Krishantering och ändrade rörelseregler för försäkringsföretag

En resolutionsplan ska beskriva hur ett försäkringsföretag ska hanteras i en fortsatt kris. I första hand gäller detta de åtgärder som en resolutionsmyndighet kan komma att vidta mot företaget efter ett beslut om resolution. Resolutionsfasen inleds med ett sådant beslut. Under den fasen ska resolutionsmyndigheten vidta resolutionsåtgärder (krishanterande arbete).

Krisförebyggande arbete

Förebyggande återhämtningsplaner

De krav på krisförebyggande åtgärder som införs avser både försäkringsföretagen och ansvariga myndigheter. När det gäller försäkringsföretagen består det förebyggande arbetet i första hand av upprättande av en plan för förebyggande återhämtning. Finansinspektionen, den svenska tillsynsmyndigheten, ska bestämma vilka företag som ska upprätta en sådan plan. Minst 60 procent av den svenska marknaden för livförsäkring och motsvarande del av den svenska marknaden för skadeförsäkring ska omfattas av krav på planering för förebyggande återhämtning.

Arbetet med en plan för förebyggande återhämtning – framtagande, upprättande, översyn och uppdatering – ska utgöra en del av ett företags företagssyrningssystem. En plan ska bland annat innehålla en beskrivning av företaget och den verksamhet som bedrivs och ett antal korrigerande åtgärder som kan bli aktuella att vidta om ett visst scenario inträffar. Planen ska godkännas av företagets styrelse och därefter ges in till Finansinspektionen för granskning.

Finansinspektionen ska bland annat granska om ett genomförande av de korrigerande åtgärder som föreslås i planen kan förväntas att inom rimlig tid upprätthålla eller återställa försäkringsföretagets lönsamhet och finansiella ställning. Inspektionen ska även granska om planen och de korrigerande åtgärderna kan förväntas bli genomförda snabbt och effektivt i situationer av finansiell stress. Denna granskning ska ske i samråd med Riksgäldskontoret, den svenska resolutionsmyndigheten. Om Finansinspektionen bedömer att det finns väsentliga brister i en plan för förebyggande återhämtning eller hinder för genomförande av en sådan plan gäller ett särskilt förfarande för att komma till rätta med bristerna eller hindren.

En plan för förebyggande återhämtning är inte bindande för de enskilda företagen. Det finns således utrymme för företagen att vidta en annan åtgärd än den som anges i en plan vid ett visst scenario. Det är även möjligt att vidta en åtgärd som anges i en plan även om ett scenario i en plan inte har inträffat. Utgångspunkten bör dock vara att de åtgärder som anges i en plan är de mest lämpliga att vidta vid ett visst scenario och det krävs goda skäl för att inte vidta en åtgärd enligt en plan.

För företag som ingår i en grupp gäller i stället krav på planering för förebyggande gruppåterhämtning. I grunden gäller detsamma för planering för förebyggande gruppåterhämtning som för planering för förebyggande återhämtning av ett enskilt försäkringsföretag. Finansinspektionen ska således, när inspektionen är grupptillsynsmyndighet, också i dessa fall besluta om vilka grupper som ska omfattas av krav om att upprätta en plan för förebyggande gruppåterhämtning. En sådan plan ska omfatta gruppen och ange de korrigerande åtgärder som kan bli nödvändiga att genomföra på nivån för moderföretaget och för de enskilda dotterföretagen för att återställa försäkringsföretagens finansiella ställning, om det skett en betydande försämring av denna. Även en plan för förebyggande gruppåterhämtning ska granskas. Detta ska ske inom tillsynskollegiet och, om möjligt, leda till en överenskommelse mellan berörda tillsynsmyndigheter om granskningen och eventuella åtgärder om det föreligger väsentliga brister i eller hinder för genomförande av en plan för förebyggande gruppåterhämtning.

Resolutionsplaner

Den andra delen av det krisförebyggande arbetet består av framtagande av resolutionsplaner. Till skillnad från en plan för förebyggande återhämtning ska en sådan plan upprättas av resolutionsmyndigheten, i Sverige Riksgäldskontoret. På motsvarande sätt som för planering för förebyggande återhämtning ska en viss del av den svenska marknaden omfattas av krav på resolutionsplanering. När det gäller resolutionsplanering ska minst 40 procent av den svenska marknaden för livförsäkring och minst 40 procent av den svenska marknaden för skadeförsäkring omfattas. Riksgäldskontoret ska först besluta om att en plan ska upprättas för ett visst försäkringsföretag. Därefter ska myndigheten ta fram ett utkast till resolutionsplan och i samband med det, göra en bedömning av möjligheten till resolution. En resolutionsplan ska bland annat innehålla en beskrivning av de olika resolutionsstrategierna med beaktande av de olika möjliga scenarierna samt de tillämpliga tidsramarna. Om det föreligger väsentliga hinder för möjligheten till resolution gäller, liksom för en plan för förebyggande återhämtning, ett särskilt förfarande för att komma till rätta med hindren.

Utgångspunkten är att en resolutionsmyndighet ska vidta de åtgärder som anges i en resolutionsplan om ett försäkringsföretag uppfyller villkoren för resolution. En resolutionsplan är likväl, på motsvarande sätt som en plan för förebyggande återhämtning, inte bindande. Om målen med ett resolutionsförfarande uppnås effektivare med hjälp av andra åtgärder än de som anges i en plan, bör sådana andra åtgärderna vidtas.

Om ett företag ingår i en grupp ska Riksgäldskontoret i stället upprätta en gruppresolutionsplan. En sådan plan ska gälla hela gruppen och ange bland annat de resolutionsåtgärder som en resolutionsmyndighet får vidta mot ett företag i gruppen om åtgärder kommer att krävas för att säkerställa att kritiska funktioner upprätthålls.

I huvudsak gäller samma för förfarandet med upprättande av en resolutionsplan som med planen för förebyggande återhämtning, med skillnaden att detta ska ske inom ett resolutionskollegium och, om möjligt, leda till ett gemensamt beslut, dvs. en överenskommelse om upprättande av en plan.

Krishanterande arbete

Resolutionsändamålen och förutsättningar för resolution

Ändamålen med resolution är att skydda försäkringstagares, förmånstagares och fordringsägares kollektiva intressen, upprätthålla finansiell stabilitet, särskilt genom att förebygga spridningseffekter och genom att upprätthålla marknadsdisciplin, säkerställa att kritiska funktioner upprätthålls samt skydda offentliga medel.

Finansinspektionen efter samråd med Riksgäldskontoret, eller i vissa fall Riksgäldskontoret, efter samråd med Finansinspektionen, ska pröva om ett försäkringsföretag kommer att fallera eller sannolikt kommer att fallera.

Det ska anses att ett försäkringsföretag fallerar om företaget bryter mot eller sannolikt kommer att bryta mot minimikapitalkravet enligt försäkringsrörelselagen och det saknas rimliga utsikter till att efterlevnaden återställs, företaget åsidosätter sina skyldigheter på ett sätt som medför att tillståndet ska återkallas, värdet på företagets tillgångar underskrider värdet på dess skulder, företaget kan inte betala sina skulder eller andra åtaganden i takt med att de förfaller till betalning, eller företaget behöver statligt stöd. Ett försäkringsföretag ska anses sannolikt fallera om Finansinspektionen på objektiva grunder finner att det inom den närmaste framtiden kommer att befinna sig i en av de nyss beskrivna situationerna.

Om Finansinspektionen finner att försäkringsföretaget fallerar eller sannolikt kommer att fallera, ska inspektionen omgående underrätta Riksgäldskontoret, som ska vidta resolutionsåtgärder gentemot ett försäkringsföretag om Finansinspektionen har fastställt att det inte finns alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang i företaget och resolution är nödvändigt av hänsyn till allmänintresset.

Resolution ska anses vara i det allmännas intresse om åtgärden är nödvändig för att uppnå ett eller flera av de nyss nämnda ändamålen, åtgärden står i proportion till ändamålen och en avveckling av försäkringsföretaget genom konkurs eller likvidation inte skulle uppnå ändamålen i lika hög grad.

När Riksgäldskontoret vidtar en resolutionsåtgärd och fram till dess att den resolutionsåtgärden har avslutats får tillsynsmyndigheten inte vidta åtgärder med avseende på företaget i resolution, såvida inte resolutionsmyndigheten samtycker till sådana åtgärder.

Allmänna tillämpningsprinciper för resolution

Riksgäldskontoret ska, när myndigheten använder resolutionsverktyg och utövar resolutionsbefogenheter, vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att resolutionsåtgärderna vidtas i enlighet med i huvudsak följande principer:

1. Prioritetsordningen ska upprätthållas genom att aktieägarna i företaget i resolution ska bära de första förlusterna och borgenärerna ska bära förluster efter aktieägarna i enlighet med deras fordringars prioritetsordning enligt ett normalt insolvensförfarande, såvida det inte uttryckligen föreskrivs något annat i direktivet.

2. Styrelsen och den verkställande ledningen i företaget i resolution ska ersättas, utom när det anses nödvändigt att behålla hela eller delar av det organet eller den verkställande ledningen för att uppnå resolutionsändamålen.

3. Styrelsen och den verkställande ledningen för företaget i resolution ska ge allt bistånd som krävs för att uppnå resolutionsändamålen.

4. Om inte annat föreskrivs i direktivet ska borgenärer i samma förmånsklass behandlas likvärdigt.

5. Ingen aktieägare eller borgenär ska åsamkas större förluster än vad som skulle ha varit fallet om försäkrings- eller återförsäkringsföretaget hade avvecklats enligt ett normalt insolvensförfarande.

Riksgäldskontoret ska, när myndigheten tillämpar resolutionsverktyg och utövar resolutionsbefogenheter (se nedan), ta hänsyn till resolutionsändamålen och välja de verktyg och befogenheter som bäst uppfyller de ändamål som är relevanta beroende på omständigheterna i varje enskilt fall.

Om försäkrings- eller återförsäkringsföretaget ingår i en grupp ska resolutionsmyndigheterna tillämpa resolutionsverktyg och utöva resolutionsbefogenheter på ett sätt som minimerar inverkan på andra gruppenheter och på gruppen som helhet, men även minimerar de negativa effekterna på försäkringstagarna, realekonomin och den finansiella stabiliteten i unionen och i medlemsstaterna.

Värdering

Riksgäldskontoret ska säkerställa att alla resolutionsåtgärder vidtas på grundval av en rättvis, försiktig och realistisk värdering av företagets tillgångar och förpliktelser. Innan Riksgäldskontoret prövar en fråga om resolution ska den säkerställa att en första värdering görs för att fastställa om villkoren för resolution är uppfyllda. Efter ett beslut att försätta ett försäkringsföretag i resolution ska Riksgäldskontoret säkerställa en andra värdering som ska fungera som underlag bland annat för beslutet om vilken resolutionsåtgärd som är lämplig att vidta. Värderingarna klassificeras som preliminära respektive slutliga enligt olika villkor. Om riksgäldskontoret vidtar resolutionsåtgärder på grundval av en preliminär värdering ska den säkerställa att en slutgiltig värdering görs så snart som möjligt.

I syfte att bedöma om det ekonomiska utfallet för aktieägare, försäkringstagare, förmånstagare och andra borgenärer skulle ha blivit bättre om företaget i stället för att försättas i resolution hade försatts i konkurs eller i likvidation, ska Riksgäldskontoret så snart som möjligt efter det att resolutionsåtgärder har vidtagits, uppdra åt en person som har en oberoende ställning i förhållande till myndigheter och det företag som ska värderas, att göra en tredje värdering som fastställer vilket ekonomiskt utfall nämnda ägare och borgenärer skulle ha fått om företaget i stället hade försatts i konkurs eller i likvidation vid den tidpunkt då beslutet att försätta företaget i resolution fattades. Detta resultat ska jämföras med det ekonomiska utfall som ägarna och borgenärerna faktiskt har fått vid resolutionen av företaget och skillnaden fastställas.

Resolutionsverktygen

Genom de nya krishanteringsreglerna kommer Riksgäldskontoret få tillgång till flera resolutionsverktyg för att kunna hantera olika typer av kriser i försäkringsföretag och under olika omständigheter. Verktygen kan kombineras på det sätt som behövs för att bäst nå resolutionsändamålen.

Vid tillämpningen av resolutionsverktygen är Riksgäldskontoret bundet av ett antal grundläggande principer. Den mest centrala är att de förluster som försäkringsföretaget ådragit sig i första hand ska bäras av innehavare av kapitalinstrument och oprioriterade borgenärer, innan försäkringstagare och andra prioriterade borgenärer påverkas. Det innebär att innan ett resolutionsverktyg får tillämpas på ett sätt som medför att försäkringstagare drabbas av förluster eller får sina fordringar konverterade till aktier, måste Riksgäldskontoret först utöva sin befogenhet att skriva ned eller konvertera kapitalinstrument och kvalificerade skulder med lägre prioritet. På så sätt säkerställs att förluster fördelas i enlighet med prioritetsordningen.

Verktygen liknar i stor utsträckning de som Riksgäldskontoret redan har tillgång till för att hantera banker i kris. Ett är dock nytt, verktyget för solvent avveckling , som är särskilt utformat för att tilllämpas på försäkringsföretag. Detta verktyg gör det möjligt för Riksgäldskontoret att låta ett försäkringsföretag i resolution fullgöra sina försäkringsåtaganden i takt med att avtalen löper ut. På så sätt kan försäkringsavtal som är avgörande för individers eller företags ekonomiska trygghet och stabilitet fortsätta att gälla. Redan i dag kan ett försäkringsföretag frivilligt avveckla sin verksamhet genom att gradvis låta försäkringsavtalen löpa ut. En sådan avveckling förutsätter dock att företaget är solvent vid beslutstillfället. Genom resolution ges möjlighet att genomföra en liknande avveckling även om företaget är insolvent när det fallerar, genom att kombinera verktyget för solvent avveckling med skuldnedskrivningsskrivningsverktyget och på så sätt återställa solvensen.

Om försäkringsverksamheten bedöms vara fortsatt bärkraftig efter att förlusterna har absorberats, kan Riksgäldskontoret använda försäljningsverktyget för att sälja hela företaget eller delar av försäkringsbeståndet. Att överlåta verksamheten till en extern aktör kan vara det mest effektiva sättet att säkerställa att samhällsviktig försäkringsverksamhet kan drivas vidare. Användande av försäljningsverktyget förutsätter dock att det finns en lämplig köpare tillgänglig vid tidpunkten för resolutionen. Om en sådan saknas kan broföretagsverktyget användas i stället. Det innebär att företaget eller dess inkråm förs över till ett särskilt bildat broföretag som drivs vidare under Riksgäldskontorets kontroll i väntan på att en försäljning kan genomföras.

Om Riksgäldskontoret beslutar att endast vissa tillgångar och skulder ska föras över till ett livskraftigt företag – antingen en privat aktör eller ett broföretag – ska de delar av företaget som inte förs över normalt avvecklas genom konkurs eller likvidation.

I vissa fall kan det dock finnas särskilda skäl att inte omedelbart sälja vissa tillgångar genom ett vanligt insolvensförfarande, till exempel för att undvika värdeförstöring. I sådana situationer kan Riksgäldskontoret i stället överföra dessa tillgångar till ett tillgångsförvaltningsbolag med stöd av avskiljandeverktyget . Ett tillgångsförvaltningsbolag är ett företag som kontrolleras av Riksgäldskontoret och som har bildats särskilt för att förvalta svårhanterliga tillgångar tills de kan säljas på ett ordnat och värdebevarande sätt.

Skuldnedskrivningsverktyget ger Riksgäldskontoret befogenhet att fördela företagets förluster på ägare och borgenärer och kapitalisera upp företaget genom att konvertera skulder till aktier.

Huvudprincipen är att alla företagets skulder som har uppkommit före resolutionsbeslutet kan skrivas ned eller konverteras. Försäkringsfordringar får skriva ned, men först efter att Riksgäldskontoret noggrant övervägt konsekvenserna av en eventuell nedskrivning av försäkringsfordringar.

Vissa skulder är dock undantagna, till exempel säkerställda skulder och sådana som är kopplade till tjänster som är avgörande för företagets löpande verksamhet. Riksgäldskontoret får också besluta att undanta skulder under vissa särskilda omständigheter, bland annat om det motiveras av operationella hinder eller om det bedöms som nödvändigt för att undvika systemrisker.

Krishanteringsdirektivet för försäkringsföretag ger medlemsstater möjlighet att ytterligare begränsa skuldnedskrivningsverktygets tillämpningsområde till att inte omfatta försäkringsfordringar som, i enlighet försäkringsrörelselagstiftningen, ska vara täckta av skuldtäckningstillgångar, det vill säga fordringar med särskild förmånsrätt. Försäkringstekniska avsättningar – det vill säga försäkringsfordringar

– utgör uppskattningsvis 95 procent av skulderna i svenska försäkringsföretag. Ett generellt undantag för dessa skulle därmed kraftigt begränsa skuldnedskrivningsverktygets effekt, och i praktiken göra det svårt att använda verktyget för att absorbera förluster i företaget. I stället skulle sannolikheten för att finansieringsarrangemanget (se nedan) skulle behöva användas för att täcka förluster öka. En sådan standardmässig användning av externa medel skulle dock stå i strid med en av de bärande idéerna för resolution; att förluster i första hand ska bäras av företagets ägare och borgenärer enligt prioritetsordningen. Utredningen bedömer därför att ett undantag från skuldnedskrivning och konvertering för fordringar som omfattas av särskild förmånsrätt inte bör införas i svensk rätt.

Krishanteringsdirektivet för försäkringsföretag öppnar dessutom för att införa ytterligare resolutionsverktyg eller anpassa befintliga sådana, så att de blir tillämpliga även på särskilda associationsformer såsom ömsesidiga försäkringsbolag. Den svenska försäkringsmarknaden har en relativt hög andel ömsesidiga försäkringsbolag, inom både liv- och skadeförsäkringsområdet. Dessa företag drivs utan vinstsyfte och i försäkringstagarnas intresse. Försäkringstagarna är delägare i företaget, men delägarskapet är inte kopplat till överlåtbara äganderättsinstrument.

Denna struktur innebär att ett ömsesidigt försäkringsbolag saknar en mekanism för att emittera äganderättsinstrument, vilket gör det omöjligt att kapitalisera företaget enligt grundprincipen i resolution

– det vill säga genom skuldkonvertering till ägarkapital. Detta utgör en väsentlig begränsning för tillämpningen av resolution på denna associationsform och måste särskilt beaktas vid utformning av krishanteringsreglerna.

För att möjliggöra en effektiv hantering av fallissemang i ömsesidiga försäkringsbolag föreslår utredningen att Riksgäldskontoret ges befogenhet att, i samband med resolution, besluta om att ombilda ett ömsesidigt försäkringsbolag till ett försäkringsaktiebolag. Efter en sådan ombildning kan de ordinarie resolutionsverktygen tillämpas på det sätt som gäller för försäkringsaktiebolag.

Utredningen bedömer att en ombildning bör kunna genomföras relativt snabbt inom ramen för resolutionsförfarandet, särskilt efter- som vissa förberedelser kan vidtas redan i normaltid. Väl i resolution har Riksgäldskontoret omfattande befogenheter att styra och kontrollera företaget, vilket bör underlätta en effektiv ombildning utan inflytande från den tidigare ägarstrukturen.

Utredningen har även övervägt möjligheten att anpassa befintliga resolutionsverktyg för att bättre passa andra associationsformer än aktiebolag. Inga sådana anpassningar har dock ansetts möjliga utan att det skulle innebära en oönskad särbehandling av ömsesidiga försäkringsbolag.

Kontroll och styrning vid resolution (resolutionsbefogenheter)

Det finns många skäl till att Riksgäldskontoret ska kunna utöva kontroll över ett försäkringsföretag i resolution. Om den möjligheten skulle saknas kan företagets befintliga ägare driva företaget vidare på ett samhällsekonomiskt icke önskvärt sätt eller vidta åtgärder som gynnar dem på borgenärernas bekostnad. Det måste därför vara möjligt för Riksgäldskontoret att inom ramen för kontrolltagandet förhindra att företaget vidtar åtgärder som motverkar syftet med resolutionen. Utgångspunkten bör därför vara att Riksgäldskontoret ges de befogenheter som myndigheten kan behöva för att kunna vidta erforderliga resolutionsåtgärder och på det sättet uppnå resolutionsändamålen. Det framgår tydligt av krishanteringsdirektivet för försäkringsföretag att resolutionsmyndigheten ska ges möjlighet att ta kontroll över företaget i resolution.

Att utöva kontroll över ett företag innebär att ensam ha beslutanderätt över företaget. Kontrollbegreppet i relation till en juridisk person relaterar vanligtvis till företagets beslutsorgan, exempelvis bolagsstämman och styrelsen. Som en del i kontrolltagandet bör därför såväl aktieägarna, delägarna i ömsesidiga försäkringsbolag och medlemmarna i försäkringsföreningar som styrelsen och verkställande direktören kunna avskärmas från inflytande över ett företag i resolution. Utredningen gör bedömningen att det inte finns behov av kompletterande befogenheter för Riksgäldskontoret till följd av associationsformen för företaget i resolution. En möjlighet som ges i krishanteringsdirektivet för försäkringsföretag.

Rådrum och kontinuitet vid resolution (resolutionsbefogenheter)

På försäkringsområdet ska resolution göra det möjligt för Riksgäldskontoret att säkerställa att försäkringsskyddet för försäkringstagare, förmånstagare och skadelidande parter upprätthålls, i tillämpliga fall genom att överföra försäkringsföretagets bärkraftiga verksamhet och portföljer (försäkringsbestånd) till något annat livskraftigt företag samt fördela förlusterna på ett rättvist och förutsägbart sätt. Ändamålet med åtgärden är att bidra till att undvika att parterna drabbas av onödiga förluster eller försätts i sociala svårigheter, att dämpa de negativa effekterna på realekonomin, att minimera de negativa effekterna för finansmarknaderna och även kostnaderna för staten.

I de flesta fall är det rationellt för ett företags borgenärer att dra tillbaka sin finansiering och säga upp sina avtal med ett företag när de riskerar att drabbas av förluster. Om ett företags förpliktelser fullgörs enligt en princip om att den borgenär som först framställer ett yrkande får först betalt, kan det resultera i en ojämlik behandling av företagets borgenärer. Dessutom kan det leda till att prioritetsordningen sätts ur spel. I en konkurs förhindras detta genom att gäldenären förlorar rådigheten över sina tillgångar och en konkursförvaltare får i uppdrag att avveckla verksamheten för borgenärskollektivets räkning, samtidigt som egendom som tillhör konkursboet i princip inte får utmätas. Under en företagsrekonstruktion är gäldenärens möjligheter att betala skulder reglerade och företaget skyddas mot att avtal sägs upp. Som regel är utmätning eller annan verkställighet enligt utsökningsbalken inte tillåten under en företagsrekonstruktion.

Att stoppa betalningar i ett företag som bedriver finansiell verksamhet är förenat med stora problem. Frysning av tillgångar och betalningsstopp kan få allvarliga konsekvenser, eftersom skulder i exempelvis banker används som betalningsmedel av hushåll, företag och andra finansiella aktörer. De finansiella kopplingarna, det vill säga att långivarna i stor utsträckning är andra finansiella företag, gör också att ett betalningsstopp i ett företag snabbt kan leda till likviditetsproblem för andra företag. Ett betalningsstopp kan vidare vara förödande för förtroendet för företaget, vilket kan förvärra likviditetsproblemen. Det är alltså mer komplicerat att innehålla betalningar i finansiella företag generellt sett, än i andra former av företag.

I jämförelse kan sägas att det på försäkringsområdet finns en inneboende tröghet i systemet som har sin huvudsakliga grund i att åtagandena till försäkringstagarna i stort sett utgör hela skulden i ett försäkringsföretag. Visserligen kan problem i försäkringsföretaget leda till att försäkringstagare tappar förtroendet och byter försäkringsföretag. Försäkringsavtalen reglerar emellertid hur snabbt försäkringen kan sägas upp. Skadeförsäkringsavtal är normalt ettåriga, med begränsade möjligheter att sägas upp före försäkringstidens utgång. När det gäller individuella livförsäkringar med sparmoment finns det fortfarande vissa begränsningar för återköp och flytt, särskilt vad gäller traditionella livförsäkringar. Om än med viss fördröjning, kan emellertid försäkringstagares agerande leda till likviditetsmässiga utmaningar för försäkringsföretag. Men omfattningen på den här typen av påfrestningar bör generellt vara mindre för försäkringsföretagen än för banker och andra kreditinstitut.

Mot denna bakgrund kan det vara nödvändigt med en möjlighet att stoppa vissa betalningar för att motverka en oordnad avveckling och den ojämlika behandlingen av borgenärer som kan följa av det. För att kunna behålla prioritetsordningen och samtidigt kunna hålla i gång den verksamhet som företaget i resolution bedriver, eller som ska föras över från det, behöver Riksgäldskontoret inledningsvis och tillfälligt kunna förhindra att motparter säger upp sina avtal om exempelvis leverans av it-tjänster och andra stödfunktioner. Åtgärder i detta syfte behöver också kunna anpassas på lämpligt sätt till vilka avtal som bör fullgöras och vilka avtal där fullgörandet tillfälligt kan skjutas upp.

Skyddsåtgärder

Resolution innebär potentiellt vittgående ingrepp i ägares och borgenärers rättigheter, varför skyddsåtgärder är motiverade för att se till att det aldrig ska bli ett sämre utfall för ägare och borgenärer än det hade blivit vid ett insolvensförfarande. Som tidigare nämnts ska en tredje värdering göras för detta ändamål, efter att resolutionsverktygen har använts. Om den värderingen visar att ägare och borgenärer har fått ett sämre utfall än vad de skulle ha fått i ett normalt insolvensförfarande ska de ersättas från finansieringsarrangemanget med mellanskillnaden. Det införs även andra skyddsregler av mer teknisk natur som rör till exempel olika typer av finansiella avtal.

Finansieringsarrangemang

Utredningen föreslår att ett finansieringsarrangemang i statlig regi för försäkringsföretag i resolution ska upprättas. Finansieringsarrangemanget ska vara efterhandsfinansierat och administrerat av Riksgäldskontoret.

I samband med resolution får Riksgäldskontoret besluta att

1. ersätta ägare eller borgenärer som till följd av resolution har fått ett sämre ekonomiskt utfall än vid konkurs eller likvidation,

2. skjuta till medel till ett broföretag eller ett tillgångsförvaltningsbolag,

3. utfärda garantier avseende tillgångar och förpliktelser för ett företag i resolution eller dess dotterföretag, eller ett tillgångsförvaltningsbolag,

4. förvärva tillgångar från ett företag i resolution vid tillämpning av broföretagsverktyget och avskiljandeverktyget, och

5. lämna medel som kompensation till ett företag i resolution i syfte att gottgöra den förlust som skulle ha burits av de borgenärer som Riksgäldskontoret beslutar att undanta från nedskrivning eller konvertering vid tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget och verktyget för solvent avveckling.

Dessa åtgärder får även beslutas i förhållande till köpare vid tillämpning av försäljningsverktyget.

För att i efterhand täcka kostnader som får finansieras av finansieringsarrangemanget och Riksgäldskontorets administrationskostnader, med avdrag för de ersättningar som har erhållits från företagen i resolution vid tillämpning av resolutionsverktygen, ska försäkringsföretag och tredjelandsfilialer som har tillstånd att bedriva försäkringsverksamhet i Sverige betala avgifter. Avgifterna ska tas ut av Riksgäldskontoret.

Finansieringsarrangemanget ska utgöras av ett räntebärande konto i Riksgäldskontoret för förvaltade avgiftsmedel och av olika former av kompensation som Riksgäldskontoret får avseende åtgärder som har vidtagits enligt den nya lagen om resolution av försäkringsföretag. Arrangemanget ska vara uppdelat i en del för livförsäkring och en annan del för skadeförsäkring.

Avgifternas storlek ska baseras på totala försäkringstekniska avsättningar brutto för livförsäkring respektive bruttovärdet av totala inbetalda premier för skadeförsäkring.

Riksgäldskontoret ska bestämma hur stort belopp varje försäkringsföretag ska betala i avgift. Avgiften ska betalas inom en månad från dagen för beslutet, eller den längre tid som Riksgäldskontoret beslutar. Hänsyn till försäkringsföretagens finansiella ställning ska tas vid bestämmandet av betalningstidpunkten, så att den inte hotas som en följd av avgiftsbeslutet.

För att säkerställa att finansieringsarrangemanget har tillräcklig finansiell kapacitet i ett krisläge behöver tillräckliga låneramar etableras. Låneramarna ska knytas till arrangemanget för att säkerställa att staten kan täcka finansieringsbehoven fram till dess att avgifterna har betalats in.

Resolution av gränsöverskridande grupper

Ett försäkringsföretag som omfattas av krav på resolutionsplanering kan ingå i en grupp med andra företag, till exempel ett svenskt försäkringsföretag som är moderföretag till ett annat svenskt försäkringsföretag. Ett svenskt försäkringsföretag kan även ingå i en s.k. gränsöverskridande grupp, till exempel om ett svenskt försäkringsföretag är moderföretag till en EES-försäkringsgivare, det vill säga ett utländskt försäkringsföretag.

Om ett företag inom en grupp fallerar kan även andra företag i gruppen påverkas och det kan finnas ett behov av att vidta åtgärder mot mer än ett företag. I dessa fall bör gruppen beaktas som en helhet och resolutionsarrangemangen ska avse hela gruppen. Om företagen har hemvist i olika medlemsstater ställs höga krav på informationsutbyte och samarbete mellan olika resolutionsmyndigheter. Detta gäller för både det krisförebyggande arbetet och vidtagande av resolutionsåtgärder.

För att underlätta samarbetet mellan resolutionsmyndigheter i olika länder inom EES ska det inrättas särskilda resolutionskollegier. Även andra myndigheter ska ingå i ett resolutionskollegium, till exempel vissa tillsynsmyndigheter. Ett resolutionskollegium ska inrättas för varje grupp som omfattas av krav på resolutionsplanering. Inom ett resolutionskollegium ska det bland annat tas fram en gruppresolutionsplan. Ett resolutionskollegium är inte i sig ett beslutsfattande organ utan enbart ett verktyg för att underlätta de nationella myndigheternas beslutsfattande. Det är fortsatt de nationella myndigheterna som beslutar om såväl krisförberedande åtgärder som resolutionsåtgärder även om det för grupper i första hand ska ske genom överenskommelser mellan berörda resolutionsmyndigheter.

Övrigt

Konsekvenser för Riksgäldskontoret av att bli resolutionsmyndighet för försäkringsföretag

Krishanteringsdirektivet för försäkringsföretag har stora likheter med det som gäller för banker. Men Riksgäldskontoret behöver anpassa tillämpningen av det nya regelverket utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för försäkringsverksamhet. För att på ett effektivt sätt kunna göra detta behöver myndigheten bygga upp kompetens om det nya regelverket, den svenska försäkringsmarknaden och enskilda försäkringsföretags verksamhet.

EU-rätten ställer vissa krav på att det ska finnas ett operationellt oberoende mellan resolutionsfunktionen och övriga funktioner inom en myndighet. Detta för att undvika intressekonflikter, i synnerhet sådana som kan uppstå om en myndighet har ansvar för både tillsyns- och resolutionsfrågor. Inom Riksgäldskontoret finns redan en avdelning – Finansiell stabilitet – med ansvar för resolutionsfrågor. Det nya resolutionsuppdraget för försäkringsföretag bör naturligt kunna organiseras inom denna avdelning. Avdelningen har separata beslutsvägar från myndighetens övriga verksamhet. Någon ytterligare organisatorisk åtskillnad bedöms inte behövas.

Resolutionsdelegationen på Riksgäldskontoret

Frågor som prövas inom ramen för Riksgäldskontorets uppgifter inom finansiell stabilitet och konsumentskydd fattas av resolutionsdelegationen. Resolutionsdelegationen är ett särskilt beslutsorgan inom myndigheten som inrättades 2016, i samband med att Riksgäldskontoret blev resolutionsmyndighet för kreditinstitut och värdepappersföretag. Ledamöterna utses av regeringen och ska, enligt Riksgäldskontorets instruktion, bestå av myndighetschefen, som är ordförande, och högst sex andra ledamöter. Ledamöterna har i huvudsak varit jurister med höga positioner inom rättsväsendet eller ekonomer med erfarenhet från ledande positioner inom den svenska banksektorn eller inom svensk offentlig förvaltning.

I utredningens uppdrag har ingått att analysera för- och nackdelar med den nuvarande beslutsordningen samt att föreslå en annan effektiv och ändamålsenlig struktur. Som underlag för detta har utredningen genomfört intervjuer med flera personer med god insyn i resolutionsdelegationen och även studerat hur ansvar och beslutsprocesser i resolutionsfrågor är organiserade i några andra europeiska länder.

En utgångspunkt har varit att beslut i resolutionsfrågor även fortsättningsvis bör fattas av ett kollegialt beslutsorgan med externa ledamöter. Detta är motiverat av legitimitetsskäl och för att säkerställa en bred förankring av de beslut som Riksgäldskontoret kan behöva fatta i en kris – beslut som kan vara mycket ingripande och få betydande konsekvenser för enskilda aktörer och det finansiella systemet i stort. Utredningen har därför avgränsat sin analys till två huvudalternativ: att behålla resolutionsdelegationen, med eller utan justeringar av dess form och funktion, eller att överföra ansvaret för resolutionsfrågor till Riksgäldskontorets styrelse.

Utredningen ser flera fördelar med den nuvarande ordningen. För det första möjliggör ett särskilt beslutsorgan för resolutionsfrågor att ledamöter med den specifika kompetens som uppdraget kräver kan rekryteras. En rättssäker och ändamålsenlig tillämpning av resolutionsregelverket förutsätter både hög juridisk kompetens och god förståelse för de finansiella aktörerna och marknadernas funktionssätt.

För det andra skapar ett mindre och mer specialiserat beslutsorgan bättre förutsättningar för snabb samordning i en kris. Det underlättar också en kontinuerlig kunskapsuppbyggnad genom träning och deltagande i krisövningar.

Mot detta kan invändas att det generellt är en bra ordning att en styrelse, som ansvarar för verksamhetens övergripande inriktning inom en myndighet, också har befogenhet att fatta beslut i sakfrågor av principiell eller strategisk betydelse inom hela verksamheten. Det finns också, ur ett administrativt perspektiv vissa effektivitetsvinster med att samla beslutsfattandet till ett enda högsta organ.

Utredningens bedömning är dock att fördelarna med att ha ett särskilt beslutsorgan bestående av en mindre grupp med särskild kompetens för resolutionsuppdraget väger tyngre än de fördelar som en enhetlig styrelse med ansvar för hela verksamheten skulle kunna erbjuda. Den nuvarande ordningen har dessutom i allt väsentligt fungerat väl, vilket talar mot genomgripande förändringar. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att resolutionsdelegationen behålls som ett separat beslutsorgan inom Riksgäldskontoret. Däremot ser utredningen skäl att genomföra följande förändringar utan att ändra på den övergripande beslutsstrukturen.

1. Ansvaret för insättningsgarantin och investerarskyddet bör ligga på styrelsen. Insättningsgarantifrågor är främst administrativa och tekniskt inriktade, med tydliga lagregler och fokus på operativ beredskap. De kräver inte samma strategiska och juridiska överväganden som resolutionsbeslut.

2. Resolutionsdelegationen bör vara fullt bemannad, det vill säga bestå av sju ledamöter. Då är delegationen beslutsför även om två ledamöter är frånvarande. En sådan bemanning skapar också förutsättningar att tillgodose den bredd av kompetens som krävs för delegationens uppdrag – inklusive de nya frågor som rör försäkringssektorn.

3. Jävsreglerna bör tillämpas på ett sätt som inte i onödan försvårar rekryteringen av ledamöter från finanssektorn.

Genomförande av ändringsdirektivet till Solvens II-direktivet

Inledning

Inledningsvis bör nämnas att kommissionen hade följande mål för översynen av Solvens II-direktivet.

• Att ge försäkringsgivare incitament att bidra till en långsiktig och hållbar finansiering av ekonomin.

• Att förbättra riskkänsligheten och förmågan att hantera variationer i volatiliteten i solvensen i försäkringsföretagen.

• Att förbättra proportionaliteten i regelverket för att minska kostnaderna för små försäkringsföretag med mindre komplex verksamhet.

• Att bidra till en bättre, mer enhetlig och samordnad tillsyn av försäkringsföretag inom EU och stärka skyddet för försäkringstagare och förmånstagare.

• Att utöka skyddet för att hantera den potentiella uppbyggnaden av systemrisker i försäkringssektorn på ett bättre sätt.

Det kan konstateras att alla nationella bestämmelser som nu föreslås för att genomför det slutliga ändringsdirektivet till Solvens II-direktivet kan inordnas i dessa fem kategorier.

Proportionalitet

Sedan tidigare finns en möjlighet för försäkringsföretag att undantas från tillämpningsområdet för Solvens II-direktivet baserat på storlek. Nu föreslås en kraftig höjning av de tröskelvärden som används för att undanta vissa kategorier av försäkringsföretag. De företag som undantas regleras i stället genom en mindre omfattande reglering på nationell nivå.

Genom en grundläggande, principiell bestämmelse i dagens regelverk finns även en proportionalitet i tillämpningen av gällande regler för försäkringsföretag som inte är undantagna på grund av storlek. Proportionalitet utgår från arten, omfattningen och komplexiteten

i verksamheten hos varje företag som omfattas av Solvens II-regelverket. Denna proportionalitet beror således på tillämpningen av den grundläggande principen om proportionalitet, inte på företagens storlek, utan på de riskerna i det enskilda försäkringsföretagets verksamhet.

Nu föreslås en ny proportionalitetsklass benämnd små och ickekomplexa försäkringsföretag. För denna kategori införs en rad proportionalitetsåtgärder. Dessa åtgärder rör rapportering, offentliggörande av information, företagsstyrning, översyn av styrdokument, beräkning av försäkringstekniska avsättningar, egen risk- och solvensbedömning samt planer för likviditetsriskhantering. Kriterierna för att klassas som litet och icke-komplext är såväl kvantitativa som kvalitativa och utgörs bland annat av kriterier där storleken av olika riskmoduler i beräkningen av kapitalkravet sätts i relation till försäkringstekniska avsättningar och investeringar. Ett försäkringsföretag som uppfyller kriterierna för att klassas som litet och icke-komplext och vill tillämpa proportionalitetsåtgärderna ska anmäla detta till Finansinspektionen och får, om myndigheten inte har några invändningar, därmed tillämpa dessa proportionalitetsåtgärder.

Det föreslås nu även möjlighet för försäkringsföretag som inte klassificeras som ett litet och icke-komplext att tillämpa vissa proportionalitetsåtgärder. Detta sker genom ansökan och tillstånd från Finansinspektionen för respektive proportionalitetsåtgärd.

Tillsyn över gränsöverskridande verksamhet

I gällande försäkringsrörelsereglering finns närmare bestämmelser om försäkringsföretags etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster. Nu föreslås bland annat begreppet betydande gränsöverskridande verksamhet, vilket påverkar Finansinspektionens tillsyn. Detta gäller både Finansinspektionens tillsyn över ett försäkringsföretags som bedriver gränsöverskridande verksamhet i ett annat land inom EES, det vill säga när Finansinspektionen är hemlandsmyndighet, och inspektionens tillsyn över en EES-försäkringsgivares gränsöverskridande verksamhet i Sverige, det vill säga när inspektionen är värdlandsmyndighet.

Betydande gränsöverskridande verksamhet definieras antingen kvantitativt eller genom att tillsynsmyndigheten i värdlandet anser att den gränsöverskridande verksamheten är relevant på försäkringsmarknaden i det landet. Värdlandsmyndigheten ska, när den anser att en gränsöverskridande verksamhet är betydande på grund av relevans, anmäla detta till hemlandsmyndigheten. Betydande gränsöverskridande verksamhet kan inte bedrivas av små och icke-komplexa företag.

Betydande gränsöverskridande verksamhet föreslås nu omfattas av förstärkt tillsynssamarbete och informationsutbyte mellan hemlands- och värdmyndigheten. Det förstärkta tillsynssamarbetet ska åtminstone omfatta företagsstyrning, uppdragsavtal och distributionspartner, affärsstrategi och skadereglering samt konsumentskydd. Det ska stå i proportion till de risker som den gränsöverskridande verksamheten medför. Förstärkt informationsutbyte innebär bland annat att hemlandsmyndigheten ska informera värdmyndigheten om potentiella problem med efterlevnaden av tillämpliga bestämmelser i lag och andra författningar i ett försäkringsföretag som bedriver betydande gränsöverskridande verksamhet i en annan medlemsstat. Detta rör såväl problem i företagets verksamhet i värdlandet, som verksamheten i hemlandet som påverkar eller sannolikt kan påverka verksamheten i värdlandet.

Med kraven på förstärkt tillsynsamarbete och informationsutbyte vid betydande gränsöverskridande verksamhet följer även en möjlighet till gemensamma platsundersökningar hos ett försäkringsföretag som bedriver gränsöverskridande verksamhet.

Kraven på förstärkt tillsynssamarbete och informationsutbyte ska även tillämpas av de tillsynsmyndigheter som deltar på de så kallade samarbetsplattformar som kan upprättas under vissa förutsättningar.

Med bland annat kraven på förstärkt tillsynssamarbete ökar också möjligheterna för såväl hemlands- som värdlandmyndigheten att begära hjälp från Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) då myndigheterna inte kan enas i tillsynssamarbetet.

Nya kvantitativa krav

Ändringarna av de kvantitativa kraven rör främst beräkning av försäkringstekniska avsättningar och solvenskapitalkravet.

Vad gäller beräkningen av försäkringstekniska avsättningar ändras extrapoleringen av de riskfria räntesatser som används vid beräkningen av bästa skattningen. Dessa ändringar föreslås nu införas på lägre nivå än lag. Eftersom en ändrad extrapoleringmetod kan leda till stora förändringar av de försäkringstekniska avsättningarna föreslås nu en successiv infasning av en ny extrapoleringsmetod under en övergångsperiod, vilken kräver tillstånd från Finansinspektionen att tillämpa.

Som en del i att hantera variationer i volatilitet i solvensen i försäkringsföretagen föreslås även möjlighet att tillämpa en volatilitetsjusterad eller företagsspecifik volatilitetsjusterad riskfri räntesats vid beräkning av de försäkringstekniska avsättningarna. Dessa åtgärder kräver tillstånd från Finansinspektionen. Förutsättningarna för tillstånd samt beräkningen av volatilitetsjusteringarna ska framgå på lägre nivå än lag. Tillämpningen av en volatilitetsjustering medför även särskilda krav på företagsstyrning och offentliggörande.

Som en del i att hantera makroekonomiska- och hållbarhetsrisker i gällande regelverk föreslås nu införande av krav på en investeringsstrategi. Ett försäkringsföretag ska i sin investeringsstrategi åtminstone beakta förväntad makroekonomisk utveckling på finansmarknaderna och effekter av hållbarhetsrisker på enskilda investeringar och effekter av företagets investeringar på hållbarhetsfaktorer. Finansinspektionen ges även möjlighet att ställa ytterligare krav med makroekonomisk anknytning både vid utformningen av investeringsstrategin och vid genomförande av enskilda investeringsbeslut.

I beräkningen av solvenskapitalkravet föreslås en särskild beräkning av kapitalkravet för långsiktiga aktieinvesteringar, vilken syftar till att försäkringsföretagen ska bidra till långsiktig finansiering.

Samtidigt fasas undergruppen för durationsbaserad aktiekursrisk i kapitalkravsberäkningen ut.

Vidare görs även ändringar av gällande lagstiftning för att öka proportionaliteten i kapitalkravsberäkningen, bland annat genom att försäkringsföretagen ges möjlighet att beräkna kapitalkravet för icke-betydande risker enligt en förenklad metod.

Företagsstyrning

De bestämmelser som nu föreslås införas på detta område speglar till stor del de övergripande syftena med översynen av Solvens II- direktivet, framför allt relaterat till makroekonomiska aspekter och hållbarhet samt proportionalitet. Vidare föreslås även vissa ändringar i bestämmelserna om styrdokument, centrala funktioner och styrelsens samlade kompetens.

I riskhanteringssystemet föreslås särskilda krav på att ett försäkringsföretag ska ha strategier, riktlinjer, processer och system för att identifiera mäta, hantera och övervaka hållbarhetsrisker på kort, medellång och lång sikt. Företaget ska även upprätta och följa en plan, inklusive kvantifierbara mål, för att övervaka och beakta de finansiella risker som på kort, medellång och lång sikt uppstår till följd av hållbarhetsfaktorer. Detta krav gäller även för grupper som omfattas av fullständig grupptillsyn. Ett försäkringsföretag som ingår i en grupp som omfattas av fullständig grupptillsyn, ska dock inte behöva upprätta en plan för hållbarhetsfaktorers påverkan på finansiella risker om en sådan plan finns på gruppnivå och täcker företagets risker.

Inom ramen för riskhanteringssystemet ska ett försäkringsföretag även utarbeta och uppdatera en uppsättning likviditetsriskindikatorer för att identifiera, övervaka och hantera potentiell likviditetsstress. Företaget ska också upprätta och uppdatera en plan för likviditetsriskhantering som ska lämnas in till Finansinspektionen.

Det föreslås nu införas nya krav på innehållet i den egna risk- och solvensbedömningen relaterade dels till makroekonomiska aspekter, dels till analyser av klimatförändringsscenarier. Vidare omfattas även den egna risk- och solvensbedömningen av en högre grad av proportionalitet genom att de makroekonomiska analyserna ska stå i proportion till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i försäkringsföretagets verksamhet. Ett företag som är litet och icke-komplext eller har fått Finansinspektionens godkännande att använda denna proportionalitetsåtgärd, är inte skyldigt att utföra vissa analyser ur makrotillsynssynpunkt på Finansinspektionens begäran.

Rapportering och offentliggörande

I kraven på rapportering och offentliggörande föreslås vissa nya krav, samtidigt som andra krav flyttas från Solvens II-förordningen till direktivet.

De krav som tidigare framgått av Solvens II-förordningen på en regelbunden tillsynsrapport införs i Solvens II-direktivet. Det innebär att det i försäkringsrörelselagen föreslås införas krav på att ett försäkringsföretag ska lämna en regelbunden tillsynsrapport till Finansinspektionen vart tredje år. Rapporten ska innehålla uppgifter om företagets verksamhet och resultat, företagsstyrningssystem, riskprofil, värdering för solvensändamål och kapitalförvaltning under rapporteringsperioden. Tidsfristen för att lämna denna rapport till Finansinspektionen ska framgå på lägre nivå än lag.

Även krav på solvens- och verksamhetsrapporten har tidigare i

hög grad framgått av Solvens II-förordningen men förs nu in i direktivet. Samtidigt delas rapporten upp i två separata delar; den ena med information riktad till försäkrings- och förmånstagare, den andra med information riktad till yrkesverksamma på den finansiella marknaden.

Den del av solvens- och verksamhetsrapporten som är riktad mot försäkrings- och förmånstagare ska innehålla korta beskrivningar av företagets verksamhet och resultat samt solvenssituation och riskprofil, medan den del av solvens- och verksamhetsrapporten som är riktad mot yrkesverksamma på den finansiella marknaden ska ha ett innehåll som liknar dagens solvens- och verksamhetsrapport, men med ett utökat fokus på klimatförändrings- och hållbarhetsrisker. Detaljerade krav på innehållet i rapporten samt tidsfrister för när den ska offentliggöras och lämnas till Finansinspektionen, ska framgå av föreskrift på lägre nivå än lag.

En solvens- och verksamhetsrapport ska innehålla en balansräkning som ska vara föremål för revision. Ett litet och icke-komplext företag eller ett captivebolag för försäkring eller återförsäkring omfattas dock inte av kravet på revision.

Det har tidigare saknats en bestämmelse om periodisk rapportering på kvartals- och årsbasis i försäkringsrörelselagen, vilket nu föreslås införas. Utifrån denna ges Finansinspektionen möjlighet att meddela undantag från skyldigheten att rapportera uppgifter som ska lämnas varje kvartal samt att rapportera uppgifter om tillgångar som ska lämnas post för post och uppgifter som ska lämnas regelbundet.

Tillsyn och ingripanden

Genom nu föreslagna, ändrade bestämmelser förstärks Finansinspektionens befogenheter att vidta åtgärder vid försämring av solvenssituationen i ett försäkringsföretag redan innan företaget bryter mot eller riskerar att bryta solvenskapitalkravet. Genom dessa bestämmelser vidgas också de befogenheter som Finansinspektionen har att förelägga ett företag att vidta åtgärder då företaget bryter eller riskerar att bryta mot antingen solvenskapitalkravet eller minimikapitalkravet. De nya befogenheterna ger Finansinspektionen möjlighet att vidta olika åtgärder beroende på företag och omständigheter. Nu föreslås även så kallade makrotillsynsverktyg, vilka dels rör företagens likviditetsriskhantering, dels Finansinspektionens tillsyn av likviditetsrisker. Makrotillsynsverktygen ger också Finansinspektionen en rad befogenheter att ingripa då ett försäkringsföretag har likviditetsbrist eller betydande likviditetsrisker som kan orsaka ett överhängande hot mot skyddet av försäkringstagare eller det finansiella systemets stabilitet. Dessa befogenheter ska gälla vid exceptionella omständigheter som leder till likviditetsrisker för hela eller en betydande del av försäkringsmarknaden och vid exceptionella sektorsomfattande chocker. Finansinspektionen får då bland annat begränsa eller tillfälligt stoppa vinstutdelning till aktieägare, begränsa eller avbryta aktieåterköp och återbetalning eller inlösen av kapitalbasposter, och begränsa eller tillfälligt stoppa bonusar eller annan rörlig ersättning samt i vissa särskilda fall tillfälligt upphäva livförsäkringstagares återköpsrätt. Det bör dock särskilt betonas att det är fråga om tillfälliga ingripanden som Finansinspektionen endast kan tilllämpa under extrema omständigheter.

Grupptillsyn

Enligt Solvens II-regelverket ska tillsyn inte bara utövas över de enskilda företagen. Om ett företag ingår i en grupp ska tillsyn utövas också över gruppen som helhet. Grupptillsynen variera utifrån vilka företag som ingår i respektive grupp. Den mest omfattande grupptillsynen innebär krav på gruppsolvens, rapportering av riskkoncentrationer och betydande transaktioner inom en grupp, företagsstyrning för gruppen samt tillgång till information och offentliggöranden.

Genom ändringsdirektivet görs det vissa ändringar i Solvens II- direktivets bestämmelser om grupptillsyn. I flera fall rör det sig om ändringar och förtydliganden för att uppnå en mer enhetlig tillsyn inom hela EES. På motsvarande sätt som för enskilda företag införs bestämmelser om proportionalitetsåtgärder och om lättnader för små och icke-komplexa grupper. Därutöver utvidgas tillämpningsområdet för grupptillsyn till att omfatta också företag som i praktiken är och uppträder som grupp, trots att det saknas kapitalkopplingar mellan företagen, så kallade horisontella grupper. Detta kräver dock en särskild prövning av Finansinspektionen. Flera lagändringar föreslås i försäkringsrörelselagen för att ändringarna i Solvens II-direktivet ska få genomslag i svensk rätt.

Översyn av den svenska regleringen av vissa frågor inom försäkrings- och tjänstepensionsområdet

Sanktionsavgifter

När det gäller sanktionsavgifter för försäkringsföretag, specialföretag och tjänstepensionsföretag föreslås en ändrad modell för att bestämma en sanktionsavgift mot ett företag. Ändringarna rör i första hand den högsta möjliga sanktionsavgiften, det vill säga den avgift som ska dömas ut som ett alternativ till att återkalla ett rörelsetillstånd. Den föreslagna modellen överensstämmer med vad som gäller enligt flera andra regelverk på finansmarknadsområdet.

En sanktionsavgift för ett försäkringsföretag, specialföretag eller ett tjänstepensionsföretag ska fastställas till högst det högsta av

1. 10 procent av företagets omsättning eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå närmast föregående räkenskapsår,

2. två gånger den vinst som företaget gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

3. ett belopp motsvarande 5 000 000 euro.

Det föreslås även införas en ny möjlighet att ingripa mot en fysisk eller juridisk person som anskaffar eller avyttrar ett kvalificerat ägande i ett försäkrings- eller ett tjänstepensionsföretag utan att underrätta Finansinspektionen. Ett sådant ingripande ska ske genom en sanktionsavgift.

Enligt de nu gällande regelverken har Finansinspektionen begränsade möjligheter att ingripa mot företrädare för försäkringsföretag, specialföretag och tjänstepensionsföretag, dvs. styrelseledamöter och verkställande direktör. Detta avviker från vad som gäller enligt flera andra regelverk på finansmarknadsområdet, till exempel kreditinstitut. För att uppnå ett mer ändamålsenligt regelverk för ingripanden föreslås att Finansinspektionen ges utökade möjligheter att ingripa mot företrädare för försäkringsföretag, specialföretag och tjänstepensionsföretag. Detta ska bland annat gälla om företaget har fått tillstånd att bedriva verksamhet på felaktiga grunder, inte uppfyller de grundläggande kraven för verksamheten eller försvårar tillsynen genom att till Finansinspektionen lämna felaktiga eller inga uppgifter alls. Ett ingripande mot en företrädare ska kunna ske genom ett förbud om att under viss tid inneha en motsvarande ställning eller en sanktionsavgift.

Möjligheter att ta upp förlagslån för att stärka kapitalbasen

Inledning

Ett förlagslån är en efterställd skuld. Det innebär att långivaren har rätt till betalning av såväl kapital som ränta först efter det att andra oprioriterade fordringsägare har fått betalt, vid exempelvis en konkurs. Vid förlagslån upprättas förlagsbevis som är ett räntebärande skuldebrev. En viktig skillnad mellan förlagslån och till exempel företagsobligationer, är att kreditrisken är högre för långivaren i ett förlagslån. Anledningen är att om företaget går i konkurs, har innehavarna av förlagslånen rätt till betalning från företagets konkursbo efter obligationsinnehavarna. Givetvis gäller detta även i förhållande till försäkringstagarna, som också har särskild förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna.

Försäkringsföretag

Inledning

Om upplåning generellt är tillåten på försäkringsområdet är en rörelserättslig fråga som inte regleras av Solvens II-direktivet eller andra EU-direktiv. Varje medlemsstat styr över dessa regler. Vad som måste beaktas i sammanhanget är dock förbudet mot försäkringsfrämmande verksamhet. Det som däremot tydligt framgår av Solvens II-direktivet och Solvens II-förordningen är om och i så fall hur ett befintligt förlagslån får räknas med i kapitalbasen.

En grundläggande förutsättning för att få ta upp förlagslån är att förlagslånet i sig till art och volym är tillåtet enligt bestämmelsen om upplåning i försäkringsrörelselagen. En sådan bestämmelse finns i

4 kap. 6 § i den lagen. Ett försäkringsföretag får ta upp eller ta över lån (upplåning) bara om det görs för att effektivisera kapitalförvaltningen eller om det i övrigt är motiverat av försäkringsrörelsen (första stycket). Det krävs dessutom att den samlade upplåningen är av ringa betydelse med hänsyn till rörelsens omfattning och kapitalbasens storlek (andra stycket). Från kravet om ringa betydelse är det möjligt att ansöka om undantag hos Finansinspektionen. För att i ett enskilt fall få undantag krävs särskilda skäl (tredje stycket).

Reglerna infördes i försäkringsrörelselagen den 1 januari 2000. Ett skäl för införandet var att hindra branschglidning mellan olika typer av finansföretag (se även förbudet mot försäkringsfrämmande verksamhet i den lagen). En annan orsak är att lån är skulder. En omfattande upplåning till art eller volym riskerar att långsiktigt underminera försäkringstagarnas skyddsintressen.

Det finns behov av att utöka möjligheten att uppta förlagslån

Utredningen föreslår att det från upplåningsbegränsningen i försäkringsrörelselagen ska införas ett undantag för lån som är efterställda andra borgenärers fordringar (förlagslån) och att sådana lån får tas upp motsvarande högst 8 procent av primärkapitalet i kapitalbasen.

Som skäl för förslaget anför utredningen i huvudsak följande. Det kan konstateras att utformningen av upplåningsbegränsningen och den praxis som är knuten till nu aktuell bestämmelse i försäkringsrörelselagen innebär att försäkringsföretagen visserligen får ta upp lån för att räkna in i kapitalbasen, men att det endast kan ske när det finns en faktisk och konkret risk för att kapitalbasen kommer att bli otillräcklig. Detta får till följd att det i praktiken lämnas små möjligheter att ta upp förlagslån överstigande upplåning som anses vara av ”ringa betydelse”, men även inom ramen för det begreppet, eftersom det även i dessa, sistnämnda situationer krävs att ändamålskriterierna i nu aktuell bestämmelses första stycke är uppfyllda.

Lånebegränsningen i försäkringsrörelselagen är en rörelserättslig reglering som beslutas av varje enskild medlemsstat. Den har inte sitt ursprung i det, näst intill fullharmoniserade Solvens II-direktivet. Begränsningen har i stället sin ursprungliga grund dels i förbudet mot försäkringsfrämmande verksamhet som säkerställer att svenska försäkringsbolag inte bedriver tillståndspliktig verksamhet som kan jämställas med bank- eller finansieringsverksamhet, dels, och numera framför allt, i uppfattningen att en omfattande upplåning riskerar att långsiktigt underminera försäkringstagarnas skyddsintressen. Aktsamhet handlar om att hitta en lagom nivå för risktagande. Dessa skäl för en lånebegränsning är gällande även i dag.

Det kan å andra sidan sägas finnas ett relativt stort behov av lånefinansiering, åtminstone för vissa svenska försäkringsföretag. Detta gäller särskilt nystartade företag, omstrukturerade företag, företag som ingår stora affärer i sin kapitalförvaltning, företag nära en konkurs och företag under avveckling. Försäkringsföretag som befinner sig i dessa situationer kan behöva ta upp lån för att säkerställa fortsatt drift eller för att effektivisera kapitalförvaltningen.

Även stora och finansiellt stabila försäkringsföretag kan ha behov av att ta upp lån och då framför allt förlagslån i syfte att stärka kapitalbasen och skapa en extra buffert, vilket ger ett bättre skydd för försäkringstagarna. Genom att använda förlagslån i stället för eget kapital i viss utsträckning kan försäkringsföretaget uppnå en lägre finansieringskostnad, vilket i förlängningen kan komma försäkringstagarna till del genom lägre premier. En särskild fördel med förlagslån är att de, till skillnad från traditionella lån, är efterställda andra skulder och därmed inte medför samma krav på omedelbar återbetalning vid finansiella svårigheter. Förlagslån inom vissa, strikta gränser kan därigenom stärka företagets finansiella motståndskraft utan att i samma utsträckning som annan upplåning öka riskerna. Den EU- rättsliga regleringen ger även uttryck för ställningstagandet att de förlagslån som får räknas in i kapitalbasen är en finansieringskälla som inte äventyrar ett företags stabilitet eller försäkringstagarnas skyddsintressen.

Det bör även framhållas att en möjlighet för försäkringsföretagen att ta upp förlagslån inte bara är motiverat ur ett nationellt behov av flexibilitet i kapitalförvaltningen, utan även ur ett konkurrensneutralt perspektiv inom EU. I dagsläget befinner sig svenska företag i ett sämre utgångsläge jämfört med sina europeiska motsvarigheter, där förlagslån i genomsnitt utgör cirka 8 procent av kapitalbasen. Att tillåta förlagslån i kapitalbasen i större utsträckning än i dag skulle därmed bidra till att skapa likvärdiga konkurrensvillkor inom den inre marknaden.

Det är givetvis viktigt att lån för dessa ändamål kan tas upp innan det är helt nödvändigt, det vill säga vid svag solvens. Generellt är det lätt att förstå att svag kapitalstyrka och ett starkt behov av kapitaltillskott i absolut närtid ger dåliga förutsättningar för att få teckna lån till goda villkor. Svenska försäkringsföretag bör således ges möjlighet att stärka kapitalbasen genom förlagslån även om företaget inte befinner sig i ett ansträngt finansiellt läge. Försäkringsföretag har behov av att kunna planera och säkerställa en sund finansiering av försäkringsrörelsen löpande över tid.

I sammanhanget bör dock även beaktas att kapitalbasen är den buffert som ska kunna användas vid hastigt uppkomna solvensproblem. Här är det försäkringstagarnas skyddsintresse som gör att lån, varken i stora volymer eller i komplicerade instrument, inte bör ingå i förvaltningen i någon större omfattning. Om så var fallet skulle en alltför liten del av kapitalbasen fylla sitt syfte att i en problemsituation snabbt kunna omvandlas till kontanta medel och användas för betalning, eller att onödig risk tas med företagets medel.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan finns det anledning att

– som ett undantag från upplånebegränsningen i försäkringsrörelselagen – införa en bestämmelse om att försäkringsföretag ska få ta upp förlagslån i större utsträckning än enligt den nuvarande tillämpningen av dessa bestämmelser. Bestämmelsen bör innehålla en begränsning innebärande att förlagslån endast får tas upp motsvarande högst 8 procent av primärkapitalet i kapitalbasen. En nivå som speglar EU-genomsnittet för efterställda instrument i kapitalbasen. Denna undantagsnivå är således delvis vald av konkurrensneutralitetsskäl. Den är dock givetvis även vald för att skydda försäkringstagarna; en tillräckligt stor del av kapitalbasen ska kunna fylla sitt syfte i en problemsituation. Upplåningen får inte vara så omfattande att den riskerar att långsiktigt underminera försäkringstagarnas skyddsintressen; något som uppnås med vald nivå.

Tjänstepensionsföretag

Inledning

I artikel 19.3 i andra tjänstepensionsdirektivet anges att tjänstepensionsinstitut ska förbjudas att ta upp lån eller ställa säkerheter för tredje parts vägnar. Tjänstepensionsinstitut får dock, för en begränsad period, ta upp vissa lån som endast syftar till att tillgodose likviditetsbehov. När ett lån väl har tagits upp beskriver artikel 16.3 om och hur lånet för räknas med i kapitalbasen.

I 4 kap. 7 § lagen om tjänstepensionsföretag stadgas att ett tjänstepensionsföretag får ta upp eller ta över lån (upplåning) bara om det görs för att tillgodose tillfälliga likviditetsbehov eller för att uppfylla kraven på en tillräcklig kapitalbas i 7 kap. (första stycket). Paragrafens andra och tredje stycke motsvarar helt 4 kap. 6 § i försäkringsrörelselagen (se ovan).

Ingen anledning att ändra gällande upplånebegränsning

Utredningen gör bedömningen att det inte finns anledning att ändra gällande bestämmelser om upplånebegränsning för tjänstepensionsföretag.

Som skäl för bedömningen anför utredningen följande. Tjänstepensionsrörelse i Sverige har sitt ursprung i livförsäkringsrörelse. Det är naturligt att det långa sparande som tjänstepension utgör till stora delar följer en liknande reglering som livförsäkringssparande.

Eiopa har uppmärksammat frågan om att lån i tjänstepensionsrörelse är inkonsekvent reglerad. Enligt artikel 62 i andra tjänstepensionsdirektivet anges att kommissionen senast den 13 januari 2023 skulle ha gjort en översyn av direktivet och rapporterat om dess tilllämpning och verkan till Europaparlamentet och rådet. Någon utvärdering har ännu inte gjorts.

I lagen om tjänstepensionsföretag finns redan i dag en bestämmelse som vidgar möjligheten till förlagslån något utöver andra tjänstepensionsdirektivets tydliga lånebegränsning. Det finns därför inte anledning att nu ändra gällande bestämmelser om upplånebegränsning för tjänstepensionsföretag.