Förbud mot uppfödning av djur för pälsproduktion

• lämna de författningsförslag och eventuella förslag på övriga åtgärder som bedöms nödvändiga för att införa ett förbud mot uppfödning av djur för pälsproduktion.

Utredningen har delat in uppdraget i följande tre delar:

1. Förbud mot uppfödning av djur för pälsproduktion,

2. grundläggande fri- och rättigheter, och

3. ekonomisk ersättning.

Förbud mot uppfödning av djur för pälsproduktion

I direktivet anges att ett förbud mot pälsdjursuppfödning bör införas. Frågan om uppfödning och hållande av djur för pälsproduktion har diskuterats under lång tid i Sverige. Ett flertal länder i Europa har numera beslutat om förbud eller begränsningar när det gäller pälsdjursuppfödning. Det pågår även initiativ för ett förbud på EU-nivå. Uppfödning av djur för pälsproduktion kan innebära risker kopplade till djurskydd, djurs och människors hälsa och miljö. I samband med att regeringen aviserade stödet för frivillig avveckling av minkuppfödning 1 konstaterades att det också finns anledning att överväga ett förbud mot uppfödning av djur för pälsproduktion. Mot den bakgrunden och med hänsyn till riskerna samt de etiska invändningar som finns mot pälsdjursuppfödning bör ett förbud införas.

I direktivet anges vidare att ett förbud mot pälsdjursuppfödning inte ska omfatta djur som föds upp för andra syften än pälsproduktion. Det ska alltså fortsatt vara möjligt att tillvarata ull, päls och skinn från djur som föds upp eller hålls för andra syften än pälsproduktion, exempelvis livsmedelsproducerande djur som nötkreatur, gris, får och ren. Det bör bedömas om skälen för att förbjuda uppfödning och hållande av djur enbart för produktion av ull, päls eller skinn, är lika relevanta för alla djurslag och verksamheter, eller om viss verksamhet fortsatt bör vara tillåten. Mink skulle kunna födas upp och hållas i andra syften än pälsproduktion, till exempel för produktion av minkolja. En sådan verksamhet skulle vara föremål för samma etiska invändningar och smittskyddsproblematik som minkuppfödning för pälsproduktion.

Efter närmare överväganden är det utredningens förslag att ett generellt förbud införs mot att föda upp eller hålla djur huvudsakligen i syfte att djuren eller deras avkomma ska avlivas för produktion av päls eller skinn. Förbudet avgränsas till att gälla det huvudsakliga syftet med produktionen. På så sätt faller all produktion som inte har som huvudsyfte att producera päls eller skinn utanför förbudets tillämpningsområde. Det är alltså fortfarande tillåtet att ta tillvara päls och skinn från djur som avlivas för produktion av till exempel livsmedel. Det kan nämnas att det såvitt utredningen erfar inte sker någon produktion i Sverige som har fårskinn som huvudsyfte. Med produktion avses att man bedriver verksamheten yrkesmässigt. Hobbyverksamhet eller omhändertagande av päls eller skinn från till exempel egna sällskapsdjur faller därför utanför tillämpningsområdet. Begreppet avlivning specificerar att det är päls eller skinn som innebär att djuret behöver avlivas som avses. Ull eller hår som omhändertas utan att djuret avlivas omfattas inte av förbudet. Formuleringen djuren eller deras avkomma tydliggör att alla led i produktionen omfattas av förbudet. Det är till exempel inte tillåtet att föda upp djuren i Sverige i syfte att sedan transportera dem utomlands för avlivning för produktion av päls eller skinn.

Förbudet och dess avgränsning motiveras av en samlad bedömning av djurskyddsskäl, djur- och folkhälsoskäl, miljöskäl och etiska skäl, vilka sammantaget bedöms väga tyngre än den samhällsnytta som produktionen ger. Detta särskilt med beaktande av de strukturella djurskyddsproblemen i pälsproduktionen som, enligt det vetenskapliga yttrandet 2 från Efsa (Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet), inte kan åtgärdas inom nuvarande produktionssystem, och de betydande riskerna för zoonotisk smittspridning 3 som aktualiserats under senare år. Uppfödning av djur för pälsproduktion medför även flera miljörisker, bland annat spridning av invasiva främmande arter som mink och mårdhund, vilket kan skada den biologiska mångfalden, särskilt i skärgårdsområden. De etiska skälen handlar främst om det är acceptabelt att föda upp, hålla och avliva djur i huvudsyfte att producera päls eller skinn.

Det föreslagna förbudet baseras på huvudsyftet med produktionen och är inte begränsat till vissa arter. Detta eftersom en artspecifik reglering riskerar att andra arter, än de traditionella pälsdjursarterna, hålls i stället, vilket skulle kringgå förbudet. Ett generellt förbud bedöms även bäst fånga upp samtliga av de bakomliggande skälen och säkerställa en varaktig och ändamålsenlig reglering.

Förbudet ska omfatta huvudsyftet päls- och skinnproduktion, men inte ullproduktion. På så sätt undanröjs eventuella definitionsproblem kring päls och skinn. Däremot ska päls eller skinn fortsatt få tas om hand som biprodukt när huvudsyftet med djurhållningen är ett annat, exempelvis livsmedelsproduktion. Detta kan anses både etiskt acceptabelt och resurseffektivt. I Sverige bedrivs inte heller någon verksamhet som har som huvudsyfte att producera skinn. Eftersom samhällets behov av skinn tillgodoses genom livsmedelsproduktionen saknas därför proportionerlig och nödvändig samhällsnytta för uppfödning av djur med skinnproduktion som huvudsakligt syfte.

Ullproduktion omfattas inte av det föreslagna förbudet eftersom riskerna kopplade till djurskyddsskäl, djur- och folkhälsoskäl samt miljöskäl i den produktionen bedöms vara mindre. Även etiskt är det mer acceptabelt eftersom djuren vanligtvis inte hålls i bur och inte avlivas för ullproduktionen. Eventuella djurskyddsproblem vid hållande av till exempel angorakanin bedöms kunna hanteras genom djurskyddsregler snarare än genom ett totalförbud.

Vi har vidare bedömt att det inte finns något behov av ett förbud oavsett syftet med produktionen för vissa arter. Mårdhund är redan förbjuden att hålla enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter 4 . Detsamma kommer, från och med den 7 augusti 2027, även att gälla för mink. Dessa arter har förtecknats som invasiva främmande arter eftersom de utgör ett hot mot den mot inhemska djur och växter i Europa och orsakar förlust av biologisk mångfald.

Vidare kan chinchillor hållas som sällskapsdjur, vilket även fortsättningsvis bör vara möjligt. Därmed kvarstår endast räv av de traditionella arterna som hållits för pälsproduktion. Räv kan hållas i vilthägn på djurpark i dag. Sådant hållande bör även i fortsättningen vara tillåtet. Såvitt vi kunnat utreda har vi inte funnit att någon annan art behöver regleras särskilt för att hindra ett kringgående.

Förbudet föreslås införas i en ny paragraf i 2 kap. djurskyddslagen (2018:1192). Där bör det även klargöras att det nationella förbudet gäller utöver EU:s förordning om invasiva främmande arter, för att skapa tydlighet och undvika dubbelreglering. Förbudet och följdändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2027.

Följdändringar till förbudet

Förbudet föranleder flera följdändringar i lagstiftningen. Det föreslås att:

• Tillståndsplikten för uppfödning av pälsdjur i 6 kap. 4 § första stycket 3 djurskyddslagen ska tas bort, eftersom sådan verksamhet blir förbjuden.

• Förprövning av stall, förvaringsutrymmen och hägn för produktion av skinn eller pälsar i 6 kap. 1 § 2 stycket 2 djurskyddsförordningen (2019:66) ska avskaffas, då någon sådan produktion inte längre ska vara tillåten.

• Brott mot förbudet ska kriminaliseras genom att förbudet tas upp i djurskyddslagens straffbestämmelser och specifikt i 10 kap. 1 § första stycket 1 djurskyddslagen. Det innebär att motsvarande sanktioner som gäller för andra förbud i 2 kap. djurskyddslagen blir tillämpliga.

Grundläggande fri- och rättigheter

Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter behöver beaktas. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande, eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

En bestämmelse om skydd för egendom finns även i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som gäller som svensk lag 5 . I artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen anges att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelsen inskränker inte heller en stats möjligheter att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Enligt Europadomstolens praxis måste det allmännas intresse av ett ingrepp i skyddet för enskilds egendom stå i proportion till konsekvenserna för den enskilde. Vid denna bedömning har möjligheterna till ersättning för den enskilde tillerkänts betydelse. När det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har Europadomstolen funnit att även relativt betungande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset. Staten har tillerkänts ett ganska stort utrymme att bedöma vilka inskränkningar som ter sig rimliga med hänsyn till övergripande intressen. 6

I 2 kap. 17 § regeringsformen anges vidare att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Med angeläget allmänt intresse kan avses bland annat säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Det slutliga ställningstagandet får dock göras från fall till fall och till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn tas till vad som är godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt i ett demokratiskt samhälle. 7

Utredningen bedömer att förbudet visserligen innebär ett in-

grepp i näringsfriheten och egendomsskyddet enligt regeringsformen samt i äganderätten enligt Europakonventionen. Eftersom förbudet regleras i lag, är proportionerligt och tillgodoser angelägna allmänintressen som djurskyddsskäl, djur- och folkhälsoskäl, miljöskäl samt etiska skäl, är emellertid bedömningen att ingreppet bör vara tillåtet. De intressen som förbudet grundar sig på utgör tungt vägande allmänintressen. Som ovan nämnts läggs särskild vikt vid att pälsproduktionen präglas av strukturella djurvälfärdsproblem som, enligt vetenskapliga bedömningar, inte kan avhjälpas inom befintliga system, samt vid de betydande folkhälsorisker som aktualiserats genom zoonotisk smittspridning.

För att förbudet ska vara proportionerligt föreslås att det avgränsas till verksamheter där huvudsyftet är produktion av päls eller skinn. Förbudet omfattar inte annan djurhållning med högre samhällsnytta eller där djurskyddsproblemen kan lösas på annat sätt. Förbudet går därmed inte längre än vad som krävs för att uppnå sitt syfte och lämnar stort utrymme för fortsatt tillåten djurhållning för andra syften.

Ett förbud mot pälsdjursuppfödning begränsar vidare etableringsfriheten och därmed en del av den fria rörligheten i EU. Enligt EU- rätten får de fyra friheterna bara begränsas med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Dessutom ska åtgärderna vara proportionerliga och icke-diskriminerande. Skälen som anges ovan utgör viktiga allmänna intressen även enligt EU-rätten och proportionalitetsbedömningen är liknande. Vidare är förbudet icke-diskriminerande eftersom förslaget är ett generellt förbud som gäller lika för svenska och andra EU-medborgare och varken är direkt eller indirekt diskriminerande. Utredningen bedömer att förslaget därmed även är förenligt med EU-rätten. Förbudet bör dock anmälas till Europeiska kommissionen som en teknisk regel enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster 8 .

Ekonomisk ersättning

I avsnittet ovan redogör vi för varför förbudet utgör ett tillåtet ingrepp i näringsfriheten och egendomsskyddet enligt regeringsformen samt i äganderätten enligt Europakonventionen. För att ingreppet ska vara förenligt med bestämmelserna krävs ofta att det kombineras med viss ersättning till de drabbade, så att den ekonomiska bördan för enskilda eller företag inte blir orimlig. Vidare framgår att ju mer drastiskt eller oväntat förbudet är, desto större är sannolikheten att det anses rimligt med ekonomisk kompensation – särskilt om företagarna gjort långsiktiga investeringar som riskerar att bli värdelösa.

Utredningen gör bedömningen att någon ekonomisk ersättning inte ska lämnas i samband med införandet av förbudet. Skälet är att det i dag inte bedrivs någon pälsdjursverksamhet i Sverige som träffas av förbudet. Den pälsdjursverksamhet som fanns bestod av minkuppfödning och avvecklades 2025. De berörda företagen har erbjudits statligt stöd för avvecklingen enligt förordningen (2025:27) om statligt stöd för att avveckla minkuppfödning. Någon ytterligare kompensation till minkföretag synes inte rimlig eller nödvändig och några kvarvarande verksamheter finns inte.

Vidare bedömer vi att den som inleder en verksamhet med vetskap om att en lagstiftningsprocess pågår som syftar till ett förbud, inte kan ha några berättigade förväntningar att få fortsätta bedriva verksamheten eller att erhålla ersättning. Förbudet bedöms därför varken vara drastiskt eller oväntat. Mot denna bakgrund anses förbudet inte medföra någon orimlig ekonomisk börda för enskilda eller företag och det finns därmed inte behov av några ersättningsbestämmelser. Några författningsförslag lämnas därför inte om ersättning. Eftersom vi bedömt att någon ersättning inte bör lämnas gör vi inte någon bedömning av hur en sådan bör beräknas.