En reform av den statliga barn- och ungdomsvården

En central iakttagelse är att den statliga barn- och ungdomsvårdens uppdrag är otydligt. Det saknas en tydlig och gemensamt förankrad definition av vårdens mål, innehåll och avgränsningar i förhållande till andra huvudmäns och aktörers ansvar. Vi ser också att SiS målgrupp inte är tillräckligt definierad, vilket leder till att bedömningar om vem som behöver vård på ett slutet ungdomshem varierar mellan olika socialnämnder. Dessa otydligheter leder till att barn och unga med omfattande och sammansatta vårdbehov riskerar att inte få den vård de behöver och har rätt till hos SiS eller hos andra huvudmän. Otydligheterna har även lett till att de särskilda ungdomshemmen har inrättat sina verksamheter olika, med följden att barn och unga riskerar att få olika vård beroende på vilket ungdomshem de placeras på. Det har dessutom länge funnits en osäkerhet kring vilken form av hälso- och sjukvård som ska bedrivas inom SiS.

Rättslig reglering

De rättsliga ramarna för den statliga barn- och ungdomsvårdens verksamhet är inte tillräckligt tydliga. Det saknas juridiska definitioner av flera centrala begrepp inom området och det saknas också en gemensam förståelse av vad begreppen i praktiken betyder. Det gäller till exempel vad som är ett särskilt ungdomshem och vad som utmärker behov av särskilt noggrann tillsyn, som är grundläggande för vården i ett sådant ungdomshem. Bristande reglering bidrar också till att gränsdragningen gentemot andra aktörer såsom socialnämnd och region uppfattas som oklara. Brist på tydlig rättslig reglering av vårdens förutsättningar är inte godtagbar i en verksamhet med långtgående befogenheter att begränsa barns och ungas fri- och rättigheter.

Barns och ungas möjlighet att tillvarata sina rättigheter genom att framföra klagomål på vården är inte heller tillräckligt reglerad, något som är särskilt angeläget i en vård som ofta genomförs utan den enskildes samtycke.

Kompetensförsörjning

Svårigheten att rekrytera och behålla kvalificerad vårdpersonal har lett till allvarliga konsekvenser för barn och unga som vårdas inom den statliga barn- och ungdomsvården. Bristande kompetens i arbetet nära barn och unga på de särskilda ungdomshemmen påverkar vårdmiljön och vårdinnehållet, ökar användningen av särskilda befogenheter och ökar riskerna för missförhållanden i form av våld och övergrepp mot barn och unga.

Tillgången till hälso- och sjukvård och tandvård

Tillgång till hälso- och sjukvård och tandvård motsvarar inte de omfattande behov som tvångsomhändertagna barn och unga har. Placering i ett särskilt ungdomshem innebär i många fall att den ordinarie vårdkedjan bryts vilket medför att nödvändiga insatser uteblir eller fördröjs. Bristande struktur i samverkan mellan SiS, regionerna och kommunerna bidrar i kombination med den oklara ansvarsfördelningen till problemen.

Styrning och organisering

SiS styrning och organisation är inte ändamålsenlig. Centrala beslut och normeringar av verksamheten implementeras i varierande omfattning av de lokala verksamheterna. Det för med sig obefogade skillnader i likvärdighet, kvalitet och rättssäkerhet mellan de särskilda ungdomshemmen och att dessa skillnader kvarstår över tid. En konsekvens är att barn och unga med liknande vårdbehov får väsentligt olika vårdinnehåll och bemötande beroende på var de placeras. Barn och unga möter en verksamhet som kan upplevas som oförutsägbar och rättsosäker.

Skillnaderna omfattar även organisationskulturen inom vissa delar av verksamheten där brist på gemensamma värderingar och tillräckligt stöd till medarbetare i svåra situationer kan leda till att våld och bristande barnsyn normaliseras.

Ändamålsenliga lokaler

Vård- och boendelokalerna har omfattande brister vad gäller skick, säkerhet och funktionalitet. Den ansträngda platssituationen har också lett till att redan utdömda lokaler åter tagits i bruk. Bristen på ändamålsenliga lokaler har en direkt inverkan på vårdens kvalitet.

Den påverkar barns och ungas trygghet, säkerhet och trivsel samtidigt som den inverkar på möjligheterna till skolgång och meningsfull sysselsättning. Bristen på ändamålsenliga lokaler har även en stor negativ inverkan på personalens arbetsmiljö och förutsättningarna att bemanna verksamheten.

Informationshantering

Verksamheten inom den statliga barn- och ungdomsvården är i stor utsträckning beroende av möjligheten att kunna samverka med andra aktörer i vårdkedjan. Att inte kunna utbyta nödvändig information för att planera vården tillsammans med andra ansvariga aktörer innebär att vården riskerar att bli fragmenterad. Bristen på tydliga strukturer för samverkan bidrar till att ansvarsfördelningen blir oklar och att barns och ungas behov inte tillgodoses på ett sammanhållet sätt. Bristande möjlighet att ta del av nödvändig information från andra aktörer, om till exempel medicinering eller behov av skydd, innebär direkta risker för barns och ungas hälsa, trygghet och säkerhet.

Beroendet av andra aktörer

Vi understryker slutligen i den inledande kartläggningen och analysen att den statliga barn- och ungdomsvården är beroende av att övriga samhällsaktörer uppfyller sitt ansvar i vården av barn och unga.

De barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem är de som har de största och mest sammansatta behoven. Dessa behov behöver flera huvudman och verksamheter arbeta med utifrån sina ansvars- och kompetensområden.

Den statliga barn- och ungdomsvården ställs inför allt större uppgifter med krav på att ge vård när andra alternativ saknas och andra placeringsformer ofta prövats utan önskade resultat för barnet eller den unge. I nuläget brister den statliga styrning som vi bedömer vara nödvändig för att säkerställa en långsiktig, samordnad och tvärkompetent vård för dessa barn och unga.

Sammanfattningsvis om bristerna i den statliga barn- och ungdomsvården

Sammantaget bedömer vi att de identifierade bristerna inom den statliga barn- och ungdomsvården har sin grund i otydlig styrning, bristande rättslig reglering, otillräcklig kompetensförsörjning, svag samverkan samt strukturella och organisatoriska hinder i statens verksamhet.

Dessa omfattande och sedan tidigare kända brister får allvarliga negativa konsekvenser för barns och ungas trygghet, vårdkvalitet, tillgång till hälso- och sjukvård, delaktighet och rättssäkerhet. Sammantaget riskerar vården att inte ge barn och unga i mycket utsatta situationer det stöd som de behöver och i vissa fall bidra till att öka deras utsatthet.

För att säkerställa en vård av god kvalitet krävs därför omfattande åtgärder för att öka tydligheten i uppdraget, förbättra samordningen mellan berörda aktörer samt säkerställa att verksamheten utgår från barns och ungas behov och rättigheter.

En genomgripande reform är nödvändig

Mot bakgrund av de brister och grundläggande problem som vi har konstaterat i den statliga barn-och ungdomsvården bedömer vi att en genomgripande reform är nödvändig. En sådan reform krävs för att skapa en stabil grund för god, likvärdig och rättssäker vård.

Övergripande inriktningar för reformarbetet

Vi har identifierat fyra övergripande inriktningar som behöver prägla alla delar av arbetet med att reformera den statliga barn- och ungdomsvården.

Barnets och den unges bästa

Den första inriktningen är att barnets och den unges bästa ska vara grundläggande för alla analyser, beslut och insatser i reformarbetet. Med utgångspunkt i att lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, omfattar personer upp till 21 år menar vi att principen om barnets bästa även ska gälla för de unga vuxna som vårdas inom den statliga barn- och ungdomsvården.

Barnets bästa har en stark rättslig förankring och innebörden beskrivs av regeringen som att hänsynen till barnets bästa alltid ska ges företräde i en konflikt mellan barnets behov och andra intressen. 1 Principen om barnets bästa är dock komplex, särskilt när det handlar om att genomföra vård mot barnets egen vilja i låsbara vårdmiljöer. Vi anser ändå att principen om barnets bästa även måste kunna tillämpas i statlig barn- och ungdomsvård utifrån de förutsättningar som gäller där.

Att tillämpa barnets bästa som tillvägagångssätt i utredningen innebär att vi behöver överväga vilket av möjliga alternativ som framstår som bäst för de barn och unga som berörs genom att bedöma konsekvenser och motivera varför det valda alternativet bedömts vara till barns och ungas bästa. På motsvarande sätt bör principen om barnets bästa som tillvägagångssätt tillämpas vid bedömningar, beslut och åtgärder inom det fortsatta arbetet med att reformera den statliga barn- och ungdomsvården.

Statens ansvar

Den andra inriktningen är att tydliggöra och beakta statens ansvar för viss social barn- och ungdomsvård. En sådan statlig barn- och ungdomsvård ska vara en del av statens samlade styrning inom socialtjänsten och bör utformas med uppgifter för flera statliga myndigheter. Vi menar att staten bör ansvara för sådan social barn- och ungdomsvård som

– är förenad med integritetskränkningar och som av rättssäkerhetsskäl bör bedrivas i statlig regi,

– för vård som kräver sådan kompetens eller andra resurser att upptagningsområdet bör vara nationellt, eller

– för vård där den kommunala socialtjänsten behöver stöd som är operativt och inriktat på vården av enskilda barn och unga.

Den statliga barn- och ungdomsvården är en del av socialtjänsten. Den utförs på uppdrag av kommunerna samtidigt som den har tillgång till särskilda befogenheter som inte andra vårdformer har. Detta skapar särskilda utmaningar, som i sin tur ställer krav på en tydlig rättslig reglering för att säkerställa likvärdighet, tillgång till vårdplatser och vårdkvalitet.

Förhållandet mellan den statliga barn- och ungdomsvården och de samverkansformer som finns inom staten är i dag oklart och splittrat. Relativt många andra statliga myndigheter är genom sina uppdrag kopplade till den statliga barn- och ungdomsvården när det gäller till exempel normering, utveckling, sammanställning och förmedling av kunskap, uppföljning och utvärdering samt tillsyn och granskningar.

En reform av den statliga barn- och ungdomsvården bör därför avse statens samlade ansvar och styrmedel inom området, inte bara uppgifterna för en enskild myndighet. Ett tydligt och långsiktigt ansvar på statlig nivå är en förutsättning för att myndigheter ska kunna förvalta och utveckla den statliga vården.

Stärka det vårdande uppdraget

Den tredje inriktningen är att stärka det vårdande uppdraget i alla delar av reformarbetet. Det vårdande uppdraget är ytterst beroende av ett professionellt arbete där lagar och regler tillämpas i förening med kunskap om god vård, personlig lämplighet och omdömesförmåga i de konkreta och inte sällan komplexa situationer som vården består av. Våra förslag kan bara leda till önskade resultat om det finns förutsättningar för personal på alla nivåer att utföra och utveckla ett professionellt arbete. Strukturella förändringar inom den statliga barn- och ungdomsvården behöver också förenas med processer för att främja och stärka det professionella vårdarbetet som ligger utanför vårt uppdrag.

Vården ska vara ändamålsenlig och meningsfull och ha ett förebyggande perspektiv. Vårdmiljön ska vara trygg och säker under så hemlika förhållanden som möjligt. Den behöver också utformas för att motsvara de helhetskrav som ställs på en kvalificerad vård. I en trygg och säker vård ingår även förutsättningar att behandla personuppgifter som är nödvändiga för till exempel hälso- och sjukvård och för att kunna förebygga och motverka brottslighet under och efter placeringen.

Det relationella arbetet bör ses som centralt inom verksamheten, som en förutsättning för allt motivations- och förändringsarbete. Grundläggande för att bygga relationer är ett utvecklat arbete med etik och synen på barn och unga inom verksamheten. Det vårdande uppdraget präglas av en helhetssyn på barnets eller den unges individuella behov och förutsättningar. Möjlighet att arbeta i team och andra tvärprofessionella former bör vara ett av de utmärkande dragen i statlig barn- och ungdomsvård. Verksamheten måste rustas i alla delar för att kunna möta barn och unga som placeras för statlig barn- och ungdomsvård och har en hög grad av samsjuklighet och sammansatta vårdbehov. För att tillgodose behoven för dessa barn och unga krävs även utökad samverkan med regionernas hälso- och sjukvård.

En avgörande del i det vårdande uppdraget är att säkerställa kontinuitet och stabilitet i vårdkedjan under tiden inom den statliga barn- och ungdomsvården, men också i samband med vårdens start och avslut.

Regler för effektiv styrning

Den fjärde inriktningen är att fastställa regler som effektivt styr vården. Den nuvarande lagstiftningen inom socialtjänstens område innehåller oklarheter och otydligheter som ger för stort tolkningsutrymme åt de myndigheter som har ansvaret för olika vårdinsatser för barn och unga inom den statliga barn- och ungdomsvården. Det leder i sin tur till brister kopplade till vårdkvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet. När det gäller verksamhet som innebär ingripande åtgärder mot utsatta barns och ungas fri- och rättigheter krävs lagstiftning som anger tydliga förutsättningar för verksamheten i syfte att göra vården förutsebar och sammanhängande för de som vårdas. Det är också nödvändigt med en lagstiftning som är tydlig och handlingsdirigerande för att säkerställa att myndigheter och aktörer agerar i enlighet med lagstiftarens intentioner.

Reformens genomförande

Den reform som vi anser är nödvändig av den statliga barn- och ungdomsvården kommer att innebära omfattande förändringar av komplexa sammanhang och verksamheter. Vi bedömer därför att refor- men behöver genomföras stegvis och under en längre tidsperiod.

I ett första steg (år 2026–2028) förbereds arbetet genom kompletterande och fördjupande analyser. I ett andra steg (år 2029–2031) genomförs strukturella förändringar i form av lag- och regeländringar och bildandet av en ny myndighet. I det tredje steget (2032–2034) följs resultat och erfarenheter av processen upp och utvärderas. Utifrån resultaten av uppföljningen och utvärderingen genomförs justeringar av verksamheten. Uppföljningen och utvärderingen ska även utgöra underlag för beslut i långsiktigt strategiska frågor som lokal- och kompetensförsörjning och för fortsatt förbättringsarbete. Då verksamheten inte kan pausas under reformerna är det av stor vikt att förutsättningarna för att bedriva god vård under förändringsarbetet värnas. Genomförandet av reformen kan också i vissa delar behöva samordnas med annat näraliggande reformarbete inom HVB- området 2 eller den övriga samhällsvården för barn och unga.

Områden för fortsatt arbete

Våra förslag och bedömningar inriktas på frågor om ansvar och reglering som lägger grunden för fortsatt utveckling av den statliga barn- och ungdomsvården.

Vi föreslår ett stort antal författningsändringar, men bedömer också att mer arbete behövs genom flera regeringsuppdrag till myndigheter eller nya statliga utredningar. En reform i flera steg där fördjupat eller kompletterande underlag tas fram för fortsatta beslut om den statliga barn- och ungdomsvården. Vi framhåller även vikten av att reformen följs upp och utvärderas. Regeringen bör ge en lämplig myndighet i uppdrag att följa reformens genomförande och resultat, med särskilt fokus på barns och ungas erfarenheter. Detta är avgörande för att säkerställa att reformen leder till en förbättrad och mer rättssäker vård.

En ny myndighet för statlig barn- och ungdomsvård

Vi föreslår att en ny myndighet ska inrättas för den statliga barn- och ungdomsvården. Myndighetens namn ska vara Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård, förkortat MBU. Det föreslagna namnet lyfter fram det vårdande uppdraget och öppnar för att den nya myndigheten ges ett bredare uppdrag inom vårdkedjan än den grundläggande avgränsning till institutionsvård som SiS har varit begränsad till.

SiS har under lång tid kritiserats för bristande i vårdkvalitet och likvärdighet. Viktiga förändringar har genomförts inom SiS, men vi bedömer att de inte ha fått tillräckligt genomslag. Reformbehovet av den statliga barn- och ungdomsvården förstärks av pågående förändringar inom SiS, som att verkställighet av sluten ungdomsvård fasas ut och att ansvaret för missbruksvård kan komma att överföras till regionerna. Med en ny myndighet kan de välfungerande delarna av SiS bevaras och stärkas samtidigt som regeringen gör ett nytt samlat ställningstagande om myndighetens uppdrag och förutsättningar, som blir en ny långsiktig förpliktelse också på politisk nivå.

Myndigheten ska organiseras så att regeringen kan anpassa verksamhetens uppdrag efter förändrade behov inom den sociala barn- och ungdomsvården. Bildandet av den nya myndigheten kommer att behöva genomföras samtidigt som flera andra förändringar inom området för social barn- och ungdomsvård är eller kan bli aktuella. För att hålla samman dessa olika arbeten bedömer vi att regeringen bör ge en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård så att myndigheten kan bildas den 1 februari 2029.

Myndighetens uppdrag och uppgifter

Myndighetens kärnuppdrag ska vara att ansvara för de delar av den sociala barn- och ungdomsvården som det är mest ändamålsenligt att staten utför. Barn och unga som vårdas vid hemmen har ofta en mer sammansatt och omfattande behovsbild än andra barn och unga i samhällsvården. Det medför att vården kräver särskild kompetens och resurser som förutsätter ett nationellt upptagningsområde för att vården ska vara likvärdig och utföras med hög kvalitet. Vården kommer också att vara förenad med tillgång till rörelsebegränsningar och andra former av övervakning och kontroll som staten av rättssäkerhetsskäl bör ansvara för. Detta understryker vikten av att hem- men drivs med ett nationellt ansvar för tillgång till den kompetens och olika typer av vård som behöver vara tillgänglig i hemmen. Ett sådant nationellt ansvar är ytterst bara möjligt för staten att ta på sig.

Huvudmannaskap, planering, ledning och drift av de nuvarande särskilda ungdomshemmen ska fortsatt vara en betydande del av den statliga barn- och ungdomsvårdens verksamhet. Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård ska också ansvara för anvisning av platser till hemmen och att antalet platser vid hemmen fortlöpande anpassas till behovet. Inom ramen för ansvaret att driva hemmen ska myndigheten bedriva skolverksamhet med tillhörande uppdrag om elevhälsa och viss hälso- och sjukvårdsverksamhet. Utöver detta ska myndigheten, efter regeringsbeslut, kunna erbjuda andra insatser till kommunernas socialtjänst som andra huvudmän inte kan eller bör tillhandahålla. Det kan till exempel avse kunskapsbaserade behandlingsmetoder, elektronisk övervakning och operativt stöd till kommunernas socialtjänst. Myndigheten ska också få utföra uppdrag åt kommuner i samband med eftervård efter avslutad placering vid statliga hem för barn och unga.

Verksamheten vid de hem för barn och unga som myndigheten driver ska vara utformad så att den tillgodoser behovet av trygghet och säkerhet för barn och unga som vårdas vid hemmen, och säkerställer deras rättigheter. Myndigheten ska även ges ett uppdrag om att förebygga och motverka brottslighet inom sitt verksamhetsområde.

Myndighetens ledning och organisation

Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård ska vara en styrelsemyndighet. Detta motiveras bland annat av verksamhetens komplexitet, tvärsektoriella karaktär och behov av strategisk styrning. Vi bedömer att en styrelse kan bidra till stärkt kvalitet, långsiktighet och ansvarstagande och utgöra ett viktigt stöd till myndighetschefen i ledningen av verksamheten.

Verksamhetens komplexitet gör att vi särskilt vill framhålla vikten av att det finns centrala ledningsfunktioner inom områden som ställer krav på olika typer av professionell kompetens. Det gäller särskilt socialt behandlingsarbete och annan social vård samt skolan, elevhälsan och myndighetens hälso- och sjukvård. Sådan specialistkompetens behöver även finnas tillgänglig för myndighetens högsta ledning.

Myndigheten behöver organiseras så att en central strategisk styrning vid huvudkontoret säkerställer förutsättningarna för en god, rättssäker och likvärdig vård vid hemmen samtidigt som hemmen har möjlighet att beakta lokala behov och förutsättningar. Myndighetens huvudkontor ska ha ett tydligt ansvar för stöd, samordning, uppföljning och implementering.

Kunskapsstyrning

Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård bör ges en tydligare roll både som användare och producent av kunskap och integreras i ett utvecklat system för statlig kunskapsstyrning. Vi konstaterar att det finns behov av både verksamhetsnära forskning och studier av långsiktiga effekter av vårdinsatser som myndigheten svarar för, men bedömer att regeringen bör låta analysera behovet av ett forskningsuppdrag närmare innan myndigheten ges ett eventuellt forskningsuppdrag. I syfte att stärka kunskapsbasen och förbättra möjligheterna till systematisk uppföljning och utveckling av vården bedömer

vi också att Socialstyrelsen och SiS gemensamt inleder ett arbete med att utveckla former för verksamhetsanknuten forskning.

Myndighetens lokalbestånd och kapacitet

Platskapaciteten inom den statliga tvångsvården för barn och unga behöver byggas ut. För att säkerställa att myndigheten kan tillhandahålla platser i akuta situationer och att upprätthålla en differentiering utifrån olika vårdbehov är det inte tillräckligt att antalet platser går jämt upp med antalet barn och unga som ska vårdas. Vi föreslår att Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård ska utgå från en beläggningsgrad på 70 procent vid prognostisering av antalet platser för att säkerställa att differentieringen och skyldigheten att akut tillhandahålla platser upprätthålls.

I den långsiktiga lokalförsörjningsplanen bör den statliga barn- och ungdomsvården se över och anpassa hemmens lokalisering och utformning så att de stödjer en mer ändamålsenlig vård och behandling. Lokalerna ska vara ändamålsenliga, säkra och kostnadseffektiva. De ska också vara geografiskt placerade där platsbehovet är stort och det finns goda förutsättningar för kompetensförsörjning samt samverkan med andra aktörer.

Kompetensförsörjning

Kompetensförsörjningen är och har historiskt varit ett problem inom den statliga barn- och ungdomsvården. De nya kompetenskraven för HVB som infördes den 1 juli 2025 3 har ytterligare förstärkt konkurrensen om kvalificerad vårdpersonal. Vi bedömer att regeringen bör ge Myndigheten för yrkeshögskolan i uppdrag att se över behovet av en tillfällig utökning av antalet platser i lämpliga utbildningar för personal som ger vård, fostran och behandling åt barn och unga i HVB och statlig barn- och ungdomsvård.

Vidare bedömer vi att regeringen bör överväga att ge SiS i uppdrag att utreda behov av och förutsättningar för en struktur som kan användas av Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård för att ge personal med personlig lämplighet och rätta erfarenheter den utbildning som krävs för att uppfylla kompetenskraven för att arbeta vid statliga hem för barn och unga inom ramen för sin anställning.

Den statliga barn- och ungdomsvårdens finansiering

I samband med den nya myndighetens inrättande bör regeringen se över finansieringsmodellen för den statliga barn- och ungdomsvården. En förändrad modell skulle ge myndigheten möjlighet att utnyttja sitt anslag på ett mer långsiktigt och effektivt sätt.

Statliga hem för barn och unga

Vi förslår att de nuvarande särskilda ungdomshemmen ska ersättas av den nya placeringsformen statliga hem för barn och unga. Den nya placeringsformen ska avse hem inom socialtjänsten för barn och unga under 21 år som behöver vård med särskilt noggrann tillsyn. Vården ska omfatta omvårdnad och behandling i förening med boende. För barnska även uppfostran ingå. Begreppet särskilt noggrann tillsyn ska definieras som möjligheten att begränsa den unges rörelsefrihet enligt bestämmelserna om de särskilda befogenheter som gäller inom den statliga barn- och ungdomsvården.

Det statliga huvudmannaskapet i kombination med ett nationellt upptagningsområde och möjligheten att inskränka barns och ungas fri- och rättigheter innebär att statliga hem för barn och unga väsentligt skiljer sig från övriga verksamheter som ryms inom HVB-begreppet. Av dessa skäl föreslår vi att statliga hem för vård av unga ska utgöra en ny och tydligt avgränsad placeringsform med en särskild reglering av vårdens ramar och innehåll.

Vem får placeras?

Endast barn och unga som omhändertagits på grund av eget beteende och som har ett tydligt behov av särskilt noggrann tillsyn, det vill säga möjlighet till begränsningar i rörelsefriheten, ska enligt vårt förslag få placeras på ett statligt hem för barn och unga. Vi föreslår dock att ett barn eller en ung person som placerats i ett statligt hem för barn och unga ska kunna fortsätta att vårdas där om vården övergår till att vara frivillig och det är det bästa för barnet. Detsamma gäller om ett barn inte längre är omhändertaget på grund av eget beteende utan enbart på grund av brister i hemmet. Vid placering ska särskild vikt läggas vid risker som avvikning, våld eller brottslig verksamhet.

Barn som inte har fyllt 13 år ska endast placeras om det finns synnerliga skäl. Myndigheten ska efter samråd med socialnämnden kunna besluta om flytt mellan enheter inom hemmet, också mellan låsbara och öppna enheter eller inom olika säkerhetsnivåer.

Vården inom statliga hem för barn och unga

Tiden på ett statligt hem för barn och unga ska tas till vara och användas till genomtänkt och professionell vård under hela dygnet. Vården ska vara utformad efter individuella behov och bedrivas i enlighet med krav på delaktighet, god kvalitet samt vetenskap och beprövad erfarenhet. Den ska vara sammanhållen och omfatta flera samverkande delar som utbildning eller annan sysselsättning, social vård samt hälso- och sjukvård. En helhetssyn på barnets eller den unges livssituation och förutsättningar är central där vårdmiljön aktivt används för behandling, stöd, socialisering och utveckling, inte enbart för säkerhet eller förvaring.

Verksamheten vid statliga hem för barn och unga ska bygga på förtroende, utformas så att den upplevs som meningsfull och motverkar negativa följder av frihetsberövandet samt syfta till att barnet eller den unge ska kunna vårdas utan särskilt noggrann tillsyn.

Vi anser att det måste finnas tydliga regler för verksamheten och vårdinnehållet i statliga hem för barn och unga för att vården ska kunna vara förutsägbar, jämlik, ändamålsenlig och meningsfull. Hem- men ska behandla sociala vårdbehov, men de får också utreda sociala vårdbehov samt ge stöd vid psykisk ohälsa och annan psykosocial problematik.

Den sociala vården ska särskilt

– skapa förutsättningar för att barn och unga ska kunna och vilja tillgodogöra sig vården,

– ge stöd för att bearbeta omsorgssvikt, övergrepp och andra negativa upplevelser,

– ge stöd för att förbättra färdigheter och funktionsförmågor,

– ge träning i sociala relationer,

– ge stöd i kontakt, umgänge och relationer med föräldrar, syskon och andra närstående,

– ge stöd i kontakt med hälso- och sjukvård och tandvård,

– ge stöd för skolgång, och

– främja deltagande i fritidsaktiviteter.

Hemmen ska även genom anställda familjebehandlare kunna erbjuda stöd och behandling till anhöriga till de barn och unga som vårdas där.

En förutsättning för god vårdkvalitet är att barn och unga dagligen ges möjlighet till utomhusvistelse och möjlighet att ägna sig åt fysisk aktivitet eller någon annan fritidssysselsättning. Ett grundläggande krav för god vårdkvalitet är också att verksamheten kan tillförsäkra barn och unga en trygg och säker vårdmiljö. Myndigheten och alla anställda ska aktivt uppmärksamma och agera för att förebygga och hantera situationer som kan äventyra tryggheten och säkerheten i hemmet. På hemmen ska finnas ordningsregler för de dagliga rutinerna som syftar till att skapa trygghet och säkerhet för alla som vistas där.

Hemmens utformning

Den fysiska vårdmiljön på dagens särskilda ungdomshem är i många fall bristfällig och inte ändamålsenlig för den verksamhet som ska bedrivas. Vi föreslår nya bestämmelser om att vård- och boendemiljön på statliga hem för barn och unga ska vara ändamålsenlig för den verksamhet som bedrivs i hemmet och lämplig för de barn och unga som vårdas där, samt utformad utifrån barnens och de ungas vårdbehov, ålder och andra förutsättningar. Lokalerna ska vara anpassade så att de möjliggör en trygg och säker vård samt utformade med hänsyn tagen till den personliga integriteten. Forskning pekar på att hemlika och individanpassade miljöer främjar barnens och de ungas hälsa, välbefinnande och möjlighet att tillgodogöra sig vård och behandling. Regeringen bör ge Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård i uppdrag att, i dialog med barn och unga, ta fram nationella riktlinjer för boenderum och möjligheter till individuell anpassning av boendemiljön.

För att samtliga hem ska kunna erbjuda en likvärdig, trygg vård av god kvalitet med så få frihetsinskränkningar som möjligt behöver samtliga hem ha en intern vårdkedja. En struktur med låsbara, delvis öppna enheter och utskrivningsförberedande platser ger möjlighet till individuell anpassning där ökad grad av frihet och ansvar kan prövas i tryggheten av en känd miljö och med stöd av personal som barnet eller den unge har en relation till. Denna struktur motverkar onödigt långvarig frihetsinskränkning, minskar behoven av flyttar mellan hemmen och förbättrar förutsättningarna för återanpassning. Vården ska differentieras utifrån olika vårdbehov och ålder för att minska risken för negativ påverkan mellan barn och unga. Hemmens typer av vårdenheter ska vara lagreglerade. Vid ett statligt hem för barn och unga ska finnas vårdenheter för:

– mottagning och behovsbedömning (låsbar)

– behandling utifrån vårdbehov (låsbar och delvis öppen), och

– utskrivningsförberedande vård (delvis öppen).

Vårdenheter för behandling ska finnas med inriktning på något av följande vårdbehov:

– skadligt bruk och beroende,

– sexuell beteendeproblematik,

– särskilda skyddsbehov,

– annat socialt nedbrytande eller destruktivt beteende, eller

– brottslig verksamhet.

Det ska även finnas vårdenheter för barn och unga som har särskilda behov av integrerad vård på grund av en psykisk funktionsnedsättning eller annat liknande tillstånd. Med integrerad vård avses samordnade psykosociala och specialistpsykiatriska insatser samt vid behov habiliteringsinsatser.

Vårdenheter ska vara åldersindelade i enheter för barn 12 år eller yngre, för barn 13–17 år och för unga vuxna 18–20 år. En vårdenhet ska bestå av boenderum, rum för intag av måltider, rum för samvaro och rum för enskilda samtal. Låsbara enheter ska ha tillgång till utrymmen för daglig utomhusvistelse. Ett statligt hem för barn och unga ska bestå av minst sju och högst tolv vårdenheter där högst fem barn eller unga vårdas på varje vårdenhet. Forskning visar att stora grupper inom institutionsvården ökar riskerna för negativ kamratsmitta, mobbning och våld. Mycket av barns och ungas uppmärksamhet riktas också mot att förhålla sig till och att anpassa sig till andra boende, vilket antas undergräva ett effektivt behandlingsarbete.

Bemanning och kompetens

Bemanningen på ett statligt hem för barn och unga ska vara anpassad efter barnens och de ungas behov av vård och säkerställa en trygg och säker vård. Personal ska vid alla tider på dygnet genast kunna ge det skydd, stöd och den hjälp som barnet eller den unge behöver. All personal vid ett statligt hem för barn och unga ska ha personlig lämplighet för anställningen och i övrigt uppfylla de kompetenskrav som framgår av lagstiftning eller av myndighetens fastställda krav för respektive befattning. Personal ska ges den strukturerade introduktion och kontinuerliga kompetensutveckling som krävs för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Handledning ska ges kontinuerligt. Personal ska också ges kontinuerlig utbildning och handledning i kunskapsbaserade metoder och arbetssätt för att förebygga behov att bruka tvångsåtgärder. Vi bedömer även att regeringen bör ge Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård i uppdrag att genomföra utbildningsinsatser inom kunskapsbaserade metoder och arbetssätt för att förebygga tvångsåtgärder för all personal vid statliga hem för barn och unga såsom traumamedveten omsorg.

Skolverksamheten inom den statliga barn- och ungdomsvården

En fullgjord skolgång lyfts fram som en central del av det vårdande uppdraget och en avgörande skyddsfaktor för barn och unga. Forskning visar att tillgång till utbildning, i kombination med social vård och hälsoinsatser, är avgörande för att motverka framtida problem såsom brottslig verksamhet, skadligt bruk eller beroende samt ohälsa. Mot denna bakgrund betonar vi behovet av en helhetssyn inom den sociala barn- och ungdomsvården där social vård, utbildning och hälsa integreras i ett sammanhållet stöd kring barn och unga. Gruppen placerade barn och unga vid särskilda ungdomshem har generellt en historia av avbrott i utbildningen och skolmisslyckanden bakom sig. Många barn och unga har någon form av neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, och barn och unga med intellektuell funktionsnedsättning är överrepresenterade inom den statliga barn- och ungdomsvården. Det innebär att skolan inom den statliga barn och ungdomsvården har en särskilt viktig pedagogisk och kompensatorisk roll att fylla.

SiS är huvudman för skolverksamheten på de nuvarande särskilda ungdomshemmen inom SiS och har ansvar för att bedriva elevhälsa. Skolverksamheten har utvecklats inom myndigheten så att det finns rektor på varje skolenhet, en nationell skolchef och en jämförelsevis hög bemanning av pedagoger och specialpedagoger. Det systematiska kvalitetsarbetet och uppföljningen har utvecklats.

Trots positiv utveckling kvarstår brister när det gäller likvärdigheten i skolornas arbetssätt och förutsättningar. Undervisningstid, frånvarohantering och ämnesutbud skiljer sig åt mellan skolorna. Här spelar tillgången till ändamålsenliga lokaler en central roll. Det finns också en skillnad mellan institutionerna i hur skolan prioriteras i förhållande till annan verksamhet, vilket påverkar elevernas deltagande och möjligheter att tillgodogöra sig undervisningen.

En avgörande faktor för skolverksamhetens vidareutveckling inom den statliga barn- och ungdomsvården är att myndighetsbeslut och regleringar inom skolområdet implementeras och följs upp. Det gäller särskilt myndighetens uttalade mål att skolan ska ha en central roll i vården av barn och unga och att verksamhetens övriga insatser ska främja en lyckad skolgång. Vi bedömer att regeringen bör ge SiS i uppdrag att utveckla en arbetsmodell för detta som kan fortsätta att användas av Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård. Detta arbete innefattar arbetet med ökad skolnärvaro och hanteringen av frånvaro. Vidare bedömer vi att regeringen bör ge SiS i uppdrag att utreda behovet av en särskild reglering av läsårets förläggning för att minska onödiga avbrott i skolverksamheten.

Samfattningsvis menar vi att en väl fungerande, likvärdig och integrerad skolverksamhet är avgörande för att uppfylla den statliga barn- och ungdomsvårdens uppdrag och för att stärka barnens och de ungas framtida livschanser.

Tillgång till hälso- och sjukvård och tandvård

För barn och unga i statlig barn- och ungdomsvård är stöd för hälsan ofta en förutsättning för att andra insatser ska vara meningsfulla och ge önskade resultat. Utan stöd för hälsan kan det exempelvis vara svårt för barn och unga med funktionsnedsättning eller psykisk ohälsa att ta del av andra stöd- och vårdinsatser eller undervisningen i skolan.

Flera studier visar tydligt på omfattande behov av hälso- och sjukvård och tandvård bland barn och unga i de nuvarande särskilda ungdomshemmen. Förekomsten av psykiatrisk diagnos och samsjuklighet är hög, likaså är läkemedelsanvändningen hög och ofta riskfylld bland barn och unga i institutionsvård. De psykiatriska diagnoserna och läkemedelsanvändningen är särskilt vanliga bland flickor och unga kvinnor som vårdas i ungdomshemmen. Många barn och unga saknar en aktuell hälsoundersökning och möter ofta hinder i vårdkedjan för samordnade och individanpassade insatser.

Problematiken är väl känd och flera statliga utredningar har lämnat förslag om tillgång till hälso- och sjukvård för placerade barn och unga under 2020-talet. Arbete med att utveckla hälso- och sjukvård och tandvård pågår genom flera nationella reformer och pågående myndighetsuppdrag syftar till att förbättra tillgången till vård, stärka samverkan och säkerställa säker läkemedelsanvändning.

Ansvar för tillgång till hälso- och sjukvård och tandvård

Regioner har i egenskap av huvudmän ansvarar för att erbjuda hälso- och sjukvård och tandvård till barn och unga, medan vårdgivare utför den. Socialnämnden har ett särskilt ansvar för att barn och unga i samhällsvård får tillgång till nödvändig hälso- och sjukvård och tandvård, inklusive hälsoundersökningar. Regionerna har ingått ett så kallat riksavtal med bestämmelser om vad som gäller när en person får vård utanför sin hemregion. Av avtalet framgår bland annat att placerade barn och unga ska erbjudas vård av den region där de är placerade. Vårdregionen bedömer vårdbehov och ersätts för sina kostnader från patientens hemregion. 4

SiS hälso- och sjukvårdsverksamhet

Utöver ansvaret som huvudman för elevhälsan har SiS inte något författningsreglerat ansvar för att erbjuda hälso- och sjukvård och tandvård till barn och unga som vårdas i de särskilda ungdomshem- men. Det ska finnas tillgång till läkare vid hemmen, men hur den tillgången ska ordnas är inte reglerat.

SiS bedriver viss hälso- och sjukvård utan formellt huvudmannaskap och alla särskilda ungdomshem har anställda sjuksköterskor och psykologer. Säker läkemedelshantering utgör en omfattande del av SiS hälso- och sjukvårdsverksamhet och utöver detta utförs bland annat vissa somatiska och psykiatriska bedömningar och behandlingar. Inom ramen för sin hälso- och sjukvård arbetar SiS med att förebygga hälsoproblem genom att bland annat erbjuda rådgivning om stress och sömn, sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR), samt råd om kosthållning.

Tillgången till vård varierar mellan hemmen och det finns brister i samordning, kontinuitet och kvalitet, vilket påverkar möjligheterna att tillgodose barnens och de ungas behov. Hälso- och sjukvårdsinsatser inom SiS är frivilliga.

Staten måste ta ett större ansvar

Trots tydliga rättigheter finns betydande hinder – organisatoriska, praktiska och rättsliga – som leder till bristande tillgång till hälso- och sjukvård och tandvård för barn och unga i statlig barn- och ungdomsvård. Principen om normalisering förhindras av flera förhållanden som gör att samhällsplacerade barn och unga riskerar att inte få hälso- och sjukvård efter behov och utifrån de prioriteringar som hälso- och sjukvården ska göra. Detta riskerar att medföra en negativ särbehandling av redan utsatta barn. Staten måste därför ta ett större ansvar för god hälsa hos barn och unga i statlig barn- och ungdomsvård och för att minska och förebygga barnens och de ungas lidande till följd av ohälsa.

Det finns behov av ny reglering, förbättrade arbetssätt och förbättrade insatser i hemmen i samverkan mellan staten, kommuner och regioner. Regeringen bör också undersöka förutsättningarna för en nationell överenskommelse med Sveriges Kommuner och Regioner som kan utgöra en ram för överenskommelser mellan Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård och berörda regioner.

Fyra utvecklingsområden

Vi lämnar förslag som avser fyra områden som tillsammans bildar grunden för att barn och unga i statlig barn- och ungdomsvård ska få tillgång till hälso- och sjukvård efter sina behov. Sammantaget syftar förslagen till ökad likvärdighet, bättre kontinuitet och minskat lidande för målgruppen.

Tydligare förutsättningar för ansvar och gemensam planering utifrån barnets eller de unges individuella behov

Vi instämmer i tidigare utredningsförslag om en tydligare ansvarsfördelning genom ett reglerat ansvar för vistelseregionen att erbjuda hälso- och sjukvård och tandvård till barn och unga som är placerade på ett statligt hem för barn och unga utanför den egna regionen. Vi föreslår också att Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård ska få begära att en samordnad individuell plan upprättas när den barnet eller den unge har behov av insatser både från hälso- och sjukvården och från socialtjänsten. Vi föreslår även en möjlighet för myndigheten att underrätta regionen om behov av hälsoundersökning.

En hälso- och sjukvårdsverksamhet vid varje statligt hem för vård av barn och unga

Vi föreslår att Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård ska erbjuda barn och unga som vårdas vid ett statligt hem för barn och unga en god hälso- och sjukvård. Hälso- och sjukvårdsverksamheten ska omfatta

– hälsofrämjande och förebyggande åtgärder,

– bedömning av psykiskt och fysiskt hälsotillstånd, och

– hantering av läkemedel.

Myndigheten ska ansvara för att erbjuda den hälso- och sjukvård som ges av sjuksköterska och psykolog. Vi föreslår att hälso- och sjukvårdsverksamheten ska ha som syfte att skapa förutsättningar för och stödja barnens och de ungas fysiska, psykiska och sociala hälsa och utveckling. Den ska främja barns och ungas hälsa samt förebygga och identifiera ohälsa. Hälso- och sjukvården ska också arbeta med barns och ungas individuella behov, med barn och unga i grupp och på verksamhetsnivå med hemmens ledning och övriga personal för att ge dem ökad kunskap om hur de i sitt arbete kan uppmärksamma hälsofrågor. En viktig del av det arbetet är att i nära anslutning till den sociala vården arbeta för att barnen och de unga ska kunna tillgodogöra sig den omvårdnad och behandling som ingår i vården.

Trots ett konstaterat behov bedömer vi att det inte finns praktiska förutsättningar att börja erbjuda tandvård på plats vid de statliga hem- men för barn och unga.

Förbättrad samverkan om den hälso- och sjukvård och tandvård som regionen ansvarar för

För att säkerställa tillgången till den vård som regionerna ska ansvara för krävs en förstärkt samverkan och formella överenskommelser mellan staten och regionerna.

Vi föreslår att regionen ska avsätta de läkarresurser som behövs för att erbjuda god hälso- och sjukvård åt barn och unga som vistas inom regionen i ett statligt hem för barn och unga utöver vad som gäller i enheter för integrerad vård. Läkarvården ska, om den inte kräver sjukhusvård, tillhandahållas i de statliga hemmen för barn och unga. Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård ansvarar för att ändamålsenliga lokaler finns tillgängliga.

Vi ser även ett behov av att förstärka tillgången till hälso- och sjukvård i statliga hem för barn och unga med kompetenser som kan bidra till bättre stöd för barnens och de ungas vardagsfungerande och funktionsnedsättningar. Här avses till exempel arbetsterapeuter och personalgrupper inom habiliteringen såsom logopeder och fysioterapeuter.

I syfte att skapa bättre förutsättningar för gemensam och långsiktig planering avseende hälso- och sjukvård för barn och unga i statlig barn- och ungdomsvård, föreslås att regeringen ger Socialstyrelsen uppdraget att utreda och föreslå åtgärder för att främja tillgången till fast vårdkontakt i hemregionen.

En ny vårdform för integrerad vård

Vi bedömer att det finns behov av en ny vårdform med särskilda former för integrerad vård på nationell nivå utifrån de resultat och erfarenheter som framkommit i tidigare och pågående projekt om integrerad vård som Socialstyrelsen, SiS och flera regioner deltagit i. De särskilda formerna för integrerad vård bör ha fokus på utredning, bedömning av relevanta behandlingar och andra insatser efter akuta skeden. Att kunna anpassa och påbörja behandlingar i den utsträckning som det är möjligt utifrån barnets eller den unges behov bör också ingå i vården. Verksamheten behöver vara specialiserad på vissa typer av behov. Det gäller särskilt autismspektrumtillstånd och

intellektuella funktionsnedsättningar, allvarligt och upprepat självskadebeteende eller suicidbeteende samt psykoser eller annan psykisk störning som kan komma att föranleda vård enligt lag (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT.

En ny bestämmelse ska införas i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL, om att regionen ska avsätta de läkare, psykologer och andra resurser som behövs för att barn och unga som vistas inom regionen i ett statligt hem för barn och unga och som vårdas vid en enhet för integrerad vård ska erbjudas den hälso- och sjukvård som behövs.

Om vården inte kräver sjukhusvård ska den tillhandahållas på de statliga hem för barn och unga som har enheter för integrerad vård där den ska ges samordnat med socialtjänstinsatser. Regionen där det statliga hemmet för barn och unga finns ska sluta avtal om vårdformen med Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård.

Stärkt skydd mot missförhållanden

Upprepade fall av missförhållanden inom SiS har konstaterats, missförhållanden som har varat över tid och som i stor utsträckning kvarstår. Det handlar om våld, kränkningar och sexuella övergrepp mot barn och unga på särskilda ungdomshem, ofta begångna av personal. Barn och unga har också svårt att komma till tals, framföra klagomål och få upprättelse. Otillåten användning av tvångsåtgärder som fasthållning och avskiljning har konstaterats av tillsynsmyndigheter. Tydligare regler, förbättrade klagomålsfunktioner tillsammans med stärkt rättssäkerhet för barn och unga har efterlysts i samband med extern granskning och tillsyn av verksamheten.

Vi anser att det behövs ett ökat skydd för de barn och unga som vistas inom statlig barn- och ungdomsvård. Deras möjligheter att framföra klagomål, komma till tals och bli lyssnade på behöver också stärkas. För att förebygga missförhållanden och rättighetskränkningar menar vi att vårdkvaliteten generellt behöver höjas genom en kombination av organisatoriska, kompetensmässiga och strukturella åtgärder.

Ett särskilt ombud

För att stärka barns och ungas rätt att komma till tals och framföra klagomål ska det införas ett särskilt ombud för barn och unga i statlig barn- och ungdomsvård vid Inspektionen för vård och omsorg, IVO. Det särskilda ombudet ska utses av regeringen och vara en självständig och oberoende funktion. På IVO ska det finnas ett kansli för ombudet som ansvarar för beredning och administration. Barn och unga som vårdas eller har vårdats vid ett statligt hem för barn och unga samt barnens vårdnadshavare ska kunna framföra klagomål till det särskilda ombudet.

Det särskilda ombudet ska ha i uppdrag att bevaka barns och ungas rättigheter inom den statliga barn- och ungdomsvården genom att ge rådgivning och vägledning till enskilda barn och unga som vårdas eller har vårdats inom den statliga barn- och ungdomsvården. Det särskilda ombudet ska även utreda och ta ställning i enskilda klagomål om missförhållanden. Vid bedömning av vilka klagomål som ska utredas ska särskilt beaktas om det misstänkta missförhållandet innebär risk för intrång i barns eller ungas grundläggande fri- och rättigheter. En utredning av ett klagomål ska leda till ett ställningstagande om det misstänkta missförhållandet strider mot lag eller annan författning eller annars är olämplig. När ombudet självt inte är behörigt att utreda klagomålet ska det hjälpa barnet eller den unge till rätta genom att hänvisa till rätt instans.

Det särskilda ombudet ska regelbundet besöka de statliga hemmen för barn och unga och informera de barn och unga som vårdas där om sin verksamhet och möjligheten att framföra klagomål. IVO bör ges i uppdrag att utvärdera ombudsfunktionen efter tre år. Vid utvärderingen bör synpunkter från barn och unga som varit i kontakt med ombudet inhämtas.

Enkla och nära interna vägar för klagomål

För att öka tillgänglighet och stöd för barn och unga som upplever missförhållanden på ett statligt hem för barn och unga ska en centralt organiserad klagomålsfunktion inrättas inom Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård. Funktionen ska organiseras på myndighetsnivå med representanter som, oberoende och självständigt i förhållande till den lokala ledningen, arbetar på plats vid de statliga hemmen för barn och unga. Klagomålsfunktionen ska ha i uppdrag att informera barn och unga om det särskilda ombudet vid IVO och bistå i kontakter.

Ökad rättssäkerhet vid fysiska ingripanden

Personal vid de särskilda ungdomshemmen har ett tillsyns- och uppsiktsansvar över barn och unga som vårdas vid hemmet, och de särskilda befogenheter som regleras i LVU ger lagstöd för att i vissa situationer begränsa barnets eller den unges fri- och rättigheter. Vi gör bedömningen att gällande rätt – främst föräldrabalkens tillsynsansvar och brottsbalkens regler om laga befogenhet, nödvärn och nöd

– ger tillräckligt rättsligt stöd för fysiska ingripanden i den statliga barn- och ungdomsvården. Brister i praktiken bedöms huvudsakligen vara kopplade till frågor om kompetens, tillämpning och organisatoriska förutsättningar snarare än på avsaknad av reglering.

Som en väg till att stärka rättssäkerheten för barn och unga i samband med fysiska ingripanden föreslår vi skärpta krav på dokumentation och underrättelse. Vid ett fysiskt ingripande mot någon som vårdas vid hemmet ska chefen för det statliga hemmet för barn och unga utan dröjsmål underrätta den placerande socialnämnden och IVO. Barnet eller den unge ska erbjudas ett uppföljande samtal efter ett fysiskt ingripande vilket syftar till att ge möjlighet att bearbeta händelsen, öka delaktigheten och bidra till lärande och förebyggande arbete. Ingripandet ska dokumenteras, dokumentationen ska omfatta händelseförlopp, skäl för ingripandet, vidtagna alternativa åtgärder, vilka som deltog och bedömningar avseende barnets bästa.

Utökade bakgrundskontroller

En viktig faktor för att undvika missförhållanden vid statliga barn- och ungdomshem är att myndigheten har förutsättningar för att kontrollera sökandes lämplighet för uppgiften i samband med anställningen. Frågan om utökad rätt till bakgrundskontroller av medarbetare inom Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård bör utredas i samband med den breda översyn om bakgrundskontroller som pågår inom ramen för en annan utredning.

Informationsutbyte, personuppgiftsbehandling och uppföljning

Uppdraget

Myndigheters personuppgiftsbehandling och informationsutbyte med andra myndigheter regleras i olika regelverk till skydd för den personliga integriteten, bland annat EU:s dataskyddsförordning 5 här kallad dataskyddsförordningen, och den svenska offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Vårt uppdrag i denna del har varit att kartlägga behoven inom den statliga barn- och ungdomsvården av att kunna få del av fler uppgifter från andra myndigheter och behovet av att för egen del kunna behandla uppgifterna. Det har även ingått i uppdraget att kartlägga behovet av att kunna utbyta uppgifter inom den ansvariga myndigheten, och att kartlägga behovet av en förändrad dataskyddsreglering. Uppdraget har även omfattat att kartlägga behovet av att få del av fler uppgifter om barn och unga efter avslutad vård i syfte att bättre följa upp verksamheten. Uppdraget har slutligen även omfattat att lämna förslag som tillgodoser dessa olika behov och som samtidigt är förenliga med överordnad rätt.

Kartlagda behov

Hälso- och sjukvårdsverksamheten

Barn och unga som vårdas inom den statliga barn- och ungdomsvården har, som framgår ovan, ofta stora behov av hälso- och sjukvård. Hälso- och sjukvårdsverksamhet som bedrivs inom den statliga barn- och ungdomsvården behöver därför ofta få del av uppgifter från andra vårdgivare, för att kunna se till att barn och unga får den vård som de har behov av. Placerade barn och unga, och i förekommande fall barns vårdnadshavare, lämnar oftast sitt samtycke till att uppgifter hämtas in från andra vårdgivare. Sekretessen inom hälso- och sjukvården är därför sällan ett hinder. SiS hälso- och sjukvårdsverksamhet är dock inte ansluten till den nationella patientöversikten för digital delning av patientuppgifter. Det innebär att inhämtandet av relevanta uppgifter ofta är komplicerat, eftersom SiS inte alltid vet vilka andra vårdgivare barnet eller den unge haft kontakt med. Det kan också ta lång tid innan SiS faktiskt får del av uppgifterna, särskilt i de fall handlingar måste skickas analogt. I denna del utgörs det kartlagda behovet av en möjlighet att ansluta till den nationella patientöversikten.

Det finns vidare inte sekretessbrytande bestämmelser som gör att SiS alltid kan hämta in uppgifter från andra vårdgivare utan att samtycke har inhämtats. Ett sådant behov kan till exempel uppstå i akuta situationer.

Informationsutbyte mellan självständiga verksamhetsgrenar

Inom SiS finns det i offentlighets- och sekretesslagens mening två självständiga verksamhetsgrenar; hälso- och sjukvård och socialtjänstverksamhet. Det innebär att sekretess gäller mellan dem, vilket medför att personalen inte fritt kan dela information om placerade barn och unga, trots att de olika personalkategorierna jobbar i tvärprofessionella team. Även inom Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård kommer hälso- och sjukvårdsverksamheten och socialtjänstverksamheten vara två självständiga verksamhetsgrenar För att kunna bedriva en integrerad och patientsäker vård behöver hälso- och sjukvårdspersonal och behandlingspersonal kunna samverka kring varje enskilt fall. Det finns alltså ett behov av att möjliggöra sådant informationsutbyte.

Ordning, säkerhet och brottsförebyggande arbete

Många barn och unga som vårdas inom den statliga barn- och ungdomsvården har sociala vårdbehov kopplade till brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande eller destruktivt beteende. I flera fall har placerade barn och unga även kopplingar till gängkriminalitet. Kvalificerade säkerhetshot kan även komma från personer i organiserad brottlighet som inte är placerade på SiS, exempelvis personer som besöker eller på annat sätt har kontakt med placerade barn och unga eller som försöker infiltrera verksamheten. Detta ställer höga krav på den ansvariga myndighetens ordnings- och säkerhetsarbete och brottsförebyggande arbete. Primärt är det Polismyndigheten som i sin underrättelseverksamhet har information om sådana misstankar, iakttagelser eller personkopplingar som kan behöva beaktas. Det gäller till exempel vilka barn och unga som inte ska placeras tillsammans, i vilka fall det finns en risk för fritagningar eller en risk för rekrytering till grova våldsbrott.

Regleringen av dokumentation inom den statliga barn- och ungdomsvården innebär att det finns ett mycket begränsat utrymme att hantera information utanför barns och ungas socialtjänstjournaler. Barn och unga har som utgångspunkt rätt att få del av allt i sina socialtjänstjournaler, och det förekommer att barn och unga utsätts för påtryckningar att hämta ut dessa och lämna dem vidare. Att SiS därigenom inte har någon möjlighet att skydda underrättelseuppgifter resulterar i att Polismyndigheten inte lämnar uppgifter till SiS, trots att uppgifterna hade varit relevanta för det förebyggande arbetet inom den statliga barn- och ungdomsvården. Det finns alltså ett behov av att den myndighet som ansvara för vården ges en rättslig möjlighet att behandla sådana uppgifter utanför barns och ungas socialtjänstjournaler. Uppgifterna är mycket känsliga och behöver därför också kunna hållas hemliga för den uppgifterna rör, men även för de allra flesta medarbetare inom myndigheten.

Kompletterande dataskyddsreglering

Vid sidan av dataskyddsförordningen och den generellt tillämpliga lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, förkortad dataskyddslagen, regleras personuppgiftsbehandlingen inom den statliga barn- och ungdomsvården i författningar som kompletterar det allmänna regelverket. Dessa kompletterande författningar, lagen (2001:454) respektive förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, har dock i allt väsentligt samma materiella innehåll som när de infördes för 25 år sedan. Den kompletterande dataskyddsregleringen är därmed dåligt anpassad till att verksamheten nu är digitaliserad och att dataskyddsförordningen utgör den primära rättskällan vad gäller dataskydd. Regleringen uppfattas ställa upp hinder mot sådan personuppgiftsbehandling som är nödvändig för att utföra verksamheten inom den statliga barn- och ungdomsvården. Det finns därför ett behov av att anpassa den kompletterande dataskyddsregleringen till den rättsliga och tekniska utvecklingen.

Uppföljning efter avslutad vård

Sedan en långt tid har SiS en skyldighet att följa upp sin verksamhet, även efter avslutad vård. I uppföljning efter avslutad vård gäller dessutom statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL och 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). För att kunna bedriva en adekvat uppföljningsverksamhet behövs ett gott underlag och uppgifter från olika aktörer. Det är dock enbart socialnämnden som har en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet gentemot SiS och de uppgifter som lämnas från socialnämnderna uppfattas av SiS ofta som bristfälliga. SiS efterfrågar därför att fler myndigheter ges en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet, för att uppföljningen efter avslutad vård ska bli bättre.

Våra förslag

Hälso- och sjukvårdsverksamheten

Delar av den hälso- och sjukvårdsverksamhet som bedrivs inom den statliga barn- och ungdomsvården är socialtjänst i offentlighets- och sekretesslagens mening. Det gäller insatser inom den medicinska elevhälsan. Enligt SiS medför detta hinder mot att ansluta till den nationella patientöversikten. Vi föreslår att hela hälso- och sjukvårdsverksamheten inom Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård ska omfattas av hälso- och sjukvårdssekretessen. Den myndigheten bör därför ha möjlighet att ansluta till den nationella patientöversikten.

Enligt 25 kap. 12 § och 26 kap. 9 § OSL för myndigheter inom hälso- och sjukvården och inom socialtjänsten i vissa fall dela uppgifter om enskilda, trots att samtycke inte har lämnats eller inte har hunnit inhämtas. Vi föreslår att det utrymmet utvidgas till att även omfatta personer över 18 år som vårdas inom den statliga barn- och ungdomsvården, men som inte har ett skadligt bruk.

Informationsutbyte mellan självständiga verksamhetsgrenar

Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Uppgiftsskyldigheter i lag eller förordning är alltså sekretessbrytande. Vi föreslår att det införs en uppgiftsskyldighet som ska gälla för personal inom Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård oavsett om personalen är verksam inom hälso- och sjukvård eller socialtjänst. Uppgiftsskyldigheten gäller i förhållande till personal vid den andra verksamhetsgrenen och i den utsträckning det behövs för att ge ett barn eller en ung person nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Skyldigheten att lämna uppgifter ska dock inte gälla om det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för barnet eller den unge, eller av andra särskilda skäl är olämpligt att en uppgift lämnas ut. Förslaget om en uppgiftsskyldighet syftar till att utgöra ett tydligt rättsligt stöd för att lämna nödvändiga uppgifter mellan de olika personalkategorierna och att tydliggöra deras respektive ansvar för att vården och behandlingen ges sammanhållet utifrån barnets eller den unges behov. Uppgiftsskyldigheten innebär dock inte att barnets eller den unges samtycke kan bortses från. I stället är utgångspunkten även fortsättningsvis att samtycke ska inhämtas. Vår bedömning är dock att ett samtycke kan omfatta hela vårdtiden.

Kompletterande dataskyddsreglering

Vi föreslår att det införs en ny lag, lagen (0000:00) om behandling av personuppgifter vid Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård, med tillhörande förordning, som reglerar personuppgiftsbehandlingen vid den nya myndigheten. Lagen ska liksom övrig myndighetsspecifik dataskyddsreglering komplettera de generella bestämmelserna i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen och syfta till att ge Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. Lagen föreslås tillämpas inom myndighetens verksamhet med statliga hem för barn och unga. Tillämpningsområdet omfattar uttryckligen bland annat skolverksamheten och det brottsförebyggande arbetet.

Några av den nya lagens bestämmelser motsvarar i sak vad som gäller för SiS i dag medan andra saknar motsvarighet i dagens reglering. De bestämmelser som lagen innehåller har genomgående utformats i överensstämmelse med annan sektors- eller myndighetsspecifik dataskyddsreglering. Det innebär att det bland annat införs en brett formulerad ändamålsbestämmelse, ett förbud mot att söka efter känsliga personuppgifter som utgår från syftet med en sökning, och en tydlig reglering av att elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst är tillåtet om det inte är olämpligt. De bestämmelser som lämpligen kan regleras på förordningsnivå föreslås regleras i förordning, bland annat gäller det särskilda föreskrifter om kontroll av åtkomsten till personuppgifter.

Ordning, säkerhet och brottsförebyggande arbete

Vi föreslår att det i den nya lagen om personuppgiftsbehandling införs ett särskilt kapitel som särskilt reglerar tillåtligheten av ett säkerhetsregister. För säkerhetsregistret gäller andra bestämmelser än vad som framgår av den nya lagen i övrigt. Bland annat får personuppgifter enbart behandlas i säkerhetsregistret för de uttömmande ändamålen att i verksamheten med statliga hem för barn och unga förebygga och motverka brottslig verksamhet, och upprätthålla ordning och säkerhet. Det innebär att det finns tydliga begränsningar för i vilket syfte registret får användas och vilka uppgifter som kan bli aktuella att behandla där.

Uppgifter om placerade barn och unga får dessutom enbart behandlas i säkerhetsregistret om det under vårdtiden finns en eller flera förhöjda risker. Det är bland annat om det finns en förhöjd risk att ett barn eller en ung person begår ett brott som inte är ringa, eller utsätts för våld eller hot eller rekryteringsförsök in i brottslig verksamhet. Även uppgifter om andra personer föreslås få behandlas i säkerhetsregistret, men då enbart om det är absolut nödvändigt för att förebygga och motverka brottslig verksamhet eller upprätthålla ordning och säkerhet i verksamheten med statliga hem för barn och unga. Det är dels uppgifter om personer som har personlig anknytning till eller annan nära förbindelse med ett barn eller en ung person som får förekomma i registret, dels uppgifter om personer kan antas tillhöra eller verka för en organisation eller grupp som utövar allvarlig brottslig verksamhet.

Vi föreslår också att det införs en särskild begränsning av vilka medarbetare som får söka i säkerhetsregistret, särskilda krav på dokumentation i registret och särskilda bestämmelser om hur länge uppgifter får behandlas i registret. Vi föreslår att när uppgifter inte längre får behandlas i säkerhetsregistret ska de förstöras. Slutligen föreslås att sekretess för uppgifter i säkerhetsregistret ska gå före skyldigheten att informera om personuppgiftsincidenter enligt artikel 34.4 i dataskyddsförordningen.

Våra bedömningar

Sekretess i säkerhetsregistret med mera

Vi har bedömt att de uppgifter som vi har kartlagt ett behov av att kunna behandla i säkerhetsregistret, det vill säga underrättelseuppgifter från i huvudsak Polismyndigheten, i regel kommer att kunna hållas hemliga även för den uppgifterna rör med stöd av 18 kap. 1–3 §§ OSL. I vissa fall kan uppgifter komma att kunna hållas hemliga för den uppgiften rör med stöd av 26 kap. 5 § OSL. Det gäller exempelvis om en uppgift har lämnats av någon som själv vårdas inom den statliga barn- och ungdomsvården.

I ett sent skede av vårt arbete har det dock framkommit att SiS bedömer att även andra slags uppgifter än underrättelseuppgifter kan komma att behöva behandlas i säkerhetsregistret och att det kan finnas vissa övriga behov av en förändrad sekretessreglering. Vi bedömer att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet kan finnas skäl att närmare undersöka dessa behov.

De kartlagda behoven inom uppföljningsverksamheten

Vi bedömer att regeringen bör ge SiS i uppdrag att bland annat beskriva sin verksamhet med uppföljning under och efter avslutad vård, identifiera i vilka avseenden uppföljningen behöver utvecklas och förändras för att bättre uppfylla sitt syfte och att identifiera rättsliga och andra hinder mot att utföra en ändamålsenlig uppföljning efter avslutad vård. Bakgrunden till vår bedömning är bland annat att uppföljningsverksamheten efter avslutad vård förefaller vara anmärkningsvärt begränsad till sin omfattning. Det primära skälet för bedömningen är dock att det inte har varit möjligt att utreda vari hindren mot att få del av de uppgifter som efterfrågas från andra myndigheter består. Av samma anledning har vi inte heller lagt några förslag i denna del. I flera fall har vi kunnat konstatera att de efterfrågade uppgifterna är offentliga och redan i dag kan begäras ut från den myndighet som förfogar över dem. I andra fall har det inte varit möjligt att klarlägga om de utlämnande myndigheterna bedömer att uppgifterna skulle vara sekretessbelagda om SiS hade begärt ut dem i uppföljningssyfte, trots att de efter ett utlämnande då hade skyddats av statistiksekretessen. Detta gäller särskilt för uppgifter som efterfrågas från SCB.

Samlad integritets- och proportionalitetsbedömning

Riskerna för den personliga integriteten

Vi har bedömt att förslagen som rör utbyte av uppgifter mellan myndigheter, mellan självständiga verksamhetsgrenar inom Myndigheten för statlig barn- och ungdomsvård och om personuppgiftsbehandling medför en utökad och i vissa delar ny personuppgiftsbehandling. Den utökade och nya behandlingen kommer att omfatta flera olika uppgiftskategorier, bland annat känsliga personuppgifter. Behandlingen kan komma att omfatta alla barn och unga inom den statliga barn- och ungdomsvården, men även vissa övriga personer. Vad gäller uppgifter om personer som inte vårdas inom den statliga barn- och ungdomsvården är det dock mycket svårt att uttala sig om omfattningen.

Sammantaget är vår bedömning att förslagen innebär en generellt förhöjd risk för intrång i den personliga integriteten för barn och unga inom den statliga barn- och ungdomsvården men även övriga som berörs av den. Risken dämpas dock av behandlingens sammanhang och ändamål.

Förslagens proportionalitet

Förslagen innebär i delar även att rätten till skydd för personuppgifter inskränks. Sådana inskränkningar får enbart göras om de kan motiveras av starka samhälleliga intressen och är proportionerliga i förhållande till det eftersträvade målet. Vi har bedömt att våra kartläggningar visar att det finns ett faktiskt och konkret problem som motiverar respektive förslag. Vi har även bedömt att det finns viktiga mål av generellt allmänt intresse som kräver att problemen åtgärdas för att kunna uppfyllas, och att våra förslag åtgärdar de kartlagda, faktiska och konkreta problemen. Särskilt förslagen om sekretessbrytande bestämmelser och om ett säkerhetsregister innebär en inskränkning av rätten till skydd för personuppgifter. Förslagen är dock enligt vår bedömning förenade med adekvata skyddsåtgärder, nödvändiga utifrån de kartlagda behoven och något annat sätt att åtgärda de kartlagda problemen på finns enligt vår bedömning inte. Vår sammantagna bedömning är därför att förslagen som rör uppgiftsutbyte och personuppgiftsbehandling är lämpliga och berättigade i förhållande till den nackdel de innebär för barn och unga och andra personer som berörs. Förslagen är därmed enligt vår bedömning proportionerliga.

Konsekvenser av våra förslag

Konsekvenser för barn och unga

Samtliga förslag har utformats med barns och ungas bästa som utgångspunkt och i syfte att säkerställa en trygg, säker, ändamålsenlig och meningsfull statlig barn- och ungdomsvård av hög kvalitet. Arbetet har genomförts med ett tydligt barnrättsperspektiv. Det baseras på ett brett kunskapsunderlag och nästan 200 barn och unga har bidragit med sina erfarenheter från statlig barn- och ungdomsvård. Deras erfarenheter stämmer väl överens med vad forskningen menar kännetecknar god vård, det vill säga en engagerad och kompetent personal, tydliga strukturer och tillgång till skola, behandling samt meningsfulla aktiviteter. Otrygghet, bristande delaktighet och otydliga regler upplevs som centrala problem i en institutionsvård av de barn och unga vi haft kontakt med.

Våra förslag innebär en ökad reglering av den statliga barn- och ungdomsvården och en ökad tydlighet och förutsägbarhet. Statliga hem för barn- och unga blir en särskild placeringsform med krav på sammanhållen vård i form av sociala vårdinsatser, skola och hälso- och sjukvård. Insatser föreslås för att öka barns och ungas delaktighet och rättssäkerhet, bland annat genom förbättrade möjligheter att klaga, genom ett särskilt ombud och genom utökad tillsyn av verksamheten. Vi föreslår åtgärder för att stärka barns och ungas trygghet och säkerhet genom mindre grupper av barn och unga, tydligare differentiering mellan barn och unga, förbättrade möjligheter till personuppgiftsbehandling och informationsutbyte samt genom höjda kompetenskrav på personal.

Sammantaget bedöms förslagen stärka barns och ungas rättigheter samt öka deras trygghet och förbättra vårdkvaliteten. Det innebär en ambitionshöjning för den statliga barn- och ungdomsvården som även medför ökade kostnader på kort sikt. Vår bedömning är att reformen och dess ekonomiska konsekvenser måste ses som en nödvändig investering för att tillgodose rättigheter och behov för barn och unga i statlig barn- och ungdomsvård.

Ekonomiska konsekvenser

Samhällsekonomiskt motiveras reformen av att barn och unga i statlig barn- och ungdomsvård har en hög risk för negativa livsutfall så- som arbetslöshet, skadligt bruk eller beroende, kriminalitet och psykisk ohälsa. Ett förbättrat livsutfall för dessa barn och unga sparar på sikt stora kostnader för samhället. Stora resurser läggs redan i dag på statlig barn- och ungdomsvård där kvaliteten inte sällan brister. Vi menar att satsning på ökad kvalitet och förbättrade strukturella förutsättningar för vården kan bidra till effektivare användning av samhällets resurser och på sikt sänkta kostnader.

För staten beräknas reformen innebära en engångskostnad om cirka 39 miljoner kronor samt ökade årliga kostnader om cirka 2,31 miljarder kronor. Förslag om ökad platskapacitet, minskat antal barn och unga per vårdenhet, förstärkt bemanning samt förbättrad struktur för vården är mest kostnadsdrivande. Regionerna bedöms få begränsade kostnadsökningar, främst kopplade till förstärkt tillgång till hälso- och sjukvård medan kommunerna inte påverkas direkt då ökade vårdkostnader föreslås finansieras av staten. För företag och enskilda bedöms inga ekonomiska konsekvenser uppstå.

Konsekvenser för jämställdhet, brottslighet och brottförebyggande arbete samt de integrationspolitiska målen

Vi bedömer att förslagen stärker förutsättningarna för en jämlik och individualiserad vård genom ökad hänsyn till könsspecifika behov. Särskilt syftar åtgärderna till att förbättra vården för flickor och unga kvinnor genom ökad differentiering, stärkt kompetens, bättre tillgång till hälso- och sjukvård samt minskad användning av tvångsåtgärder. Förslaget om ett säkerhetsregister bedöms kunna leda till ett mer proaktivt och effektivt brottsförebyggande arbete under pågående vård, samt i förlängningen till att brottsligheten i samhället generellt minskar. Förslagen i övrigt bedöms även bidra till minskad brottslighet genom bättre differentiering, lägre beläggning och mindre grupper. Förbättrade lokaler och stärkt kompetens minskar risken för återfall och för att barn och unga rekryteras till brottslighet. Vidare bedömer vi att förslagen bidrar till att de integrationspolitiska målen uppnås.