Pensionsnivåer och pensionsavgiften – analyser på hundra års sikt

Grunden till utredningens analyser

Betänkandet inleds med analyser av förarbeten och tidigare studier. Utredningen redogör för reformeringen av pensionssystemet, med ett skifte från det förmånsbaserade ATP-systemet till det nuvarande avgiftsbaserade pensionssystemet. Syftet bakom reformeringen var att skapa ett mer finansiellt hållbart system, med en fast avgift och ett delningstal som skulle anpassa utbetalda pensioner till utvecklingen av medellivslängden. Vid en eventuell justering av pensionsavgifterna bör dessa motiv till det nuvarande systemet tas i beaktande. Vad gäller de ambitioner om pensionsnivåer som uttalades då systemets grundlades så befästes de, som utredningen visar, med en lång rad villkor och beting. De ambitioner som i debatten ibland utmålas som utfästelser tänkta att upprätthållas för hela befolkningen, är enligt utredningens bedömning snarare tänkta att visa hur systemet

var tänkt att leverera för en typperson som följer givna villkor. Utredningen har valt att analysera i vilken utsträckning systemet

levererar, historiskt och i framtiden, för denna typperson. Dessa analyser kallas för systemanalyser. För att svara på om befolkningens pensionsnivåer upprätthålls utifrån dagens nivå har utredningen gjort analyser för en simulerad framtida befolkning, tänkt att så långt som möjligt spegla verkligheten. Dessa analyser kallas för befolkningsanalyser.

Utredningen konstaterar att den riktålder som gäller framåt inte fullt ut kompenserar för en ökad medellivslängd. Vi analyserar därför även scenarion med fullt livslängdsjusterade pensionsåldrar.

Utredningens bedömning av pensionsnivåerna

Flera orsaker till fallande pensionsnivåer fram till i dag. Tidigare studier av pensionssystemets historiska utveckling samt utredningens systemanalyser visar att kompensationsgraderna i den allmänna pensionen har minskat sedan införandet av det nuvarande systemet.

Denna utveckling har främst drivits av ökade delningstal vid pensionering, på grund av ökad medellivslängd i kombination med en sakta sjunkande medelpensioneringsålder, men också av utfasningen av ATP-systemet. Samtidigt visar de tidigare studierna att pensionärernas totala inkomster inte har försämrats. Särskilt god har utvecklingen varit för yngre pensionärer. En viktig förklaring till de ökade disponibla inkomsterna är ökade tjänstepensioner, men även ökade arbetsinkomster, ökade kapitalinkomster och lägre skatter för pensionärer har haft betydelse. Ökade disponibla inkomster kan ha bidragit till att medelpensioneringsåldern inte höjts, med lägre allmänna pensioner som följd.

Lagstiftarens ambition för pensionsnivåerna nås med reservation. Utredningens genomgång av förarbetena till det nuvarande pensionssystemet visar att ambitionen var en kompensationsgrad för allmän pension på cirka 56 procent av bruttoinkomsten för en person med genomsnittlig livsinkomst, vid oförändrad medellivslängd. Systemanalysen visar att pensionsnivån för den allmänna pensionen kommer att öka tack vare riktåldern och hållas relativt stabil i framtiden, med en förväntad kompensationsgrad på 51–53 procent från 2026.

Även om kompensationsgraden ökar genom riktåldern, når den inte helt upp till den ursprungliga ambitionen. Lagstiftaren avsåg att nivån skulle uppnås vid en fullt livslängdsjusterad pensionsålder, vilket är högre än riktåldern. Ambitionen nås vid denna fullt livslängdsjusterade pensionsålder. Det är upp till lagstiftaren att bestämma om ambitionen framöver ska baseras på riktåldern eller en fullt livslängdsjusterad pensionsålder.

Tjänstepensionen förväntades kompensera den allmänna pensionens kompensationsgrad med ytterligare 10 procentenheter. Utredningen konstaterar att tjänstepensionen har nått upp till denna förväntan och förväntas ge betydligt mer än vad som ursprungligen antogs. Detta gör att den totala pensionen, bestående av allmän pension och tjänstepension, uppnår lagstiftarens förväntningar vid pensionering vid riktålder.

Den allmänna pensionens nivåer för befolkningen förväntas sjunka jämfört med den generella inkomstutvecklingen. Analyserna av befolkningens framtida pensioner ger en delvis annan bild än systemanalysen. Befolkningsanalysen använder andra antaganden om pensionsåldrar och garantipension för att bättre spegla den förväntade utvecklingen på lång sikt.

Enligt utredningen kommer pensionärernas inkomster i fasta priser att stiga, vilket innebär högre köpkraft än för dagens pensionärer. Denna utveckling drivs av historisk inkomsttillväxt och prognoser om fortsatt real inkomsttillväxt, samt avkastning på premiepensionen och tjänstepensioner.

På lång sikt kommer framtidens pensionärer sannolikt att jämföra sin levnadsstandard med omgivningens snarare än med tidigare generationer. Mätt i fasta inkomster sjunker den allmänna pensionen för pensionärskollektivet som helhet. Att så sker förklaras särskilt av utfasningen av ATP-systemet fram till cirka 2040 och långsammare tillväxt av garantipensionen.

I befolkningsanalysen antas att den genomsnittliga pensionsåldern i befolkningen inte kommer att öka i samma takt som riktåldern. Om pensionsåldern i befolkningen i stället justeras fullt ut efter medellivslängden, stabiliseras den allmänna pensionen för män men fortsätter att sjunka för kvinnor på grund av högre förekomst av garantipension.

Den totala pensionens nivåer för befolkningen upprätthålls. Analysen med en simulerad befolkning visar att de totala pensionerna för pensionärskollektivet som helhet upprätthålls i framtiden, tack vare ökade tjänstepensionsavsättningar som kompenserar för den minskade allmänna pensionen.

För personer med låga livsinkomster, som har mindre andel

tjänstepension och är beroende av garantipension, kommer de totala pensionsinkomsterna att sjunka i relation till inkomsttillväxten i den arbetande befolkningen. Däremot förväntas de totala pensionsinkomsterna öka för personer med högre livsinkomster än medianen, eftersom tjänstepensionen utgör en stor andel av deras totala pension och dess avkastning förväntas överstiga inkomstutvecklingen.

Utredningens centrala iakttagelser

Pensionsåldern är avgörande för om pensionsnivåerna för den allmänna pensionen upprätthålls eller inte. Utredningens systemanalyser indikerar att kompensationsgraden för allmän pension kan upprätthållas utifrån en pensionering vid riktålder och utifrån en överavkastning på premiepensionen. Inkomstpensionen förväntas dock minska något eftersom riktåldern inte är fullt livslängdsjusterad. Befolkningsanalysen visar att en högre pensionsålder än riktåldern krävs för att upprätthålla de allmänna pensionerna för pensionärskollektivet som helhet.

Det är svårt att kompensera för ökade delningstal och längre tid som pensionär med en höjd pensionsavgift utan att höja pensionsåldern. Utredningen betonar därför vikten av ett fortsatt arbete med åtgärder för ett förlängt arbetsliv och högre pensionsåldrar.

Grundskyddet och premiepensionen spelar stor roll för utvecklingen. De tidigare studierna såväl som utredningens analyser visar att grundskyddets nivå spelar en avgörande roll för nivån på den allmänna pensionen. Lagstiftningen är utformad så att pensionsnivåerna för de som har garantipension inte fullt ut ska upprätthållas i förhållande till den generella inkomstutvecklingen. För att pensionsnivåerna för grupper som är beroende av grundskyddet inte ska halka efter den generella inkomstutvecklingen är åtgärder från lagstiftaren nödvändiga.

Premiepensionens avkastning förväntas överträffa inkomstutvecklingen och har historiskt bidragit till att upprätthålla pensionsnivåerna. Premiepensionens ökade andel av den allmänna pensionen kommer att leda till större exponering på aktiemarknaden, vilket innebär ökad volatilitet och spridning i pensionsutfall.

Förhållandet mellan allmän pension och tjänstepension behöver

beaktas. Andelen arbetstagare med tjänstepension har ökat över tid. Flera förmånsbestämda tjänstepensioner har övergått till avgiftsbestämda, och dessa är fortfarande under infasning. Avsättningarna till tjänstepensionen har också ökat.

Utredningen visar att tjänstepensionens nivå har upprätthållits bättre än den allmänna pensionen och förväntas utgöra 20 procent av tidigare arbetsinkomst i framtiden. Det finns dock stor spridning beroende på avtal och intjänandeår, samt en exponering mot aktiemarknaden. Tjänstepensionens ökade betydelse kan därför leda till större variation i pensionsutfall.

Ökade tjänstepensioner kan minska drivkrafterna till arbete och möjliggöra tidigare pensionsuttag. Lagstiftaren bör beakta tjänstepensionens samverkan med den allmänna pensionen och inte besluta om den allmänna pensionen i ett vakuum. Ansvarsfördelningen mellan staten och parterna påverkar lagstiftarens förmåga att påverka människors pensionsbeslut och pensionsnivåer.

En avgiftshöjning förändrar inga trender i pensionsnivån. Att höja pensionsavgiften från 17,21 procent till 18,5 procent av bruttoinkomsten har en marginell effekt på pensionsnivåerna i närtid. Den fulla effekten märks först efter ett helt yrkesliv med den högre avgiften, vilket på lång sikt kan höja den allmänna pensionen med cirka 7 procent i genomsnitt. Effekten på pensionsnivåerna är lägre för personer med låga livsinkomster som har mer garantipension i sin allmänna pension. Den procentuella effekten på den totala pensionen är också lägre för personer med höga livsinkomster eftersom deras pension i större utsträckning utgörs av tjänstepensioner.

En avgiftshöjning avviker från den ursprungliga tanken om stabila avgiftsnivåer och kan skapa generationsorättvisa om den kombineras med andra åtgärder för snabbare effekt på pensionsnivåerna. En avgiftshöjning höjer pensionsnivåerna, men kan inte som ensam åtgärd upprätthålla dem över tid. Pensionsåldern är fortfarande avgörande för att upprätthålla pensionsnivåerna på lång sikt.

Utredningens sammantagna bedömning

Är avgiften på rätt nivå för att upprätthålla pensionsnivåerna enligt intentionerna vid införandet av det nuvarande pensionssystemet?

Trots att kompensationsgraden för allmän pension ökar genom riktåldern, når den inte helt upp till den ursprungliga ambitionen. Lagstiftaren avsåg att nivån skulle uppnås vid en högre, fullt livslängdsjusterad pensionsålder. Pensionsnivåerna med nuvarande pensionsavgifter lever upp till lagstiftarens ambition ur detta perspektiv. Utredningen anser att det är upp till lagstiftaren att bestämma om ambitionen för den allmänna pensionen ska baseras på riktåldern eller en fullt livslängdsjusterad pensionsålder. Högre avsättningar till tjänstepension har bidragit till att den totala pensionen med nuvarande pensionsavgifter når upp till ambitionen vid pensionering vid riktålder.

Är avgiften på rätt nivå för att upprätthålla nuvarande pensionsnivåer i framtiden?

Utredningens analyser visar att frågan om huruvida pensionsavgiften är på rätt nivå för att upprätthålla nuvarande pensionsnivåer inte kan besvaras entydigt eftersom det beror på hur pensionsnivåerna definieras. Pensionärernas inkomster i fasta priser förväntas stiga, vilket kan tolkas som att avgiften är på rätt nivå. Om pensionsinkomsterna för hela pensionärskollektivet jämförs med den generella inkomstutvecklingen bland den förvärvsaktiva befolkningen, förväntas den allmänna pensionen sjunka, vilket kan tolkas som att avgiften är otillräcklig. Om hänsyn tas till tjänstepensioner upprätthålls den totala pensionen relativt den generella inkomstutvecklingen, vilket kan tolkas som att de totala avgifterna är på rätt nivå. För personer med låga inkomster och stor andel garantipension förväntas dock även den totala pensionen minska över tid.

Pensionsnivåerna inom den allmänna pensionen sjunker inte på grund av avgiftens storlek, och dessa trender kan inte motverkas av en engångsjustering av pensionsavgiften. Högre avgift ger på sikt högre pensioner, men pensionsåldrarna behöver i större utsträckning öka i takt med medellivslängden för att upprätthålla den allmänna pensionen.