Registrering av EES-medborgare

– analysera i vilken utsträckning som kontroll av om registreringsskyldigheten har följts är möjlig enligt EU-rätten och ta ställning till om, och i så fall hur, en ordning som innebär en sådan kontroll bör införas,

– ta ställning till i vilken utsträckning och på vilket sätt som uppgifter om registrerade EES-medborgare kan hållas uppdaterade.

Den andra delen av uppdraget har varit att se över den nuvarande regleringen i 8 kap. 6 a § UtlL. Bestämmelsens första stycke genomför artikel 6.2 i återvändandedirektivet 2 och reglerar förfarandet vid avvisning eller utvisning av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat men som har tillstånd att vistas i en annan EU- stat. Vi har haft i uppdrag att analysera hur den svenska regleringen bör anpassas för att överensstämma med EU-rätten samt överväga om skärpningar kan göras i bestämmelsen för att förbättra möjligheterna att bedriva ett effektivt återvändandearbete. Enligt utredningsdirektiven ska utgångspunkten vara att de möjligheter som EU-rätten ger att avvisa eller utvisa en person som inte har rätt att vistas i landet, men som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat, ska nyttjas i så stor utsträckning som möjligt.

Nedan följer en sammanfattning av utredningens förslag.

En återinförd registrering av EES-medborgare

Efter genomgång och analys av de EU-rättsliga bestämmelserna, Europeiska kommissionens (kommissionen) och Europeiska unionens råds (rådet) uttalanden om dessa samt kommissionens synpunkter på det tidigare registreringsförfarandet har utredningen kommit fram till att en registrering av EES-medborgare är förenlig med EU-rätten. Vi föreslår därför att en EES-medborgare som har uppehållsrätt i Sverige ska vara skyldig att registrera sig senast tre månader efter det att han eller hon har kommit till Sverige. Förslaget innebär även att de EES-medborgare som redan befinner sig i Sverige med uppehållsrätt ska omfattas av registreringsskyldigheten. Dessa personer behöver dock få en längre frist för ansökan än tre månader från ankomstdagen. Nordiska medborgare, EES-medborgare med uppehållstillstånd eller intyg om permanent uppehållsrätt samt EES-medborgare som är arbetssökande ska inte omfattas av registreringsskyldigheten.

Utredningen föreslår att Migrationsverket ska vara ansvarig myndighet för registreringen av EES-medborgare. Migrationsverket bedöms ha en upparbetad organisation samt den relevanta kompetensen för att hantera registreringen. Det var Migrationsverket som tidigare ansvarade för registrering av EES-medborgare och myndigheten handlägger liknande ärenden. Utredningen har övervägt om någon annan myndighet bör ansvara för registreringen, men kommit fram till att Migrationsverket är den myndighet som är bäst lämpad för uppdraget.

I samband med registreringen ska Migrationsverket kräva att sökanden visar upp ett giltigt pass eller identitetskort. De allra flesta EES-medborgare som ska registreras kommer därför att behöva inställa sig för en identitetskontroll både hos Migrationsverket för registrering och hos Skatteverket för folkbokföring eller samordningsnummer. Även om vi har bedömt att det är förenligt med EU-rätten att ställa krav på både registrering av uppehållsrätt och folkbokföring har vi analyserat olika tänkbara alternativ för identitetskontrollen, i syfte att åstadkomma en så liten administrativ börda som möjligt. Vi har inte funnit något lämpligt alternativ som innebär att EES- medborgaren inte skulle behöva genomgå två identitetskontroller.

Vilka handlingar som den enskilde ska visa upp i samband med ansökan om registrering anges i rörlighetsdirektivet och beror på vilken grund för uppehållsrätt som är aktuell. I enlighet med artikel 8.2 i rörlighetsdirektivet ska Migrationsverket omedelbart utfärda ett registreringsbevis när det kan konstateras att förutsättningarna för registrering är uppfyllda.

Vi föreslår att det registreringsbevis som utfärdas ska vara en enkelt utformad handling som kan tillhandahållas såväl i pappersform som digitalt och att beviset ska utfärdas utan avgift. Ett registreringsbevis ska inte ha någon fastställd giltighetstid. Registreringen är ett engångsförfarande och EES-medborgare ska inte omfattas av en skyldighet att registrera sig på nytt för det fall grunden för uppehållsrätten övergår i en annan.

Ett beslut om att avslå en ansökan om registrering av uppehållsrätten innebär att Migrationsverket har gjort bedömningen att utlänningen inte har, eller i vart fall inte har bevisat att han eller hon har, uppehållsrätt. Ett sådant beslut ska därför kunna överklagas till en migrationsdomsstol.

Enligt vårt förslag ska Migrationsverket avregistrera en registrerad EES-medborgare om Migrationsverket finner att han eller hon inte har uppehållsrätt. Även sådana beslut ska kunna överklagas till en migrationsdomstol.

Vår utgångspunkt är att de EES-medborgare som inte blir folkbokförda har såväl intresse som behov av att tilldelas ett samordningsnummer, om de inte redan har ett sådant. Vidare är det viktigt att registrerade EES-medborgare tilldelas en identitetsbeteckning i syfte att undvika personförväxling och underlätta informationsutbyte om personer myndigheter emellan. Utredningen föreslår därför en reglering som innebär att Migrationsverket ska begära tilldelning av samordningsnummer hos Skatteverket för de EES- medborgare som har fått ett registreringsbevis utfärdat.

Behandling av fotografier, fingeravtryck och biometriska uppgifter som tagits fram ur dessa

Det finns ett antal negativa konsekvenser förknippade med otillräcklig identitetskontroll för EES-medborgare som vistas i Sverige under en längre period. Det handlar främst om identitetsbedrägerier och annat identitetsmissbruk som rör personer som uppger sig vara EES-medborgare. Konsekvenserna bedöms vara av sådan art att det innebär risker för såväl Sveriges välfärdssystem som för den allmänna ordningen. En identitetskontroll inom ramen för registreringsförfarandet är en viktig förutsättning för att i möjligaste mån säkerställa att endast EES-medborgare registreras.

För att se till att identitetskontrollen är tillräckligt säker föreslår

vi att det ska införas en möjlighet i utlänningslagen för Migrationsverket att fotografera en EES-medborgare och ta hans eller hennes fingeravtryck i ärenden om registrering av uppehållsrätt. Barn under sex år ska undantas från skyldigheten att lämna fingeravtryck. De biometriska uppgifter som tas upp får kontrolleras mot uppgifterna

i EES-medborgarens pass eller identitetskort för att säkerställa att uppgifterna motsvarar de som finns lagrade i handlingen. De biometriska uppgifterna ska också få tas fram ur ett fotografi som är synligt på en identitetshandling för att kontrollera biometriska uppgifter vid en identitetskontroll. Vi bedömer att den behandling av känsliga personuppgifter som föreslås har stöd i befintlig reglering i utlänningsdatalagen (2016:27).

Vi bedömer att insamling och kontroll av biometriska uppgifter för att verifiera identiteten av EES-medborgare som registreras står i proportion till den inskränkning av personlig integritet som förslaget innebär. Av hänsyn till skyddet för den personliga integriteten bedömer utredningen dock att det inte är motiverat att lagra fotografier, fingeravtryck eller biometriska uppgifter som tagits fram ur dessa i ett lagringsmedium. Fingeravtryck och fotografier som tagits upp för identitetskontrollen inför registrering av EES- medborgare ska inte heller få lagras i något register. Det fotografi och de fingeravtryck samt de biometriska uppgifter som tagits fram i samband med identitetskontrollen ska förstöras omedelbart efter att kontrollen är gjord.

Utredningens förslag kommer att innebära ökad personuppgiftsbehandling och nya möjligheter till behandling av känsliga personuppgifter. Behandlingen bedöms dock vara nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Undantaget i artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen 3 är därför tillämpligt.

Sanktioner, kontroll av registreringsskyldighet och uppdatering av registret

En förutsättning för att registreringsförfarandet ska fylla någon funktion är att de personer som omfattas av en registreringsskyldighet också följer den. Vi föreslår därför att Migrationsverket får förelägga en EES-medborgare som kan antas vara skyldig att registrera sig att fullgöra denna skyldighet. Enligt vår bedömning är det ett proportionerligt krav att ett föreläggande kan förenas med vite. Utifrån rörlighetsdirektivets begränsningar bedömer vi att det inte är motiverat med några strängare sanktioner än föreläggande vid vite. I enlighet med lagen (1985:206) om viten får frågan om utdömande av vite prövas av förvaltningsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Enligt vårt förslag ska ett föreläggande om vite inte kunna överklagas, utan vitets lämplighet kan i stället bedömas vid prövning av frågan om utdömande av vite.

Migrationsverket har begränsade möjligheter att få kännedom om något förändras som kan påverka en EES-medborgares uppehållsrätt. Vi föreslår därför att det ska införas en ny bestämmelse i 3 a kap. utlänningslagen som innebär att den som har registrerat sin uppehållsrätt ska meddela Migrationsverket han eller hon avslutar sin vistelse. Vår bedömning är att det inte ska införas någon sanktionsmöjlighet kopplad till denna skyldighet.

Utredningen föreslår nya bestämmelser i 9 kap. utlänningslagen och 7 kap. utlänningsförordningen som innebär att Polismyndigheten får kontrollera om en ESS-medborgare har registrerat sin uppehållsrätt. Om kontrollen visar att EES-medborgaren inte har uppfyllt sin registreringsskyldighet ska Polismyndigheten informera Migrationsverket om detta samt uppmana EES-medborgaren att ta kontakt med Migrationsverket.

Skatteverket gör i samband med folkbokföring av ESS-medborgare en självständig prövning av uppehållsrätten. För att underlätta handläggningen föreslår vi att Migrationsverket på begäran ska lämna uppgifter till Skatteverket om EES-medborgare som har registrerat sin uppehållsrätt. Uppgifterna får lämnas om det behövs för handläggning av ärenden eller kontroll av uppgifter i folkbokföringsverksamheten. Om Skatteverket får kännedom om att en EES-medborgare inte har registrerat sin uppehållsrätt, ska information om detta lämnas till Migrationsverket. Skatteverket ska även uppmana EES- medborgaren att ta kontakt med Migrationsverket. Förslagen bedöms kunna bidra till att Migrationsverket i flera fall kan uppmärksamma personer som inte har följt registreringsskyldigheten.

Utredningen har övervägt om det finns skäl att ålägga någon annan myndighet att kontrollera om en EES-medborgare har uppfyllt registreringsskyldigheten. En reglering som innebär att andra myndigheter ska fråga en EES-medborgare om denne har registrerat sin uppehållsrätt bedöms dock inte vara förenlig med rörlighetsdirektivets förbud mot systematiska kontroller.

Utredningen har slutligen identifierat ett antal myndigheter som kan ha information om EES-medborgare som kan ha betydelse för Migrationsverkets möjligheter att kontrollera registreringsskyldigheten samt hålla registret uppdaterat. Vi bedömer att informationsutbyte med andra myndigheter kan bidra både till kontroll och att hålla registret uppdaterat. Utöver den uppgiftsskyldighet som vi föreslår anser vi att den nya generella sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 15 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, kommer att möjliggöra att Migrationsverket kan få information från andra myndigheter.

Uppmaning till självmant återvändande för tredjelandsmedborgare med tillstånd att vistas i ett annat EU-land

Utredningen föreslår vissa ändringar i bestämmelsen i 8 kap. 6 a § UtlL. Vi föreslår att undantaget i andra stycket 5 om att en uppmaning inte behöver lämnas, för det fall det bedöms sannolikt att utlänningen inte skulle följa en uppmaning att frivilligt resa till den andra EU-staten, ska tas bort. Bakgrunden till förslaget är att EU- domstolen har uttalat att ett sådant undantag inte är förenligt med artikel 6.2 i återvändandedirektivet. I den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 6 a § UtlL anges att utlänningen ska uppmanas att inom en skälig tid bege sig till den andra EU-staten. För att förtydliga vad som åligger den enskilde föreslår utredningen att bestämmelsen ska ändras så att den enskilde uppmanas att omedelbart bege sig till den EU-stat där han eller hon har tillstånd att vistas. Uttrycket omedelbart bedöms vara mer i överensstämmelse med lydelsen i artikel 6.2 i återvändandedirektivet.

När det gäller frågan om några skärpningar kan göras i 8 kap.

6 a § UtlL har vi, utifrån våra utredningsdirektiv, analyserat om det är möjligt att göra andra undantag från uppmaningsskyldigheten. Utredningen har inte kunnat identifiera några ytterligare undantag som bedöms vara förenliga med EU-rätten.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen bedömer att framlagda förslag är förenliga med EU- rätten, internationella åtaganden och regeringsformen.

De som främst kommer att påverkas av utredningens förslag som avser återinförande av registreringsförfarandet är Migrationsverket samt de EES-medborgare som redan har vistats eller kommer att vistas över tre månader i Sverige. För Migrationsverkets del kommer förslagen innebära nya handläggningsuppgifter och ökad administration. Det har inte gått att få fram statistik som gjort det möjligt att göra en helt tillförlitlig uppskattning av hur många EES-medborgare som kommer att bli registreringsskyldiga. Detta beror delvis på att Sverige inte har haft något registreringsförfarande sedan 2014. Därmed saknas statistik över hur många EES-medborgare som befinner sig i landet med uppehållsrätt och hur många som anländer och lämnar varje år. En följd av att denna statistik saknas är att det är svårt att beräkna vilka kostnadsökningar våra förslag genererar för Migrationsverket och andra berörda myndigheter. I ett inledande skede, när Migrationsverket ska registrera de EES-medborgare som redan vistas i Sverige med uppehållsrätt, bedömer vi dock att kostnadsökningen inte ryms inom befintliga ekonomiska ramar för Migrationsverket.

Med den stora mängd av ärenden som förväntas uppstå i det inledande skedet av registreringsförfarandet riskerar en undanträngningseffekt att uppstå hos Statens servicecenter, där identitetskontrollerna kommer att genomföras. Detta kan komma att påverka enskilda, t.ex. genom att det under en lång period blir svårt att boka tider. En överbelastning av Statens servicecenter kan även få konsekvenser för andra myndigheter som är anslutna till Statens servicecenters tjänster, t.ex. i form av förlängda handläggningstider.

Förslagen om registreringsskyldighet kan förväntas medföra att det tillkommer vissa nya måltyper hos migrationsdomstolarna och att antalet mål ökar i viss utsträckning.

Att återinföra ett registreringsförfarande för EES-medborgare bedöms även ha ett antal positiva konsekvenser. Svenska myndigheter kommer bl.a. få en bättre överblick över vilka EES-medborgare som befinner sig i Sverige. Att Migrationsverket ges förutsättningar att kontrollera identiteten vid registrering är vidare att viktigt led i arbetet med att motverka förekomsten av felaktigt utnyttjande av identiteter.

För den enskilde kan registreringsbeviset vara ett sätt att underlätta handläggningen t.ex. när denne behöver tillgång till välfärdssystemet eller vid anställningsprocesser.

Förslagen som lämnas i utredningens andra del, hänförliga till bestämmelsen i 8 kap. 6 a § UtlL, bedöms inte medföra några kostnader för staten.

Det är främst Polismyndigheten som påträffar personer som omfattas av bestämmelsen. Förslaget om att ta bort undantaget från uppmaningsskyldigheten i 8 kap. 6 a § andra stycket 5 UtlL kommer innebära att myndigheten i flera fall än i dagsläget kommer behöva lämna en uppmaning och att färre beslut om avvisning och utvisning kommer kunna fattas direkt. Det kan antas leda till att färre tredjelandsmedborgare avlägsnas från Sverige.

Det finns inte något som tyder på att ökningen av mål i migrationsdomstolarna skulle bli betydande eller påverka verksamheten i någon större utsträckning med anledning av förslagen i denna del.

Uppmaningsskyldigheten kommer bli något mer omfattande än i dagsläget. För enskilda som träffas av bestämmelsen bedöms det vara mindre ingripande att ges möjlighet att självmant bege sig till den andra medlemsstaten än att meddelas ett beslut om avvisning eller utvisning. I övrigt kommer skyldigheten som följer för den enskilde, alltså att bege sig till den medlemsstaten där han eller hon har rätt att vistas, vara densamma som i dagsläget.

Ikraftträdande

Vi föreslår att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2027. När det gäller EES-medborgare som redan vistas i Sverige vid ikraftträdandet, föreslår vi att dessa ska vara skyldiga att ansöka om registrering senast den 1 juli 2027. Syftet med detta är att dessa inte ska få en alltför kort frist att registrera sig. En positiv effekt av den längre ansökningsfristen för EES-medborgare som redan vistas i Sverige är även att Migrationsverket och Statens servicecenter inte belastas lika hårt i det inledande skedet.