Förstärkt uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken

• det tidiga livets villkor

• kunskaper, kompetenser och utbildning

• arbete, arbetsförhållanden och arbetsmiljö

• inkomster och försörjningsmöjligheter

• boende och närmiljö

• levnadsvanor

• kontroll, inflytande och delaktighet

• en jämlik och hälsofrämjande hälso- och sjukvård.

Betydelsen av hälsoekonomiska analyser på folkhälsoområdet

Även om hälsan i den svenska befolkningen generellt sett är god, finns det betydande skillnader i hälsa mellan olika grupper. Med den nuvarande utvecklingstakten bedöms det folkhälsopolitiska målet inte kunna uppnås. För att nå målet om en god och jämlik hälsa krävs träffsäkra insatser som stärker hälsan i hela befolkningen. Hälsoekonomiska analyser kan stödja prioriteringar av åtgärder genom att effekter och kostnadseffektivitet utvärderas på ett jämförbart och transparent sätt.

Hälsoekonomi är ett kunskapsområde inom nationalekonomin som analyserar frågor om hälsa, sjukvård och resursfördelning med hjälp av nationalekonomiska teorier och metoder. Hälsoekonomi handlar inte om att spara pengar, utan om att använda samhällets resurser på ett så effektivt sätt som möjligt. Prioriteringar är nödvändiga eftersom resurserna är begränsade.

Trots att hälsa är en av de högst värderade aspekterna av livet, får förebyggande och hälsofrämjande insatser ofta stå tillbaka för andra investeringar med mer omedelbar avkastning. En viktig förklaring är att nyttan av förebyggande arbete ofta ligger långt fram i tiden och därför kan vara svår att synliggöra och mäta. Det gör att värdet av folkhälsopolitiska insatser riskerar att underskattas i beslutsprocesser.

Trots utmaningarna finns det goda möjligheter att utvärdera både effekter och kostnadseffektivitet av folkhälsoinsatser. Hälsoekonomiska metoder erbjuder goda möjligheter att på ett systematiskt och transparent sätt analysera insatser inom alla delar av folkhälsoområdet. Hälsoekonomiska analyser kan bidra till bättre underlag för kunskapsbaserade beslut som främjar en jämlik och kostnadseffektiv folkhälsopolitik.

Utredningens uppdrag, syfte och arbetssätt

Uppdraget i korthet

Den 13 februari 2024 beslutade regeringen att tillsätta utredningen Effektivare folkhälsoinsatser genom hälsoekonomiska analyser (dir. 2024:21). Utredningens syfte var att ge förslag på förutsättningar för ett hälsoekonomiskt ramverk som ska stärka uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken. Uppdraget omfattade även att utvärdera alkoholpolitikens olika styrmedel. Den delen av uppdraget redovisas i betänkandets andra del.

I uppdraget ingick att analysera hur det befintliga uppföljningssystemet kan kompletteras med ett hälsoekonomiskt ramverk för att möjliggöra beskrivning och analys av samhällskostnader för olika påverkbara riskfaktorer för ohälsa, samt att genomföra hälsoekonomiska utvärderingar av folkhälsopolitiska insatser. Utredningen skulle också redogöra för vilka data som krävs för sådana analyser och identifiera områden där datatillgången behöver stärkas på nationell nivå. Om det bedömdes som lämpligt skulle utredningen även genomföra en så kallad nollmätning av de samhällsekonomiska kostnaderna inom ett eller flera områden.

Det ingick också i uppdraget att kartlägga vilka hälsoekonomiska utvärderingar som kan behövas framöver och att lämna förslag på en vägledande inriktning för kommande studier. Utredningen fick till uppgift att föreslå förutsättningar för att ekonomiska analyser löpande kan kommuniceras till olika samhällsaktörer på ett lättillgängligt och målgruppsanpassat sätt.

Slutligen skulle utredningen föreslå vilka aktörer som bör ansvara för att utveckla och förvalta det hälsoekonomiska ramverket, samt hur insamling av relevanta uppgifter kan organiseras på ett ändamålsenligt sätt.

Uppdragets utgångspunkter och målgrupper

Utredningen utgår från det nationella folkhälsopolitiska ramverket, där det föreslagna hälsoekonomiska ramverket syftar till att skapa förutsättningar för att följa hälsan och dess påverkbara bestämningsfaktorer samt att utvärdera politiken inom hela det breda folkhälsoområdet. Eftersom folkhälsoarbetet är sektorsövergripande, behöver även det hälsoekonomiska ramverket utformas så att det speglar dessa förutsättningar. Ramverket ska fungera som ett stöd både för beslutsfattare och för de aktörer som använder eller genomför ekonomiska analyser på statlig, regional och lokal nivå.

Tillvägagångsätt, kvalitetssäkring, förankringsprocess

Utredningen har använt flera metoder för att analysera behov och förutsättningar för ett hälsoekonomiskt ramverk inom folkhälsoområdet. Som en del av uppdraget har olika typer av underlag tagits fram. Där ingår bland annat en antologi där forskare och experter belyser metodologiska utmaningar och överväganden vid ekonomiska analyser och utvärderingar av folkhälsoinsatser. Utredningen har också gett Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) i uppdrag att kartlägga befintliga ekonomiska utvärderingar av insatser inom de åtta folkhälsopolitiska målområdena.

Med stöd av forskare och berörda myndigheter har utredningen genomfört en så kallad nollmätning, det vill säga en skattning av samhällskostnaderna för en vanligt förekommande riskfaktor för ohälsa samt tagit fram exempel på hur samhällskostnader kan skattas med hjälp av registerdata och kvasi-experimentella metoder.

Utredningen har även analyserat befintliga rapporter, riktlinjer och utredningar från bland annat Regeringskansliet, Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen, Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU), Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV), samt internationella underlag från exempelvis norska myndigheter och departement samt underlag från den statliga organisationen NICE i Storbritannien.

Utredningen har genomfört två riktade enkätundersökningar för att kartlägga behovet av datatillgång och identifiera aktörer som arbetar med ekonomiska analyser och effektutvärderingar. Syftet har bland annat varit att kartlägga vilka aktörer som ansvarar för olika typer av hälsoekonomiska analyser, samt att identifiera inom vilka delar av folkhälsoområdet dessa analyser utförs. Undersökningarna har haft en kvalitativ inriktning och riktats till myndigheter och andra aktörer med särskild betydelse för uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken.

Utredningen har även haft omfattande dialoger med myndigheter, forskare, experter, regioner, kommuner, civilsamhället och internationella aktörer. Utredningen har deltagit i konferenser, seminarier samt anordnat en hälsoekonomisk workshop våren 2025 och ett rundabordssamtal hösten 2025. För att identifiera behovet av hälsoekonomiska underlag bland regioner och kommuner har utredningen medverkat vid flera möten med SKR och dess medlemmar samt med Rådet för styrning med kunskap (RSK).

Utredningen har haft löpande dialoger med den myndighetsgemensamma arbetsgrupp som arbetar med att stärka det hälsofrämjande och förebyggande arbetet inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten (under RSK). Utredningen har också haft dialoger med relevanta pågående uppdrag, som regeringsuppdraget om utfallsfokuserade arbetssätt.

Utredningens analyser och kartläggningar

I betänkandet redogör utredningen för nuläget och behovet av ett systematiskt arbete med hälsoekonomiska metoder inom folkhälsoområdet. Utredningen går igenom befintliga ramverk hos myndigheter, som Folkhälsomyndigheten, TLV, Socialstyrelsen, SBU, Trafikverket och Trafikanalys samt utvalda så kallade Health Technology Assessment (HTA)-enheter och även akademiska forskningsmiljöer. Både likheter och skillnader i tillämpning av metoder och antaganden analyseras inom ramen för kartläggningen. Utredningen ger också en internationell utblick mot Norge och landets arbete med hälsoekonomi på folkhälsoområdet.

Utredningen redogör för centrala datakällor som behövs för att följa hälsans utveckling i befolkningen och för att utvärdera folkhälsoinsatser. Där ingår bland annat hälsodataregister, andra nationella register (över dödsorsaker, arbetsmarknadsutfall, användande av sociala trygghetssystem och sociala insatser), kvalitetsregister samt flera större enkätundersökningar.

I betänkandet beskrivs data om hälsorelaterad livskvalitet samt kostnadsdata, som uppgifter om kostnad per patient, regionernas prislistor, kostnadsuppgifter från läkemedelsregistret och nyckeltal i databasen Kolada. Slutligen redogörs översiktligt för EHDS (European Health Data Space) och arbetet med en nationell digital infrastruktur, som bedöms kunna förbättra tillgång, kvalitet och användning av hälsodata för uppföljning, forskning och hälsoekonomiska analyser inom folkhälsoområdet.

Utredningen kartlägger vilka data som saknas eller behöver stärkas på nationell nivå för att möjliggöra uppföljning, effektutvärderingar och hälsoekonomiska analyser inom folkhälsoområdet. Genom dialoger med kommuner och regioner samt en enkät till berörda myndigheter och organisationer framkommer att datatillgången i Sverige visserligen bedöms som generellt god, men att det finns betydande luckor. Särskilt finns ett behov av rikstäckande individbaserade uppgifter om primärvård, elevhälsa, företagshälsovård, statliga vårdinsatser (till exempel Statens institutionsstyrelse SiS), socialtjänst, skolfrånvaro samt korttidssjukfrånvaro och deltagande i arbetsmarknadsinsatser.

Utredningen redogör för olika metodologiska utmaningar och överväganden som präglar ekonomiska analyser på folkhälsoområdet.

För att konkretisera hur ekonomiska analyser kan användas för att skatta samhällskostnader förknippade med ohälsa och dess riskfaktorer presenteras två exempel. Det första gäller beräkningar av samhällskostnader relaterade till fetma med hjälp av simuleringsmodellen NCDsim för icke-smittsamma sjukdomar. Det andra bygger på registerdata i kombination med kvasi-experimentella metoder och illustrerar hur samhällskostnader kan skattas för ett specifikt tillstånd, i det här fallet depression.

Utredningen har även analyserat vilka hälsoekonomiska utvärderingar som framöver kan behövas för att utvärdera folkhälsopolitiska insatser samt vilken inriktning kommande studier bör ha. Bedömningen grundas på tillgängliga data om centrala folkhälsoutmaningar, som sjukdomsbörda, sjuktal och utvecklingen av hälsans bestämningsfaktorer, samt på SBU:s kartläggning av befintliga ekonomiska utvärderingar och de dialoger och rundabordssamtal som förts med berörda aktörer.

Utredningens förslag och slutsatser i korta drag

Utredningens förslag om ett samlat uppdrag att vidareutveckla och förvalta det hälsoekonomiska ramverket

Utredningen föreslår att Folkhälsomyndigheten får ett samlat uppdrag att vidareutveckla och förvalta det föreslagna hälsoekonomiska ramverket. Ramverket ska omfatta både ex-post- och ex-ante-utvärderingar av folkhälsoinsatser inom hela det breda folkhälsoområdet.

Folkhälsomyndigheten ska även utveckla och förvalta simuleringsmodeller, främja användningen av registerdata och kvasi-experimentella metoder samt stärka sin egen forskningskapacitet inom hälsoekonomisk metodik genom ett utökat forskningsuppdrag om hälsoekonomi.

Utredningen föreslår också att Folkhälsomyndigheten, tillsammans med SBU och Socialstyrelsen, och andra berörda aktörer, bygger upp en kunskapsbank om effektiva folkhälsoinsatser samt att Folkhälsomyndigheten ska erbjuda stöd till regeringen, regionerna och kommunerna för att utforma insatser som möjliggör efterföljande utvärderingar. Folkhälsomyndigheten ska också skapa en samlad förteckning över relevanta datakällor.

Metodhub för förbättrad datakvalitet, svarsfrekvenser och extrapolering

För att stödja det pågående arbetet med att utveckla metoder för att hantera bortfall i urvalsundersökningar, höja svarsfrekvenser och samordna undersökningar på folkhälsoområdet föreslås ett förstärkt stöd för metodutveckling och samordning på området. Aktörer med särskild kompetens inom urvalsundersökningar bör få uppdraget att vidareutveckla och samordna arbetet med urvalsundersökningar i samverkan med berörda myndigheter och organisationer.

Utredningens förslag om sektorsövergripande samordning

Utredningen föreslår att regeringen inrättar en myndighetsövergripande samverkansfunktion för metodval och överväganden vid ekonomiska analyser på folkhälsoområdet. Funktionen bör ta fram gemensamma riktlinjer, som bör använda betänkandet som utgångspunkt för att harmonisera terminologi, metodval, diskonteringsränta, etiska överväganden, hantering av osäkerhet, indirekta kostnader och tröskelvärden för kostnadseffektivitet. Ekonomistyrningsverket (ESV) föreslås leda den funktionen.

Utredningens förslag för att öka tillgången till data

Utredningen bedömer att datatillgången behöver stärkas på flera identifierade områden. Prioriterade områden är bland annat primärvårdsdata, elevhälsodata, data om skolfrånvaro och vaccinationer samt utökade uppgifter i befintliga dataregister.

Utredningen föreslår att EQ-5D bör inkluderas i den nationella folkhälsoenkäten. Det finns också ett stort behov av att samla in individbaserade och rikstäckande uppgifter om kostnad per patient. En annan viktig slutsats är att det i dag saknas uppgifter från statliga vårdinsatser som SiS, samt data från företagshälsovården och data om korttidssjukfrånvaro och arbetade timmar. Dessa data är viktiga för att ge en heltäckande bild av folkhälsan i Sverige samt för att kunna följa folkhälsans utveckling och utvärdera folkhälsopolitiska insatser.

Förslagen om stärkt datatillgång är inte bara viktigt för en förstärkt uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken, utan gynnar också verksamhetsutvecklingen inom kommuner, regioner och forskning samt främjar Sveriges konkurrenskraft som life sciencenation.

Utredningens förslag på framtida inriktning

En förutsättning för att främja investeringar i förebyggande och hälsofrämjande insatser är kunskap om det förväntade värdet av sådana investeringar. I dagsläget finns det stora behov av fler effektutvärderingar av folkhälsoinsatser inom hela det breda folkhälsoområdet. Utvärderingarna behövs för att kunna bedöma kostnadseffektiviteten i olika folkhälsopolitiska insatser. Det behövs även fördjupade studier om metodologiska och etiska överväganden vid ekonomiska analyser inom folkhälsoområdet.

Utredningen har kartlagt ett stort behov av fler ekonomiska utvärderingar av folkhälsoinsatser inom områden som rör barns och ungas livsvillkor, äldres hälsa, övervikt och fetma, psykisk ohälsa och effekter av sociala medier. Utredningen föreslår att Folkhälsomyndigheten, tillsammans med SBU, får i uppdrag att sammanställa och kvalitetsgranska vetenskaplig litteratur och grå litteratur om effekter av och kostnadseffektivitet i folkhälsoinsatser.

Vägen framåt

Det fortsatta arbetet för en god och jämlik hälsa i hela befolkningen handlar ytterst om att främja människors livsvillkor, levnadsförhållanden och goda levnadsvanor. God hälsa i befolkningen är inte enbart viktigt ur ett individperspektiv utan även från ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv genom att det bidrar till en stark och konkurrenskraftig ekonomi. En god hälsa i befolkningen är avgörande för att Sverige ska ha en stark motståndskraft vid sociala, ekonomiska och hälsorelaterade påfrestningar.

För att nå det nationella folkhälsomålet krävs att folkhälsoarbetet i högre utsträckning baseras på kunskap om vad som faktiskt fungerar, för vem och till vilken kostnad. Här kan hälsoekonomiska metoder bidra till att identifiera effektiva insatser.

Utredningens samlade bedömning är att Sverige har goda förutsättningar att stärka uppföljningen och utvärderingen av folkhälsan, men att det kräver strukturella satsningar.

För det första behöver uppföljningen och utvärderingen av folkhälsopolitiken bli mer systematisk, samordnad och kunskapsbaserad. Det innebär att det föreslagna hälsoekonomiska ramverket vidareutvecklas och används brett inom hela folkhälsoområdet. Ett tydligare nationellt uppdrag, metodstöd till staten, regionerna och kommunerna samt vidareutveckling av simuleringsmodeller och kvasi-experimentella metoder är viktigt för att beslutsfattare ska kunna väga effekter mot kostnader på ett transparent och jämförbart sätt.

För det andra behövs riktlinjer som är gemensamma för alla berörda myndigheter och en förbättrad datainfrastruktur. För att ekonomiska analyser och effektutvärderingar ska hålla hög kvalitet behövs gemensamma riktlinjer för metodval, terminologi, hantering av osäkerhet och etiska överväganden. Dessutom måste datakvalitet, svarsfrekvenser och uppgiftsinhämtning stärkas, bland annat genom förbättrade urvalsundersökningar och samordning mellan berörda aktörer. En långsiktig förstärkning av datatillgången, från elevhälsa, företagshälsovård, statlig hälso- och sjukvård, primärvårdsrelaterade verksamheter samt data över kostnader per patient, är en grundförutsättning för att genomföra tillförlitliga analyser.

Förslagen i betänkandet lägger grunden för ett kompletterande hälsoekonomiskt ramverk som kan stärka det kunskapsbaserade folkhälsoarbetet och bidra till att samhällets resurser används på ett mer effektivt sätt. Genom att synliggöra vilka insatser som ger störst nytta i förhållande till kostnaderna, skapas bättre förutsättningar att nå målet om att sluta de påverkbara hälsoklyftorna inom en generation. Det är ett viktigt steg för att långsiktigt stärka både folkhälsan och Sveriges samhällsutveckling.

Tack till …

Utredningen vill rikta ett varmt tack till alla som bidragit med kunskap och erfarenhet under arbetets gång. Ett särskilt tack till Folkhälsomyndigheten, SBU och Socialstyrelsen samt till alla antologiförfattarna: Martin Henriksson, Mikael Svensson, Anders Forslund, Inna Feldman, Egill Johnsson Bachman, Ellen Wolff, Lars Sandman, Gawain Heckley och Ulf Gerdtham. Tack också till författarna till övriga underlag; Tzu-Hsi Chen, Kristian Bolin, Federico Benzi, Frida Kasteng, Martin Berlin och Lisa Brouwers. Ett särskilt tack vill utredningen även rikta till Evelina Björkegren, Douglas Lundin, Bo Burström, Anna Ringborg, Linus Jönsson, Lisa Brouwers och Olle Lundberg. Vi vill även tacka alla som medverkade på utredningens workshop om ett hälsoekonomiskt ramverk och rundabordssamtalen.

Utredningen vill även uttrycka sin tacksamhet för det stöd från andra kommitté- och utredningssekretariat: ESO, EBA, Delmi, Vårdansvarskommittén samt Utredningen om bättre styrning för en tillgänglig och jämlik hälso- och sjukvård med god kontinuitet.

Slutligen är vi oerhört tacksamma för Klara Brikes insatser och värdefulla bidrag.