En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård

Vi har under utredningens gång strävat efter att arbeta utåtriktat och inkluderande. Detta innebär att vi under arbetet med utredningen har haft många kontakter med myndigheter, forskare och intresseföreningar. Det har varit viktigt för oss att ha en dialog med de verksamheter som i dag genomför aborter. Vi tog därför kontakt med de verksamheter vi kunde identifiera och har haft ett 40-tal dialogmöten med företrädare på olika nivåer i verksamheterna. Våra analyser, förslag och bedömningar har dessutom löpande stämts av med den expertgrupp som utsetts av regeringen.

Några av de viktigaste förändringarna vi föreslår

I centrum för förändringarna står några kärnförslag som lägger grunden för en modern abortvård som är av god kvalitet, har hög tillgänglighet och är säker för den abortsökande.

• Rätt till att abort tydliggörs i lagen: Rätten för en abortsökande att göra abort till och med graviditetsvecka 18 + 0 dagar skrivs uttryckligen in i lagen. Samtidigt tydliggörs hälso- och sjukvårdens ansvar för att tillhandahålla aborter skyndsamt.

• Hemaborter som en självklar del av vården: Möjlighet att genomföra hela den medicinska aborten utanför en vårdinrättning, vilket kräver tydlig information och säker uppföljning.

• Stärkt roll för barnmorskor: I lagen ska inte anges vilka yrkeskategorier som får genomföra aborter, utan det ska vara kunskap och kompetens som avgör. Barnmorskor kan därför få ett större formellt ansvar i abortvården.

• Ökade möjligheter till telemedicin och digital vård: Det kommer vara möjligt med digitala lösningar för konsultation, uppföljning och stödsamtal, vilket ökar tillgängligheten i hela landet.

• Modernisering av abortlagen: En språklig och juridisk uppdatering som tydliggör individens rättigheter och vårdens skyldigheter.

Dessa förslag är utformade för att förbättra vårdens kvalitet och tillgänglighet samtidigt som de stärker individens rätt att fatta beslut om sin reproduktiva hälsa. Vidare föreslås att vårdens ansvar att tillhandahålla abort skyndsamt tydliggörs. Fokus ska vara patientsäkerhet och kvalitet i stället för detaljstyrning, vilket bidrar till att vården kan anpassas till individuella behov och moderna vårdmodeller.

Våra förslag och bedömningar

En förändrad abortlag

Vi föreslår att ett antal förändringar i abortlagen ska genomföras. Den förändrade abortlagen ska innehålla tydligare bestämmelser om rätten för den som är gravid att göra abort samt om hälso- och sjukvårdens skyldighet att tillhandahålla abort skyndsamt. Den förändrade abortlagen ska innehålla ett modernare språkbruk och vara anpassad till både nuvarande abortvård och framtida förändringar.

Abortlagen ska innehålla så lite detaljstyrning som möjligt men ändå säkerställa en hög grad av patientsäkerhet. Lagen innehåller i sig inte nya krav på hälso- och sjukvården eller utökade rättigheter för den enskilde, utan det är endast förtydliganden av hur nuvarande abortlag tillämpas.

I lagstiftningen ska begreppet den som är gravid användas

När abortlagen skrevs var det endast kvinnor som hade möjlighet att bli gravida och de enda som hade möjlighet att kräva att en abort skulle utföras. I dag ser situationen annorlunda ut då även personer som har juridiskt kön man, kan bli gravida och behöver därför ha möjligheten att få göra abort.

Vi föreslår att det i lagtexten ska uttryckas som att den som är gravid har rätt att göra abort. Detta då rätten till abort ska gälla alla i Sverige som är gravida, oavsett könstillhörighet. Vi har provat olika vägar för att möta den medicinska och juridiska verkligheten kopplat till könstillhörighet. För att den förändrade abortlagen ska vara korrekt, ändamålsenlig och språkligt moderniserad krävs att alla som är gravida och som önskar göra abort ska omfattas av lagen. Därför har vi landat i förslaget att byta kvinna mot den som är gravid i abortlagen.

Bedömning av frågor som är utanför vårt direktiv

I några enstaka fall har vi valt att göra en bedömning där vi pekar på behovet av en översyn trots att frågorna inte ryms inom vårt direktiv. Det rör sig dels om straffbestämmelserna i abortlagen, som innebär att hälso- och sjukvårdspersonal (i nuvarande lagstiftning läkare) kan straffas för överträdelser mot bestämmelserna i lagen, dels kring Socialstyrelsens rättsliga råds (Rättsliga rådet) roll. När det gäller Rättsliga rådet har vi, utifrån synpunkter som delgivits oss när vi samlat in kunskap och information under arbetet med utredningen, gjort bedömningen att det finns behov av en översyn av Rättsliga rådet.

Rätt till abort tydliggörs i lagen

Rätt till abort skrivs ut i abortlagen. Där ska det framgå att den gravida alltid har rätt att göra abort till och med utgången av 18:e graviditetsveckan (graviditetsvecka 18 + 0 dagar), eller senare om tillstånd har getts av Socialstyrelsens rättsliga råd. Det kommer inte längre finnas någon möjlighet för hälso- och sjukvården att neka den gravida abort före graviditetsvecka 18 + 0 dagar. Abort fram till denna tidpunkt har endast kunnat nekas på grund av sjukdom hos kvinnan som kan antas medföra allvarlig fara för hennes liv eller hälsa om en abort utförs. En reglering vi förslår ska utgå. Skälet till det är att det inte finns situationer där en abort innebär en större risk än en fortsatt graviditet och det därför inte finns skäl att neka abort av dessa skäl.

Även om rätt till abort tydliggörs i lagstiftningen kommer samma regelverk gälla som för övrig hälso- och sjukvård vad gäller rätt till överklagande, det vill säga att rättigheten inte är utkrävbar i domstol.

Den abortsökande har i enlighet med bestämmelserna i patientlagen (2014:821) som regel rätt att välja behandlingsalternativ för den medicinska aborten. För självbestämmande (autonomi) krävs att den abortsökande har fått och förstått information om vilka behandlingsalternativ som finns att välja på samt riskerna och fördelarna med respektive behandling. Den abortsökande ska även fortsättningsvis erbjudas abort utifrån egna val av metod. Även om det inte bedöms vara medicinskt olämpligt med hemabort ska hälso- och sjukvården fortsätta erbjuda medicinsk abort på vårdinrättningen. Rätt till abort innefattar även en rätt till ett professionellt och icke-dömande bemötande. När det kommer till sexuell och reproduktiv hälsa samt rättigheter kan ett gott och icke-dömande bemötande vara av särskild vikt. Om personal vårdvägrar vid exempelvis abort, insättning av kopparspiral eller utdelning av dagen efterpiller, riskeras att den som söker vård kan känna sig ifrågasatt i sitt beslut. Det finns ingen samvetsklausul i svensk hälso- och sjukvård. Det är således inte en rättighet att arbeta på en arbetsplats eller i ett yrke där arbetstagaren vägrar vissa moment. Utifrån den abortsökandes perspektiv är det viktigt att inte behöva känna sig ifrågasatt i sitt beslut genom att möta personal som arbetsvägrar.

Hälso- och sjukvårdens ansvar för abortvård

Vi föreslår att hälso- och sjukvårdens ansvar för att tillhandahålla aborter skyndsamt tydliggörs i lagen. Det är regionerna som ytterst ansvarar för att aborter tillhandahålls skyndsamt till den som önskar göra en abort. Genom bestämmelsen tydliggörs både ansvaret för att tillhandahålla abort och skyldigheten att den genomförs så snart det är möjligt efter att den abortsökande har fattat beslut om det, eller efter att tillstånd har getts i de situationer där tillstånd krävs. Vidare föreslår vi att aborter ska tillhandahållas av verksamheter som är särskilt anpassade för ändamålet. Med särskilt anpassade för ändamålet avses bland annat att det ska finnas de resurser och den kompetens som behövs för att kunna erbjuda en patientsäker vård. Vad som anses vara särskilt anpassat för ändamålet skiljer sig utifrån vilken metod som ska användas och när i graviditeten aborten genomförs. Att ha rätt förutsättningar innebär även att verksamheten ska ha resurser och kompetens för att kunna erbjuda den vård som krävs enligt abortlagen, abortförordningen samt övrigt regelverk på hälso- och sjukvårdens område.

Det godkännande som i dag enligt abortlagen krävs för andra verksamheter än allmänna sjukhus ska utgå ur lagen. Vi bedömer att alla verksamheter som bedriver abortverksamhet är anmälningspliktiga till Inspektionen för vård och omsorg (IVO) i enlighet med bestämmelserna i patientsäkerhetslagen. På så sätt får IVO kännedom om de verksamheter som tillhandahåller abort och kan bedriva tillsyn som den gör med andra verksamheter som bedrivs inom hälso- och sjukvård. En riktad tillsyn av abortvården föreslås för att säkerställa att förändringarna implementeras korrekt och att patientsäkerheten upprätthålls. IVO ska under en femårsperiod ha ett särskilt fokus på abortvården genom ett riktat tillsynsuppdrag till myndigheten.

I förordningen till abortlagen ska det regleras att alla verksamheter som tillhandahåller aborter ska ha tillgång till läkare i den utsträckning som behövs i verksamheten. Det huvudsakliga skälet till förslaget är att det kan uppstå situationer där en bedömning av läkare behövs, även om det från början har bedömts vara en tidig, okomplicerad graviditet. I abortlagen och den nya abortförordningen ska det även regleras vilka övriga vårdinsatser som ska erbjudas i samband med abort. I lagen ska fortsatt regleras att stödsamtal ska erbjudas före och efter en abort. Vi föreslår att det är verksamhetschefens ansvar att se till att detta erbjuds alla abortsökande.

I förordningen ska det regleras att verksamhetschefen i samband med abort ska kunna erbjuda saklig information, preventivmedelsrådgivning och uppföljning efter en abort.

Abort utanför en vårdinrättning blir tillåtet

Ett av de mest centrala förslagen är att medicinska aborter ska kunna genomföras helt i hemmet. Utifrån befintlig lagstiftning krävs att den första dosen läkemedel tas på en sjukvårdsinrättning, vilket skapar onödiga hinder för abortsökande som bor långt från en abortverksamhet eller som föredrar att hantera processen i hemmet. Hemaborter skulle möjliggöra att båda läkemedlen tas utanför en vårdinrättning. Hemaborter förutsätter att den abortsökande får saklig information.

Detta förslag bygger på forskning som visar att medicinska aborter i hemmet är säkra och har likvärdiga medicinska resultat som de som genomförs på en vårdinrättning. Det är ett steg mot att ge den abortsökande större kontroll och frihet i abortprocessen.

Förskrivning blir sannolikt lagligt men läkemedel vid abort rekommenderas även fortsatt delas ut på vårdinrättning

När kravet på att en abort ska utföras på en sjukvårdsinrättning tas bort behöver Läkemedelsverket se över föreskriften där mifepriston undantas förskrivningsrätt. Grunden till undantaget i föreskriften är att en abort måste ske på en vårdinrättning enligt abortlagen och har inte grundat sig i att mifepriston skulle vara ett läkemedel med stora risker och som därför inte skulle lämpa sig för förskrivning. I dialog med Läkemedelsverket framgår att det är sannolikt att de kommer landa i att förskrivning blir tillåten.

Även om det blir möjligt att förskriva mifepriston bedömer vi att det som regel även fortsättningsvis bör hanteras så att läkemedel för abort delas ut på vårdinrättning. Skälen till det handlar bland annat om förpackningsstorlekar, kostnader för individen och off label-användningen av läkemedel för abort.

Vi lämnar ett uppdrag att Läkemedelsverket, under förutsättningen att de landar i att mifepriston får förskrivas, att på övergripande nivå följa förskrivningen av mifepriston och misopristol.

Ökade möjligheter till telemedicin och digital vård

Om bestämmelsen att en abort ska utföras på en sjukvårdsinrättning tas bort innebär det en öppning för att abortprocessen kan handläggas via telemedicin. När vi skriver om telemedicin inom ramen för abortvården i den här utredningen så avser vi en abortprocess där det inte sker något fysiskt vårdbesök på vårdinrättning.

Att något blir teoretiskt möjligt genom en förändrad reglering betyder inte nödvändigtvis att det är lämpligt i praktiken. Till skillnad från många andra länder finns i Sverige tillgång till säkra aborter och en abortvård av god kvalitet. För att säkerställa att aborter kan handläggas via telemedicin utan risker för patientsäkerheten, behöver metoden utvecklas i svensk kontext. Därför föreslås att staten avsätter medel för utveckling av abortvården med särskilt fokus på metoder som ytterligare ökar tillgängligheten till abortvården såsom utveckling av digitala vårdformer samt för implementering av förändringarna i abortlagen som vi föreslår ska genomföras.

Utökat ansvar för barnmorskor

Förslaget att ge barnmorskor rätt att självständigt genomföra medicinska aborter syftar till att effektivisera vården och utnyttja resurserna bättre. I dag hanterar barnmorskor redan stora delar av processen, men lagstiftningen begränsar deras möjligheter att ansvara för samtliga delar av abortprocessen. Genom att ändra detta och låta kompetens snarare än yrkestitel avgöra vem som får genomföra aborter, kan fler patienter få snabb och tillgänglig vård.

Förslaget inkluderar också krav på att barnmorskor får adekvat utbildning och stöd för att hantera det utökade ansvaret. I den nya förordningen ska det ställas krav på att läkare finns tillgängliga vid behov exempelvis vid komplikationer eller när den abortsökande har någon bakomliggande sjukdom.

Socialstyrelsen och Läkemedelsverket ska utreda förutsättningarna för en utökad förordningsrätt för barnmorskor

Vi föreslår att Socialstyrelsen och Läkemedelsverket ska få i uppdrag att utreda om barnmorskor ska ha rätt att förordna läkemedel som används vid abort. Om myndigheterna bedömer att det är en lämplig metod för att bidra med kunskapsunderlag till uppdraget kan även ett pilotprojekt genomföras inom ramen för uppdraget. Uppdraget bör bland annat klargöra om det är möjligt och i så

fall lämpligt att ge barnmorskor utökad rätt att förordna läkemedel som används vid en abort, vilka läkemedel som förordningsrätten ska omfatta och vilka krav på utbildning som bör kopplas till förordningsrätten.

Förbättrade möjligheter för uppföljning av abortvården behövs

Vi bedömer att det är av stor vikt att förslagen i utredningen om hälsodataregister Ett nytt regelverk för hälsodataregister (SOU 2024:57) genomförs. Utredningen föreslår bland annat att det ska införas en ny lag för behandlingen av personuppgifter i hälsodataregister. De övergripande uppgiftskategorier som utredningen föreslår ska få behandlas i hälsodataregister är uppgift om en patient och om en vårdåtgärd som patienten har fått eller ska få. Vi tolkar det som att förslagen, om de genomförs, möjliggör att aborter kommer registreras och på så sätt kommer kunna följas upp, oavsett vilken vårdnivå och profession som ansvarar för att utföra aborten.

Modernisering av abortlagen

Svensk abortlag har varit oförändrad i stora delar sedan 1974. Förslaget innebär en genomgripande modernisering av språket och strukturen i lagen för att spegla samtida värderingar och rättigheter. Ord som havandeskap och kvinna föreslås ersättas med graviditet och den som är gravid . Lagen ska tydligt uttrycka att abort är en rättighet fram till graviditetsvecka 18 + 0 dagar.

Konsekvenser av förslagen

Vi bedömer att samtliga av våra förslag i huvudsak har positiva konsekvenser för abortsökande, för regionerna, för professionen samt för jämlikhet och jämställdhet.

Svåra komplikationer i samband med abort är ovanligt i Sverige. De risker som vi har identifierat med anledning av våra förslag bedömer vi som små och flera av riskerna förekommer redan i dag när en abort avslutas i hemmet. Antalet telefonkontakter kan komma att öka när båda läkemedlen som används för abort intas i hemmet efter- som möjlighet till samtal och stöd vid fysiska besök minskar. Färre fysiska besök kan innebära färre möjligheter att diskutera preventivmedel för att undvika fler oönskade graviditeter. Färre fysiska besök kan även minska möjligheten att upptäcka våld i nära relation. Det är därför av stor vikt att vården har tydliga rutiner och strategier för hur det ska upptäckas och hanteras.

Förslagen leder endast till tillfälligt ökade kostnader för staten för ett antal uppdrag till myndigheter som vi föreslår ska lämnas samt för medel till regionerna för utveckling och utvärdering inom abortvården med särskilt fokus på metoder som ökar tillgängligheten i abortvården.

Sammantaget anser vi att våra förslag kommer leda till förbättringar för de abortsökande. Den svenska abortlagen ska även fortsatt säkerställa hög kvalitet och patientsäkerhet i abortvården men bättre överensstämma med den medicinska utvecklingen och abortsökandes behov.

Rätten till domstolsprövning

Svensk rätt innehåller inte någon generell regel på konstitutionell nivå om rätt till domstolsprövning. De överordnade bestämmelserna finns i stället i artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter (EU:s rättighetsstadga).

I regeringsformen regleras rätten till domstolsprövning vid frihetsberövanden och rätten till domstolsprövning för ordinarie domare som bl.a. har skilts från sin anställning eller fått en disciplinpåföljd. I vanlig lag finns rätten till domstolsprövning reglerad i en stor mängd författningar, exempelvis i rättegångsbalken, förvaltningslagen (2017:900) och lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut samt i olika s.k. sektorslagar.

Kommittén anser att rätten till domstolsprövning är av så grundläggande betydelse i ett demokratiskt samhälle och en rättsstat att denna bör ges en uttrycklig förankring i regeringsformen.

Kommittén föreslår att det i 2 kap. RF införs en bestämmelse om att var och en har rätt att få sin sak prövad av domstol eller annat oavhängigt rättskipningsorgan enligt bestämmelser som meddelas i lag. Förslaget innebär att det vid varje tidpunkt ska finnas regler

i lag om detta. Det närmare innehållet i skyddet bestäms av riksdagen. Med begreppet annat oavhängigt rättskipningsorgan avses sådana prövningsorgan som kan anses utgöra domstolar i Europakonven-

tionens mening.

Rätten till abort

Rätten till abort är en grundläggande frihetsfråga. Den kan sägas innebära en rätt för den som är gravid att bestämma över sin egen kropp och att kunna planera sitt eget liv. Det finns även ett nära samband mellan rätten till abort och åtnjutandet av andra fri- och rättigheter, såsom rätten till liv och kroppslig integritet.

I dag regleras rätten till abort inte i regeringsformen, utan endast genom bestämmelserna i abortlagen (1974:595), dvs. genom vanlig lag. Abortlagen ger alla gravida rätt till fri abort till och med graviditetsvecka 18. Beslutet fattas av den gravida och det krävs inte något särskilt skäl. Efter graviditetsvecka 18 får abort utföras om det finns synnerliga skäl för aborten och det inte finns anledning att anta att fostret är livsdugligt. Ett visst skydd för rätten till abort följer även av Europakonventionen och andra för Sverige bindande internationella överenskommelser. Det skyddet är dock begränsat jämfört med abortlagens reglering.

Aborträtten har ett starkt folkligt stöd och samtliga partier i Sveriges riksdag står bakom abortlagstiftningen. Utvecklingen i vissa andra länder visar dock att rätten till abort inte kan tas för given. Under de senaste åren har bl.a. USA men också flera europeiska länder på olika sätt begränsat rätten till abort. I vissa fall har det inneburit att abort i praktiken har förbjudits helt. Om vi i Sverige skulle få en utveckling där rätten till abort ifrågasätts finns det inget konstitutionellt skydd som begränsar lagstiftarens möjligheter att göra långtgående inskränkningar av aborträtten. Enligt kommittén finns det mot denna bakgrund, och med hänsyn till den stora påverkan sådana inskränkningar skulle kunna få för den som är gravid, behov av att stärka skyddet för rätten till abort.

Kommittén anser att rätten till abort och de intressen som den skyddar är av så stor betydelse att rättigheten bör komma till uttryck i regeringsformen. Kommittén föreslår därför att det i 2 kap. RF införs en bestämmelse om rätten att avbryta en graviditet. Enligt förslaget ska den som är gravid ha rätt att avbryta sin graviditet enligt bestämmelser som meddelas i lag. Det innebär att det uppställs ett krav på att det ska finnas lagstiftning till skydd för den gravidas rätt att avbryta en graviditet. Sådana föreskrifter som avses i den föreslagna grundlagsbestämmelsen finns i dag i abortlagen. Av bestämmelsen följer också att det i regeringsformen slås fast att det finns en grundläggande rätt till abort. Att aborträtten skyddas som en grundläggande fri- och rättighet i 2 kap. RF innebär att skyddet för den gravidas självbestämmande stärks. Det är även en tydlig markering om den stora betydelsen av denna rättighet.

Ett generellt skydd mot diskriminering

Ett skydd mot diskriminering för alla och envar är en grundläggande rättighet. Skydd mot diskriminering finns i svensk rätt i flera olika regelverk. Grundlagsskyddet mot könsdiskriminerande föreskrifter och föreskrifter som diskriminerar vissa minoriteter är starkt men i 2 kap. RF finns ingen regel som generellt har till ändamål att skydda var och en mot diskriminerande föreskrifter och beslut.

Inte heller Europakonventionen eller de tilläggsprotokoll till konventionen som Sverige har anslutit sig till innehåller ett generellt skydd mot diskriminering. Det skydd mot diskriminering som finns i artikel 14 är enbart tillämpligt i samband med åtnjutandet av en annan fri- och rättighet i konventionen eller dess tilläggsprotokoll. Till skillnad mot Europakonventionen innehåller artikel 21 i EU:s rättighetsstadga ett fristående skydd mot diskriminering, som inte behöver omfattas av någon annan bestämmelse i stadgan. Stadgan är emellertid bara tillämplig på unionsrättens område.

Kommittén har övervägt olika regleringsmodeller för att införa ett generellt skydd mot diskriminering i 2 kap. RF. Eftersom missgynnande normgivning och beslut är nödvändiga i en fungerande rättsstat, bör ett generellt skydd mot diskriminering under alla förhållanden konstrueras så att sådan lagstiftning och sådana beslut även fortsättningsvis kan vara tillåtna, på motsvarande sätt som gäller enligt Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga.

Kommittén konstaterar att frågan om det finns tillräckligt starka skäl för att utvidga regeringsformens diskrimineringsskydd har flera olika dimensioner och att man kan närma sig frågan från olika utgångspunkter. Vid kommitténs diskussioner rörande frågan om ett generellt grundlagsskydd mot diskriminering har tillräckligt brett stöd för införandet av en sådan reglering inte kunnat nås. Mot bakgrund av att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte har uppnåtts, har kommittén därför beslutat att avstå från att lägga fram något förslag om att införa ett generellt skydd mot diskriminering.

Grundlagsskyddet för rätten till medborgarskap

I regeringsformen stadgas att ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får fråntas sitt medborgarskap. Det får dock föreskrivas att barn under arton år i fråga om sitt medborgarskap ska följa föräldrarna eller en av dem. Skyddet för medborgarskapet är en central del i den enskildes rättighetsskydd.

Frågan om det bör införas utökade möjligheter att frånta någon hans eller hennes medborgarskap har varit föremål för ingående överväganden i ett flertal tidigare utrednings- och lagstiftningsärenden. En utvidgning av möjligheterna att meddela föreskrifter om fråntagande av medborgarskap bör enligt kommittén endast komma

i fråga om det finns starka skäl som talar för det.

Inom förvaltningsrätten gäller som allmän grundsats att den som efter att ha lämnat oriktiga uppgifter som är relevanta för myndighetens prövning får ett förvaltningsbeslut som är gynnande för henne eller honom inte kan räkna med att beslutets rättskraft står sig. Detta gäller emellertid inte för beslut att bevilja medborgarskap. Kommittén anser att det finns både praktiska och principiella skäl som talar för att grundlagen inte bör hindra fråntagande av svenskt medborgarskap för den med dubbla medborgarskap, om medborgarskapet har förvärvats genom oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller genom annat otillbörligt förfarande. Kommittén föreslår därför att regeringsformen ska göra det möjligt att meddela föreskrifter om fråntagande av medborgarskap i sådana fall. Med uttrycket annat otillbörligt förfarande avses t.ex. medborgarskap som har förvärvats genom givande av muta eller hot mot tjänsteman.

Kommittén föreslår vidare att regeringsformen inte heller ska hindra föreskrifter om fråntagande av medborgarskap för den med dubbla medborgarskap som har gjort sig skyldig till brott som allvarligt hotar rikets säkerhet eller som omfattas av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion. Med brott som allvarligt hotar rikets säkerhet avses enligt kommittén främst brott mot sådana straffbestämmelser som finns i 18, 19 och 22 kap. brottsbalken, så- som högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, uppror och landsförräderi.

Kommittén föreslår också att det införs bestämmelser om att föreskrifter om fråntagande av medborgarskap inte får meddelas i strid med Sveriges internationella åtaganden samt att det s.k.

kvalificerade förfarandet ska vara tillämpligt beträffande sådana föreskrifter.

Grundlagsskyddet för föreningsfriheten i förhållande till kriminella sammanslutningar

Den grundlagsskyddade föreningsfriheten innebär att var och en har rätt att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. En omfattande frihet för den enskilde att bilda och organisera sig i föreningar utgör en av grunderna för ett demokratiskt styrelseskick.

Föreningsfriheten får endast begränsas för vissa särskilt angivna ändamål. Enligt nuvarande ordning får föreningsfriheten begränsas endast när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism eller vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. För det fall inget av begränsningsändamålen är tillämpligt är det inte möjligt för lagstiftaren att begränsa föreningsfriheten för enskilda som sluter sig samman i kriminella sammanslutningar, oavsett hur allvarlig brottslighet en sådan sammanslutning ägnar sig åt. I dessa avseenden skiljer sig den svenska grundlagsregleringen av föreningsfriheten i förhållande till kriminella sammanslutningar från regleringen i liknande länder i vårt närområde.

De kriminella nätverken ägnar sig i stor utsträckning åt allvarlig brottslighet av systemhotande natur. Det ställer särskilda krav på ett öppet och demokratiskt samhälle, bl.a. när det gäller förmågan att vidta förebyggande åtgärder i form av straffrättsliga ingripanden. Enligt kommittén kan det tänkas uppstå situationer där lagstiftaren bör ha möjlighet att genom begränsningar i föreningsfriheten ingripa mot kriminella sammanslutningar. Kommittén anser även att det finns starka principiella skäl mot att föreningsfriheten hindrar sådana åtgärder mot den organiserade brottsligheten. Skälen för att utöka möjligheterna att begränsa föreningsfriheten väger mycket tungt i förhållande till det intresse som enskilda har eller kan ha

i att lagstiftaren inte får inskränka möjligheterna att bilda och delta i kriminella sammanslutningar.

Kommittén föreslår att det genom en ny bestämmelse ska bli möjligt att begränsa föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt allvarlig brottslighet för att uppnå ekonomisk eller annan otillbörlig vinning. Allvarlig brottslighet i den nya bestämmelsens mening är främst brottslighet som hotar grundlagsskyddade värden eller statens våldsmonopol och därför kan sägas vara systemhotande. Brottsligheten måste ha till syfte att uppnå ekonomisk eller annan otillbörlig vinning. Med uttrycket annan otillbörlig vinning avses i första hand strävan efter makt. För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att en sammanslutning ägnar sig åt den aktuella brottsligheten. Det innebär att brottsligheten ska ingå som en del i sammanslutningens verksamhet.

Det nya begränsningsändamålet möjliggör typiskt sett begränsningar av föreningsfriheten för enskilda som deltar i kriminella nätverk och andra former av organiserad brottslighet.

Det nya begränsningsändamål som kommittén föreslår är utformat så att det inte påverkar tillämpningen av de allmänna kraven på fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning som följer av 2 kap. 20– 22 §§ RF. Det innebär bl.a. att en begränsning av föreningsfriheten i förhållande till sådana kriminella sammanslutningar som omfattas av det nya begränsningsändamålet, endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och att den aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar eller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Grundlagsskyddet för äganderätten och näringsfriheten

Äganderätten och näringsfriheten är av grundläggande betydelse för både samhället som helhet och för enskilda. Ett långtgående skydd för dessa fri- och rättigheter är därför av stor betydelse. Regleringen måste dock utformas med hänsyn till de möjligheter till begränsningar som nödvändigtvis måste finnas. Regelverket behöver därför vara väl avvägt.

Enligt regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. För näringsfriheten gäller en liknande princip om att inga andra inskränkningar får göras i rätten att driva näring än sådana som är nödvändiga för att skydda angelägna allmänna intressen.

Kommitténs uppdrag har varit att bedöma vilka generella förutsättningar som bör gälla för att en inskränkning i egendomsskyddet och näringsfriheten ska vara godtagbar. Det har inte ingått i uppdraget att överväga ändringar när det gäller rätten till ersättning vid inskränkningar i egendomsskyddet.

Kommittén har diskuterat om det finns skäl att ändra de möjligheter till inskränkningar i egendomsskyddet och näringsfriheten som följer av regeringsformen samt prövat olika alternativ för att stärka grundlagsskyddet. Det har dock inte varit möjligt att uppnå ett tillräckligt brett parlamentariskt stöd för en sådan ändring. Mot bakgrund av att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte har uppnåtts, har kommittén beslutat att avstå från att lägga fram något förslag till ändring av regeringsformen när det gäller egendomsskyddet och näringsfriheten.