande om värdeöverföringar.

Krav på att lämna in årsredovisning eller årsbokslut med mera till tillsynsmyndighet

Utredningen föreslår att krav införs i skollagen på att en enskild huvudman ska ha kommit in med kopia av årsredovisning eller årsbokslut, samt kopia av revisionsberättelse till tillsynsmyndigheten senast sju månader efter räkenskapsårets utgång. Vid skyldighet att upprätta en särredovisning enligt skollagen ska huvudmannen inkomma med kopia av en sådan redovisning inom samma tid. Kopia av yttrande av revisor om det skett någon värdeöverföring ska ha kommit in till tillsynsmyndighet senast sju månader efter räkenskapsårets utgång.

Tillsynsmyndighet ska besluta om sanktionsavgift om handlingarna inte kommer in till myndigheten i tid.

Långsiktig avsikt vid ansökan

Ett långsiktigt agerande hos aktörer inom skolväsendet är en viktig förutsättning för att ge barn och elever kontinuitet i sin utbildning. Utredningen föreslår att en enskild för att kunna godkännas som huvudman enligt skollagen, vid ansökan måste ha för avsikt att bedriva verksamheten långsiktigt.

Vitesbeloppet ska spegla den enskilda huvudmannens organisatoriska sammanhang

Om en enskild huvudman ingår i en koncern får koncernens ekonomi beaktas vid fastställande av vitesbeloppets storlek. Utredningens förslag innebär att tillsynsmyndigheterna fortsättningsvis får beakta huvudmannens hela organisatoriska samhörighet vid fastställandet av ett vitesbelopps storlek. Det kan leda till att vitesbeloppen blir högre och än mer effektiva i de fall där huvudmannen ingår i en koncern.

Tillämpning av inhibition i mål om återkallelse av godkännande

Utredningen har analyserat hur regleringen om inhibition tillämpas i mål om återkallelse av godkännande som enskild huvudman. Analysen omfattar 39 mål under perioden 2019–2023. Det saknas enligt utredningens bedömning behov av att föreslå hur det genom ändringar i skollagen kan säkerställas att de allmänna och enskilda intressena motstående den enskilde huvudmannens blir tillräckligt beaktade vid prövning av inhibitionsfrågor.

Konsekvenser av förslagen

Det sammantagna syftet med utredningens förslag är att enskilda huvudmän som bedriver skola eller förskola ska ha rätt incitament till regelefterlevnad samt förmåga att bedriva en långsiktig och högkvalitativ verksamhet för barn och elever. Utredningen bedömer att förslagen uppfyller detta syfte, och kommer att generera positiva effekter både på samhällsnivå och för enskilda barn och elever.

Utredningens förslag spänner över att antal områden, bland annat förutsättningar för vinstutdelning, skärpta krav på huvudmännens ekonomi, återbetalning av skolpeng och skärpning av tillsynen. I utarbetandet av förslagen och i sina överväganden har utredningen strävat efter en helhetssyn. Förslagen ska totalt sett göra det mindre attraktivt för oseriösa aktörer att bedriva skolverksamhet, de ska öka insynen i de enskilda huvudmännens hantering av skolpengen och göra det möjligt att snabbare och enklare komma till rätta med brister i förskolor och skolor. Varje enskilt förslag berör bara någon del av detta, men de kompletterar varandra och bör ses som en helhet. Utredningen bedömer sammantaget att om utredningens förslag genomförs så innebär det avsevärt förbättrade förutsättningar för barns och elevers utbildning inom de fristående förskolorna och skolorna. Detta genom att försvåra för icke seriösa aktörer att driva skolverksamhet, genom att ge alla aktörer incitament att alltid sträva efter en god kvalitet i verksamheten, och genom att ge en ökad insyn i och uppföljning av hur offentliga medel används.

Utredningens förslag kan innebära ökade kostnader för enskilda huvudmän. Alla kommer dock inte påverkas av förslagen. Enskilda huvudmän som enbart driver en förskola eller skola och redan i dag har revisor kommer inte få ökade kostnader. Dessa utgör cirka hälften av alla enskilda huvudmän. Att vissa mindre aktörer inte behöver omorganisera sig eller hantera ökade kostnader kan ge dem fördelar i konkurrensen med andra som får ökade kostnader.

Utredningen bedömer att en konsekvens av de samlade förslagen kan bli att vissa aktörer väljer att lägga ned eller sälja sin verksamhet. När det inte längre går att ta ut medel ur företagen i samma utsträckning och när marginalerna delvis minskar på grund av ökade kostnader kommer oseriösa och kortsiktiga aktörer att söka sig bort från sektorn. Att det finns färre aktörer kan påverka konkurrensen negativt. Utredningen bedömer samtidigt att förslagen kan medföra positiva effekter på konkurrensen i och med att seriösa aktörer som vill bedriva en kvalitativ verksamhet för barn och elever får bättre förutsättningar att växa.

Utredningens förslag påverkar inte bara enskilda huvudmän. Både Skolinspektionen och de kommunala tillsynsmyndigheterna påförs nya uppgifter och nya verktyg, vilket innebär ökade kostnader. Domstolarnas uppgifter kan också komma att öka om utredningens förslag medför fler överklaganden av tillsynsmyndigheternas ingripanden.