Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott

2. Att föreslå hur åklagare kan ges en skyldighet att yrka på utvisning när utlänningar åtalas för brott som är utvisningsgrundande.

3. Att se över giltigheten av befintliga uppehålls- och arbetstillstånd vid utvisning på grund av brott.

4. Att se över och i vissa fall skärpa straffen för brott enligt 20 kap. utlänningslagen (2005:716).

En grundläggande utgångspunkt vid genomförandet av uppdraget har varit att genomgående beakta principen om proportionalitet och andra allmänna krav på rättssäkerhet samt beakta och respektera Sveriges internationella åtaganden, däribland Europakonventionen och barnkonventionen. En annan utgångspunkt har varit att förslagen som lämnas ska vara ändamålsenliga och effektiva.

Nedan följer en sammanfattning av utredningens huvudsakliga överväganden och förslag i de olika delarna av uppdraget.

Utökade möjligheter till utvisning på grund av brott

En översyn av regelverket om utvisning på grund av brott har i närtid genomförts av Utredningen om utvisning på grund av brott (dir. 2020:44). Detta ledde till införandet av ett nytt 8 a kap. i utlänningslagen om utvisning på grund av brott. Reglerna trädde i kraft den 1 augusti 2022 (nedan benämnt 2022 års lagändringar). Regeringen har därefter tillsatt den nu aktuella Utredningen om skärpt regelverk om utvisning på grund av brott (dir. 2024:42).

Utredningens uppdrag har i denna del bestått i att göra en översyn av regelverket om utvisning på grund av brott och analysera och föreslå hur regelverket kan skärpas så att det på ett mycket tydligare sätt markerar och innebär att utlänningar som begår brott riskerar utvisning. Uppdraget har vidare bestått i att kartlägga genomslaget av 2022 års lagändringar i domstolarnas praxis.

Genomslaget av 2022 års lagändringar i domstolspraxis

Syftet med 2022 års lagändringar var att skärpa reglerna om utvisning på grund av brott och möjliggöra att i fler fall än tidigare utvisa utlänningar som begår brott. Ändringarna innebär bland annat att utvisning på grund av brottets allvar kan ske vid lägre straffvärden än tidigare, att det ställs högre krav på utlänningens etablering i det svenska samhället för att utvisning inte ska ske, att kravet på synnerliga skäl för utvisning när utlänningen vistats länge i Sverige togs bort, att förbudet mot att i vissa fall utvisa den som kom till Sverige som ung togs bort och ersattes med kvalificerade krav för utvisning, att domstolen inte längre ska beakta det men utvisningen kan innebära vid straffmätningen och valet av påföljd, och att återreseförbuden blir längre och börjar löpa vid dagen för utresa.

Utredningens analys av genomslaget av 2022 års lagändringar i domstolspraxis har innefattat dels en kvantitativ del som avser statistik kring antalet utvisningsyrkanden och beslut om utvisning i tingsrätt, dels en mer kvalitativ del som avser genomslaget av skärpningarna i avgöranden från hovrätt och Högsta domstolen. En faktor att beakta vid utvärderingen av 2022 års lagändringar är det begränsade tidsintervall som varit möjligt att analysera.

Utifrån den statistik och genomgång av ett stort antal överrättsavgöranden som redovisas i avsnitt 6.2 är utredningens bedömning att det nuvarande utvisningsregelverket i allmänhet tillämpas på sätt som lagstiftaren avsett. Personer som tidigare omfattades av ett förbud mot utvisning eller av synnerliga skäl utvisas i flertalet fall numera. Även personer som inte omfattas av några kvalificerade krav utvisas vid lägre straffvärden, varvid domstolarna i allmänhet synes tillämpa en stram anknytningsbedömning vid intresseavvägningen. Ett av syftena med 2022 års lagändringar, dvs. att möjliggöra utvisning av utlänningar som begår brott i större utsträckning än tidigare, synes alltså fått genomslag.

2022 års lagändringar har dock sannolikt inte fått det kvantitativa genomslag som lagstiftaren avsåg, i vart fall inte under det närmast följande året efter bestämmelsernas ikraftträdande. Detta kan till del bero på att frågan om utvisning inte alltid aktualiseras i brottmålet.

Skärpta regler om utvisning på grund av brott

Utgångspunkter för en skärpt reglering

En utifrån direktivens utformning naturlig utgångspunkt för utredningens överväganden och förslag har varit att förslagen ska ge förutsättningar för allmän domstol att besluta om utvisning i betydligt högre utsträckning än i dag. En annan utgångspunkt har varit att förslagen ska vara effektiva och ändamålsenliga. I detta ligger att förslagen ska vara tydliga och ge den effekt som eftersträvas, dvs. betydligt fler beslut om utvisning på grund av brott.

Det bör dock noteras att en tillämpning av utvisningsregelverket förutsätter att gärningspersonen inte är svensk medborgare. Antalet utvisningsbeslut som ett skärpt regelverk kan leda till är vidare beroende av flera enskilda men också samverkande faktorer som verkar med eller mot varandra, såsom antalet utländska medborgare i Sverige, deras benägenhet att begå brott, vilka brott de begår samt gärningspersonernas anknytning till Sverige och vilken personkategori de räknas till enligt utlänningslagstiftningen. Dessa faktorer kan i sin tur vara beroende av andra samhälleliga förändringar i Sverige såväl som i omvärlden.

En annan utgångspunkt för utredningens överväganden och förslag har varit att dessa ska vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden. Dessa åtaganden innebär att det för vissa personkategorier gäller tämligen strikta begränsningar av möjligheterna till utvisning på grund av brott, vilket påverkar förutsättningarna för att kunna skärpa regelverket. Denna utgångspunkt har också medfört att någon ändring inte föreslås i fråga om hur barns rättigheter ska beaktas eller bedömas i samband med frågan om utvisning. I samtliga fall där ett barn berörs av ett utvisningsbeslut eller själv är föremål för utvisning ska barnets bästa alltså beaktas, utredas och redovisas samt ges samma tyngd vid bedömningen som hittills.

Med beaktande av detta, jämte de krav som följer av Sveriges internationella åtaganden i övrigt, har utgångspunkten för utredningens överväganden och förslag varit att uppnå ett betydligt skarpare utvisningsregelverk.

De grundläggande förutsättningarna för utvisning på grund av brott

Utvisning ska ske när förutsättningarna är uppfyllda

Kravet på laglydighet gäller lika för alla i Sverige. Endast svenska medborgare har dock en ovillkorlig rätt att vistas här. Det är inte ett för högt ställt krav att en utlännings rätt och trygghet till att få vistas i Sverige är villkorad av att denne inte begår brott.

Utredningen föreslår därför att det av den grundläggande utvisningsbestämmelsen ska framgå att utvisning ska ske – i stället för får ske – om förutsättningarna för utvisning är uppfyllda. På så sätt tydliggörs att det inte är fakultativt för domstolen att besluta om utvisning när förutsättningarna är uppfyllda, och att lika fall ska behandlas lika även i fråga om utvisning. En skärpt, enhetlig och förutsägbar tillämpning av utvisningsregelverket kan då uppnås.

Ändringen är även en rimlig följd av att åklagare bör åläggas en skyldighet att framställa ett yrkande om utvisning så snart brottet är utvisningsgrundande (se vidare nedan). Åklagaren ska alltså yrka utvisning när brottet är utvisningsgrundande, och domstolen ska besluta om utvisning när förutsättningarna är uppfyllda.

Regleringen kommer på så sätt att utgöra en tydlig signalbärare till den enskilde individen, med innebörd att det finns en reell risk för utvisning om brott begås.

Det finns inte något som hindrar att en utlänning meddelas flera parallella utvisningsbeslut. Om domstolen bedömer att förutsättningarna för utvisning är uppfyllda, ska den besluta om utvisning även om utlänningen redan har meddelats ett beslut om utvisning av allmän domstol eller i administrativ ordning. Detta är väsentligt för att utvisningsregelverket ska kunna få den skärpta effekt som avses. Det är vidare väsentligt för att inte hinder ska uppstå mot överförande av straffverkställighet till annat land.

Kravet på en strängare påföljd än böter behålls

Kravet på proportionalitet, som följer av både svensk och internationell rätt och som också ska beaktas när enskilda straffskalor bestäms, medför att det även framöver bör gälla att brott som leder till böter inte ska vara utvisningsgrundande. Brottslighet som endast är ringa eller mer bagatellartad ska alltså, liksom i dag, inte kunna leda till utvisning i brottmålsprocessen.

Att bötesbrottslighet inte är utvisningsgrundande i brottmålet är även motiverat utifrån process- och samhällsekonomiska skäl. Om varje, eller upprepade fall av, bötesbrott skulle leda till prövning av frågan om utvisning skulle systemet belastas i en omfattning som inte är rimlig.

Att bötesbrottslighet inte är utvisningsgrundande är vidare en viktig och välavvägd begränsning av åklagarens skyldighet att, enligt utredningens förslag, framställa ett yrkande om utvisning så snart brottet är utvisningsgrundande (se vidare nedan).

Böteslagföringar och framför allt upprepade sådana kan dock

leda till andra typer av konsekvenser för utlänningen, såsom svårigheter att få eller förnya ett uppehållstillstånd eller att beviljas svenskt medborgarskap. Böteslagföringar kan också få betydelse och beaktas i brottmålet om frågan om utvisning är uppe till prövning på grund av annan mer allvarlig brottslighet.

Utvisning ska kunna ske när påföljden är strängare än böter

För att utvisning på grund av brott ska få ske krävs i dag att utlänningen döms till en strängare påföljd än böter och att ytterligare en av två förutsättningar är uppfyllda. Antingen ska det finnas en konkret återfallsrisk, eller så ska brottet ha ett straffvärde som motsvarar fängelse i minst sex månader eller annars vara av sådan karaktär att utlänningen inte bör få stanna kvar i Sverige.

De senaste decenniernas brottsutveckling, däribland allvarlig våldsbrottslighet inom de kriminella miljöerna, är ett mycket stort problem i samhället. Även andra brott är vanligt förekommande i de kriminella miljöerna och driver brottsutvecklingen, såsom förmögenhetsbrott, ekonomisk brottslighet och narkotikabrott. Även om det bland personer som begår sådana brott finns såväl svenska som utländska medborgare är det angeläget att det finns bättre möjligheter till utvisning vid brottslighet som driver brottsutvecklingen i dessa miljöer, men även när brott begås i andra sammanhang.

De nuvarande kraven på en återfallsrisk eller att brottet ska ha ett visst straffvärde eller vara av viss karaktär, utesluter i vissa fall utvisning trots att åtgärden framstår som befogad.

För att möjliggöra betydligt fler utvisningar av utlänningar som begår brott, bör det införas en enhetlig straffvärdegräns för utvisning som är oberoende av risken för återfall. Utredningen föreslår att utvisning ska kunna ske redan när påföljden som döms ut är strängare än böter, dvs. när brottet eller den samlade brottsligheten har ett straffmätningsvärde som minst motsvarar fängelseminimum.

Brott är därmed utvisningsgrundande i betydligt högre utsträckning än i dag. Detta är särskilt relevant för de typer av brott som driver brottsutvecklingen framåt inom de kriminella miljöerna. En person som saknar rätt att vistas i Sverige, som lever utanför det reguljära samhället eller i övrigt har svag anknytning hit och som döms för exempelvis misshandel, bedrägeri, narkotikabrott eller grovt rattfylleri till ett kort fängelsestraff eller annan alternativ påföljd strängare än böter, ska alltså kunna utvisas i brottmålet även om det inte finns en risk för återfall i brott.

Genom att sänka straffvärdegränsen till fängelseminimum kommer reglerna om utvisning på grund av brott också korrespondera bättre med det migrationsrättsliga regelverket, som i dag medför att utvisning kan ske vid mindre allvarlig brottslighet.

Förslaget får till följd att brottets karaktär och risken för återfall i brott inte längre behövs som självständiga grunder för utvisning. Dessa omständigheter ska i stället beaktas vid avvägningen av skälen för och emot utvisning.

Utvisning ska kunna ske vid alla typer av talan om undanröjande av tidigare utdömd påföljd

Utvisning kan i dagsläget ske också när domstolen på talan av åklagare undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen tidigare har dömts till och dömer till en annan påföljd. Det har inte kommit fram skäl att ändra på detta.

Utredningen föreslår emellertid att bestämmelsen utvidgas till att omfatta samtliga typer av påföljder som kan undanröjas efter talan av åklagare. Utvisning ska alltså kunna ske även i mål om undanröjande av bland annat ungdomstjänst, ungdomsvård och ungdomsövervakning, så länge påföljden som döms ut är strängare än böter.

På så vis möjliggörs fler beslut om utvisning när en utlänning har misskött en tidigare utdömd påföljd.

Avvägningen av skälen för och emot utvisning

Intresseavvägningen ska framgå av utvisningsbestämmelsen

När den grundläggande bestämmelsen om utvisning på grund av brott ändras så att utgångspunkten är att utvisning ska ske, bör den intresseavvägning som alltid ska göras för att avgöra om beslutet är proportionerligt också framgå av bestämmelsen. I dagsläget framgår avvägningen endast indirekt av 8 a kap. 2 § utlänningslagen.

Utredningen föreslår därför att det uttryckligen ska framgå att utvisning ska ske, om de grundläggande förutsättningarna är uppfyllda och skälen som talar för utvisning är starkare än skälen som talar emot. Det är tillräckligt att skälen som talar för utvisning väger över skälen som talar emot för att utvisning ska ske. Avvägningen ska dock ske på en i allmänhet skärpt nivå.

Avvägningen av skälen för och emot utvisning ska ske på en skärpt nivå

Det svenska regelverket om utvisning på grund av brott har sedan länge innefattat materiella bestämmelser som medfört att den grundläggande ribban för utvisning varit hög – i vart fall relativt de krav som följer av Sveriges internationella åtaganden.

För att uppnå ett strängare utvisningsregelverk och möjliggöra fler beslut om utvisning föreslår utredningen att avvägningen av skälen för och emot utvisning ska ske på en nivå som innebär att inte mer hänsyn tas till skälen som talar mot utvisning än vad som krävs enligt Sveriges internationella åtaganden. De åtaganden som framför allt är relevanta i detta avseende är rättigheter som garanteras i Europakonventionen, unionsrätten och barnkonventionen. Vid domstolens bedömning är det därmed, i större utsträckning än i dag, relevant att beakta hur dessa åtaganden har tolkats av nationella och internationella domstolar, såsom av Europadomstolen och EU-domstolen. Utvisning ska ske i samtliga fall där åtgärden bedöms proportionerlig i förhållande till dessa åtaganden.

På en övergripande nivå kan innebörden av dessa åtaganden sammanfattas på så sätt att det krävs en omsorgsfull och fullständig bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall för att bedöma om ett beslut om utvisning är proportionerligt. Om ett barn påverkas av utvisningsbeslutet ska detta särskilt beaktas, utredas och bedömningen av barnets bästa motiveras.

Brottslighetens straffvärde, karaktär och risken för återfall i brott som skäl för utvisning

Vid bedömning av om utvisning ska ske bör intresseavvägningen, precis som i dag, innefatta att väga brottslighetens straffvärde och karaktär samt risken för fortsatt brottslighet som skäl för utvisning mot relevanta omständigheter hänförliga till utlänningens person som skäl mot utvisning .

Brottslighetens straffvärde och karaktär samt risken för fortsatt brottslighet ska även fortsättningsvis samverka – med olika styrka utifrån omständigheterna i det enskilda fallet – vid intresseavvägningen som skäl för utvisning.

Brottslighetens straffvärde och karaktär samt risken för fortsatt brottslighet ska emellertid tala för utvisning i större utsträckning än i dag.

Brottslighetens straffvärde och karaktär ska utgöra ett tyngre vägande skäl för utvisning än hittills dels på grund av sänkningen av straffvärdenivån för när utvisning kan ske, dels på grund av den generellt skarpare syn på brottslighet i förhållande till frågan om utvisning som manifesteras genom förslaget att utvisning ska, och inte bara får, ske om förutsättningarna är uppfyllda.

Om det finns en risk för fortsatt brottslighet, talar risken i sig för utvisning utöver den styrka som brottslighetens straffvärde eller karaktär medför. Utredningen anser att det finns goda skäl för att slå fast att den som återkommande missbrukar sin rätt att uppehålla sig i Sverige genom att begå brott som utgångspunkt ska ha förverkat den rätten, även om anknytningen hit är stark. Mot bakgrund av detta bör återfallsrisken utgöra ett tyngre vägande skäl för utvisning än hittills och särskilt vid flagranta återfall.

De nuvarande kriterierna för utlänningens anknytning till Sverige bör inte ändras

Vid bedömningen av om utvisning ska ske ska domstolen som skäl mot utvisning , liksom hittills, ta hänsyn till utlänningens anknytning till Sverige. Vid bedömningen ska då särskilt beaktas i vilken utsträckning som utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. Om utlänningen har barn i Sverige ska barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas om utlänningen utvisades också särskilt beaktas. Även utlänningens övriga familjeförhållanden ska särskilt beaktas.

Den nuvarande regleringen framstår som väl avvägd, ändamålsenlig och allsidig. Någon ändring i detta avseende föreslås därför inte. Som ovan angetts ska dock avvägningen i sig ske på sådant sätt att inte mer hänsyn ska tas till skälen som talar emot utvisning än vad som krävs enligt Sveriges internationella åtaganden.

Den sammantagna intresseavvägningen lär i många fall utmynna i en skärpt bedömning av utvisningsfrågan

Brottslighetens straffvärde och karaktär samt risken för återfall i brott ska tala för utvisning i större utsträckning än hittills. Intresseavvägningen ska vidare ske på en nivå som innebär att inte mer hänsyn ska tas till skälen som talar emot utvisning än vad som krävs enligt Sveriges internationella åtaganden. Sammantaget lär detta i flertalet fall medföra en strängare bedömning av frågan om utvisning än hittills.

Utvisning av vissa särskilda personkategorier

Gärningspersoner som kom till Sverige före 15 års ålder ska bedömas enligt den grundläggande utvisningsbestämmelsen

I dagsläget får en utlänning som kom till Sverige innan hen hade fyllt 15 år och som, när åtal väcks, har vistats här sedan minst fem år utvisas endast om utlänningen har gjort sig skyldig till brottslighet som har ett straffvärde som motsvarar fängelse i minst två år eller som annars är av sådan karaktär att hen inte bör få stanna kvar i Sverige, eller utlänningen har återfallit i brott på ett sådant sätt att hen inte bör få stanna kvar.

Utredningen föreslår att de kvalificerade kraven för utvisning av vissa utlänningar som kom till Sverige före 15 års ålder tas bort. I stället ska en allsidig bedömning av skälen för och emot utvisning enligt den grundläggande utvisningsbestämmelsen ske även för denna grupp. Om den som utvisas är ett barn ska, precis som när ett barn i övrigt berörs av ett utvisningsbeslut, barnets bästa beaktas och utredas och bedömningen av barnets bästa motiveras.

Det införs en särskild bestämmelse om utvisning av alternativt skyddsbehövande

Utlänningar som har beviljats status som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 3 a § utlänningslagen har inte flyktingstatus. För personer som tillhör denna kategori gäller därför de allmänna förutsättningarna för utvisning på grund av brott.

En utlännings statusförklaring som alternativt skyddsbehövande kan dock inte återkallas om utlänningen begår ett brott som visserligen är utvisningsgrundande enligt de allmänna förutsättningarna, men som inte utgör ett grovt brott. I praktiken kan detta innebära att det många gånger finns hinder mot att verkställa ett sådant utvisningsbeslut.

För att råda bot på detta föreslår utredningen att det ska införas en ny bestämmelse som innebär att en utlänning som har status som alternativt skyddsbehövande ska utvisas endast om utlänningen har begått ett grovt brott, eller om det finns allvarliga skäl att anta att utlänningen utgör en fara för samhället eller Sveriges säkerhet.

Bestämmelsen om utvisning av EES-medborgare som vistats

i mer än tio år i Sverige anpassas till kraven enligt unionsrätten

Utredningen föreslår att den särskilda bestämmelsen om utvisning av EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren endast ska tillämpas om utlänningens vistelse är sammanhängande i det avseende som följer av unionsrätten. På så sätt anpassas det svenska regelverket till att inte vara mer förmånligt än vad unionsrätten kräver. Bestämmelsen är tillämplig vid utvisning i det administrativa förfarandet och i allmän domstol på grund av brott.

Längre och fler varaktiga återreseförbud

Straffvärdet som grund för återreseförbudets längd

Enligt nuvarande bestämmelse ska återreseförbudets längd bestämmas med utgångspunkt i brottslighetens samlade straffvärde. Detta är en lämplig utgångspunkt som bör behållas.

Vidare följer att om straffvärdet motsvarar fängelse i mindre än ett år ska återreseförbudet normalt bestämmas till fem år. Motsvarar det fängelse i ett år eller mer men inte två år ska återreseförbudet normalt bestämmas till tio år. Vid högre straffvärden ska återreseförbudet normalt inte tidsbegränsas.

Utredningens uppdrag har innefattat att analysera och föreslå hur bestämmelserna om återreseförbudens längd kan skärpas så att förbuden blir längre, och att förbud utan tidsbegränsning – i så stor utsträckning det är möjligt – meddelas i fler fall än i dag.

Utredningens bedömning är att det på ett generellt plan inte går att ange i vilken utsträckning det är möjligt att döma ut varaktiga återreseförbud. När rättigheter enligt Sveriges internationella åtaganden aktualiseras i målet om utvisning, såsom rätten till respekt för privat- eller familjelivet, framgår av Europadomstolens praxis att en omsorgsfull och allsidig bedömning av omständigheterna ska ske i varje enskilt fall, varvid återreseförbudets längd har betydelse för om en annars sträng bedömning ändå ska anses proportionerlig. Det är därmed upp till rättstillämpningen att i det enskilda fallet avgöra var den nedersta gränsen för att meddela ett varaktigt återreseförbud går.

En skarp grundreglering är dock inte något som i sig strider mot Sveriges internationella åtaganden. Utredningen föreslår därmed skärpningar av den nuvarande bestämmelsen enligt följande.

– Om brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse i mindre än sex månader, ska återreseförbudet normalt bestämmas till fem år.

– Motsvarar straffvärdet fängelse i sex månader eller mer men inte mer än fängelse i ett år och sex månader, ska återreseförbudet normalt bestämmas till tio år.

– Vid högre straffvärden ska återreseförbudet normalt inte tidsbegränsas.

Justeringarna medför att längre och fler varaktiga återreseförbud sannolikt kommer att bestämmas. Exempelvis kommer varaktiga återreseförbud som utgångspunkt att, till skillnad mot i dag, meddelas vid brottslighet såsom grov misshandel och rån.

Möjligheterna att frångå den justerade skalan bör inte skärpas

Den nuvarande bestämmelsen innebär att domstolen, som skäl för att bestämma ett längre återreseförbud än vad brottslighetens samlade straffvärde medför, får beakta brottslighetens karaktär och risken för att utlänningen kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet. Som skäl för att bestämma ett kortare återreseförbud får domstolen ta hänsyn till utlänningens anknytning till Sverige och andra särskilda omständigheter som är hänförliga till utlänningen. Bestämmelsen innebär att när utvisningen leder till ett mer beaktansvärt men för utlänningen, ska detta påverka förbudets längd i mildrande riktning.

Det finns inte skäl att ändra de omständigheter som domstolen får beakta när återreseförbudets längd bestäms. Bestämmelsen omfattar de hänsyn som bör beaktas. Domstolens utrymme att kunna ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet är vidare av avgörande betydelse för att regelverket ska kunna leda till bedömningar som uppfyller de krav som följer av Sveriges internationella åtaganden, och särskilt om de grundläggande förbudstiderna skärps i enlighet med förslaget ovan.

Detta leder till slutsatsen att förbudstiden – med utgångspunkt i den skärpta regleringen enligt förslaget ovan – även fortsättningsvis ska bestämmas utifrån en allsidig och nyanserad bedömning av vad som ligger utlänningen till last och stå i proportion till de konsekvenser som förbudet får för utlänningen och hens familjemedlemmar. Bestämmelsen bör dock förtydligas rent språkligt, så att det framgår vilka omständigheter som domstolen får beakta i skärpande respektive mildrande riktning när återreseförbudets längd bestäms.

Allmän domstol ska inte längre beakta hinder mot verkställighet vid prövning av frågan om utvisning på grund av brott

Enligt nuvarande regelverk ska domstolen beakta om det finns hinder mot verkställighet och avstå från att besluta om utvisning om sådant bestående hinder finns. Domstolens bedömning görs inte sällan långt före det att verkställighet är aktuell. Det finns därför risk för att domstolen avslår ett utvisningsyrkande trots att det senare visar sig att ett sådant beslut hade gått att verkställa.

Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att allmän domstol inte längre ska beakta verkställighetshinder vid prövning av frågan om utvisning på grund av brott. I stället bör Migrationsverket, som är expertmyndighet i detta avseende, vid behov pröva frågan om hinder mot verkställighet. Frågan bör prövas i enlighet med nuvarande processordning enligt 12 kap. utlänningslagen.

Ett yrkande om utvisning ska alltid framställas när en utlänning åtalas för utvisningsgrundande brott

Utvisning på grund av brott ska prövas efter talan av åklagare

Formellt sett kan frågan om utvisning på grund av brott prövas av allmän domstol oberoende av om åklagaren har framställt ett särskilt sådant yrkande. Domstolen kan alltså ta upp frågan om utvisning ex officio. För många domare lär det emellertid framstå som främmande att självmant ta initiativ till frågan om utvisning. Vanligen initieras utvisningsfrågan också av åklagaren.

Den nuvarande ordningen medför emellertid att det finns en risk för att varken åklagare eller domstol initierar frågan, trots att förutsättningarna för utvisning kan vara uppfyllda. Vidare utgör frågan om utvisning ett av de få kvarvarande inkvisitoriska inslagen i brottmålsprocessen. Eftersom ett beslut om utvisning inte sällan utgör en ingripande åtgärd för en utlänning som mot sin vilja tvingas lämna landet, framstår detta inslag som mindre lämpligt.

Mot bakgrund av detta anser utredningen att allmän domstol inte längre ska kunna initiera frågan om utvisning på grund av brott. I stället bör åklagare ges ensam behörighet att framställa yrkanden om utvisning på grund av brott. Av utlänningslagen ska därför framgå att yrkanden om utvisning på grund av brott prövas efter talan av åklagare.

Det införs en skyldighet för åklagare att yrka på utvisning när brottet är utvisningsgrundande

För att uppnå ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott och möjliggöra fler beslut om utvisning är det väsentligt att frågan om utvisning alltid prövas när brottet är utvisningsgrundande. Att frågan prövas utgör vidare en förutsättning för att likhetsprincipen

– utländska medborgare emellan – ska kunna iakttas avseende frågan om utvisning. Det bör alltså inte vara tillfälligheter som avgör om frågan om utvisning aktualiseras. Att frågan prövas är relevant även ur ett brottsofferperspektiv, men också utifrån den skarpare syn som lagstiftaren med anledning av samhälls- och brottsutvecklingen på senare år redan manifesterat genom 2022 års skärpningar av utvisningsregelverket.

Mot bakgrund av detta bör det införas en skyldighet – en plikt – för åklagare att framställa ett yrkande om utvisning när brottet eller den samlade brottsligheten, varom åtal väcks, är utvisningsgrundande.

Brottet eller den samlade brottsligheten är utvisningsgrundande om påföljden som döms ut är strängare än böter. Om utlänningen tillhör en särskild personkategori och därmed omfattas av någon av de särskilda förutsättningarna för utvisning enligt 8 a kap. 4–7 §§ utlänningslagen, ska åklagaren framställa ett yrkande om utvisning endast om brottsligheten också är utvisningsgrundande enligt tillämplig bestämmelse.

För att bedöma om brottet är utvisningsgrundande ska åklagaren alltså ta ställning till om utlänningen kommer att dömas till en påföljd strängare än böter. Åklagaren ska dock inte göra någon bedömning av om skälen som talar för utvisning är starkare än skälen som talar emot. Den bedömningen åligger domstolen, i enlighet med skyldigheten att utreda utlänningens personliga förhållanden. Genom att knyta åklagarens skyldighet till om brottet är utvisningsgrundande i stället för till att samtliga förutsättningar för utvisning ska vara uppfyllda, är risken mindre för att utvisningsfrågan inte aktualiseras trots att en sådan prövning varit befogad.

Om åklagaren bedömer att brottsligheten är utvisningsgrundande enligt de allmänna, och i tillämpliga fall de särskilda, förutsättningarna för utvisning ska ett yrkande om utvisning alltså framställas.

Beviljade uppehålls- och arbetstillstånd upphör att gälla när utlänningen utvisas på grund av brott

Vid ett beslut om utvisning på grund av brott förfaller utlänningens eventuellt tidigare beviljade uppehålls- och arbetstillstånd. Detta är inte reglerat i utlänningslagen och det fattas inte något beslut om återkallelse av tillståndet i samband med ett beslut om utvisning på grund av brott.

Konsekvenserna av ett beslut om utvisning på grund av brott behöver vara tydliga, inte minst för den enskilde. Utredningen föreslår därför att det ska framgå av utlänningslagen att utlänningens beviljade uppehållstillstånd och arbetstillstånd upphör att gälla när ett beslut om utvisning på grund av brott vinner laga kraft, eller när utlänningen avgett nöjdförklaring i frågan om utvisning och åklagaren medgett att verkställighet får ske.

Skärpta straff för vissa brott enligt 20 kap. utlänningslagen

Skärpt straffskala för olovliga vistelser i strid med ett återreseförbud på grund av brott

Att återvända till Sverige i strid med ett återreseförbud enligt 20 kap. 2 § utlänningslagen är ett allvarligare brott än vad straffskalan – och därmed den faktiska straffmätningen – ger uttryck för. Utredningen föreslår därför att straffskalan för olovlig vistelse i strid med ett återreseförbud på grund av brott skärps på så sätt att minimistraffet höjs, från fängelse till fängelse i sex månader, och att maximistraffet höjs, från fängelse i ett till två år.

En konsekvens av förslaget är att ett brott av normalgraden i praktiken ofta kommer att – mot bakgrund av brottets art och det nuvarande sättet för straffmätning – leda till utdömda straff om fängelse i sex månader. En annan konsekvens är att ett sådant brott kommer att vara utvisningsgrundande i högre utsträckning än i dag. I samband med att en utlänning lagförs för brott enligt bestämmelsen är det därmed sannolikt att utlänningen kommer att utvisas och meddelas ett nytt återreseförbud.

Vidare föreslås att den särskilda åtalsprövning som gäller vid ringa fall av olovlig vistelse i strid med ett återreseförbud tas bort, och att straffskalan för ringa brott skärps på så sätt att maximistraffet höjs till fängelse i sex månader.

En höjning av minimi- och maximistraffet för brott av normalgraden och en höjning av maximistraffet för ringa fall innebär en skärpt syn på samtliga brott inom brottstypen. Ett höjt maximistraff för brott av normalgraden möjliggör vidare en mer nyanserad straffmätning för de mer allvarliga överträdelserna, såsom vid långvariga överträdelser av ett återreseförbud.

Skärpt straffskala för den som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige

Bestämmelsen i 20 kap. 5 § utlänningslagen kan omfatta brottslighet av varierande allvarhetsgrad, allt från enstaka oaktsamma överträdelser till att utgöra en del av välplanerade brottsupplägg. Brottsligheten kan vara samhällsskadlig på sådant sätt att den, förutom att leda till undermåliga arbetsvillkor för den enskilde, också kan leda till snedvridning av konkurrensen mellan företag och till skatteundandragande. Att ha utlänningar som saknar rätt att vistas här eller föreskrivna tillstånd anställda kan, i vissa fall, utgöra en del av ett arbetslivskriminellt upplägg. Det kan även finnas kopplingar mellan arbetslivskriminalitet och organiserad brottslighet.

Det är därmed motiverat att se allvarligare på framför allt uppsåtliga brott enligt 20 kap. 5 § utlänningslagen. Utredningen föreslår därför att maximistraffet ska skärpas, när omständigheterna är försvårande, från fängelse i ett till två år. På så sätt möjliggörs en mer nyanserad straffmätning för de mer allvarliga gärningarna inom brottstypen.

Förslagens konsekvenser

Det strängare regelverk om utvisning på grund av brott som föreslås kommer sammantaget innebära en tydlig markering om att utlänningar som begår brott faktiskt riskerar utvisning.

Frågan om utvisning kommer att prövas i betydligt högre utsträckning än hittills, och sannolikt leda till betydligt fler beslut om utvisning. I vissa fall där det enligt internationell rätt krävs mycket starka skäl för att utvisning ska få ske, såsom vid utvisning av den som fötts i Sverige eller har vistats här sedan barndomen, är det dock inte säkert att utvisning kommer att kunna ske i större utsträckning än hittills. Detsamma gäller om utlänningen av annan anledning har en synnerligen stark anknytning till Sverige. Sveriges internationella åtaganden sätter i detta avseende miniminivån för när en utvisning bedöms proportionerlig, och i de fall allmän domstol redan

i dag tangerar denna nivå, kan fler beslut om utvisning inte förväntas trots en ändrad lagstiftning.

Mot bakgrund av att utvisningsregelverkets tillämplighet är beroende av en rad skilda och samverkande faktorer, och då proportionalitetsbedömningen i det enskilda fallet är avhängigt de specifika omständigheterna i målet, är det förenat med stora svårigheter att med någon form av träffsäkerhet uppskatta hur många fler brottsutvisade som förslagen kan leda till.

Till följd av att fler personer förväntas bli utvisade kommer förslagen sannolikt att medföra samhällsekonomiska besparingar på sikt. Förslagen kan dock förväntas att i närtid ge upphov till ökade kostnader för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och de allmänna domstolarna, såsom utredande och lagförande myndigheter, samt för Polismyndigheten, Migrationsverket och Kriminalvården, såsom verkställande och hindersprövande myndigheter. Förslagen kan också förväntas leda till ökade kostnader för Migrationsverket och Kriminalvården i övrigt, företrädesvis avseende fler placeringar i förvar och anstalt, samt ökade kostnader för staten avseende rättsliga biträden.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2027. Åklagarens plikt att yrka utvisning ska tillämpas i ärenden där åtal väcks efter ikraftträdandet, även om brottsligheten begicks dessförinnan.

En avslutande reflektion

Bör det införas en mer effektiv processordning för prövning av frågan om utvisning?

Utredningens uppdrag innefattar att föreslå skärpningar av reglerna om utvisning inom ramarna för det nuvarande systemet, dvs. där frågan om utvisning på grund av brott prövas av allmän domstol.

Utredningens förslag innebär ett flertal skärpningar av utvisningsregelverket, inte minst genom en sänkt straffvärdegräns och en stramare proportionalitetsbedömning. Tillsammans med förslaget om att en åklagare ska vara skyldig att framställa ett yrkande om utvisning när brottet är utvisningsgrundande, kommer de föreslagna ändringarna sannolikt att medföra betydligt fler beslut om utvisning av utlänningar som begår brott.

De föreslagna ändringarna lär emellertid i närtid medföra betydande kostnader för berörda myndigheter, och därmed för samhället. Ändringarna innebär att utredande och lagförande myndigheter kommer att behöva avsätta betydande resurser för att hantera frågan om utvisning. En risk med detta är att den nuvarande kärnverksamheten, dvs. att utreda och lagföra brott samt hantera brottsvinster, påverkas negativt. Sedan 2022 års lagändringar ska allmän domstol inte heller ta hänsyn till det men en utvisning innebär vid straffmätningen eller valet av påföljd. Det tidigare uppenbara skälet för att utvisningsfrågan skulle hanteras av allmän domstol – och inte av annan myndighet – har därmed fallit bort. Vidare föreslår utredningen att frågan om verkställighetshinder inte längre ska prövas av allmän domstol utan av Migrationsverket.

Det finns därför anledning att lyfta blicken och fundera över det nuvarande systemets övergripande funktionalitet och effektivitet. Det nuvarande systemet är parallellt i det avseendet att beslut om utvisning kan fattas både av allmän domstol och i administrativ ordning. Frågan är därför om en genomgripande förändring av systemet bör övervägas. Det ingår alltså inte i uppdraget att överväga sådana förslag, men utredningen ser ändock ett värde i att frågeställningen formuleras och diskussionen initieras. Dessutom är det relevant mot bakgrund av att uppdraget innefattar att se över hur regelverket om utvisning på grund av brott dels kan skärpas, och därmed tydligare markera och innebära att utlänningar som begår brott riskerar utvisning, dels kan bli mer ändamålsenligt och effektivt.

Utredningen vill alltså föra fram en tankegång med innebörd att frågan om utvisning på grund av brott inte längre ska hanteras av åklagare och prövas av allmän domstol utan av annan myndighet, företrädesvis av Migrationsverket. En sådan förändring skulle totalt sett kunna innebära en mer effektiv och samhällsekonomiskt motiverad processordning än den nuvarande. Det skulle även kunna medföra en mer enhetlig och fullständig prövning av utlänningens rätt att vistas i Sverige.

Med denna idé i åtanke, lämnar utredningen förslagen om ett skärpt utvisningsregelverk som sammanfattats ovan.