En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk, del 1

Det har givetvis skett förändringar under de drygt trettio år som gått sedan den skogspolitiska reformen. EU-medlemskapet och den politikutveckling som skett inom EU och som följd av andra internationella överenskommelser har påverkat den svenska skogspolitiken och skogsbruket. Det har också utvecklats ett ökat fokus på skogens olika värden och ekosystemtjänster. Klimatförändringar utgör en ny faktor, och stormar och granbarkborreangrepp har utmanat skogsbruket. Teknikutvecklingen och digitaliseringen har inneburit möjligheter och behov av nya arbetssätt.

Sammantaget bedömer jag utifrån genomgången att den svenska modellen till stor del varit ändamålsenlig trots de förändringar som skett och som delvis utmanat den svenska modellen. Även om lagstiftningen blivit mer omfattande på vissa områden finns det fortfarande en betydande frihet för markägare i sitt brukande. Kunskap är fortfarande en viktig förutsättning för att en skogspolitik med frihet under ansvar ska fungera, även om behoven av kunskap har förändrats över tid. Principen om att skogsbruket ska bära sina egna kostnader upprätthålls fortfarande, med få bidrag eller ekonomiska stöd inom skogsbruket.

Jag har också undersökt hur den svenska modellen har fungerat för att uppnå de skogspolitiska målen för produktion och miljö. Reformen 1993 innebar förändringar framför allt för att stärka arbetet med miljöaspekterna i skogen. Enligt min bedömning är det också inom detta område som skogsbruket och regelverket utvecklats mest sedan dess. Det syns framför allt i den kraftigt ökade arealen av formella skydd, frivilliga avsättningar och hänsynstagande vid skogsbruksåtgärder som sammantaget i dag utgör mer än en fjärdedel av skogsmarksarealen. Ett väsentligt problem är dock att dessa områden inte får den naturvårdande skötsel som de behöver. Investeringarna i naturvård innebär att det i dag finns mer gammal skog, död ved och att variationen i skogen har ökat sedan 1993. Gällande produktionsmålet har utvecklingen bidragit till uppfyllandet av målet i så måtto att tillväxten, virkesförrådet och avverkningen kunnat öka samtidigt som insatserna för naturvård ökat. Markägarna investerar mer i åtgärder som föryngring genom plantering och röjning, men återväxtresultaten och ungskogarnas kvalitet har trots det försämrats.

Min slutsats är att den svenska modellen har varit robust och ändamålsenlig. Jag bedömer att den har varit framgångsrik eftersom den i huvudsak har klarat av att hantera de utmaningar och förändringar som har skett sedan 1993 och lett till en positiv utveckling för de två skogspolitiska målen.

Skogspolitik för framtiden

Det mesta tyder på att det kommer finnas ett ökat behov av svensk skoglig råvara i framtiden för att möta samhällets behov och säkerställa tillgång till råvara och energi i en orolig omvärld. Den svenska skogens roll i omställningen till en hållbar, konkurrenskraftig och växande bioekonomi kommer sannolikt öka när vi nu också ser ett ökat fokus på försörjningstrygghet och beredskapsfrågor. Samtidigt kommer det fortsatt finnas ett behov av ytterligare naturvårdsåtgärder och utvecklad hänsyn för att säkra en biologisk mångfald som utmanas av ett förändrat klimat.

Klimatförändringarna innebär i vissa avseenden möjligheter för skogsbruket men utgör framför allt en av de största utmaningarna. Klimatförändringarna innebär att aktiva insatser krävs för att bibehålla den svenska skogens vitalitet och resiliens. Den ökade efterfrågan på både skoglig råvara och andra värden som skogen rymmer innebär ökad konkurrens om skogsresursen. Ökade anspråk på skogsresursen innebär i sin tur ökade krav på effektivitet i både naturvårdsarbete och skogsskötsel för råvaruproduktion. För att bibehålla eller öka tillväxten i skogen krävs ett aktivt skogsbruk med hög precision.

Utifrån de lärdomar som de senaste 30 åren har gett och de utmaningar som jag tror skogsbruket kommer ställas inför, är de svenska skogspolitiska principerna även framöver en stabil grund för skogspolitikens inriktning. De skogspolitiska principer jag refererar till innefattar i första hand strävan att undvika detaljerad lagstiftning, vilket i sin tur möjliggör principen om frihet under ansvar. För att denna frihet ska kunna fungera i praktiken är det avgörande att kunskap finns och tillämpas – kunskapsprincipen är därmed central. Därtill är det viktigt att värna om principen att skogsbruket bör bära sina egna kostnader.

Även om jag inte föreslår någon förändring av de skogspolitiska principerna bedömer jag att dessa behöver tillämpas med ökad precision. Med det menar jag att de skogspolitiska principerna ska värnas, användas med uthållighet och på rätt sätt. Det är av vikt att den svenska modellen tillämpas på alla frågor och beslut som påverkar skogsbruket för att skogspolitiken ska få genomslag på ett ändamålsenligt sätt.

Skogsnäringens samhällsekonomiska betydelse

Skogen och skogssektorn både är och har varit betydelsefull för Sverige och svensk ekonomi. Skogsnäringens bidrag till BNP har legat på cirka två procent under tidsperioden 1993–2022 och omkring 120 000 personer är sysselsatta i skogsbruk och skogsnäring. Skogen och skogsindustrin har stor betydelse regionalt och lokalt i flera län. Ett tydligt mönster är att län med relativt gles och liten befolkning tenderar vara mer beroende av skogsbruk och skogsindustri än mindre glesbebyggda län.

Skogen har under senare tid fått en alltmer viktig roll i form av att andra värden, exempelvis rekreationsvärden, klimatnytta och ekosystemstjänster som skogen tillhandahåller, värderas allt högre. Sammantaget har skogens värde ökat över tid, och den ökade konkurrensen om skogsråvara och markanvändning har lett till ökade målkonflikter kring skogens nyttjande.

Jag har analyserat hur olika scenarier för skogsskötsel påverkar den skogliga tillväxten samt tillgången till skoglig råvara och vad det i sin tur får för effekter för ekonomi och klimatnytta. Scenariot med ökat fokus på biologisk mångfald (−19 % tillväxt) innebär med de förutsättningar scenariot och antagandena ger en nettokostnad i termer av nuvärde på upp till 420 miljarder kronor jämfört med referensscenariot för den kommande hundraårsperioden. Scenariot med fokus på ökad tillväxt (+24 % tillväxt) innebär i stället med motsvarande förutsättningar en nettovinst i form av ökat nuvärde på upp till 940 miljarder kronor i nuvärde.

Scenariot med ökat fokus på biologisk mångfald ger en positiv klimatnytta de första 30–40 åren. Därefter minskar den kraftigt, vilket ger ett nettoupptag på i genomsnitt 12 miljoner ton koldioxid per år mindre än i referensscenariot över en 100-årsperiod. Scenariot med fokus på ökad tillväxt innebär en ökande klimatnytta från år 2040 och i stället i genomsnitt ett ökat upptag om 8 miljoner ton koldioxid per år mer än referensscenariot.

Inget av scenarierna är troligt att genomföras fullt ut, men klart är att vi kommer ha en situation med både en minskande tillgång till skogsråvara som den gröna given och andra krav leder till, och samtidigt en större efterfrågan på skogsråvara för att möta samhällets behov. Det innebär att det behövs en kraftigt ökad tillväxt på den skogsmark som finns tillgänglig för virkesproduktion för att kompensera för de avsättningar som gjorts och som kommer göras i framtiden.

Utredningens förslag

Förslagen som jag lämnar i det här betänkandet syftar, i enlighet med direktivet, till att sammantaget leda till ökad investeringsvilja i skogsnäringen, ökad tillväxt och ökad tillgång till skoglig biomassa. Mina förslag bygger på de skogliga principer som utgör den svenska modellen. Förslagen är utformande för att begränsa negativa konsekvenser för miljön, friluftslivet, rennäringen eller andra värden, eller för att bidra positivt till dessa värden. Förslagen är också utformade för att vara förenliga med EU-rätten.

I den mån förslagen utgörs av förändringar i lagstiftning föreslår jag att författningsförslagen ska träda i kraft den 1 september 2026.

Förslag om ett nytt sätt att redovisa skogens klimatnytta

Skogen har fått en allt viktigare roll i klimatarbetet och krav på koldioxidupptag och kolinlagring i skog har ökat. Mindre uppmärksamhet har ägnats åt skogens roll att förse samhället med förnybar råvara som kan ersätta material och energi med högre klimatavtryck.

För markanvändningssektorn är systemen så komplexa att de inte lämpar sig för kortsiktiga siffersatta och bindande mål. Detta visar sig inte minst genom osäkerheten i mätmetoder och där det skiljer i utförande mellan EU:s medlemsstater. Nuvarande LULUCF- förordning har systemavgränsningar som gör att inte hela skogens klimatnytta tydligt framkommer och riskerar att resultera i kontraproduktiva beslut om åtgärder och mål.

Jag menar att skogens klimatnytta bäst beskrivs genom tillämpning av andra systemgränser och utan att knytas till kortsiktiga och lagstiftade mål. Som ett led i att synliggöra skogens klimatnytta föreslår jag att regeringen ger Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram ett nytt mått för skogens klimatnytta som inkluderar kollagerförändringar i skog och träprodukter, utsläpp från värdekedjan samt potentiellt undanhållna utsläpp från andra produkter.

Förslag om naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn

Av utredningsdirektivet framgår att jag ska lägga förslag som ökar investeringsviljan i skogssektorn. Under arbetets gång har det stått klart att det finns ett behov av en tydlig spelplan för att skapa den trygghet som behövs för att investera i den svenska skogen. Därför lämnar jag följande förslag om naturvårdsavsättningar och miljöhänsyn.

Formellt skydd och frivilliga avsättningar

De nationella målen för hur mycket natur som behöver skyddas har höjts över tid. Krav på naturvårdsavsättningar uttrycks också i form av globala konventioner och EU-gemensamma strategier och rättsakter. För att skapa en tydlighet i fråga om hur mycket skog som kan brukas föreslår jag att regeringen uttalar en tydlig politisk avvägning för hur stor areal som bör undantas från skogsbruk och hur Sverige avser att bidra till EU:s gemensamma åtaganden. Det svenska naturvårdsbevarandet bör harmoniseras med de internationella åtagandena och inkludera en ambition avseende skötsel av undantagna områden.

Miljöhänsyn vid skogliga åtgärder

Den modell för naturvård som Sverige valt utgår från en kombination av avsatta områden och ”produktionsområden” med generell hänsyn. Jag bedömer att modellen med generell hänsyn vid alla skogsbruksåtgärder är ändamålsenlig utifrån de ekologiska, kulturella, ekonomiska och sociala förutsättningarna och behoven som finns i Sverige. Jag bedömer också att omfattningen av den generella hänsynen är i nivå med vad som kan förväntas i förhållande till de skogspolitiska målen.

Trots att miljöhänsyn i skogsbruk är en av fem huvudindikatorer till miljökvalitetsmålet Levande skogar har det länge saknats statistikunderlag för indikatorn. Skogsstyrelsen har påbörjat arbetet med en hänsynsuppföljning och jag anser att Skogsstyrelsen bör prioritera arbetet med att säkerställa en långsiktig, ändamålsenlig och robust metod för att följa upp den hänsyn till miljön som har tagits vid skogliga åtgärder.

Jag anser vidare att det finns behov av att utveckla synen på kulturmiljöer i skogen. Därför föreslår jag att Riksantikvarieämbetet får i uppdrag att i samråd med Skogsstyrelsen och länsstyrelserna utforma en strategi och styrmedel för att bevara, använda och utveckla de mest skyddsvärda övriga kulturhistoriska lämningarna.

Skydd för fåglar

Fågeldirektivet tillämpas i Sverige på ett sätt som är mer långtgående och ingripande för markägare än vad som är nödvändigt, vilket får konsekvenser för både markägare och andra samhällsintressen. Skogsstyrelsen gör en bedömning från fall till fall om en åtgärd ska förbjudas, vilket innebär att förutsebarheten för markägaren är låg på grund av den osäkerhet som föreligger kring de faktorer som påverkar ett förbud.

Det finns ett utrymme för Sverige att bedöma och utifrån vetenskapliga rön avgöra vilka fågelarter som inte befinner sig på en tillfredsställande nivå, liksom inom vilket geografiskt utbredningsområde bedömningen av tillfredställande nivå ska göras. Jag föreslår att regeringen på lämpligt sätt upprättar en nationell förteckning över fågelarter vars populationer inte befinner sig på en tillfredsställande nivå. Förteckningen bör även innehålla den hänsyn eller de åtgärder som behöver vidtas för att bevara eller återupprätta berörda populationer, och användas som gemensam vägledning för de myndigheter som tillämpar regler till skydd för fåglar. Om en fågelart anses befinna sig på en otillfredsställande nivå ska de områden där livsmiljöer behöver bevaras eller skyddas hanteras med de verktyg för skydd som finns i 7 kap. miljöbalken eller genom naturvårdsavtal snarare än genom förbud vid enskilda åtgärder.

För att skapa en mer ändamålsenlig och proportionerlig tillämpning av artskyddsförordningen föreslås att kvalificeringen av vad som utgör en otillåten störning ändras. Bedömningen bör fokusera på om skogsbruksåtgärder väsentligt påverkar möjligheten att bibehålla eller återupprätta den tillfredsställande nivån av fågelarten.

Denna förändring syftar till att tydligare koppla regleringen till artskyddets övergripande syfte och bättre förutsebarhet för markanvändare.

Upphävande av områdesskydd

Formellt skydd kan för vissa områden under vissa omständigheter behöva upphävas. Jag föreslår att förutsättningarna för upphävande framgår tydligt i lag. Utgångspunkten att naturreservat innebär ett definitivt och långsiktigt skydd bör kvarstå, men jag föreslår att beslut om inrättande av naturreservat ska kunna upphävas om syftet med naturreservatet inte längre bedöms rimligt att uppnå. För biotopskydd inklusive den nya skyddsformen skogsmarksskyddsområde, som jag föreslår i delbetänkandet, anser jag att det behöver finnas större flexibilitet. Jag föreslår därför att beslut om biotopskyddsområde ska kunna upphävas om det finns skäl för det. Ett sådant beslut om upphävande ska förutsätta att fastighetsägaren samtycker till det. Jag menar att samma regler som gäller i dag om återbetalning ska fortsätta att gälla.

Skogsmarksskyddsområden i fjällnära skog

Jag föreslår att rätten till ersättning vid nekat tillstånd för avverkning i fjällnära skog ersätts av en rätt att kräva att ett skogsmarksskyddsområde bildas. Det innebär en ökad tydlighet om vilka förutsättningar som gäller för det berörda området, och även att incitamenten för staten och markägaren att i stället ingå ett naturvårdsavtal anpassat för den enskilda situationen ökar.

Förslag om rådgivning

En grundbult för 1993 års skogspolitik och dess principer var vikten av kunskap inom skogsbruket, och rådgivning ansågs utgöra en förutsättning för att politiken skulle kunna genomföras. Under 1990-talet genomförde Skogsstyrelsen flera kunskapskampanjer och rådgivningsverksamheten var omfattande. På senare tid har dock Skogsstyrelsen alltmer gått ifrån rådgivning som verktyg för att genomföra de skogspolitiska målen.

Jag bedömer att rådgivning är ett viktigt verktyg för att bidra till kunskap inom skogsbruket och för att nå de skogspolitiska målen. Jag föreslår därför att regeringen beslutar om en särskild anslagspost för rådgivning i regleringsbrevet till Skogsstyrelsen i syfte att rådgivningen återigen ska utgöra en huvudsaklig del av Skogsstyrelsens kärnverksamhet med tydligt fokus på måluppfyllelse av skogspolitiken.

Det finns också behov av ett större kunskapslyft kring grundläggande skogsskötselkunskap för skogsbrukets aktörer. Jag föreslår därför också att Skogsstyrelsen får i uppdrag att genomföra en riktad kunskapskampanj för att under fem år öka kunskapen hos skogsbrukets aktörer och framför allt skogsägarna. Kunskapskampanjen bör fokusera på att ge en bred kunskapsbas i frågor som rör skogsskötsel och vad som krävs för att nå de skogspolitiska målen.

Förslag för ökad skogsproduktion

En central del i utredningsdirektivet är att lämna förslag som bidrar till en ändamålsenlig politik för ökad skoglig tillväxt och en långsiktigt ökad tillgång till hållbar skoglig biomassa. Följande förslag syftar till att öka skogsproduktionen utan att påverka andra samhällsmål negativt.

Produktionsmålssystem för uppföljning och utvärdering

Jämfört med miljömålssystemets omfattande arbete med årlig uppföljning, fördjupad utvärdering vart fjärde år, etappmål, preciseringar och indikatorer, miljömålsberedning och miljömålsråd har det fästs liten vikt vid hur det går med arbetet att sträva mot skogspolitikens produktionsmål. Den obalans som råder i uppföljning och utvärdering mellan skogspolitikens jämställda mål försvårar det politiska beslutsfattandet. Därför föreslår jag att Skogsstyrelsens ansvar för att samordna uppföljning, utvärdering och rapportering av det mål för skogsproduktion som riksdagen har fastställt, tydliggörs och att myndigheten får i uppdrag att ta fram förslag på preciseringar och indikatorer av det skogspolitiska produktionsmålet samt hur detta kan följas upp och utvärderas.

Skogsodlingsmaterial

Förädlade plantor innebär stora möjligheter till ökad tillväxt och förbättrad anpassning till ett förändrat klimat. För att stärka möjligheten att omsätta skogsträdsförädlingens resultat till friska och väl växande skogar samt säkerställa tillgång till förädlade plantor, behövs både ökad kunskap och förenklade regler. Därför föreslår jag att Skogsstyrelsen får i uppdrag att uppdatera sina föreskrifter om vegetativt förökat skogsodlingsmaterial i syfte att tillåta en användning som inte begränsas av den areal som föryngras med sådant material. Jag föreslår också att forskning och testverksamhet kring skogsodlingsmaterial prioriteras. Vidare föreslår jag att SLU Skogsskadecentrum får i uppdrag att, i samverkan med Skogsstyrelsen och Skogforsk, rikta en del av sin verksamhet till att genomlysa och bygga upp kompetens om skadesituationen i fröodlingar och skogsplantskolor och ta fram lösningar på problemen, inklusive att analysera riskerna med bekämpningsmedel i fröodlingar och skogsplantskolor.

Främmande trädarter

Jag bedömer att om Sverige ska fortsätta ha ett skogsbruk med hög tillväxt och god hantering av skogsskador i ett förändrat klimat, behöver skogsbruket anpassas bland annat genom användning av fler trädarter. Användningen av främmande trädarter behöver ske med försiktighet så att potentiella risker kan hanteras. Jag föreslår att dagens regelverk justeras genom att begränsningen att främmande trädarter endast får användas i undantagsfall, tas bort. Jag föreslår också att Skogsstyrelsens föreskrifter ändras till följd av detta. Vidare föreslår jag att användningen av främmande trädarter ska anmälas till Skogsstyrelsen och att samråd med rennäringen utvidgas till att omfatta även användning av främmande trädarter. Till sist föreslår jag en större forskningssatsning om främmande trädarter, samt uppföljning och utvärdering av planteringar med främmande trädarter.

Bättre återväxter

Ett framgångsrikt föryngringsarbete är avgörande för god tillväxt. Viktiga faktorer i föryngringsarbetet är det som kallas ”3T”; tid, täthet och trädslag, vilket också är det som regleras i lagstiftningen. Tillsynen av återväxterna är dock mycket begränsad i dag, och reglerna är enligt min bedömning inte helt ändamålsenliga. Jag anser att dagens återväxtuppföljning görs för sent för att upptäcka eventuella problem i tid. Därför föreslår jag att Skogsstyrelsen ser över sina föreskrifter om föryngringsåtgärder vad gäller tidpunkt för tillfredsställande plantuppslag, plantantal och fördelning, i syfte att förbättra möjligheterna till en tillsyn som är relevant för ett gott föryngringsresultat. Jag anser också att Skogsstyrelsen bör prioritera tillsyn av föryngringsåtgärder och tidigarelägga sin återväxtuppföljning för att bättre kunna följa upp återväxtarbetet. I regelförenklingssyfte föreslår jag att underrättelsekravet i skogsvårdslagstiftningen gällande skyddsdikning tas bort. Jag föreslår också förstärkt forskning om föryngringskedjans alla led och uppmanar skogsnäringen att ta en aktiv roll i ett sådant arbete.

Bättre ungskogar

I ett trakthyggessystem är det i huvudsak i ungskogsfasen förutsättningar för framtidens tillväxt skapas. Det är alltså mot den relativt korta ungskogsfasen som en stor del av uppmärksamheten bör riktas för att skapa ett långsiktigt hållbart skogsbruk. Min allmänna bild av utvärderingen av skogspolitiken är att det visas för lite omsorg om ungskogarna i dag. Röjning sker i för liten utsträckning och dessutom för sent. Därmed skapas inte de förutsättningar för framtidens växtliga skogar som det finns potential till. Ett särskilt problem anser jag är avsaknaden av tillräcklig information om ungskogarnas tillstånd och skötsel. Jag föreslår därför att SLU ges uppdraget att göra en särskild inventering av ungskog och att Skogsstyrelsen ges uppdraget att inom ramen för sitt statistikansvar utveckla en löpande uppföljning av ungskog. Jag bedömer också att Skogsstyrelsen regelbundet bör informera markägare om potentiellt röjningsbehov som en del av myndighetens rådgivningsverksamhet.

Gödsling

På kort sikt är skogsgödsling ett effektivt sätt att öka tillväxten på marker där kväve är tillväxtbegränsande, vilket är huvuddelen av svensk skogsmark. Gödsling är i dag en väl utredd och undersökt åtgärd och det har visat sig att eventuell miljöpåverkan är kortsiktig när åtgärden är rätt utförd. Betydelsen av dagens regionala begränsning till möjligheten att gödsla skog har minskat med minskat kvävenedfall. Jag föreslår därför att Skogsstyrelsen ser över allmänna råd och rekommendationer om gödsling och tar bort de regionala indelningarna och de begränsningar som baseras på ekonomisk lönsamhet. Allmänna råd och rekommendationer bör baseras på markens egenskaper, och främst regleras av gödslingens påverkan på miljö. Dessutom bedömer jag att kunskapen om gödsling behöver öka hos de enskilda markägarna. Därmed förespråkar jag att Skogsstyrelsen utvecklar rådgivning om gödsling.

Askgödsling

I dag sker askåterföring som en kompensation för den mineralnäringsförlust som kan uppstå då biobränsle i form av grenar och toppar tas ut efter en slutavverkning. Askgödsling av dikade torvmarker och fastmark med hög bonitet, där det inte är tillgången till kväve som är tillväxtbegränsande, kan bidra till både minskad avgång av växthusgaser och ökad tillväxt hos träden. Jag anser därför att askgödslingen kan öka i omfattning på bördiga fastmarker samt på dränerade torvmarker där skogsproduktion lämpar sig. Askgödsling är inte reglerat i lag i dag, men det är okänt för många markägare att askan kan ha en tillväxthöjande effekt på dessa marker. Jag anser därför att Skogsstyrelsen bör tillgängliggöra information om detta för markägarna i syfte att öka skogsproduktionen. Samtidigt bör Skogsstyrelsen utveckla rekommendationer för hur askgödslingen bör utföras för att ge maximal effekt.

Begränsa skogsskadorna

Ökade skogsskador utgör ett stort problem för möjligheten att öka tillväxten och tillgången på biomassa. Direkt genom att skadorna i sig leder till minskad tillväxt eller avgång men också indirekt efter- som det kan påverka investeringsviljan i skogsnäringen. Skogsskadornas omfattning och betydelse befaras öka ytterligare till följd av ett förändrat klimat. Det finns stora utmaningar i att upptäcka skadorna i tid, veta vad som bör göras för att begränsa dem och att genomföra dessa åtgärder. Jag anser att den etablerade satsningen på skogsskadecentrum bör fortsätta prioriteras av SLU och utgöra ett kunskapsnav för hela skogssektorn och andra forskningscentra. Skogsstyrelsen bör prioritera skogsskadefrågorna genomgående i sitt arbete med rådgivning, tillsyn och övervakning, särskilt avseende granbarkborre, samt att genomföra beredskapsövningar för skogssektorn. Jag föreslår också att Skogsstyrelsen ser över föreskrifterna till växtskyddsförordningen i syfte att skärpa dessa så att det regelverk som tidigare gällde i bekämpningsområden gäller överallt.

Ett annat problem avser skador i skyddade områden, som kan leda både till att de naturvärden som är tänkta att skyddas kan riskera att förstöras av ett skogsskadeangrepp och till en risk att skador sprids till omgivande skog. Därför föreslår jag att länsstyrelserna får i uppdrag att göra en översyn av reservatsföreskrifter utifrån risken för skogsskador i reservaten och att även risken för spridning till angränsande skog beaktas.

Jag föreslår också att regeringen ger Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, SMHI och Skogsstyrelsen i uppdrag att gemen- samt och i samråd med länsstyrelser och kommuner utveckla tydligare informationssystem till allmänheten gällande brandrisk och eldningsförbud i skogen samt utreda och lämna förslag på förbättrat regelverk avseende eldningsförbud.

Begränsa viltskador på skog

Viltskador påverkar skogsbruket negativt på flera sätt. Ökade kostnader för föryngringsåtgärder och minskad förväntad tillväxt kan minska investeringsviljan. Skadorna medför kvalitetsförluster på virket och påverkar möjligheterna att föryngra med vissa trädslag. Effekterna av viltskador påverkar inte bara skogsbrukets lönsamhet utan även dess bidrag till klimatnytta och biologisk mångfald.

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har inom ramen för älgförvaltningssystemet formulerat målbilder för skog och klövvilt. Målen är inte beslutade av riksdag eller regering, men regeringen har i proposition angett att viltförvaltningen bör styra mot dessa mål. De mål för maximala viltskador som ska tålas nås ännu inte trots att ett nytt älgförvaltningssystem infördes för mer än 10 år sedan.

Jag anser att styrningen mot målen behöver öka och bedömer att målen därmed bör genomsyra även lagstiftningen. Jag föreslår därför att ett tydligt mål för skog och klövvilt författningsregleras. Jag bedömer dessutom att de förslag som Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen tagit fram inom tidigare uppdrag och som nu till viss del bereds av regeringen, är förslag som kommer att medföra positiva effekter för att minska viltskadorna på skog.

Lägsta ålder för föryngringsavverkning

För att säkerställa en god skogshushållning finns regler om lägsta ålder för föryngringsavverkning. Nordligaste Sverige har en högre gräns för lägsta ålder för föryngringsavverkning än resten av landet vid samma ståndortsindex. Jag bedömer att det inte finns några sakliga skäl för den skillnaden. Jag föreslår därför att Skogsstyrelsen får i uppdrag att regelförenkla genom att revidera föreskrifterna om lägsta ålder för föryngringsavverkning så att nivåerna för södra Sverige också ska gälla i norra Sverige.

Nuvarande reglering av lägsta ålder för föryngringsavverkning gäller inte för främmande trädarter. För att säkerställa att främmande trädarter hanteras som inhemska trädarter när det kommer till intensitet i brukandet, föreslår jag att även främmande trädarter omfattas av föreskrifterna om lägsta ålder för föryngringsavverkning.

Robusta vägar

För att omsätta tillväxten i skogen i värdeskapande produkter och stärkt konkurrenskraft krävs att råvaran effektivt kan transporteras från skogen. Fungerande skogsbilvägar är en nödvändighet för skogsbrukets lönsamhet, de bidrar också till andra nyttor genom exempelvis ökad tillgänglighet för friluftsliv och framkomlighet vid bekämpning av skogsbrand.

I dag finns ingen tydlig, heltäckande och uppdaterad standard för skogsbilvägar vilket innebär en risk att vägar byggs eller rustas upp på ett felaktigt sätt och till högre kostnad än nödvändigt. Därför föreslår jag att Skogsstyrelsen får i uppdrag att, i samråd med Trafikverket, Skogforsk och skogsbrukets aktörer, ta fram en standard för byggande av skogsbilvägar.

Många skogsbilvägar saknar organiserad förvaltning, vilket bland annat beror på att förrättning är en dyr och omfattande process. Vid nybyggnation är det önskvärt med samordning över fastighetsgränser i större utsträckning än i dag. Därför föreslår jag att Skogsstyrelsen får i uppdrag att i samråd med Lantmäteriet, föreslå en förenklad förrättning för skogsbilvägar. Därtill föreslår jag att regeringen ser över regelverket för husbehovstäkter.

För att det klassificeringsprojekt i Götaland som skogsbranschen finansierat och Biometria genomfört, inte ska bli en engångsföreteelse föreslår jag att Skogsstyrelsen får i uppdrag att i samråd med Trafikverket, Skogforsk och skogsbruket, ta fram en långsiktig modell för klassificering och ajourhållning av skogsbilvägars status i den nationella vägdatabasen.

Jag bedömer också att kompetensen om skogsbilvägsbyggnad och underhåll behöver stärkas i skogssektorn och att Skogsstyrelsen bör säkerställa kompetens inom myndigheten.

Förslag om förstärkt skogsforskning

Det har bedrivits forskning om skog och skogsbruk i Sverige under lång tid. Skogliga forskningsprogram med både bredd och djup har genomförts, initialt främst med fokus på skogsproduktion, föryngring och skogsträdsförädling. Sedan mitten av 1990-talet har projekt om hållbarhet, biologisk mångfald och klimat prioriterats. Forskningsansatserna har blivit bredare med inkludering av samhällsdiscipliner i de skogligt orienterade projekten, vilket har lett till att kompetensen inom skog breddats och fördjupats. Det har dock inneburit att forskning inom skogsskötsel minskat.

Med ökad efterfrågan på skogsråvara, klimatförändringar, nya regelverk och nya förväntningar på hur skogen ska brukas anser jag att skogsskötselforskningen åter behöver prioriteras. Jag föreslår därför ett forskningsprogram med fokus på skogsskötsel. Programmet är tänkt som ett kraftfullt komplement till redan pågående forskningsprogram genom att omfatta forskning och förvaltning av långsiktiga försök kring skogsskötsel för bättre ståndortsanpassning och tillväxt inklusive nytt förädlat skogsodlingsmaterial, lövträd, främmande trädslag samt återväxtkedjan inklusive markberedning, hyggesbehandling samt sådd och planteringsmetoder. Även askgödsling bör ingå. Målet ska vara att genom hög och säker skogstillväxt möta såväl klimatförändringar som framtidens råvarubehov.

Förslag om evidensbaserat arbetssätt

För ett fungerande policyarbete med välgrundade beslut krävs tillförlitliga och objektiva beslutsunderlag. Skogsområdets förutsättningar med långa tidsperspektiv, komplexa samband och dessutom skilda värderingar och ideologiska uppfattningar, innebär att det är särskilt viktigt att underlag till politiska beslut vilar på saklighet och analys. Jag bedömer att ett evidensbaserat arbetssätt, som är systematiskt, transparent och baserat på vetenskap och beprövad erfarenhet, bör genomsyra policyarbete och offentlig förvaltning inom det skogspolitiska området. Därför föreslår jag att Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets instruktioner kompletteras med en skrivning om att myndigheterna i utförandet av sina respektive uppdrag ska utgå från vetenskap och beprövad erfarenhet.

Ett sådant arbete förutsätter övervakning, uppföljning, analys och utvärdering. Riksskogstaxeringen är en central infrastruktur för sådan uppföljning och analys av skogstillståndet, som jag bedömer kommer vara än viktigare i framtiden. Jag bedömer därför att Riksskogstaxeringens verksamhet bör stärkas genom en professur med ansvar för Riksskogstaxeringens analysverksamhet, och föreslår att regeringen beslutar om en särskild anslagspost i SLU:s regleringsbrev för Riksskogstaxeringens finansiering.

Förslag om Sveriges arbetssätt i EU

Den gemensamma EU-politiken har fått en allt större påverkan på den svenska skogspolitiken och den svenska skogsnäringen. För att få genomslag för Sveriges uppfattning i skogliga frågor på EU-nivå lämnar jag förslag på ett utvecklat arbetssätt. Arbetssättet innebär bland annat att regeringen prioriterar och uttrycker den politiska viljan tydligare genom att inför varje ny mandatperiod för kommissionen ta fram ett program för sitt påverkansarbete i de politiska frågor som regeringen prioriterar. Den bakomliggande politiska viljan behöver också komma till tydligt uttryck i de instruktioner som ges till förhandlare på olika nivåer i EU-arbetet.

Jag föreslår att en samordnande funktion för EU-arbetet inrättas i Regeringskansliet. Politiska tjänstemän bör involveras i högre utsträckning i de ärenden som anses vara prioriterade och jag föreslår att det sker inom ramen för team där handläggare från myndigheter liksom såväl opolitiska som politiska tjänstemän i Regeringskansliet ingår. Jag ser också ett behov av ökad svensk närvaro i EU-institutionerna, och föreslår åtgärder för detta.

För att stärka möjligheterna till ett proaktivt arbete krävs en effektiv omvärldsbevakning. Som ett stöd för detta föreslår jag inrättande av ett stående forum för samhällsgemensam omvärldsbevakning när det gäller skogsfrågorna som ska fungera rådgivande för regeringen.

EU:s gröna giv har stor påverkan på den svenska skogsnäringen, och hur Sverige väljer att implementera EU-lagstiftning får stor betydelse. Därför föreslår jag att regeringen antar principer för hur implementeringen ska genomföras, bland annat att den nationella lagstiftningen i normalfallet inte ska gå utöver vad EU-direktiven kräver, att möjligheter till anpassningar ska nyttjas och att principerna för den svenska skogspolitiken ska värnas även vid implementering av EU-lagstiftning. Jag föreslår också att kopplingen mellan förhandlingsfasen i EU:s lagstiftningsprocess och implementeringsfasen stärks genom att de team som föreslås följer även implementeringsarbetet.

En del av den rapporteringsskyldighet som följer av EU-medlemskapet har regeringen delegerat till myndigheter. Det handlar till stor del om rapportering av uppgifter som inte kräver särskilda ställningstaganden eller avvägningar, men i vissa fall kräver rapporteringen beslut som delvis innebär politiska avvägningar eller påverkar uttryckta politiska prioriteringar. Jag föreslår att Naturvårdsverket, som är den myndighet som har bemyndigande att rapportera inom det aktuella området, bör göra en bedömning av vilken rapportering som med hänsyn till omständigheterna ska göras av regeringen. Det ger regeringen möjlighet att göra de eventuella politiska avvägningarna inför beslut om sådan rapportering som av någon anledning har politisk relevans.

Förslag om miljömålssystemet

Det svenska miljömålssystemet består av visionära mål, förtydligande preciseringar och indikatorer för uppföljning. I mitt uppdrag ingår att se över de preciseringar och indikatorer som berör skogen för att öka mätbarheten och möjligheten till uppföljning. Jag föreslår därför flera förändringar av preciseringarna och indikatorerna till målen Levande skogar och Begränsad klimatpåverkan . Jag anser också att etappmål bör fastställas i större utsträckning och löpande för att styra miljökvalitetsmålen mot uppfyllnad av miljöpolitiken och för att öka målens mätbarhet. Dessutom föreslår jag att Levande skogar utvecklas genom ett förtydligande om att målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att andra mål för hållbar utveckling inte äventyras.

Jag anser också att det behövs en utredning och översyn av hela miljömålssystemet för att utveckla det i riktning mot tydliga och tidsatta mål för att miljökvalitetsmålen ska bli mer användbara och motiverande, och därmed ge högre effekt.

Förslagens konsekvenser

Som en följd av förslagen i det här betänkandet förväntas investeringsviljan stärkas i skogsbruket och öka skogens tillväxt för att därigenom säkra en långsiktig tillgång på inhemsk råvara. Detta stärker bioekonomin, minskar beroendet av fossila resurser och möjliggör undanhållande av utsläpp från klimatbelastande material. En växande skogsnäring bidrar också till ökad sysselsättning, särskilt i landsbygdsområden, vilket är positivt för samhällsekonomin. Förslagen stärker även Sveriges beredskap och försörjningstrygghet.

Flera av förslagen bedöms bidra till ett stärkt miljömålsarbete och samtidigt skapa bättre förutsättningar för ett hållbart och lön- samt skogsbruk. Genom att öka precisionen i det strategiska naturvårdsarbetet och förbättra uppföljningen av miljömålen läggs grunden för ett mer effektivt och resultatinriktat miljöarbete.

Flera av förslagen medför att Skogsstyrelsen tilldelas nya uppdrag eller att myndighetens arbete behöver utvecklas inom olika områden. En stor del av kostnaderna för detta ryms inom ordinarie budget eller finansieras genom omprioritering av verksamheten, men jag bedömer också att resursförstärkning kommer att krävas. Förslagen om ökad rådgivning innebär ökade kostnader för staten men minskar också behovet av detaljreglering, tillsyn och administration.

Förslagen i betänkandet kommer i första hand påverka företag och enskilda som äger skogsfastigheter eller på annat sätt är verksamma inom skogsnäringen.