Ny kärnkraft i Sverige

• se över ansökningsavgiften enligt förordningen (2008:463) om vissa avgifter till Strålsäkerhetsmyndigheten och föreslå de ändringar som behövs för ett ändamålsenligt avgiftsuttag som tar hänsyn till nya reaktortyper,

• analysera behovet av anpassning och utveckling av det befintliga kärnavfallsprogrammet för hantering av avfall från nya reaktorer, och

• analysera och bedöma behovet av anpassning av regelverket för beredskaps- och planeringszoner och överföring av processparametrar för nya reaktorer på befintliga och nya platser.

Uppdragen om tillståndsprövning och avgifter ska, efter en kortare förlängning, redovisas senast den 15 januari 2025, uppdraget om kärnavfall och använt kärnbränsle den 29 augusti 2025 och uppdraget om beredskap den 27 februari 2026.

Utredningens utgångspunkter

Utgångspunkten för utredningens arbete är att det ska finnas ett effektivt och välfungerande prövningssystem för kärnteknisk verksamhet med bibehållna krav på säkerhet och strålskydd. Klimatförändringarna och elektrifieringen av samhället sätter fokus på en fossilfri elproduktion och i en föränderlig omvärld är det viktigt att prövningssystemet är rustat för att även hantera frågor som har betydelse för Sveriges säkerhet.

Till skillnad från flera tidigare utredningar inom området, utgår denna utredning från möjligheten att ett antal nya reaktorer, av olika storlek, teknik samt olika ägar-, byggnations- och driftstrukturer kan planeras, uppföras och tas i drift under kommande årtionden. Det innebär att utredningens förslag har diskuterats och tagits fram i förhållande till både befintliga och nya aktörer inom kärnkraftsbranschen, med målet att de ska leda till effektivare prövning på både kort och lång sikt. Andra identifierade behov av utveckling inom områden som är närliggande med utredningens uppdrag ska beaktas och hanteras genom samråd med myndigheter och andra utredningar.

Den politiska dimensionen av prövningen ska komma in tidigt, för att skapa förutsägbarhet och tydlighet och även för att kunna underlätta planering och finansiering av omfattande ansökningar. De olika delarna av tillståndsprövningen ska i möjligaste mån innebära att varje fråga prövas vid ett tillfälle.

Avgifterna ska vara rättvisa och tillämpbara under en tioårsperiod utan större uppräkningar, vilket innefattar ett antagande om att både en första ansökan och ytterligare någon eller några ansökningar inom varje kategori av kärnkraftsreaktorer kan förväntas under perioden.

Utredningens förslag

Ny form för politiskt ställningstagande i ett tidigare skede genom principbeslut

En ny lag om principbeslut införs, med syfte att regeringen tidigt tar ställning till om det är förenligt med samhällets helhetsintresse att uppföra och driva en kärnteknisk anläggning på en viss plats.

Principbeslutet innebär att intresset för uppförandet av en kärnteknisk anläggning har företräde framför eventuellt konkurrerande intressen enligt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, samt med hänsyn tagen till Sveriges säkerhet och att inga uppenbara hinder enligt kärntekniklagen och strålskyddslagen har framkommit under handläggningen.

Kommunfullmäktige i den kommun där verksamheten ska lokaliseras måste tillstyrka ansökan för att regeringen ska kunna fatta ett principbeslut.

Ordningen bedöms lämplig även för andra större projekt, där övervägandena är liknande som för ny kärnkraft och lagen om principbeslut utformas för att det enkelt ska gå att lägga till andra verksamheter.

Prövning enlig miljöbalken effektiviseras och blir mer ändamålsenlig

En begränsad miljöbalksprövning skapar tydlighet och en mer effektiv tillståndsprocess

Tillståndsprövningen enligt miljöbalken avser endast frågor som inte omfattas av tillstånd enligt kärntekniklagen.

Tillståndsprövningarna enligt miljöbalken och kärntekniklagen är väldigt olika. Miljöbalksprövningen är framåtsyftande och tillstånd och tillåtlighet måste bedömas trots osäkerhet om hur verksamheten faktiskt kommer att fungera. Tillståndet vinner rättskraft och kan bara ändras efter omprövning. Prövningen enligt kärntekniklagen är utformad efter internationell praxis och innebär en stegvis prövning där säkerhets- och strålskyddskraven preciseras succesivt. Tillståndet vinner inte rättskraft utan kan ändras genom villkor om det behövs med hänsyn till säkerheten.

Skillnaden i tillståndsprövningar gör både att det är svårt att samordna prövningen och att det är svårt för mark- och miljödomstolen att pröva säkerhets- och strålskyddsaspekterna enligt kärntekniklagen.

Mark- och miljödomstolens prövning ska därför endast avse konventionell miljöpåverkan. Genom att begränsa miljöbalksprövningen till det som inte omfattas av prövningen enligt kärntekniklagen, skapas en mer effektiv miljöbalksprocess.

Den bedömning som regeringen har gjort i principbeslutet rörande hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken gäller vid tillståndsprövningen enligt miljöbalken.

Tillåtlighet och tillstånd prövas av mark- och miljödomstolen

Ett principbeslut är en nödvändig förutsättning för att kunna ge tillstånd enligt miljöbalken. Någon separat tillåtlighetsprövning av regeringen behövs inte när det finns ett principbeslut, utan tillåtlighet prövas av mark- och miljödomstolen i samband med tillståndet.

Den specifika miljöbedömningen slutförs tidigare i processen

Miljökonsekvensbeskrivningen godkänns och den specifika miljöbedömningen slutförs genom ett särskilt beslut av mark- och miljödomstolen senast när förberedelsen i målet är avslutad.

Ingen parallell prövning med kärntekniklagen

Någon parallell prövning av ansökningarna enligt miljöbalken och kärntekniklagen behöver inte ske, men om det framstår som praktiskt och ändamålsenligt finns det inget hinder mot detta.

Behovet av parallell tillståndsprövning minskar när mark- och miljödomstolen inte prövar samma frågor som Strålsäkerhetsmyndigheten och processen blir mer flexibel om sökanden kan välja i vilken ordning olika tillstånd söks. Om moment som föregår tillståndsprövning enligt kärntekniklagen inleds kan det vara värdefullt och tidseffektivt för sökanden att under denna tid lämna in en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken.

Prövning enligt kärntekniklagen effektiviseras och förtydligas

Frivilliga moment för en komplett ansökan införs

Kärntekniklagen kompletteras med att två frivilliga moment som föregår ansökan om tillstånd att uppföra en ny kärnteknisk anläggning införs i syfte att förbättra förutsättningarna för en komplett ansökan och därmed effektivisera prövningen.

Det första momentet avser en förtydligad och formaliserad möjlighet till förberedande dialog mellan den som avser att ansöka om tillstånd till en kärnteknisk anläggning och Strålsäkerhetsmyndigheten.

Det andra momentet avser möjlighet för en potentiell sökanden eller leverantör eller annan tillverkare, eller kombination av aktörer, att begära förhandsbesked hos Strålsäkerhetsmyndigheten innan ansökan om tillstånd för nya kärntekniska anläggningar lämnas in, för att få en bedömning av om det finns förutsättningar att uppfylla kraven på säkerhet och strålskydd. Förhandsbeskedet kan ha olika omfattning och avse förläggningsplatsens förutsättningar, anläggningens konstruktion samt administrativa och personella resurser. Ett förhandsbesked är bindande i den kommande prövningen av tillstånd och giltigt i fem år.

De nya momenten kan förbättra myndighetens förutsättningar att agera och delta i internationella samarbeten om bedömning av ny kärnkraft.

Strålsäkerhetsmyndigheten blir beslutande instans för tillstånd

Instansordningen enligt kärntekniklagen ändras så att Strålsäkerhetsmyndigheten beslutar om alla tillstånd till kärnteknisk verksamhet.

Myndigheten ges möjlighet att lyfta frågor som har principiell betydelse eller är av särskild vikt till regeringen för prövning.

Omfattning och verkan av tillstånd effektiviseras och förtydligas

Ett antal förslag lämnas i syfte att effektivisera och förtydliga prövningen enligt kärntekniklagen. Prövningsprocessen enligt kärntekniklagen behöver inte längre samordnas med prövningsprocessen enligt miljöbalken. I stället kan prövningarna ske i den ordning som sökanden själv väljer. Genom att hänvisningar i samma lag till att miljöbalken ska tillämpas vid prövning av ärenden utgår när prövning också sker enligt miljöbalken, förtydligas tillståndsprövningen enligt kärntekniklagen till att endast avse frågor om säkerhet och strålskydd.

En bestämmelse införs i kärntekniklagen om krav på att förläggningsplatsens förutsättningar med hänsyn till säkerheten och strålskyddet ska kunna visas. Det ger ökad tydlighet i vilka frågor avseende platsen som ska prövas och kan vara möjliga att begära förhandsbesked för.

Det stegvisa godkännandet är, i likhet med tillståndsbeslut, en förutsättning på vägen mot en idrifttagen anläggning. Det har tidigare varit praxis genom regeringens villkor i beslut om tillstånd. Kärntekniklagen tydliggörs genom att det stegvisa godkännandet för kärntekniska anläggningar införs i lagen. Det särskilda godkännande som krävts för att den sökande ska få inleda uppförande av en kärnteknisk anläggning utgår, vilket innebär att uppförandet får inledas så fort alla nödvändiga tillstånd finns på plats. Det innebär att prövningen av tillstånd enligt kärntekniklagen blir mer harmoniserad med internationell praxis. Definitioner som knyter an till det stegvisa godkännandet förtydligas och lyfts in i lagen.

Förutsättningar för överföring av tillstånd förtydligas

Ett gemensamt tillstånd för uppförande, innehav och drift av en kärnteknisk anläggning förordas. Det möjliggör en anpassning till framtida ägar- och driftmodeller där sökandens förmåga och förutsättningar för att ta det lagstadgade ansvaret för säkerhet och strålskydd inte behöver prövas i sin helhet och samtidigt i ett initialt skede av prövningsprocessen. Redan inför uppförandet av en kärnteknisk anläggning behöver viss information om driftskedet liksom i dag finnas tillgänglig, vilken utvecklas och detaljeras i takt med det stegvisa godkännandet. Det talar för att en sökande kan ansöka om och efter granskning erhålla tillstånd till såväl uppförande som drift av en kärnteknisk anläggning, även om intentionen redan från början är att överföra tillståndet för driften till någon annan.

Bestämmelser om överföring av tillstånd införs genom en uttrycklig bestämmelse i kärntekniklagen. Överföring kan ske efter en sedvanlig prövning av om den som tillståndet ska överföras till bedöms ha förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med gällande regelverk.

Övriga förutsättningar för tillståndsprövning förtydligas

Kärntekniklagen förtydligas så att det framgår att tillståndshavaren för att fullgöra lagstadgade skyldigheter inte måste kunna fullgöra alla krav inom sin egen organisation. Förtydligandet speglar den praxis som har utvecklats under lång tid och som innebär att en tillståndshavare i viss omfattning kan anlita inhyrd personal. Förtydligandet innebär således ingen förändring i förhållande till gällande ordning.

Förslagen innebär även förtydligande om vilken information som en ansökan om tillstånd till en kärnteknisk anläggning behöver innehålla. Det ger en högre grad av tydlighet och förutsebarhet i prövningsprocessen, såväl för den som avser söka om tillstånd som för andra intressenter. Strålsäkerhetsmyndigheten har även fortsatt mandat att utveckla detta ytterligare.

Det förtydligas också att Riksgäldskontoret ska bistå Strålsäkerhetsmyndigheten i granskningen vid en tillståndsprövning av en ny kärnteknisk anläggning eller prövning av överföring av tillstånd, avseende sökandens förutsättningar att svara för kostnader för bl.a. hantering av uppkommet avfall samt förutsättningar för att teckna försäkring eller ställa säkerheter enligt lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor.

Begreppet permanent avstängd kärnkraftsreaktor fyller inte längre någon funktion och utgår därför ur kärntekniklagen.

Överklagande av beslut sker till allmän förvaltningsdomstol

Såväl tillstånds- som tillsynsbeslut som har meddelats av Strålsäkerhetsmyndigheten enligt kärntekniklagen ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för till regeringen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Nya lägre avgiftsnivåer i ett differentierat avgiftsuttag

Avgifterna för granskning vid tillståndsprövning och stegvist godkännande av nya kärnkraftsreaktorer knyts tydligare till Strålsäkerhetsmyndighetens prövning med bibehållen fokus på säkerställande av säkerhet och strålskydd samt full kostnadstäckning. Avgiftsuttaget förändras så att hänsyn tas till utvecklingen mot mindre reaktorer.

Den samlade avgiften som en sökande behöver betala fram till godkännande om att inleda rutinmässig drift är väsentligt lägre än avgifterna enligt befintliga regler. Det gäller för alla typer av kärnkraftsreaktorer, inklusive så kallade storskaliga reaktorer.

Lägre avgifter i ett differentierat uttag

Den absoluta merparten av Strålsäkerhetsmyndighetens arbete med tillståndsprövningen och det stegvisa godkännandet bör fortsatt avgiftsfinansieras. De nya avgiftsnivåerna har sin utgångspunkt i de principer som etableras, tidigare avgiftsmodell och erfarenheter som Strålsäkerhetsmyndighetens motsvarigheter i andra länder har från olika prövningar.

Den största förändringen av avgiftsuttaget jämfört med gällande regler följer av differentieringen i avgiftsklasser, vilket är en anpassning till den utveckling som sker mot mindre reaktorer baserade på nya tekniker. Det inkluderar en anpassning av avgiftsnivåerna till den arbetsinsats som förväntas krävas för Strålsäkerhetsmyndighetens granskning med oförändrat höga krav på strålskydd och kärnsäkerhet.

Den nya avgiftsstrukturen kan tas i bruk för den gällande processen för prövning av nya reaktorer och harmoniserar med den nya prövningsprocess som utredningen föreslår i detta betänkande.

Strålsäkerhetsmyndigheten har en basfinansiering med anslag

Det finns vissa verksamheter hos Strålsäkerhetsmyndigheten som är grundläggande för effektiv tillståndsprövning, men som inte lämpar sig för avgiftsfinansiering och dessa bör därför finansieras med anslag. Det avser arbetsinsatser för kontinuerlig utveckling av regelverk, kompetensutveckling inom ny teknik, internationella samarbeten vad gäller kärnkraftsreaktorer och förberedande dialog med den sökande inför ansökan om tillstånd.

Andra åtgärder för effektiv prövning samt hinder

Utöver de förslag som redovisas ovan har utredningen också identifierat andra åtgärder som tillsammans med förslagen kan bidra till att ytterligare effektivisera tillståndsprövningen. Åtgärderna omfattar tydligare styrning av berörda prövningsinstanser, att styrningen av Strålsäkerhetsmyndighetens arbete med tillståndsprövning kan förtydligas, utvecklingsbehov i form av bl.a. informations- och utbildningsinsatser i nya kärnkraftskommuner, samt frågor om vissa avgifter till Strålsäkerhetsmyndigheten som aktualiseras efter att en ny kärnkraftsreaktor fått godkänt att inleda rutinmässig drift.

Slutligen har utredningen funnit att det behöver ske en översyn av den geografiska begränsningen för etablering av kärntekniska anläggningar i kustområden enligt 4 kap. miljöbalken, eftersom begränsningen utgör en tröskel vid nyetablering. Översynen är en förutsättning för att möjliggöra etablering av utökad energiproduktion för nya aktörer som inte har tillgång till en befintlig plats för kärnteknisk verksamhet, samt i kommuner och län som i nuläget inte har några kärntekniska anläggningar.