Ett nytt system för återkrav inom socialförsäkringen

Utredningen redovisar vidare att Pensionsmyndigheten under 2024 upptäckte felaktiga utbetalningar motsvarande cirka 360 miljoner kronor, att jämföra med utbetalningar motsvarande omkring 455 miljarder kronor för samma år. Ärenden under beloppsgränsen och bedömningar om god tro motsvarade cirka 30 miljoner kronor vardera. Pensionsmyndigheten har vidare eftergett cirka 50 miljoner kronor och återkrävt cirka 230 miljoner kronor.

Ett perspektivskifte krävs

Utredningen konstaterar att arbetet mot felaktiga utbetalningar effektiviseras. Det kan därför över tid förväntas upptäckas allt fler felaktiga utbetalningar. Utredningen bedömer att synsättet vad gäller återkrav inom socialförsäkringen bör genomgå ett perspektivskifte. Utgångspunkten ska vara att det som lämnas felaktigt också ska betalas tillbaka. Det innebär ett perspektivskifte i jämförelse med dagens läge när det först ska bedömas om vissa särskilda villkor för återbetalningsskyldighet är uppfyllda. Begrepp och systematik inom 108 kap. socialförsäkringsbalken bör ses över och nödvändiga ändringar bör genomföras för att åstadkomma ett sammanhållet regelverk.

Strikt återbetalningsskyldighet bör införas

Utredningen föreslår att om ersättning enligt socialförsäkringsbalken har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp ska den som har beviljats ersättningen eller den som annars har mottagit ersättningen vara återbetalningsskyldig. Några ytterligare villkor för återbetalningsskyldighet bör inte uppställas. Det betyder att så kallad strikt återbetalningsskyldighet föreslås gälla. Den handläggande myndigheten ska, om inte annat framgår av socialförsäkringsbalken, i sådant fall besluta att återkräva ersättningen.

Reglerna om eftergift ses över

Utredningen bedömer att bestämmelserna om eftergift inom socialförsäkringsbalken bör göras mer enhetliga och anpassas till att strikt återbetalningsskyldighet föreslås gälla som huvudregel. Utredningen föreslår att om det finns särskilda skäl ska den handläggande myndigheten även framdeles få helt eller delvis efterge ett krav på återbetalning. Det innebär att de handläggande myndigheterna även i fortsättningen ska göra en vågskålsbedömning av om det finns särskilda skäl för eftergift. Utredningen föreslår vidare att vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för eftergift ska den handläggande myndigheten särskilt beakta vissa omständigheter. Det ska gälla vilken förmåga den som är återbetalningsskyldig har att kunna betala tillbaka ersättningen, om myndigheten på ett väsentligt sätt har bidragit till att ersättningen har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp, och om den som är återbetalningsskyldig inte skäligen kunnat inse att ersättningen har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp. Det innebär att dessa omständigheter ska ges särskild tyngd i vågskålsbedömningen.

Eftergift bör inte få prövas i alla situationer

Utredningen föreslår att den handläggande myndigheten inte ska få pröva en fråga om att efterge krav på återbetalning om orsaken till att ersättning har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp är att den återbetalningsskyldige har lämnat oriktiga uppgifter. Detsamma föreslås gälla om den återbetalningsskyldige har underlåtit att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet. Utredningen föreslår också att eftergift ändå ska få prövas om den återbetalningsskyldige inte skäligen borde ha insett att uppgifterna varit oriktiga, att en uppgift skulle ha lämnats eller att en anmälan om ändrade förhållanden skulle ha gjorts. Eftergift ska enligt förslaget också få prövas om det finns synnerliga skäl. Utredningen föreslår vidare att en regel införs som klargör att en fråga om eftergift inte ska få prövas efter det att ett beslut om återkrav enligt socialförsäkringsbalken har fått laga kraft. Slutligen föreslår utredningen att om eftergift har beviljats ska den handläggande myndigheten också efterge krav på ränta och dröjsmålsränta.

Skäl för eftergift ska redogöras för i rätt tid

Ett beslut om återkrav innefattar både en bedömning om återbetalningsskyldighet och en bedömning av om kravet på återbetalning ska efterges. Utredningen föreslår att innan ett beslut om återkrav fattas ska den som utredningen gäller underrättas om återkravsutredningen och få tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig i ärendet och därvid bland annat ange de omständigheter som åberopas till stöd för eftergift. Detta ska gälla om det inte är uppenbart obehövligt. Omständigheter till stöd för eftergift som åberopas senare ska få beaktas endast om det föreligger giltig ursäkt. Det innebär att det införs en preklusionsregel vad gäller eftergift.

Ersättning bör kunna hållas inne

Den handläggande myndigheten föreslås få besluta att tills vidare hålla inne ersättning som lämnas enligt socialförsäkringsbalken om någon inte bekräftar mottagande av en underrättelse om en återkravsutredning. Detsamma gäller om någon inte kunnat delges ett beslut om återkrav som fattats av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten och som avser en förmån enligt socialförsäkringsbalken eller någon annan författning. Det föreslås att den handläggande myndigheten ska få innehålla vidare utbetalning med ett belopp som högst motsvarar det som krävs eller kan komma att krävas tillbaka. Det innebär att ekonomiska incitament används som medel för att effektivisera återkravsprocessen. Det föreslås slutligen, för att ersättning ska få hållas inne, att den som återkravsutredningen eller beslutet om återkrav gäller måste ha informerats om denna påföljd.

Förutsättningar för kvittning ska förbättras

Utredningen bedömer att Försäkringskassan även i fortsättningen bör ansvara för att besluta om kvittning. Vidare bedöms det att synsättet vad gäller kvittning bör genomgå ett perspektivskifte. Kvittning bör inte begränsas mer än nödvändigt. Kvittning föreslås även i fortsättningen vara en möjlighet, inte ett krav. Utredningen föreslår att Försäkringskassan, om det inte är oskäligt, ska få göra avdrag på ersättning enligt socialförsäkringsbalken om den som berättigats ersättning enligt beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten samtidigt ska betala tillbaka ersättning som har lämnats på grund av socialförsäkringsbalken eller någon annan författning. Avdrag föreslås även få göras för upplupen ränta och avgifter. Utredningen föreslår att avdrag ska få göras på utbetalningar utöver ett förbehållsbelopp. Vid beräkning av förbehållsbeloppet föreslås 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken tillämpas.

Obetydliga belopp

Utredningen föreslår att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna avstå från att utreda ärenden om återkrav som bedöms gälla ett obetydligt belopp. Ett sådant ställningstagande ska dock inte hindra att frågan om återkrav tas upp vid senare tillfälle. Utredningen föreslår vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om obetydliga belopp.

Utredningen bedömer att dagens beloppsgränser i socialförsäkringsbalken gällande slutlig beräkning av sjukersättning respektive bostadsbidrag bör bibehållas.

Regelverk utanför socialförsäkringen bör inte omfattas

Utredningen ska enligt direktiven bedöma om de förslag om återkrav och eftergift som lämnas i betänkandet även bör gälla de andra förmåner och ersättningar som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten handlägger men som inte regleras i socialförsäkringsbalken. Utredningen bedömer att förmåner som enligt nuvarande ordning redan omfattas av socialförsäkringsbalkens återkravsregler även i fortsättningen bör göra detta. Övriga regelverk bör inte ändras. Förmåner som enligt nuvarande ordning genom hänvisning redan omfattas av socialförsäkringsbalkens kvittningsregler, bör även i fortsättningen omfattas av dessa regler. Övriga regelverk bör inte ändras.

Vissa följdändringar behövs

Mot bakgrund av utredningens förslag till regler om återkrav i socialförsäkringsbalken lämnas även förslag till följdändringar. Utredningen föreslår att vissa begrepp i regler om återkrav av felaktigt utbetald assistansersättning respektive premiepension ska anpassas till vad som i övrigt gäller enligt förslagen till regler om återkrav i socialförsäkringsbalken. Utredningen föreslår att hänvisningar i andra författningar till socialförsäkringsbalken ska anpassas med anledning av förslagen i betänkandet. Nödvändiga justeringar med anledning av förslagen ska även genomföras. Hänvisningar i andra författningar till paragrafer i socialförsäkringsbalken, och som i och med förslagen får en ändrad lydelse, bör bibehållas.

Ensamdomare ska kunna tillåtas

Det är önskvärt både för enskilda och myndigheter att ett beslut om återkrav kan bli föremål för överprövning i förvaltningsdomstol så snart som möjligt. En fördel för en enskild är att det då går att rätta sin ekonomi efter utfallet. För det allmänna är det först efter att ett beslut om återkrav fått laga kraft möjligt att vidta indrivningsåtgärder. Utredningen föreslår att en förvaltningsrätt ska vara domför med en lagfaren domare ensam om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Det ska gälla mål om återkrav enligt socialförsäkringsbalken, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet inte överstiger hälften av prisbasbeloppet.

Integritets- och proportionalitetsanalys

Utredningen bedömer att förslagen kan medföra viss ökning av mängden personuppgifter som samlas in och delas mellan myndigheter. Utredningen bedömer dock inte att det behövs någon ny eller ändrad reglering gällande behandling av personuppgifter med anledning av utredningens förslag. Utredningen bedömer även att den behandling av personuppgifter som följer av förslagen är en laglig och proportionerlig inskränkning av skyddet för den personliga integriteten.

Regeländringar bör genomföras den 1 januari 2028

Utredningen föreslår att ändringarna i socialförsäkringsbalken, lagen (1991:1047) om sjuklön, lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret och lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd ska träda i kraft den 1 januari 2028. Detsamma föreslås gälla för ändringarna i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Utredningen bedömer att det finns ett behov av övergångsbestämmelser i vissa fall. Utredningen föreslår att äldre bestämmelser ska gälla för förmåner som avser tid före ikraftträdandet. Föreslagen lydelse av regler om återkrav, eftergift, ränta och kvittning ska gälla för förmåner som avser tid efter ikraftträdandet. Utredningen bedömer att det inte behövs övergångsbestämmelser vad gäller handläggningsbestämmelser. Övergångsbestämmelser behövs inte heller vad gäller hänvisningar från andra författningar. Det bedöms inte behövas övergångsregler vad gäller bestämmelser om att en förvaltningsrätt under vissa förutsättningar är domför med en lagfaren domare ensam.

Konsekvenser av utredningens förslag

De största effekterna bedöms följa av förslagen om införande av strikt återbetalningsskyldighet och nya regler för eftergift. Sammantaget skapar förslagen förutsättningar för en mer effektiv och enhetlig handläggning och ett mer förutsebart regelverk för återkrav. Särskilt gäller detta införandet av strikt återbetalningsskyldighet som innebär att prövning av om mottagaren har varit i god tro inte längre görs vid bedömningen av om återbetalningsskyldighet föreligger och prövningen av eftergift, där utredningens förslag innebär att myndigheterna inleder med att ta ställning till frågan om eftergift överhuvudtaget kan prövas. Denna ordning medför att mer resurskrävande, fullständiga eftergiftsprövningar endast behöver genomföras i de fall där det verkligen är motiverat.

Även om ett nytt inledande prövningsmoment vad gäller eftergift därmed införs, innebär förslagen sammantaget att färre ärenden genomgår alla bedömningssteg jämfört med i dag, då en fullständig eftergiftsprövning i regel görs i samtliga ärenden. Handläggningen förenklas alltså i en stor andel av ärendena. Detta möjliggör en mer ändamålsenlig resursanvändning, en minskning i myndigheternas sammanlagda handläggningstid och en ökad förutsebarhet i bedömningarna. Samtidigt innebär förslagen att utrymmet för bedömningar som tar hänsyn till det individuella fallet kvarstår i relevanta fall för att upprätthålla ett balanserat återkravsregelverk.

Utredningens förslag om strikt återbetalningsskyldighet och nya regler för eftergift kan innebära en viss ökning av antalet återkravsbeslut. Det samlade effektutrymmet för ytterligare ökningar i beslutade återkrav bedöms dock vara begränsat, eftersom Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten redan med dagens lagstiftning upptäckte felaktiga utbetalningar på sammanlagt cirka 2,5 miljarder kronor under 2024, varav drygt 2,2 miljarder kronor återkrävs. Samtidigt är det så kallade mörkertalet stort, vilket innebär att förslagen om en effektivare handläggning i vart fall på sikt kan få större effekt i takt med att fler felaktiga utbetalningar upptäcks.

Förslagen förväntas även påverka enskilda som ges ett tydligare ansvar vid ansökan om och mottagande av socialförsäkringsförmåner. Detta kan bidra till en ökad medvetenhet och därmed också en minskad risk för felaktiga utbetalningar över tid.

Utredningen beräknar och redovisar konsekvenserna av samtliga förslag i fråga om beslutade återkrav samt ärendeinflöde till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Kronofogdemyndigheten och de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Utredningen redovisar de ekonomiska konsekvenserna av förslagen och bedömer att de löpande kostnaderna för myndigheterna i vart fall inte bör öka, men kan i sådant fall hanteras inom ramen för befintliga anslag. Förslagen innebär implementeringskostnader för främst utveckling av it-system. Analysen omfattar bland annat styckkostnader, myndigheternas samlade kostnader samt de ekonomiska konsekvenserna för staten, regionerna och kommunerna. Myndigheternas kostnader kan komma att förändras vid en förändrad beloppsgräns.

Konsekvenserna för enskilda belyses särskilt, dels med fokus på personer i socialt och ekonomiskt särskilt utsatta grupper, dels för barn ur ett barnrättsperspektiv. Konsekvensberäkningarna visar att personer med försörjningsstöd, personer med funktionsnedsättning, långtidssjuka och äldre kan komma att påverkas främst av en minskad möjlighet till eftergift samt en för myndigheterna införd möjlighet att hålla inne ersättning som påtryckningsmedel.

Därutöver redovisas kvantifierade effekter på jämställdheten mellan kvinnor och män, varvid analysen visar att totalt sett fler återkravsbeslut kan komma att riktas mot kvinnor än män, men att kvinnor i större utsträckning än män kan komma att beviljas eftergift av återkravet .

I övrigt har utredningen bland annat analyserat förslagens betydelse för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, skatterättsliga frågor och Sveriges internationella åtaganden. Utredningens analys visar att förslagen bedöms ha en viss preventiv verkan vad gäller brottsligheten.