Mediegrundlagarna och tillgänglighetskrav för vissa medier

Utredningen har analyserat om tillgänglighetsdirektivets krav kan ställas med stöd av tryckfrihetsförordningens delegationsbestämmelse avseende varningstext, innehållsdeklaration och annan liknande produktinformation i 1 kap. 12 § 4. Utredningens bedömning är i den delen att delegationsbestämmelsen inte fullt ut medger de krav som tillgänglighetsdirektivet föreskriver. Det bedöms i det hänseendet som tveksamt om samtliga krav kan inordnas under något av användningsområdena för bestämmelsen; varningar, innehållsförteckningar eller annan liknande produktinformation. Inte heller svarar kraven fullt ut mot bestämmelsens förutsättning att syftet ska vara skydd för hälsa, miljö eller konsumentskydd.

Utredningen har vidare analyserat om en ändamålstolkning av tillgänglighetsdirektivets krav, sett till tryckfrihetsförordningens innebörd och syfte, gör att kraven ändå kan ställas. På en sådan grund har tidigare till exempel krav på varningstexter på cigarettförpackningar och leksaksförpackningar ansetts kunna ställas utan att gränsen till tryckfrihetsförordningens skyddsområde överskrids. Utredningen har i denna del funnit att de krav som nu är aktuella inte är jämförbara med den typ av krav som tidigare accepterats inom ramen för lagstiftningsarbeten och praxis. Utredningens bedömning är att det finns skäl att utgå från att tillgänglighetsdirektivets krav på förpackningar och anvisningar inte kan införas utan att gränsen till tryckfrihetsförordningens område överskrids.

Sammanfattningsvis görs bedömningen att tillgänglighetsdirektivets krav på förpackningar och anvisningar inte kan genomföras fullt ut utan ändring av grundlag.

Tjänster som ger åtkomst till audiovisuella medietjänster

Utöver de allmänna tillgänglighetskrav som ställs på de tjänster som omfattas av direktivet, ställs också specifika krav på var och en av de berörda tjänstekategorierna. En sådan kategori är tjänster som ger åtkomst till audiovisuella medietjänster.

En audiovisuell medietjänst utgörs av antingen tv-sändningar (linjära sändningar) eller tillhandahållande av tv-program på begäran (så kallad beställ-tv). En tjänst som ger åtkomst till audiovisuella tjänster kan, enkelt uttryckt, beskrivas som en tjänst som används för att navigera sig fram till ett tv-program. Det kan också vara en tjänst som levererar tillgänglighetsfunktioner, det vill säga som överför till exempel syntolkning, teckenspråkstolkning eller textremsor från en tv-utsändning till enheten på vilken användaren ser programmet.

Tjänster som ger åtkomst till audiovisuella medietjänster kan inbegripa webbplatser och applikationer för till exempel digitalboxar och mobila enheter, som telefoner eller surfplattor. Även så kallade elektroniska programguider (EPG) inbegrips. En EPG är en programtablå med översikt över pågående och kommande tv-program. Genom tablån informeras tittaren om, och ges möjlighet att söka efter, tv-program.

Tillgänglighetsdirektivet ställer krav på att tillgänglighetstjänster hos audiovisuella medietjänster – som undertexter, syntolkning, talad textning och teckenspråkstolkning – ska överföras fullt ut med adekvat kvalitet, för en korrekt visning som är synkroniserad med ljud och video. Det krävs även att den som tillhandahåller tjänsten gör det möjligt för användaren att kontrollera visningen och användningen av tillgänglighetstjänsterna.

I denna del har utredningen bedömt räckvidden av det befintliga utrymmet i 3 kap. 2 § 4 YGL. Utredningens slutsats är att om ett programföretag omfattas av lagstadgade krav på att förse program med tillgänglighetstjänster, kan krav också ställas på att tjänsterna överförs på det sätt som tillgänglighetsdirektivet föreskriver, till exempel på programföretagets webbplats eller i dess mobila applikation. Redan med dagens grundlagsreglering kan alltså krävas av till exempel SVT eller TV4 att tillgänglighetstjänster som följer med de tv-program som sänds i marknätet också finns åtkomliga i deras playtjänster. Även när programutbudet tillhandahålls i en operatörs playtjänst, det vill säga en tjänst från ett företag som köper in andras programutbud för tillhandahållande till slutkonsument (till exempel i Telia Play eller Tele2 Play), kan kraven ställas utan hinder av grundlag. Detta eftersom operatörernas databaser faller utanför yttrandefrihetsgrundlagens skydd.

När det gäller EPG:er innebär tillgänglighetsdirektivets krav att dessa ska vara uppfattningsbara, hanterbara, begripliga och robusta. Det ska också ges information om tillgänglighetsmöjligheterna.

EPG:er kan tillhandahållas antingen med så kallad lokal interaktivitet eller med central sådan. När det gäller EPG:er med lokal interaktivitet har sådana tidigare bedömts jämställbara med sådan sökbar text-tv som sänds linjärt i marknätet. Det innebär att de skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen med stöd av 1 kap. 3 §. Det råder dock inte någon etableringsfrihet för sådana sändningar och de krav som följer av tillgänglighetsdirektivet kan därför ställas utan hinder av grundlagen.

EPG:er med central interaktivitet kan liknas vid webbplatser med information som hämtas direkt från internet. Det flesta EPG:er tillhandahålls av operatörer vilka, som framgått, inte har grundlagsskydd för sina databaser. Om ett programföretag i egen regi skulle utveckla en EPG, till exempel i sin playtjänst, skulle denna dock omfattas av det automatiska grundlagsskydd som följer av databasregeln i 1 kap. 4 § YGL. För sändningar och tillhandahållanden ur databaser med grundlagsskydd råder däremot etableringsfrihet. Det innebär att eventuella krav på innehållet kräver uttryckligt stöd i yttrandefrihetsgrundlagen. Något sådant stöd finns inte såvitt avser de krav som tillgänglighetsdirektivet föreskriver i fråga om EPG:er.

Utredningen har slutligen övervägt om det befintliga utrymmet i yttrandefrihetsgrundlagen för krav på vidaresändning av tillgänglighetstjänster i något avseende kan behöva justeras med anledning av tillgänglighetsdirektivets krav. Utredningen har i det hänseendet kunnat konstatera att det, med undantag för public service-företagens programutbud, inte utan ändring av grundlag kan krävas av en operatör som sänder till exempel kabel- eller ip-tv att denne också vidaresänder tillgänglighetstjänster som hör till tv-programmen.

Sammanfattningsvis görs bedömningen att tillgänglighetsdirektivets krav på tjänster som ger åtkomst till audiovisuella medier inte kan genomföras fullt ut utan ändring av grundlag.

E-böcker och därtill hörande programvara

Tillgänglighetsdirektivet ställer även specifika krav på e-böcker och ändamålsenlig programvara. I direktivets mening är en e-bok en tjänst som inbegriper tillhandahållande av digitala filer som innehåller en elektronisk version av en bok. Det är alltså fråga om digitala böcker. Rena ljudböcker omfattas inte. Att programvaran ska vara ändamålsenlig innebär att den som tillhandahåller e-böcker, genom en strömningstjänst eller på annat sätt, ska göra det med en programvara som kan användas för att tillgängliggöra de digitala filerna.

Kraven som ställs på e-böcker och programvara är att om en e-bok utöver text innehåller ljud ska text och ljud vara synkroniserat. Bokens digitala filer ska inte heller hindra tekniska hjälpmedel från att fungera korrekt. Vidare ställs krav på navigering i filens innehåll och layout och att den som tillhandahåller e-böcker möjliggör för alternativ återgivning av innehållet (till exempel genom bildbeskrivningar) och tillhandahåller information om tillgänglighetsfunktioner via metadata. Slutligen ska den som tillhandahåller e-böcker säkerställa att åtgärder avseende förvaltning av digitala rättigheter inte blockerar tillgänglighetsfunktionerna.

För e-böcker som har en tryckt förlaga finns i stället ett särskilt skydd i 1 kap. 6 § TF. E-boken ses då, under vissa förutsättningar, som en bilaga till den tryckta boken och omfattas av tryckfrihetsförordningens regler. För e-böcker som endast ges ut digitalt finns en möjlighet till grundlagsskydd genom yttrandefrihetsgrundlagens databasregel i 1 kap. 4 §. Företag för yrkesmässig framställning av tryckta skrifter hör till den kategori som skyddas genom databasregeln. Innehållet i sådana företags – företrädesvis bokförlags – databaser har automatiskt grundlagsskydd. I den mån en digital bok tillhandahålls av en aktör som saknar automatiskt grundlagsskydd krävs utgivningsbevis för att den databas där boken publiceras ska skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen.

Tillgänglighetsdirektivets krav rör inte själva det skriftliga innehållet i e-böcker. Däremot ställs formkrav på de filer i vilka e-böckerna tillhandahålls. För sådana krav krävs uttryckligt stöd i den grundlag som skyddar e-boksfilen – tryckfrihetsförordningen såvitt avser e-böcker som omfattas av den nämnda bilageregeln och yttrandefrihetsgrundlagen såvitt avser e-böcker som omfattas av databasregeln. Sådant stöd saknas i dagsläget.

Distributionen av e-böcker sker normalt via en återförsäljare. Försäljningen domineras av digitala abonnemangstjänster. När det gäller programvaran som används vid försäljning av e-böcker har själva webbplatsen eller applikationen hos en aktör som endast distribuerar digitala böcker inte något automatiskt grundlagsskydd. Det förekommer dock att bokförlag med automatiskt grundlagsskydd har försäljning av e-böcker på sina egna webbplatser. I de fallen förutsätter tillgänglighetsdirektivets krav stöd i grundlagen. Något sådant stöd finns inte i yttrandefrihetsgrundlagen.

Sammanfattningsvis görs bedömningen att tillgänglighetsdirektivets krav på e-böcker inte kan genomföras fullt ut utan ändring av grundlag.

E-handelstjänster

Även e-handelstjänster omfattas av specifika krav i tillgänglighetsdirektivet. Med e-handel avses all handel som bedrivs på internet eller annars på elektronisk väg. Försäljningen kan till exempel ske via webbplatser eller genom mobilapplikationer. En förutsättning är också att handeln riktar sig till konsumenter.

De specifika krav som ställs på e-handelstjänster är att den som har en e-handelstjänst ska tillhandahålla information om tillgängligheten för de produkter och tjänster som säljs. Vidare ska den berörda aktören säkerställa identifierings-, säkerhets- och betalningsfunktionernas tillgänglighet när de levereras som en del av en tjänst (och inte av en produkt) genom att göra tjänsten uppfattningsbar, hanterbar, begriplig och robust. Slutligen ska tillhandahållas identifieringsmetoder, elektroniska signaturer och betaltjänster som även de är uppfattningsbara, hanterbara, begripliga och robusta.

E-handelstjänster kan vara av vitt skilda karaktär. Det kan handla om företag vars verksamhet går ut på försäljning av en flora av varor eller tjänster på internet. Även företag som i huvudsak bedriver en annan typ av ekonomisk verksamhet kan dock, kopplat till den verksamhet som bedrivs, ha varor eller tjänster till försäljning. Till exempel säljer grundlagsskyddade medier såsom tidningar, tidskrifter och kommersiella tv-bolag prenumerationer eller abonnemangstjänster via sina webbplatser, liksom bokförlag tillhandahåller böcker för försäljning.

En e-handelstjänst omfattas av grundlagsskydd om den tillhandahålls från en databas som omfattas av databasregeln i 1 kap. 4 § YGL. Den absoluta merparten av de databaser där det bedrivs e-handel faller utanför denna bestämmelse, och därmed också utanför yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Det finns alltså inte några konstitutionella hinder mot att kräva att det på sådana webbplatser eller

i sådana applikationer tillhandahålls viss information, eller att innehållet ska ha en viss utformning.

E-handel förekommer dock också hos såväl de traditionella medier som har ett automatiskt grundlagsskydd för sina databaser, som hos aktörer med utgivningsbevis. För krav på innehållet, eller på innehållets form, i sådana databaser krävs uttryckligt stöd i yttrandefrihetsgrundlagen. Sådant stöd saknas i dagsläget.

Sammanfattningsvis görs bedömningen att tillgänglighetsdirektivets krav på e-handelstjänster inte kan genomföras fullt ut utan ändring av grundlag.

Allmänna krav på tjänster

I tillgänglighetsdirektivet finns allmänna krav som rör samtliga tjänster som omfattas av direktivet. Ett sådant krav är att information om hur en tjänst fungerar ska tillhandahållas. Om produkter används för att ta del av tjänsten ska även information om produkternas tillgänglighet ges.

Det ställs även krav på formen för den information som ges. Informationen ska till exempel kunna uppfattas med mer än ett sinne, presenteras på ett begripligt sätt och presenteras i ett typsnitt med lämplig storlek och form. Vidare ska eventuella delar som inte består av text ha en alternativ presentation av innehållet.

Ytterligare ett allmänt krav är att webbplatser och applikationer där tjänster som omfattas av direktivet tillhandahålls ska göras tillgängliga på ett enhetligt och ändamålsenligt sätt. Det ska ske genom att de görs uppfattningsbara, hanterbara, begripliga och robusta.

Kraven bedöms i denna del träffa de delar av en webbplats eller applikation där berörda tjänster tillhandahålls.

När tjänster som omfattas av direktivets krav tillhandahålls ur en databas som omfattas av 1 kap. 4 § YGL skyddas innehållet av yttrandefrihetsgrundlagen. Med detta följer att det råder etableringsfrihet för de sändningar och tillhandahållanden som görs i databasen. Eventuella krav på innehållet måste ha uttryckligt stöd i yttrandefrihetsgrundlagen. Något stöd som svarar mot de allmänna krav som tillgänglighetsdirektivet föreskriver för tjänster finns inte.

Sammanfattningsvis görs bedömningen att tillgänglighetsdirektivets allmänna krav på tjänster inte kan genomföras fullt ut utan ändring av grundlag.

Fem nya delegationsbestämmelser

Utredningen anser att det konstitutionella utrymme som krävs för att tillgodose tillgänglighetsdirektivets krav bör säkerställas. Intresset av att underlätta för personer med funktionsnedsättning att ta del av och kunna tillgodogöra sig information väger i det hänseendet tungt.

För att kunna ställa de krav som följer av tillgänglighetsdirektivet föreslår utredningen dels två nya delegationsbestämmelser i tryckfrihetsförordningen, dels tre nya i yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelserna ger utrymme för föreskrifter i lag om krav och skyldigheter som syftar till att säkerställa tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning. Gemensamt för bestämmelserna är också att lagstiftningsutrymmet begränsas till krav som vilar på en förpliktelse som följer av medlemskapet i den Europeiska unionen.

Det som öppnas för är, under angivna förutsättningar, lagkrav på information om tillgänglighet, som till exempel vilka tillgänglighetsfunktioner en produkt eller en tjänst har och i vilken mån produkten eller tjänsten är kompatibel med hjälpmedel för funktionsnedsättning. Även krav på utformning av information medges, vilket kan handla om till exempel krav på lättillgänglighet, begriplighet, typsnitt och andra formkrav som kan underlätta för den som har en funktionsnedsättning att ta del av informationen.

Vidare öppnas för krav på att program, som en e-bok eller en tjänst som ger åtkomst till audiovisuella medier, ska förses med vissa tekniska funktioner. Det kan till exempel handla om att en programfil ska förses med metadata som underlättar navigation, eller att det tekniskt säkerställs att en tv-tittare kan kontrollera visningen av en tillgänglighetstjänst. Även krav på alternativ presentation av innehåll medges med den föreslagna regleringen.

När det gäller överföringar av tillgänglighetstjänster föreslås att det ska kunna krävas att den som vidaresänder ett program också vidaresänder eventuella tillgänglighetstjänster som hör till programmet; det vill säga tjänster som utgörs av eller underlättar tillgången till textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Lagstiftningsutrymmet ska i denna del alltså inte längre begränsas till public service-företagens programutbud och tillgänglighetstjänster, utan gälla oavsett vilket programföretag som står som avsändare till programmet och tillgänglighetstjänsten.