Tolkavgift och förbud mot barntolkning

Utredningen uppskattar att kostnaden för språktolk i offentlig sektor i dagsläget uppgår till omkring 1,6 miljarder kronor per år.

Tabell 1

sammantagna kostnader för språktolk

131 717 746

91 946 706

134 714 986

Migrationsverket

84 597 000

78 577 000

69 905 000

Arbetsförmedlingen

86 000 000

89 800 000

78 800 000

Kommuner

326 142 448

323 434 986

Regioner

856 123 926

818 488 536

Sveriges domstolar

147 780 773

167 274 120

Totalt

Samtliga myndigheter ska omfattas av skyldigheten att ta ut tolkavgift

För att införandet av en tolkavgift ska få ett så effektivt genomslag som möjligt bedömer utredningen att den enskilde som huvudregel ska kunna förvänta sig att få betala tolkavgift vid muntliga kontakter med samtliga myndigheter. Tolkavgift ska därför tas ut även av myndigheter som använder tolk i begränsad omfattning, och myndigheter som är verksamma inom områden där det av rättsliga eller andra skäl föreligger omfattande hinder för att ta ut tolkavgift.

Tolkavgiften kommer att ha vissa likheter med existerande avgifter men någon direkt motsvarighet finns inte. I normalfallet finns det en koppling mellan en viss avgift och de uppgifter en viss myndighet ansvarar för. Ett exempel på detta är de tillstånds- och tillsynsavgifter som endast tas ut av den eller de myndigheter som ansvarar för tillstånden och tillsynen. För tolkavgiften saknas en koppling till en viss uppgift då avgiften ska tas ut av samtliga myndigheter som har att tillämpa 13 § FL. Samma avgift ska därmed tas ut av såväl domstolar, statliga förvaltningsmyndigheter, kommunala nämnder som regioner. Det innebär att antalet myndigheter som omfattas av skyldigheten att ta ut tolkavgift vida överstiger vad som gäller för någon annan existerande avgift.

Hinder mot tolkavgift

Utredningen har identifierat ett flertal rättsliga hinder mot att avgiftsbelägga offentligt finansierad tolk. Dessa rättsliga hinder grundar sig bland annat på bestämmelser i den Nordiska språkkonventionen, asylprocedurförordningen, brottsofferdirektivet och direktivet om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. Utredningen har även bedömt att det riskerar att strida mot barnkonvention att ta ut en tolkavgift i ärenden som direkt rör barn.

Utöver de hinder som följer av EU-rätten och internationella konventioner har utredningen bedömt att det föreligger ytterligare hinder mot att ta ut en tolkavgift. Sådana hinder gäller bland annat inom hälso- och sjukvården, tandvården, socialtjänsten och domstolarnas rättskipande verksamhet. Utredningen har i huvudsak bedömt att det av olika skäl inte är ändamålsenligt att ta ut en tolkavgift inom dessa verksamhetsområden. För hälso- och sjukvården och tandvården har utredningen även bedömt att det föreligger risker för konflikter med gällande rätt och etiska regler samt att en tolkavgift kan strida mot likställighetsprincipen. Undantag behöver även göras för verksamheter som redan i dag finansieras genom uttag av avgifter då det föreligger en risk för att en tillkommande tolkavgift inom dessa verksamheter i praktiken skulle utgöra en skatt. Slutligen har utredningen bedömt att personer med vissa typer av funktionsnedsättning bör kunna undantas från skyldigheten att betala tolkavgift.

Hantering av undantag från skyldigheten att betala tolkavgift för personer med vissa funktionsnedsättningar

Den som till följd av bestående funktionsnedsättning saknar möjlighet att förvärva tillräckliga kunskaper i svenska för att klara sina myndighetskontakter utan tolk ska kunna ansöka om undantag från skyldigheten att betala tolkavgift. Ansökningar om undantag ska prövas av Specialpedagogiska skolmyndigheten.

När ska tolkavgift tas ut?

Tolkavgift ska tas ut vid tolkning i talade språk

Tolkavgift ska endast tas ut vid tolkning i talade språk. Tolkavgift kommer därmed inte att tas ut vid teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkning och inte heller vid översättning av dokument.

Tolkavgift ska tas ut när en person varit folkbokförd i minst sex år

Införandet av en tolkavgift ska syfta till att tydliggöra samhällets förväntningar på den enskilde att lära sig svenska och rätten till sfi får sägas ge uttryck för dessa förväntningar. Regleringen av tolkavgiften har därför kopplats till de nyligen införda tidsgränserna för sfi. Rätten att delta i utbildning i sfi gäller i tre år från den tidpunkt då personen för första gången togs emot till utbildningen. För en person som har särskilda skäl kan rätten till sfi dock förlängas med sex månader i taget i ytterligare tre år. Rätten att delta i sfi gäller därmed som längst i sex år. Det är förutsättningarna för dem som behöver längst tid för att lära sig svenska som måste avgöra efter hur lång tid i Sverige det är rimligt att ta ut tolkavgift. Att så är fallet följer av utredningens direktiv som anger att tidpunkten då en person ska betala en tolkavgift ska vara lika för alla. Tolkavgift ska därför tas ut när en person har varit folkbokförd i Sverige i minst sex år.

Tolkavgift ska tas ut vid ärendehandläggning

Tolkavgift ska endast tas ut om en myndighet inom ramen för handläggningen av ett ärende har använt tolk med stöd av 13 § första stycket FL. En tolkavgift ska därmed inte tas ut inom ramen för en myndighets faktiska handlande 1 . Skälet till det är att utredningen bedömt att uttag av en tolkavgift vid faktiskt handlande skulle vara förenat med orimliga effekter i form av ökad administration för myndigheten, risk för bristande rättssäkerhet i förhållande till den enskilde och oönskade kollisioner med andra aspekter som syftar till att öka integration och delaktighet i samhället. Att regleringen av tolkavgiften uttryckligen knyts till förvaltningslagens bestämmelse om att myndigheter i vissa fall är skyldiga att använda tolk bedöms minska risken för att införandet av en tolkavgift leder till en minskad användning av yrkesverksamma tolkar.

Tolkavgift ska tas ut oavsett vem som initierat ärendet

Utredningen har bedömt att det saknas tillräckligt starka skäl för att göra åtskillnad mellan ärenden som den enskilde initierat och ärenden som andra, exempelvis en myndighet, har initierat. Tolkavgift ska därför tas ut oavsett vem som initierat ärendet.

Tolkavgift ska tas ut en gång per ärende

Utredningen har bedömt att det saknas förutsättningar för att införa ett högkostnadsskydd för tolkavgifter. Genom att avgiftsuttaget begränsas till en tolkavgift per ärende motverkas dock risken för att enskilda drabbas av orimligt höga tolkavgifter under ett år.

När ska tolkavgift inte tas ut?

De olika hinder mot tolkavgift som utredningen har identifierat kräver i många fall att uttryckliga undantag införs i författningen. I andra fall är dock den begränsning som följer av att tolkavgift endast ska tas ut inom ramen för myndigheternas ärendehandläggning, och då tolk används med stöd av 13 § första stycket FL, tillräckligt för att en viss verksamhet ska undantas. Sammantaget gäller dock att tolkavgift inte ska tas ut

– när en verksamhet redan är avgiftsbelagd

– när undantag från skyldigheten att betala tolkavgift beviljats

– när ärendet direkt rör barn

– när tolk använts inom hälso- och sjukvården eller tandvården

– när tolk använts inom socialtjänsten

– när tolk använts inom skolan

– när tolk använts i ärenden om kontaktförbud

– när tolk använts i ärenden om skyddad folkbokföring

– när tolk använts i ärenden om fingerade personuppgifter

– när tolk använts i ärenden om särskilt personsäkerhetsarbete

– när tolk använts i ärenden och mål om tvångsvård, förvar eller uppsikt

– när det är någon annan än den som ärendet rör som inte behärskar svenska

– när danska, finska, isländska eller norska använts

– när minoritetsspråk använts

– när tolk använts inom ramen för det administrativa asylförfarandet

– när tolk använts vid straffrättsliga förfaranden

– när tolk använts i samband med brottsoffers medverkan vid straffrättsliga förfaranden

– när tolk använts på akutmottagningar för personer som utsatts för våldtäkt eller sexuellt våld

– när tolk använts i domstolarnas rättskipande verksamhet.

Tolkavgiftens storlek och disponering

Det huvudsakliga syftet med att införa en tolkavgift är att det integrationspolitiska målet ska återspeglas i användandet av tolk. Huvudregeln om full kostnadstäckning ska därmed inte tillämpas vid fastställandet av tolkavgiften. Avgörande för avgiftens storlek ska i stället vara vad som krävs för att enskilda ska agera på ett sätt som bidrar till att deras förutsättningar att integreras i det svenska samhället förbättras. Avgiften ska med andra ord vara tillräckligt hög för att få fler att lära sig svenska snabbare, samtidigt som den inte får vara så hög att den leder till att den del av befolkningen som inte behärskar svenska efter sex år i Sverige avstår från att ta del av de insatser och stöd som samhället erbjuder. Avgiften syftar inte heller till att enskilda i högre omfattning ska avstå från att ta del av insatser och stöd som kräver mer kostsamma tolkinsatser. Av det faktum att det är andra faktorer än den faktiska tolkkostnaden i det enskilda fallet som ska beaktas vid fastställandet av avgiftens storlek följer att tolkavgiften ska vara fast. Avgiften ska mot den bakgrunden vara 400 kronor.

För statliga myndigheter saknas skäl att frångå huvudregeln om att även avgiftsbelagd verksamhet ska finansieras genom anslag. Tolkavgiften ska därför inte specialdestineras för att bidra till finansieringen av de statliga verksamheter där avgifter kan komma att tas ut. De kommunala myndigheternas intäkter från tolkavgifter kommer dock att bidra till finansieringen av kommunernas verksamhet.

En ny lag och förordning om tolkavgift

Det saknas lämpliga existerande författningar där bestämmelser om tolkavgift kan placeras. Utredningen föreslår därför två nya författningar – lagen och förordningen om tolkavgift. Författningarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2028.

Information om tolkavgiftsregleringen

I utredningens direktiv framhålls att den som är ny i Sverige behöver tid för att lära sig ett nytt språk på en tillräcklig nivå för att kunna klara av myndighetskontakter utan tolk. Det offentliga ska därför även fortsättningsvis tillhandahålla kostnadsfri tolk under en viss period. För att påverka en nyanländs beteende redan innan skyldigheten att betala tolkavgift inträder krävs det att han eller hon redan från början får information om att tillgången till kostnadsfri tolk kommer att upphöra efter en initial period. Att samtliga nyanlända tidigt får ta del av tydlig information om tolkavgiften kommer med andra ord att vara betydligt viktigare för att syftet med införandet av en tolkavgift ska nås än det faktiska erläggandet av tolkavgift.

Utredningen bedömer att information om tolkavgiften bör ingå i såväl den samhällsintroduktion som anordnas av Migrationsverket, som den samhällsorientering som erbjuds av kommunerna. Utredningen föreslår även att det ska följa av skollagen (2010:800) att kommunen ska informera kommuninvånare med rätt till sfi om den skyldighet att betala tolkavgift som följer av lagen om tolkavgift. Inför ikraftträdandet bör regeringen även ge Länsstyrelsen i Västra Götalands län i uppdrag att informera berörda utrikesfödda personer över 18 år som är folkbokförda i Sverige om tolkavgiften och om möjligheten att ansöka om undantag från skyldigheten att betala tolkavgift.

Konsekvenser

Sammantaget bedömer utredningen att förslaget bidrar till att en högre andel utrikes födda lär sig svenska, eller lär sig svenska snabbare, men att det inte är möjligt att beräkna omfattningen av detta bidrag. Det är därmed inte heller möjligt att uppskatta de samhällsekonomiska vinster som kan följa av de förbättrade möjligheter till integration som uppstår när de utrikesföddas kunskaper i svenska ökar. Eftersom det inte är möjligt att fastställa hur stor del av myndigheternas tolkanvändning som avser ärenden med enskilda som varit folkbokförda i mer än sex år är det inte heller möjligt att beräkna statens totala inkomster från tolkavgifterna.

Även om utgångspunkten är att alla myndigheter ska omfattas av regleringen om tolkavgift medför rättsliga och andra hinder sammantaget att betydande delar av den offentliga tolkanvändningen undantas från tolkavgiftsregleringen. Utredningen bedömer därför att det finns anledning att lyfta fram ett antal exempel på ärenden inom vilka tolkavgift som huvudregel kommer att tas ut såväl som exempel på ärenden inom vilka tolkavgift som huvudregel inte kommer att tas ut.

Exempel på ärenden då tolkavgift kommer att tas ut

– Försäkringskassans ärenden om aktivitetsersättning, arbetsskadeersättningar och livränta, assistansersättning, bilstöd, förebyggande sjukpenning, merkostnadsersättning, närståendepenning, samordning av rehabiliteringsinsatser, sjukersättning och sjukpenning enligt socialförsäkringsbalken.

– Arbetsförmedlingens ärenden om arbetssökandes registrering i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

– Kriminalvårdens ärenden om särskilda utslussningsåtgärder enligt fängelselagen (2010:610).

– Polismyndighetens ärenden om avvisning av utlänningar som vistas i Sverige utan tillstånd enligt utlänningslagen (2005:716).

– Migrationsverkets ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd enligt utlänningslagen.

– Ärenden som handläggs av Statens servicecenter på uppdrag av andra myndigheter (exempelvis Försäkringskassan, Skatteverket och Arbetsförmedlingen). I dessa fall är det dock myndigheten som ärendet tillhör som är den som beslutar om tolkavgiften.

Exempel på ärenden då tolkavgift inte kommer att tas ut

– Kronofogdemyndighetens ärenden i vilka avgift tas ut enligt förordningen (1992:1094) om avgifter vid Kronofogdemyndigheten.

– Migrationsverkets handläggning av asylärenden enligt asylprocedurförordningen.

– Trafikverkets ärenden om teori- och förarprov i vilka avgift tas ut enligt förordningen (2010:1578) om provavgifter för körkort och yrkesmässig trafik, m.m.

– Kommunernas ärenden enligt socialtjänstlagen (2025:400) och skollagen.

Förslaget om förbud mot barntolkning

Negativa konsekvenser för barnet

Studier visar att barntolkning kan innebära såväl positiva som negativa konsekvenser för barnet. Vissa barn som har tolkat åt sina föräldrar och andra har fört fram att det är positivt att kunna hjälpa till och att tolkningen har inneburit gynnande effekter för den egna språkinlärningen.

Samtidigt vittnar barn som agerat tolk om att de behövt ta ledigt från skolan i detta syfte och därmed gått miste om utbildningstid. Tolkning kan även i vissa fall leda till att barnet får tillgång till känslig information om en anhörig eller närstående som inte är lämplig för barn att hantera. Barnet kan vidare känna ett ansvar för att tolkningen går rätt till, vilket blir särskilt påfrestande i situationer då felaktig tolkning leder till negativa följder. Dessutom kan de omvända maktförhållanden som barntolkning orsakar mellan vuxen och barn skapa obalans i barnets relationer, med negativa konsekvenser som följd. Vuxna som har tolkat som barn har vittnat om oro, orimligt ansvarstagande och skuldkänslor som följd.

Utredningen bedömer att det är tydligt att barntolkning innebär flera risker för att barnet drabbas av negativa konsekvenser. Sådana negativa konsekvenser måste anses väga tyngre än de eventuella positiva effekterna av barntolkning för det aktuella barnet.

Negativa konsekvenser för myndigheter samt vårdnadshavare och andra som barn tolkar åt

Att förlita sig på barns tolkning riskerar att påverka kvaliteten i myndigheters beslut och insatser. Dels ligger det i sakens natur att den som inte är utbildad tolk i större utsträckning riskerar att tolka felaktigt eller ofullständigt. Dels kan det faktum att barn tolkar åt sina föräldrar och andra i vissa situationer innebära en maktfaktor för barnet, eftersom personen som tolkas åt inte har möjlighet att veta om barnet medvetet utelämnar tolkning av något som sägs för att vinna egen fördel. Detta innebär risk för rättsförluster, inte bara för den vuxne utan även för barnet.

Samtidigt riskerar en myndighet som använder barn som tolk att få ett bristfälligt underlag för beslut eller andra åtgärder, något som i vissa situationer kan leda till allvarliga konsekvenser.

Utredningen bedömer därför att barntolkning kan innebära negativa konsekvenser för såväl vårdnadshavare och andra som barn tolkar åt, som för den beslutande myndigheten.

Barntolkning är inte förenligt med principen om barnets bästa

Barnets bästa utgör en grundprincip i barnkonventionen. Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska barnets bästa komma i främsta rummet. Staten ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen.

Även om det har framkommit vissa positiva effekter av barntolkning bedömer utredningen att de negativa effekterna måste anses väga klart tyngre. Att använda barn som tolk i offentlig sektor bedöms därför strida mot principen om barnets bästa.

En ny lag om förbud mot att använda barn som tolk

Trots negativa effekter förekommer barntolkning i offentlig sektor. Många myndigheter har i sina interna riktlinjer förbjudit användandet av barn som tolk oavsett situation, medan andra tillåter undantag vid tolkning av enkel information. Att myndigheter hanterar frågan olika, och öppnar upp för bedömningar i det enskilda fallet, bidrar enligt utredningens mening till otydlighet och skönsmässighet. I syfte att skapa enhetlighet och tydlighet kring frågan om barntolkning föreslår utredningen en ny lag om förbud mot barntolkning.

Det vore orimligt med en begränsning av förbudets tillämpningsområde som innebär att barn förbjuds att tolka i verksamheter som tillhandhålls av en offentlig huvudman, men samtidigt tillåts göra det i motsvarande verksamhet som tillhandahålls av en enskild huvudman. Lagen gäller därför för alla myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter.

Lagen ska vara tillämplig vid all form av tolkning. Barn får därmed inte användas som tolk vare sig det rör sig om tolkning i talade språk, teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkning.

Utredningen föreslår att den nya lagen ska träda i kraft den 1 januari 2028.

Ett förbud med undantag

En undantagslös bestämmelse om förbud mot att använda barn som tolk skulle riskera att orsaka allvarliga eller orimliga konsekvenser.

För det första krävs det ett undantag vid nödsituationer. Om ett närvarande barn kan bistå med tolkning vid en nödsituation kan det innebära att liv räddas eller att ett pågående allvarligt brott hindras. I ett nödläge får det därför anses vara av primärt intresse att avvärja den aktuella nödsituationen. Förbudet mot att använda barn som tolk ska därför inte gälla när det är fråga om nöd. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse.

För det andra krävs ett undantag för tolkning av uppgifter av administrativ karaktär. Utan ett sådant undantag skulle orimliga konsekvenser riskera att uppstå då myndigheter skulle behöva använda en yrkesverksam tolk även vid förmedling av kortfattad, harmlös information. Förbudet mot att använda barn som tolk ska därför inte gälla vid tolkning av uppgifter av enbart administrativ karaktär. Detta undantag får inte användas för samtal om sakuppgifter som är av vikt för bedömningen av ett ärende eller när det på liknande sätt finns risk för rättsförluster om tolkningen inte blir korrekt.

Inget förbud mot anhöriga som tolkar

Utredningen har även tagit ställning till om anhöriga ska kunna nekas som tolk vid myndighetskontakter. I utredningens direktiv anges att det finns situationer då tolkning genom anhöriga kan vara särskilt problematisk, exempelvis utifrån ett jämställdhetsperspektiv inklusive frågan om hedersrelaterat våld och förtryck.

Utredningen konstaterar att anhörigtolkning i första hand kan orsaka allvarliga konsekvenser för den enskilde när frågan som avhandlas är av särskild vikt, som när den gäller den enskildes rättigheter eller hälsa. Det gäller främst vid myndigheters ärendehandläggning, i domstolarnas rättskipande verksamhet och inom ramen för hälso- och sjukvården samt tandvården. Utredningen bedömer att det redan enligt gällande rätt finns stora möjligheter för myndigheter att i sådana situationer neka en anhörig att tolka om den anhöriga inte kan anses vara lämplig för uppdraget.

Att reglera en generell möjlighet att neka en anhöriga som tolk skulle därmed innebära en dubbelreglering, och utredningen lämnar därför inget sådant förslag.

Anhörigtolkning är en del av en större problematik

Även om utredningen har bedömt att befintlig reglering är tillräcklig för att begränsa möjligheten att använda en anhörig som tolk när han eller hon bedöms vara olämplig för uppdraget finns det anledning att se frågan ur ett större perspektiv. Utredningen konstaterar nämligen att samma problematik kan uppstå även när anhöriga deltar vid ett möte i andra roller än som tolk, exempelvis som ombud eller biträde. Enligt utredningen är det inte givet om en myndighet med stöd av gällande rätt kan neka ett ombud eller biträde på grund av misstanke om att denne utövar våld eller förtryck mot den enskilde. Det saknas vidare uttryckligt rättsligt stöd för en myndighet att neka en stödperson, som den enskilde säger sig vilja ha med sig, att medverka vid ett myndighetssammanträde. Detta gäller även när det föreligger misstanke om hedersrelaterat våld och förtryck.

En anhörig kan alltså i egenskap av olika roller utöva kontroll och makt över den enskilde i samband med ett myndighetssammanträde, om så bara genom sin blotta närvaro. För att komma till rätta med den större problematiken anser utredningen att en översyn behöver göras gällande möjligheten för myndigheter att neka ombud, biträden och stödpersoner när det kan anses vara olämpligt att de medverkar vid ett myndighetssammanträde. En sådan översyn ryms dock inte inom ramen för denna utrednings uppdrag.

Konsekvenser

Förslaget om förbud mot barntolkning medför enligt utredningens bedömning inga betydande samhällsekonomiska konsekvenser. Det beror på att den föreslagna lagen i stor utsträckning bedöms utgöra en kodifiering av hur myndigheter generellt sett redan hanterar frågan internt.