Sveriges flygplatser i en förändrad omvärld Flygets betydelse för nationens tillgänglighet och totalförsvar

Totalförsvarsperspektivet behöver beaktas och flygplatssystemet bör dimensioneras med hänsyn till det värsta av scenarier

Det övergripande målet för totalförsvaret är att ha förmågan att försvara Sverige och vår befolkning mot väpnat angrepp, hävda vårt lands självständighet, suveränitet och territoriella integritet samt medverka till försvaret av allierade. Verksamheten inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet och i enlighet med Sveriges åtaganden som medlem i Nato.

Sverige är en del av Nato och försvaret börjar vid Natos yttre gräns. Vid angrepp mot alliansen ska Sverige ta emot, transportera och basera alliansens trupp och materiel på svenskt territorium. Värdlandsstödet innebär att hela samhället bidrar med allt från logistik till sjukvård. Totalförsvaret ska rustas för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige eller våra allierade. Utgångspunkten är att Sverige och luftfarts- och flygplatssystemet ska klara av hybrida hot, värdlandsstöd, begränsat anfall mot norra Sverige, anfall mot Gotland, fjärrangrepp, förstärkning av alliansens norra flank och förstärkning av alliansen i Baltikum. Förmågan måste vara att kunna verka här och nu för att kunna agera avskräckande redan i fredstid.

Möjligheten till transporter och användning av flygplatser är av stor betydelse för samhällsviktig verksamhet i fred, kris, höjd beredskap och krig. Beroende på skede kan olika prioriteringar behöva göras. I grunden behöver transportsystemet och flygplatssystemet kännetecknas av robusthet, redundans och resiliens.

Statens rådighet behöver säkerställas – inte minst utifrån ett totalförsvarsperspektiv

I tider av ekonomiska utmaningar och en orolig värld är det viktigt att säkerställa vissa funktioner, bland annat flygplatser och flygtrafikledning. Flygplatser är att se som kritisk infrastruktur. Staten har en roll att spela inom luftfarts- och flygplatssystemet och behöver säkerställa rådigheten och en tillräcklig kontroll över de flygplatser som är viktiga i ett nationellt perspektiv, utifrån såväl ett tillgänglighets- som totalförsvarsperspektiv.

En ökad statlig rådighet kan genomföras på flera olika sätt genom exempelvis författning, ägande, kontroll över förvaltning och drift, statliga bidrag, avtal etcetera. För de i ett nationellt perspektiv mest betydelsefulla flygplatserna bör ett ägande och i förekommande fall statligt övertagande prioriteras, vilket kan kombineras med användning av andra styrmedel.

Luftfarten behöver bli långsiktigt hållbar samtidigt som flera andra mål hanteras parallellt

Luftfarten behöver, precis som transportsystemet i övrigt, bli långsiktigt hållbar. Det är viktigt att se hållbarhet utifrån ett brett perspektiv och beakta såväl miljömässig, social som ekonomisk hållbarhet. Inget trafikslag bör uteslutas på förhand, utan val av transportmedel bör utgå från medborgares, näringslivets och det offentligas behov utifrån flera perspektiv.

Det finns samtidigt behov av att vidta åtgärder för att ställa om luftfarten så att dess klimatpåverkan minskar och att luftfarten kan bidra till målet om nettonollutsläpp. Det finns även behov av att vidta åtgärder för att luftfarten och flygplatssystemet ska vara ekonomiskt hållbart över tid.

Statens inriktning bör vara att säkerställa ett nätverk av flygplatser för olika samhällsskeden, samtidigt som flygplatser som exempelvis Arlanda och Landvetter bör ges goda förutsättningar att på kommersiell grund utveckla sin verksamhet och infrastruktur. En sådan inriktning stödjer flygplatssystemets bidrag till utveckling av nationell och internationell tillgänglighet och ökad totalförsvarsförmåga.

Den bidrar också till en ekonomisk stabilitet för att klara av omställningen till fossilfrihet och minskat klimatavtryck.

En omvärld som bidrar med många utmaningar

En komplex omvärld ställer krav på luftfartens utveckling utifrån flera olika perspektiv. Luftfarten har minst tre väsentliga omställningar att klara av: en förändrad efterfrågan, omställning till fossilfrihet och minskat klimatavtryck och att klara av den säkerhetspolitiska omställningen. Detta innebär betydande utmaningar för luftfarten internationellt och i Sverige.

Trender och prognoser

Faktorer som kan få påverkan på luftfartens framtida utveckling är tillgången till arbetskraft, tillgången till hållbart flygbränsle, förseningar vid leverans av nya flygplan, luftrumskapacitet, kapacitetsproblem vid större navflygplatser, klimatförändringar samt IT och cybersäkerhet.

Trafikverket har justerat ned prognosen för inrikestrafiken, som numera förväntas uppgå till 6 miljoner passagerare år 2045. Den långsiktiga prognosen för utrikestrafiken innebär en årlig tillväxt på knappt 1,7 procent.

Ändring av statsstödsregler ger nya möjligheter

Det finns i huvudsak tre vägar att få offentlig finansiering av flygplatsverksamhet (ekonomisk verksamhet). Det är stöd enligt den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER), tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) eller en individuell prövning av EU- kommissionen efter anmälan.

SGEI-förordnande i kombination med nyttjande av gruppundantaget skulle kunna ge en robust lösning för framtiden.

Staten behöver en ökad rådighet över flygplatssystemet

Luftfarten och flygplatssystemet har stora utmaningar, bland annat ekonomiska. Det riskerar att påverka nationella intressen negativt. Det finns behov av en ökad statlig rådighet och kontroll över flygplatssystemet. Staten har tillgång till flera styrmedel redan i dag, varav vissa bör fortsatt användas, andra utvecklas och nya tillkomma.

Jag bedömer att Swedavia AB bedriver en effektiv och ändamålsenlig verksamhet utifrån de förutsättningar som gäller. Jag anser att Swedavia ska vara en central del av den framtida organiseringen av det svenska flygplatssystemet.

Det finns både för- och nackdelar med ett externt eller breddat ägande i statliga flygplatser. Externa delägare kan bidra med kompetens, erfarenheter och investeringskapital. Jag ser dock en risk för målkonflikter. I dagsläget ser jag därför inte skäl för staten att sälja andelar i vare sig Swedavia AB eller i enskilda flygplatser inom Swedavia.

Jag föreslår ett flertal åtgärder som jag anser bidrar till bland annat ökad statlig rådighet över flygplatssystemet, förbättrad tillgänglighet för medborgare och näringsliv samt förbättrade förutsättningar för totalförsvaret.

Åtgärder som bidrar till ökad statlig rådighet, förbättrad tillgänglighet och bättre förutsättningar för totalförsvaret

Jag föreslår bland annat följande åtgärder för att åstadkomma en ökad statlig rådighet och kontroll över flygplatssystemet. Åtgärderna bidrar till en förbättrad tillgänglighet för medborgare, näringsliv och samhällsviktig verksamhet, bättre förutsättningar för totalförsvaret och bidrar till att lägga en bättre grund för klimatomställning inom luftfarten.

• Det nationella basutbudet av flygplatser bör utgå och ersättas av ett nationellt respektive statligt flygplatsutbud.

• Staten bör ta över ägandet och ansvaret för drift och förvaltning för nio icke-statliga flygplatser. Staten bör inleda en förhandlingsprocess med ägarna till de flygplatser som berörs.

• Den internationella konkurrenskraften bör utvecklas vid Arlanda och Landvetters flygplats, och flygplatserna bör därför ges bättre förutsättningar att genomföra investeringar.

• Fortifikationsverket och Försvarsmakten bör ta över ansvaret för Visby flygplats, på motsvarande sätt som gäller för Ronneby flygplats. Swedavia AB bör fortsatt vara ansvarig för den civila luftfarten.

• Kontrollstation bör inrättas för Bromma flygplats år 2033.

• Dagens nät av 27 beredskapsflygplatser bör fortsatt gälla. Avtal om beredskap bör dock tecknas med längre framförhållning, gälla för en längre tidsperiod om tre till fem år samt i större utsträckning möta totalförsvarets behov.

• LFV bör utföra flygtrafikledning vid alla statliga flygplatser, inklusive de flygplatser som föreslås övergå till statlig ägo och förvaltning. Regeringen bör därutöver pröva om denna marknad bör återregleras helt eller i vissa delar.

• Statligt stöd bör ges till både statliga och icke-statliga flygplatser.

• En anmälningsplikt bör införas avseende förändringar som bland annat påverkar en flygplats användbarhet negativt.

• Ett kompletterande nät av helikopterflygplatser bör införas. Ett statligt stöd bör införas som stödjer detta.

• Samhällsviktiga flyglinjer, beslut om allmän trafikplikt och upphandling av flygtrafik behöver utvidgas jämfört med i dag och anslagsmedel behöver säkras för trafikavtalen.

• Insatser bör göras för en förbättrad internationell tillgänglighet. Bland annat bör en nationell linjeutvecklingsstrategi utarbetas.

• Behovet av etablering av ett statligt flygbolag bör utredas utifrån ett tillgänglighets- och totalförsvarsperspektiv.

• Fossilfri flygbränsleproduktion och försörjningsberedskap behöver utvecklas.

Nationellt och statligt flygplatsutbud bör införas

Det nationella basutbudet av flygplatser bör utgå och ersättas av ett nationellt respektive statligt flygplatsutbud. Syftet med det nationella flygplatsutbudet är att säkerställa att det finns ett nätverk av flygplatser som ska utgöra grunden i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem. Detta flygplatsutbud omfattar flygplatser med en eller flera instrumentbanor, både statliga och ickestatliga flygplatser samt begränsar sig till flygplatser som bedriver civil trafik eller delad användning med flygtrafik för civilt och militärt bruk. Det berör ett fyrtiotal flygplatser.

Det statliga flygplatsutbudet bör utgöra stommen i ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem. Det statliga flygplatsutbudet säkerställer en grundläggande interregional och internationell tillgänglighet i hela landet. Detta utbud får endast omfatta flygplatser som ingår i det nationella flygplatsutbudet och som ägs av staten eller ett statligt bolag.

Detta bör regleras i lag enligt mitt förslag, och därmed förankras denna inriktning med riksdagen.

Staten bör ta över flera icke-statliga flygplatser

Swedavia AB äger eller förvaltar och driver tio flygplatser. Därtill ansvarar Fortifikationsverket och Försvarsmakten för ett antal militära flygplatser. Statens rådighet behöver dock utökas bland annat genom utvidgat statligt ägande av flygplatser. Staten bör ta över nio icke-statliga flygplatser och därmed gå från dagens tio till 19 flygplatser för användande av flygtrafik för civilt och militärt bruk. Utöver de tio befintliga flygplatser som ingår i dagens nationella basutbud av flygplatser (Kiruna, Luleå, Umeå, Östersund, Arlanda, Bromma, Göteborg, Visby, Ronneby och Malmö flygplatser) bör även följande flygplatser övergå i statlig ägo, förvaltning och drift:

• Arvidsjaur

• Gällivare

• Halmstad

• Jönköping

• Kalmar

• Skellefteå

• Stockholm Skavsta

• Sundsvall

• Örebro

Det statliga ägandet av dessa bör inrymmas i ett vidareutvecklat Swedavia AB, antingen i en ”holding-konstruktion” med två dotterbolag (ett bolag med lönsamma flygplatser och ett bolag med olönsamma flygplatser) eller i en liknande struktur som i dag med alla flygplatser i ett bolag.

Swedavia bör ges bättre finansiella förutsättningar för att utveckla sina flygplatser. Därför bör bolaget avlastas vad gäller driftsunderskott för de ”olönsamma” flygplatserna.

Det bör säkerställas att det finns lokala flygplatsråd vid samtliga statliga flygplatser, inklusive de som staten tar över. Det bidrar till förankring, delaktighet och engagemang lokalt för flygplatsens utveckling och hur flygplatsen kan bidra i regional utveckling och tillväxt.

Övertagande av nio flygplatser bör förankras med riksdagen.

Konkurrenskraften för Arlanda och Landvetters flygplatser bör stärkas

Arlanda, Landvetter och Köpenhamns flygplatser är viktiga för tillgängligheten till internationella destinationer för svenska medborgare och näringsliv.

Arlanda flygplats är Sveriges enda flygplatsnav med stor tillgänglighet till både nationella och internationella destinationer. Det är särskilt viktigt att Arlanda flygplats stärks som nod och destination och att tillgängligheten till och från flygplatsen stärks för att öka Arlanda flygplats attraktivitet.

Arlanda och Landvetters flygplatser bör ges goda förutsättningar för att utveckla sina verksamheter och infrastruktur. Flygplatserna bör därför ges bättre förutsättningar att finansiera nödvändiga investeringar som stärker flygplatsernas konkurrenskraft och möjlighet att bidra till ökad tillgänglighet.

Visby flygplats bör få ett annat ägande

Omvärldssituationen och det försämrade säkerhetsläget innebär att Försvarsmakten behöver ges utvecklade möjligheter. Fortifikationsverket och Försvarsmakten bör därför ta över ägandet och förvaltningsansvaret av Visby flygplats, på motsvarande sätt som gäller för Ronneby flygplats. Det ger Försvarsmakten en ökad rådighet över flygplatsen och dess närområde. Swedavia AB bör dock fortsatt vara ansvarig för den civila luftfarten vid flygstationen vid flygplatsen.

Regeringen bör ta ställning för detta förslag och förankra ställningstagandet med riksdagen.

Kontrollstation bör inrättas för Bromma flygplats

Stockholm stad har med framförhållning signalerat att arrendeavtalet rörande Bromma flygplats inte kommer att förlängas. Jag ser trots det tre alternativa vägar för flygplatsen: 1) flygplatsverksamheten upphör vid arrendetidens slut (2038), 2) flygplatsverksamheten upphör i förtid innan 2038 eller 3) flygplatsverksamheten fortsätter även efter 2038 efter förhandling mellan staten och Stockholm stad alternativt efter ett exproprieringsförfarande.

Flygplatsverksamheten vid Bromma har minskat i omfattning. Även om flygtrafiken för närvarande visar på en uppåtgående trend finns stora utmaningar. Det är både för tidigt och felaktigt tillfälle att ta ställning till framtiden för flygplatsen. Det finns möjligheter för en fortsatt positiv utveckling.

Staten bör därför genomföra en kontrollstation senast år 2033 och i samband med denna pröva flygplatsens framtid. Vid denna kontrollstation bör en utvärdering göras i förhållande till trafikutveckling, marknads- och samhällsbehov och ekonomiska förutsättningar.

Ett alternativt ägandeskap rörande Bromma flygplats är tvek- samt. Ett övertagande behöver vara förenligt med EU:s statsstödsregelverk och flygplatsverksamheten behöver enligt min bedömning bedrivas med lönsamhet för det fallet att passagerarvolymen överstiger 500 000 passagerare. Dessa omständigheter omöjliggör detta enligt min uppfattning.

Det är möjligt att ha ett kontrollerat luftrum över Stockholm för det fallet en avveckling av Bromma flygplats skulle bli aktuellt. Samhällsnyttan med en sådan åtgärd är dock tveksam.

Undantag från lagen (2026:578) om offentlig säljverksamhet

Lagen (2026:578) är betydligt mer långtgående än de tidigare reglerna i konkurrenslagen. Det kommer innebära en administrativ börda för offentligt ägda flygplatser. Jag bedömer att denna lagstiftning inte är effektiv och ändamålsenlig vad gäller offentligägd flygplatsverksamhet. Jag föreslår därför att offentligägda flygplatser ska undantas från lagen och dess tillämpningsområde.

Nätet av beredskapsflygplatser bör utvecklas

Dagens nät med 27 beredskapsflygplatser bör bestå, men ges mer långsiktiga förutsättningar. Avtal om beredskap bör tecknas med längre framförhållning och avtalsperioden bör vara längre, förslagsvis tre till fem år. Därtill bör totalförsvarets behov fångas i större utsträckning. Beredskapsflygplatserna bör även kunna möta de behov som totalförsvaret har vid större samhällskriser och vid situationer som liknar höjd beredskap och krig, innan regeringen fattat formella beslut som innebär att Sverige befinner sig i ett nytt skede. Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att utveckla avtalsinnehållet avseende överenskommelser om beredskap.

Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att tillsammans med andra totalförsvarsmyndigheter genomföra en analys och ta fram förslag till krav på framtida beredskapsflygplatser utifrån ett totalförsvarsperspektiv och för alla beredskapsskeden.

LFV bör ges ett större ansvar

LFV utför i dag flygtrafikledning vid de statliga flygplatserna samt vid någon flygplats därutöver. På marknaden i övrigt finns leverantörer som ACR och SDATS. Jag bedömer att dagens marknad med delvis konkurrens kan ifrågasättas utifrån ett effektivitets-, säkerhets- och utvecklingsperspektiv. I rådande säkerhetspolitiska situation, med bland annat fler incidenter kring det svenska luftrummet, ser jag behov av en ökad statlig kontroll utifrån ett nationellt säkerhets- och totalförsvarsperspektiv.

LFV bör fortsatt utföra flygtrafikledning vid alla statliga flygplatser, inklusive de flygplatser som föreslås övergå till statlig ägo och förvaltning. LFV:s övertagande av verksamhet bör anpassas till det statliga övertagandet av flygplatser samt hänsyn bör tas till gällande avtal med nuvarande leverantörer. Regeringen bör därutöver pröva om denna marknad bör återregleras helt eller i vissa delar.

Regeringen bör ge LFV i uppdrag att analysera förutsättningarna för ett övertagande av verksamheten vid berörda nio flygplatser samt ta fram förslag till handlingsplan för de åtgärder som behöver vidtas för att få till en smidig förvärvs- och övertagande process.

Statligt stöd bör ges till statliga och icke statliga flygplatser

De statliga och icke statliga flygplatserna har en viktig roll i ett tillgänglighets- och totalförsvarsperspektiv. Med rådande omvärldsförutsättningar har de en än viktigare roll att spela och det är viktigt att säkerställa flygplatsernas ekonomi.

Med planerade förändringar i gruppundantaget (GBER) kommer fler flygplatser att kunna ges statligt stöd. De icke-statliga flygplatserna bör ges samma möjligheter till stöd även framgent. Stödet föreslås uppgå till 75 procent av det årliga driftunderskottet.

Statligt stöd bör även införas till statliga flygplatser som drivs med underskott. Stödet till dessa flygplatser föreslås uppgå till 100 procent av det årliga driftunderskottet.

Mitt förslag innebär att fler flygplatser bör ges statligt stöd och vissa av flygplatserna bör därtill få ett högre stöd. För att möjliggöra dessa stödnivåer behöver anslaget för statligt stöd utökas.

Beroende på anslagsutrymme bör bidraget till de statliga flygplatserna tilldelas först. Det kvarvarande anslagsutrymmet bör därefter fördelas på de icke-statliga flygplatserna.

För att beslut om fördelning av statligt stöd ska bli så rättvist, transparent, effektivt och ändamålsenligt som möjligt, bör endast civila flygplatser i bolagsform och som tillämpar K3-regelverket som lägsta standardnivå för sin redovisning ges möjlighet att få statligt stöd. Trafikverket bör även ges möjlighet att ställa kompletterande krav på ekonomiska nyckeltal och ytterligare information.

En anmälningsplikt införs för förändringar som påverkar flygplatsens användbarhet negativt

Staten bör ges ökad rådighet inför vissa beslut kring flygplatser.

I dagsläget kan framtiden för en flygplats avgöras i exempelvis kommunfullmäktige, trots att flygplatsen är av nationellt intresse. Det är inte rimligt.

Den som äger en flygplats som ingår i det nationella flygplatsutbudet bör därför anmäla till regeringen eller den myndighet regeringen utser, en avsikt om att vidta åtgärder som avveckling av flygplatsens instrumentbana, nedläggning eller överlåtelse av flygplatsen eller annan åtgärd som väsentligt försämrar flygplatsens användbarhet. Anmälan ska göras senast 12 månader före tidpunkt för beslut om åtgärden. Denna anmälningsplikt bör regleras i lag.

Ett kompletterande nät av helikopterflygplatser

Det nationella flygplatsutbudet och utpekade beredskapsflygplatser bör kompletteras med ett nät av helikopterflygplatser för att öka tillgängligheten för samhällsviktig luftfart. Dessa helikopterflygplatser bör vara möjliga att använda även vid dåligt väder, dygnet runt alla årets dagar.

Ett nät med helikopterflygplatser med PinS-procedurer bör etableras. Vid dessa platser bör det finnas tillgång till bränsle.

Ett statligt stöd bör inrättas för att stödja etablering och utbyggnad av sådana platser, inklusive utveckling av befintliga helikopterflygplatser. Även drift av dessa platser skulle kunna omfattas av en stödordning. Likaså kan det finnas skäl att även omfamna ett nät av low level routes (LLR) i ett sådant system. Trafikverket bör ges ansvaret för hantering av stödsystemet.

Samhällsviktiga flyglinjer, beslut om allmän trafikplikt och upphandling av flygtrafik behöver utvidgas

Inrikesflygets utveckling och risk för en försämrad tillgänglighet för medborgare och näringsliv innebär att staten behöver agera mer aktivt inom området. Utan dessa flyglinjer finns en betydande risk att regioner avskärmas och att Sverige inte kan hållas ihop som land.

Beslut om anslag för trafikavtal bör flyttas över till planerings- och finansieringsprocessen för den 12-åriga nationella planen för transportinfrastruktur för att skapa en ökad långsiktighet.

Anslaget för trafikavtal behöver höjas för att säkerställa att samtliga dagens trafikavtal med allmän trafikplikt kan vidmakthållas inför kommande trafikavtalsperiod 2027–2031. Det gäller flyglinjerna:

• Pajala-Luleå

• Östersund-Umeå

• Gällivare-Arlanda

• Arvidsjaur-Arlanda

• Lycksele-Arlanda

• Hemavan-Arlanda

• Vilhelmina-Arlanda

• Sveg-Arlanda

• Kramfors-Arlanda

• Mora-Arlanda

• Hagfors-Arlanda

• Torsby-Arlanda

Därtill bör regeringen peka ut flera samhällsviktiga inrikes flyglinjer och fatta beslut om allmän trafikplikt, med krav på en grundläggande tillgänglighet om den kommersiella flygtrafiken upphör eller kraftigt reduceras. Det gäller flyglinjerna:

• Kalmar-Arlanda

• Visby-Arlanda

• Umeå-Arlanda

• Östersund-Arlanda

• Skellefteå-Arlanda

• Luleå-Arlanda

• Kiruna-Arlanda

Statistik om flygplatssystemets användning bör utvecklas

Användningen av flygplatssystemet är under omvandling. Dagens statistik fångar inte alla nödvändiga perspektiv, exempelvis samhällsviktig luftfart. Transportstyrelsen bör därför få i uppdrag att analysera och utreda vilka åtgärdsbehov som finns för att förbättra kvaliteten i lämnade uppgifter och utveckling av uppgifter om flygplatsernas användning.

Insatser för förbättrad internationell tillgänglighet

Samverkan mellan staten, regioner och näringslivet behöver utvecklas bland annat när det gäller arbetet för en förbättrad internationell tillgänglighet. Regeringen bör initiera bildandet av en grupp eller nätverk som ska verka för förbättrad internationell tillgänglighet. En nationell linjeutvecklingsstrategi bör tas fram inom ramen för detta arbete. Business Sweden och Visit Sweden bör bland annat ges i uppdrag att verka för förbättrad internationell tillgänglighet tillsammans med andra aktörer.

Utred behovet av ett statligt flygbolag utifrån ett tillgänglighet- och totalförsvarsperspektiv

Konkurrensen på marknaden för mindre regionala flyglinjer är svag. Flygplansflottan som används i upphandlad flygtrafik med allmän trafikplikt är ålderstigen. Ett statligt eller statligt kontrollerat regionalflygbolag skulle själv kunna flyga eller vara underleverantör av en regional flygplansflotta där driften upphandlas. Det skulle kunna säkerställa kapacitet, tillgänglighet och underlätta övergång till en fossilfri flotta. Regeringen bör låta utreda behovet av ett statligt flygbolag respektive behovet av statligt ägd flygplanskapacitet.

En färdplan för fossilfri flygbränsleproduktion och försörjningsberedskap

En nationell SAF-kommission bör tillsättas med uppdrag att ta fram en handlingsplan för att etablera Sverige som ledande producent av hållbara flygbränslen och elektrobränslen i Europa.