Ersättning vid avveckling av kärnkraftsreaktorer till följd av politiska beslut

För att en rätt till ersättning vid avveckling av en kärnkraftsreaktor ska ge tillräcklig säkerhet från politisk intervention bör den täcka flera typer av nationella politiska beslut. För att ersättningen ska uppfylla sitt syfte bör ersättning kunna komma i fråga även om beslut från riksdagen eller regeringen inte innebär ett explicit förbud mot verksamheten, men ändå har som följd att en kärnkraftsreaktor permanent stängs av. Vad som är ett tillräckligt samband mellan ett politiskt beslut och avveckling av en reaktor för att ersättning ska betalas kommer slutligen att behöva prövas av en ansvarig myndighet eller domstol. Eftersom regleringen inte kan förväntas tillämpas mer än i enstaka fall är det viktigt att det finns en analys redan före införandet, till vägledning för framtida tillämpning, för att identifiera och exemplifiera den typ av åtgärder som regleringen är avsedd att omfatta. Analysen kan också ta ledning av jämförelse med internationella investeringsskyddsavtal och de avvägningar och principer som tillämpas för sådana avtal.

Rätt till ersättning bör inte finnas för alla typer av åtgärder som leder till minskad lönsamhet för ett kärnkraftverk, eftersom det skulle kunna motverka införandet av allmänna åtgärder på elmarknaden eller åtgärder till förmån för specifika kraftslag. Ersättning bör också endast kunna betalas vid avveckling av kärnkraftsreaktorer som fram till det politiska beslut som leder till avveckling har hållits i gott skick och drivits på ett säkert sätt. Vad som utgör en säker drift bör även kunna utvecklas genom väl underbyggda krav på standardhöjande åtgärder för t.ex. säkerhet, hälsa och miljö. Kraven på strålskydd och kärnsäkerhet ska vara oförändrat höga.

I den tidigare lagen om kärnkraftens avveckling var det enbart tillståndshavare och fastighetsägare som kunde ha rätt till ersättning. I dag har de bolag som driver existerande kärnkraftverk i stor utsträckning flera ägare och det kan komma att byggas kärnkraftsreaktorer även på nya platser. Det kan då finnas skäl att även andra ges rätt till ersättning.

En reglering som gynnar viss typ av verksamhet genom en särskild rätt till ersättning skulle kunna anses som ett statligt stöd enligt EU:s statsstödsregler. Beslut om ersättning skulle då behöva föregås av ett godkännande från Europeiska kommissionen. I den utsträckning som regleringen bedöms motsvara ersättning vid expropriation är det dock inte säkert att den ska anses gynnande för mottagaren på ett sätt som krävs för att ersättningen ska anses utgöra statsstöd.

Investeringar i nya kärnkraftsreaktorer är i ännu högre grad än investeringar i reaktorer som redan är i drift beroende av politisk stabilitet, eftersom dessa investeringar är direkt avhängiga regeringsbeslut om tillstånd och eventuellt även statlig riskdelning. Det kan därför vara lämpligt att ersättning inte bara kan betalas för kärnkraftsreaktorer som avvecklas, utan även för investeringar i nya reaktorer som inte kan färdigställas som planerat. Det behövs en analys av när en påbörjad investering bör inkluderas i en rätt till ersättning. En påbörjad investering bör ha konstaterats vara genomförbar med hänvisning till processer om tillåtlighet enligt miljöbalken (1998:808) och tillstånd enligt lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet innan ersättning för en avbruten investering kan betalas.

Lagen (2025:587) om statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft anger att regeringen får besluta att lämna stöd i form av statliga lån och dubbelriktade differenskontrakt för byggande av nya kärnkraftsreaktorer. Villkoren för stödet ska regleras i ett avtal. De bolag som tecknar ett sådant avtal med staten kan ha rätt att kräva ekonomisk kompensation i de fall avtalet bryts.

Avtal kan vara mera ändamålsenliga än författning för att hantera vissa risker för ändrade förutsättningar efter politiska beslut för de bolag som tar emot statligt stöd enligt lagen om statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft. Nya investeringar i kärnkraft som inte omfattas av en eventuell statlig riskdelning kan antas vara mer exponerade för en risk att investeringar avbryts på grund av politiska beslut.

Avvecklingen av kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck var följden av ett direkt politiskt beslut och ersattes ekonomiskt av staten genom ett avtal med ägarbolagen som också underställdes riksdagen genom propositionen Godkännande av avtal om ersättning i samband med stängning av Barsebäcksverket, m.m. (prop. 1999/2000:63). Förutsättningarna för att beviljas ersättning reglerades i lagen om kärnkraftens avveckling, som hänvisade till expropriationslagen (1972:719).

Hur ersättningen ska beräknas bör vara bestämt på förhand. Det kan finnas skäl att, liksom i tidigare lagstiftning, utgå från expropriationsrättsliga principer eller att anknyta till annan lagstiftning där det finns existerade praxis om hur ersättning ska fastställas. Finansieringen av ersättningen bör vara ändamålsenlig för en ersättning som inte antas betalas ut mer än i enstaka fall.