En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess

Dagens svenska regelverk

Bestämmelser om tillståndsprövning enligt miljöbalken finns i dag i flera kapitel i miljöbalken. Regleringen är fördelad på olika kapitel dels beroende på vilken typ av verksamhet det handlar om, dels beroende på om det handlar om en processuell fråga eller annan fråga. Bestämmelser om tillståndsprövning enligt miljöbalken finns också i ett antal förordningar under miljöbalken, exempelvis miljöprövningsförordningen, förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och förordningen om vattenverksamheter. Vid sidan om miljöbalksregelverket finns bestämmelser som ska tillämpas vid tillståndsprövning i exempelvis lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och lagen och förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.

Reformbehovet

Våra analyser visar att det finns flera utmaningar både med dagens tillståndsprocess och hur den är reglerad.

För det första har vi konstaterat att bestämmelserna om krav på tillståndsplikt liksom vad prövningsmyndigheten ska pröva sedan en ansökan om tillstånd har lämnats in till prövningsmyndigheten varken är enkla att hitta i miljöbalksregelverket eller enkla att tilllämpa. Detta bidrar till att den sammantagna processen blir både ineffektiv och oförutsägbar. Detta kan i sin tur motverka intresset för investeringar i nya eller ändrade verksamheter i Sverige.

För det andra har vi konstaterat att dagens regelverk och prövningsprocess gör stor skillnad på om det är fråga om en vattenverksamhet eller annan verksamhet utan att dessa skillnader alltid är motiverade eller logiska.

För det tredje har vi konstaterat att krav på tillstånd för verksamheter och åtgärder i miljöbalken och i föreskrifter som är meddelade med stöd av miljöbalken inte alltid överensstämmer med kraven inom EU-rätten. De svenska kraven är både för högt och för lågt ställda jämfört med EU-rätten beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses. Det är överhuvudtaget svårt att se på vilket sätt den svenska tillståndsplikten överensstämmer med EU-rätten.

För det fjärde har vi konstaterat att nuvarande prövningsprocess inte i alla delar är utformad på ett sätt som skapar incitament eller stödjer inblandade aktörer att agera effektivt och ändamålsenligt. Att processen är uppdelad i två delar som inte är samordnade och med olika ansvariga aktörer leder till otydligheter och att processen riskerar att bli mindre förutsägbar samt mer utdragen rent tidsmässigt.

För det femte har vi konstaterat att prövningen i dag är ineffektiv som en följd av en splittrad och otydlig ansvarsfördelning mellan involverade myndigheter. Detta gäller i första hand länsstyrelsernas många olika roller, som MKB-myndighet, som prövningsmyndighet vid prövning i miljöprövningsdelegation, som partsmyndighet vid prövning i domstol och som tillsynsmyndighet.

Sammantaget framträder en bild av en oöverskådlig, svårförståelig och svårtillämpad process och reglering. Det är således angeläget med en enklare, effektivare och mer ändamålsenlig process och reglering för tillståndsprövning.

Våra utgångspunkter

I arbetet har vår utgångspunkt ytterst varit att lämna sådana förslag på förändringar av processen för tillståndsprövning enligt miljöbalken som ska lösa de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv (se bilaga 1). Vi har också haft ett antal allmänna utgångspunkter för vårt arbete. I huvudsak bygger de på att skapa en tillståndsprocess, en organisation för tillståndsprövning och en tillståndsplikt för verksamheter och åtgärder som är så enkel, effektiv, förutsägbar och ändamålsenlig som möjligt. Samtidigt ska processen hålla hög kvalitet, vara rättssäker och bidra i arbetet med att nå miljömålen, säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan samt främja en effektiv industriell klimatomställning.

För att uppnå en sådan process, organisation och tillståndsplikt har vi valt att ta avstamp i den samordnade process för miljöprövning, dvs den sammantagna miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen, och de grundkrav för tillståndsplikt som finns inom EU-rätten. Med utgångspunkten att tillståndsplikten för verksamheter och åtgärder ska motsvara EU-rättens grundkrav får vi en tillståndsplikt som är förutsebar och konkurrenskraftig. Med utgångspunkten att miljöprövningsprocessen, så långt det är möjligt och lämpligt, ska motsvara den som EU-rätten förutsätter för sådan prövning får vi en process som är mer samordnad, mer rättssäker, mer förutsebar och mer konkurrenskraftig än dagens process. Vår bild är också att den sammantagna miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen då bör bli kortare rent tidsmässigt. För att uppnå detta krävs dock stora förändringar av nuvarande organisation för prövningen, av prövningsprocessen som sådan och av regleringen i miljöbalken.

Vilka krav på miljöprövningsprocessen och tillståndsplikt ställer EU?

Inom EU-rätten finns krav på förprövning av vissa verksamheter och åtgärder i syfte att säkerställa att verksamheterna och åtgärderna kommer att uppfylla de materiella krav som finns på dem. I förhållande till vattenmiljön gäller också att verksamheterna och åtgärderna inte får ge upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Krav på förprövning för att säkerställa materiella krav finns exempelvis i MKB-direktivet, industriutsläppsdirektivet, förnybartdirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet. Det senaste året har det också tillkommit EU-förordningar med krav på hur miljöprövningsprocessen ska gå till för vissa verksamhetstyper. Det handlar om EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial och EU-förordningen om netto-nollteknik. Syftet med dessa förordningar är att på ett säkert och hållbart sätt säkerställa unionens försörjning av kritiska råmaterial och netto-nollteknik.

Sammantaget ställer EU-direktiven och EU-förordningarna krav på tillstånd för vissa verksamheter och åtgärder, ett visst innehåll i en ansökan om tillstånd, en viss process för bedömning av verksamhetens respektive åtgärdens miljöpåverkan och ett visst innehåll i tillståndsbesluten. För vissa typer av verksamheter och åtgärder finns också fastställda längsta tidsfrister för hela processen.

Våra förslag

Ny samlad reglering om miljöprövning i miljöbalken och miljöprövningsförordningen

För att tillgodose reformbehovet så som det beskrivs ovan föreslår

vi att bestämmelser om krav på förprövning genom miljöprövning av vissa verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön negativt samt handläggningen av sådana ärenden samlas i ett nytt 20 kap. miljöbalken. Närmare föreskrifter placeras i miljöprövningsförordningen. Bestämmelserna ska både avse miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Syftet med att samla bestämmelser som avser miljöprövning i ett kapitel i miljöbalken samt i miljöprövningsförordningen är att underlätta tillämpningen och göra miljöprövningsprocessen mer förutsägbar.

Bestämmelser om krav på tillstånd, dispenser etc. enligt miljöbalken som inte ska prövas inom ramen för miljöprövning påverkas inte av förslaget. Detta gäller också för sådana generella processuella bestämmelser i exempelvis 16 och 24 kap. miljöbalken som avser alla typer av prövning enligt miljöbalken.

Bestämmelser om miljöbedömning bör inte flyttas från 6 kap. till det nya kapitlet om miljöprövning. Skälet för detta är dels att bestämmelserna om miljöbedömning inte bara är tillämpliga vid prövning av verksamheter och åtgärder utan också vid planläggning, dels att bestämmelserna om miljöbedömning också är tillämpliga vid prövning av verksamheter och åtgärder enligt andra lagar såsom exempelvis väglagen och minerallagen. Däremot föreslår vi att det nya 20 kap. miljöbalken ska innehålla bestämmelser med upplysning om när bestämmelserna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken ska tillämpas inom ramen för miljöprövningsprocessen. På så sätt uppnås ändå den samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som behövs för att förprövningen av verksamheter och åtgärder ska bli effektiv.

Ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess

För att tillgodose reformbehovet såsom det beskrivs ovan föreslår

vi vidare en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess. Det finns flera skäl för detta. En är att den samrådsprocess som i dag sker innan och separat från tillståndsprövningen medför att vissa moment som EU-rätten ställer krav på utförs dubbelt. Ett sådant moment är att vi i dag har två eller tre former av offentliga samråd om en ny verksamhet eller åtgärd, ett eller två inom ramen för samrådsprocessen och ett inom ramen för efterföljande tillståndsprövning trots att EU-rätten endast ställer krav på ett samråd. För att effektivisera processen gör vi bedömningen att nuvarande krav på bl.a. undersökningssamråd och avgränsningssamråd bör slopas. Genom att integrera miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen minskar vi också kravet på offentligt samråd till ett samråd.

Vår bedömning är att det förslag till samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som vi lämnar innebär en så effektiv och förutsägbar process som bara är möjligt inom de ramar som EU-rätten sätter. Inget hindrar dock en verksamhetsutövare från att frivilligt välja att exempelvis hålla fler förberedande samråd med berörd allmänhet. Tvärtom kan detta vara en fördel för att efterföljande process ska bli smidig och överklaganden ska kunna undvikas.

Två spår för förprövning av verksamheter och åtgärder

De krav på miljöbedömningsprocess som EU-rätten ställer ser olika ut beroende på om det är fråga om en verksamhet eller åtgärd som redan på förhand har bedömts medföra en betydande miljöpåverkan respektive om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön behöver bedömas från fall till fall. För verksamheter och åtgärder som redan på förhand har bedömts medföra en betydande miljöpåverkan ställs alltid krav på en specifik miljöbedömning och en miljökonsekvensbeskrivning. För verksamheter och åtgärder vars påverkan på miljön bedöms i det enskilda fallet ställs krav på en specifik miljöbedömning och en miljökonsekvensbeskrivning endast om verksamheten eller åtgärden bedöms medföra en betydande miljöpåverkan efter en granskning.

Nuvarande bestämmelser i miljöbalken speglar inte fullt ut denna uppdelning och granskningsprocess. I vårt förslag till ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess föreslår vi att miljöbedömningen av verksamheter och åtgärder görs på sätt som EU-rätten föreskriver. Det innebär att vi föreslår att det finns ett spår för de verksamheter och åtgärder som EU redan på förhand har bedömt medför en betydande miljöpåverkan (miljötillståndsspåret) och ett annat spår för de verksamheter eller åtgärder vars påverkan på miljön behöver bedömas från fall till fall (granskningsspåret). Om bedömningen i granskningsspåret innebär att en betydande miljöpåverkan inte kan antas bör tillstånd ges direkt om även övriga förutsättningar för tillstånd är uppfyllda. På detta sätt åstadkoms ett nytt snabbt tillståndsspår för sådana verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Om bedömningen i granskningsspåret blir att en betydande miljöpåverkan kan antas ska ärendet, efter en ansökan om miljötillstånd, handläggas i miljötillståndsspåret och genomgå en specifik miljöbedömning. Efter avslutad prövning resulterar ett tillåtande i miljötillståndsspåret i ett miljötillstånd och i granskningsspåret i ett igångsättningsbesked. Med båda tillståndstyperna följer rättskraft.

Det enklare tillståndsförfarandet med en granskning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan ska som huvudregel också gälla för ändringar av verksamheter och omprövningar av tillståndsvillkor. Detta gäller oavsett om ursprungstillståndet var ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked. Endast om ändringen i sig är en sådan tillståndspliktig verksamhet eller åtgärd som ska prövas inom ramen för det förstnämnda spåret bör en ansökan om miljötillstånd göras direkt.

För både nya och ändrade verksamheter och åtgärder föreslår vi samtidigt att det ska finnas en möjlighet för den som bedriver verksamheten eller har för avsikt att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att frivilligt ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked direkt även om verksamheten eller åtgärden inte är tillstånds- eller granskningspliktig. Att hoppa över granskningen av verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön kan vara aktuellt exempelvis om verksamhetsutövaren bedömer att verksamheten eller åtgärden ändå kommer att bedömas medföra en betydande miljöpåverkan.

Illustrationer över spåren finns i avsnitt 14.4.

Processen från ansökan till miljötillstånd (miljötillståndsspåret) effektiviseras

I enlighet med de krav som MKB-direktivets ställer slopas nuvarande avgränsningssamråd. I stället inleds det s.k. miljötillståndsspåret med att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär ett avgränsningsyttrande av prövningsmyndigheten om omfattning av och detaljnivå för miljökonsekvensbeskrivningen. Prövningsmyndigheten ska yttra sig efter en remiss till berörda myndigheter.

Därefter är det upp till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att lämna in en ansökan om miljötillstånd till prövningsmyndigheten. Vad som ska ingå i en ansökan och när ansökan ska bedömas som fullständig tydliggörs.

Även myndighetens möjligheter att förelägga om kompletteringar av ansökan styrs upp liksom kravet på tidsplan i alla ärenden. För flera moment tillkommer nya tidsfrister. För beslut om miljötillstånd införs en upplysning om att det finns tidsfrister för när beslut ska meddelas i de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik samt även i lagen och förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.

När ansökan har kommit in till myndigheten ska myndigheten underrätta de myndigheter och kommuner som berörs av ansökan och ge dem möjlighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid. Underrättelse behöver inte ske om det kan antas att något allmänt intresse inte berörs av verksamheten, eller om det är uppenbart att ansökan inte kan bifallas.

När prövningsmyndigheten har bedömt en ansökan om miljötillstånd som fullständig ska myndigheten se till att ett offentligt samråd hålls med allmänheten. Prövningsmyndigheten ska också se till att ett gränsöverskridande samråd med annat land hålls när det är aktuellt. Under processens gång ska prövningsmyndigheten hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet.

När prövningsmyndigheten efter det offentliga samrådet har fått den information som behövs för att kunna bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken ska myndigheten inom tre månader meddela sin motiverade slutsats avseende verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan och om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken. Den motiverade slutsatsen får meddelas separat från tillståndsbeslutet eller samtidigt med detta. Om den motiverade slutsatsen meddelas samtidigt med tillståndsbeslutet behöver den tidsfrist som gäller för meddelande av den motiverade slutsatsen också hållas för tillståndsbeslutet. Inför beslutet om tillstånd behöver kommunicering ske med sökande i frågan om den ursprungliga ansökan vidhålls. Om sökanden inte vidhåller ansökan och giltighetstiden för prövningsmyndighetens motiverade slutsats hinner gå ut innan sökanden inkommer med en ändrad ansökan får sökanden begära ett yttrande av prövningsmyndigheten avseende den motiverade slutsatsens aktualitet.

Vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd tydliggörs. Vidare tydliggörs vad ett beslut om miljötillstånd ska innehålla och hur detta påverkar tillståndets rättskraft. På motsvarande sätt som i dag ska ett miljötillstånd kungöras och är överklagbart.

Ny enklare tillståndsprövning för verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt för ansökningar om ändringar av verksamhet eller omprövning av tillståndsvillkor (granskningsspåret)

Som vi har angett ovan föreslår vi två spår för tillståndsprövning. Det ena spåret, granskningsspåret, är helt nytt och blir aktuellt för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder samt för ändringar och omprövningar. Denna process inleds med att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden lämnar in en ansökan om igångsättningsbesked till prövningsmyndigheten. Vad ansökan ska innehålla regleras. Huvudkravet är att ansökan ska innehålla det underlag som prövningsmyndigheten behöver för sin kommande granskning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan.

När ansökan har inkommit ska prövningsmyndigheten vid behov underrätta berörda myndigheter om ansökan. När prövningsmyndigheten har bedömt ansökan som fullständig ska prövningsmyndigheten granska om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om resultatet av granskningen blir att verksamheten inte, med hänsyn tagen till möjliga skyddsåtgärder eller andra villkor, kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten - om övriga förutsättningar för att ge tillstånd är uppfyllda - meddela ett igångsättningsbesked inom tre månader från den dag prövningsmyndigheten bekräftade att ansökan var fullständig.

Innan prövningsmyndigheten meddelar igångsättningsbeskedet ska den på lämpligt sätt och i skälig omfattning ge berörda myndigheter, organisationer och allmänhet tillfälle att yttra sig. Beslutet om igångsättningsbesked tillsammans med beslutet i frågan om betydande miljöpåverkan ska göras tillgängligt för allmänheten och är överklagbart.

Om resultatet av granskningen blir att verksamheten eller åtgärden, trots möjliga skyddsåtgärder och andra villkor, kommer att antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten besluta om avslag på ansökan om igångsättningsbesked och informera sökanden om att en specifik miljöbedömning och miljötillstånd krävs. Avslagsbeslutet är endast överklagbart av sökanden.

Ny reglering om undantag från krav på en specifik miljöbedömning vid prövning av en ansökan om miljötillstånd

Nuvarande undantag från kravet på en specifik miljöbedömning, dvs kravet på en miljökonsekvensbeskrivning, i ärenden om bl.a. ändring eller omprövning av ett villkor i ett tillstånd slopas efter- som EU-rätten inte ger utrymme för ett sådant generellt undantag. Sådana ändringar bör i stället hanteras genom ett enkelt förfarande där ändringens påverkan på miljön granskas inom ramen för det s.k. granskningsspåret.

Med utgångspunkt i de möjligheter till undantag från kravet på specifik miljöbedömning som MKB-direktivet ger och med hänsyn tagen till det förslag för genomförande av undantagen som Regeringsprövningsutredningen lämnade 2023 föreslår vi att en verksamhetsutövare ska ges möjlighet att hos prövningsmyndigheten begära om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning vid prövningen av en verksamhet eller åtgärd. Prövningsmyndigheten ska få besluta om ett sådant undantag om verksamheten eller åtgärden avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser och genomförandet av en specifik miljöbedömning skulle inverka negativt på verksamheten eller åtgärden. För andra verksamheter får myndigheten besluta om undantag från hela eller delar av kraven på en specifik miljöbedömning endast om verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt och genomförandet av hela eller delar av miljöbedömningen skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte. Ett beslut om undantag från kravet på specifik miljöbedömning får dock inte påverka tillämpningen av kravet på samråd med andra länder när de är berörda.

Genom förslaget öppnar vi upp för en typ av undantag från kravet på specifik miljöbedömning som inte tidigare har funnits i svensk rätt. Undantaget kan exempelvis bli tillämpligt när en verksamhet eller åtgärd är avgörande för att upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner.

En ny prövningsmyndighet för hela processen

Nuvarande ordning där mark- och miljödomstol både är överprövande instans i tillståndsärenden enligt miljöbalken och utövar befogenhet av förvaltningskaraktär genom handläggning av vissa tillståndsärenden enligt miljöbalken som första instans är mindre lämplig, bl.a. mot bakgrund av att många EU-rättsliga akter utgår ifrån att första instansprövningen, inklusive miljöbedömningsprocessen, görs av en myndighet och inte av en domstol, men också till följd av behovet av en mer samordnad process. Vi gör bedömningen att mark- och miljödomstolarnas roll i ärenden om miljöprövning bör renodlas till överprövning samt handläggning av s.k. stämningsmål. Uppgiften att som första instans pröva verksamheter och åtgärder genom miljöprövning bör enligt vårt förstahandsalternativ läggas på en ny statlig förvaltningsmyndighet. I andra hand föreslår vi att uppgiften läggs på sex länsstyrelser.

Om all miljöprövning läggs på en förvaltningsmyndighet innebär det att dagens tillståndsprövning vid miljöprövningsdelegationerna flyttas till den nya förvaltningsmyndigheten. Genom att vi föreslår att den nya myndigheten bör ansvara för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen bör också länsstyrelsens ansvar för dagens samrådsprocess flyttas till den nya myndigheten. Länsstyrelserna bör däremot ha kvar sin roll som tillsynsmyndighet enligt miljöbalken.

Att ansvaret för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen samlas på en myndighet bör enligt vår bedömning undanröja flera av dagens utmaningar och också medföra att den framtida processen blir mer effektiv, enhetlig och förutsebar. Arbetsnamnet på den nya myndigheten är Miljöprövningsmyndigheten.

Den nya myndigheten ska pröva sådana ärenden om miljöprövning som framgår av bestämmelser i det nya 20 kap. miljöbalken. Dessa motsvarar i huvudsak de ansökningsärenden som i dag prövas av miljöprövningsdelegation och de ansökningsmål som i dag prövas av mark- och miljödomstol. Även frågor om tvångsrätt och ersättning i mål om vattenverksamhet ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel som omfattas av den nationella planen för moderna miljövillkor bör dock, med stöd av en övergångsbestämmelse till de nya bestämmelserna, fortsatt ske på mark- och miljödomstolar.

Miljöprövningsmyndighetens avgöranden ska kunna överklagas till mark- och miljödomstol och därefter till Mark- och miljööverdomstolen. Mål som avser överklagade beslut av Miljöprövningsmyndigheten prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas eller åtgärden vidtas, har vidtagits eller kommer att vidtas. Vid överprövningen av ärenden från den nya myndigheten kommer ärendelagen och inte rättegångsbalken att bli tillämplig.

Den nya myndigheten bör också vara MKB-myndighet vid miljöbedömning av verksamheter och åtgärder enligt andra lagar

Bestämmelserna med krav på specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken är tillämpliga också vid tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder enligt ett antal andra lagar såsom exempelvis minerallagen och ellagen. Kopplingarna mellan lagarna och 6 kap. miljöbalken ser lite olika ut, men gemensamt är att det i dag är länsstyrelsen som är s.k. MKB-myndighet och bl.a. beslutar om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Med en ny myndighet med ansvar för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken gör vi bedömningen att den nya myndigheten också bör vara MKB-myndighet vid prövningen av verksamheter och åtgärder enligt andra lagar.

Förslaget påverkar inte den nuvarande fördelningen av myndighetsansvar vid s.k. strategisk miljöbedömning vid planläggning.

Ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt av verksamheter och åtgärder

Vi föreslår en ny utformning och omfattning av tillstånds- och anmälningsplikten jämfört med i dag. Den nya regleringen tar sin utgångspunkt i EU-rättens krav på förprövning av verksamheter och åtgärder. Nationella krav på förprövning genom miljöprövning bör endast ställas i undantagsfall om det finns särskilda skäl för detta. För verksamheter och åtgärder som inte omfattas av krav på förprövning genom miljöprövning vid den nya prövningsmyndigheten bör nationella krav på anmälan eller registrering till tillsynsmyndigheten endast ställas om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Generella föreskrifter med krav på verksamheter och åtgärder bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan för verksamheter och åtgärder.

Med den nya utformningen av kravet på förprövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken uppnår vi i första hand ökad överensstämmelse med EU-rätten och ett minskat krav på tillståndsplikt i form av miljötillstånd jämfört med i dag. Flera verksamheter och åtgärder kommer i stället att kunna prövas inom ramen för det enklare förfarandet med igångsättningsbesked efter granskning. Med den nya utformningen av kravet på förprövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken uppnår vi också ökad förutsägbarhet och konkurrensneutralitet i systemet för de som vill bedriva verksamheter och åtgärder i förhållande till kraven i andra länder inom EU.

Tillståndsplikt

Tillståndsplikt ska gälla för sådana verksamheter och åtgärder som framgår av bilaga 1 till MKB-direktivet, industriutsläppsverksamheter samt Sevesoverksamheter på den högre kravnivån. I vårt förslag samlas dessa verksamheter och åtgärder i bilagorna 1 och 2 till miljöprövningsförordningen.

Tillståndsplikt ska också gälla för ändringar av sådana verksamheter och åtgärder om ändringen i sig är en sådan verksamhet eller åtgärd som avses i bilaga 1 eller 2 till miljöprövningsförordningen.

Även verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt är tillståndspliktiga om prövningsmyndigheten efter granskning har bedömt att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Granskningsplikt

Granskningsplikt ska gälla för sådana verksamheter och åtgärder som framgår av bilaga 2 till MKB-direktivet. I vårt förslag samlas dessa verksamheter och åtgärder i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen.

Granskningsplikten ska också gälla för ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som beskrivs i bilaga 1–3 till miljöprövningsförordningen om inte ändringen i sig är tillståndspliktig. Granskningsplikten ska även gälla för ändringar av verksamheter och åtgärder som omfattas av ett frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked om ändringen inte ryms inom befintligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller inte kan antas påverka människors hälsa eller miljön.

För sådana verksamheter och åtgärder som tidigare var anmälningspliktiga, men som blir granskningspliktiga med våra förslag föreslås en övergångsperiod på fem år innan verksamheten eller åtgärden blir förbjuden om den inte har ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked.

Anmälningsplikt

Anmälningsplikten bör se ut som i dag med vissa ändringar för anpassning till den nya regleringen om tillstånds- och granskningsplikt.

Registreringsplikt

Vi föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter om registreringsplikt för vissa verksamheter och åtgärder. Avsikten är att registreringsplikt ska kunna ersätta i första hand anmälningsplikt när generella föreskrifter med krav på verksamheterna och åtgärderna finns på plats. Registreringsplikten innebär att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden informerar tillsynsmyndigheten om att verksamheten påbörjas. Informationen ger tillsynsmyndigheten en möjlighet att, inom ramen för tillsynen, följa upp att verksamheten bedrivs och åtgärden vidtas i enlighet med de generella föreskrifterna. Någon förprövning av verksamheten eller åtgärden behövs således inte.

Uttrycket miljöpåverkande verksamhet ersätter uttrycket miljöfarlig verksamhet

Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen angett att miljöbalken bör ändras genom att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ändras till ”miljöpåverkande verksamhet” när det gäller jordbruksverksamheter. 1 Vi föreslår att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” för alla verksamheter som omfattas av definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken. Skälet för detta är att bestämmelsen omfattar en lång rad verksamheter och åtgärder som, på motsvarande sätt som gäller för jordbruksverksamhet, bättre beskrivs som miljöpåverkande än miljöfarliga. Ändringen påverkar inte innehållet i definitionen som sådan och avsikten är inte heller att den ska omfatta fler eller färre verksamheter och åtgärder än i dag.

Myndigheternas talerätt och rätt att initiera ärenden enligt miljöbalken begränsas och förtydligas

Vi har kunnat konstatera att de myndigheter som innehar partsställning använder sin rätt att överklaga och rätt att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken i liten utsträckning. Det har de senaste åren handlat om totalt cirka tio överklaganden av statliga myndigheter per år. Det finns inget som talar för att statliga myndigheters överklaganden har mer än en marginell effekt på den samlade tidsåtgången i miljöprövningarna. Dessa myndigheters viktiga roll för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen i samband med miljöprövning har förts fram i de samtal vi har haft med myndigheter och organisationer. De utmaningar som har förts fram från verksamhetsutövarhåll har i första hand avsett att det är en oklar rollfördelning, att myndigheterna kommer in sent i processen och att det utvecklats en motpartsdynamik som försvårar samförståndslösningar. Problemen förvärras ibland av en bristande processledning från prövningsmyndigheterna.

Mot denna bakgrund har vi identifierat att det finns ett behov av att anpassa myndigheternas talerätt. Även myndigheternas rätt att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken behöver ses över och tydliggöras med hänsyn tagen till olika myndigheters ansvarsområden och behovet av initiativrätt. Vårt förslag innebär att Naturvårdsverkets talerätt begränsas till att gälla allmänna miljöintressen. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken slopas.

Havs- och vattenmyndighetens talerätt begränsas till att gälla allmänna intressen som berör havs- och vattenmiljö och fiske. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken slopas.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt och rätt att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken slopas. Detta då deras deltagande som remissmyndighet i relevanta ärenden bör vara tillräckligt för att risk- och säkerhetsfrågorna ska belysas i tillräcklig omfattning.

När det gäller länsstyrelserna är vårt förstahandsalternativ att talerätten ska begränsas till att gälla miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet. Vårt andrahandsalternativ är att länsstyrelsernas talerätt helt slopas. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken kopplas till länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet avseende vissa verksamheter och åtgärder.

Kommunernas talerätt lämnas oförändrad. Det innebär att kommunerna även framöver får föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken kopplas till kommunens roll som tillsynsmyndighet avseende vissa verksamheter och åtgärder.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2028. Äldre bestämmelser föreslås gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och i mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

De nya bestämmelserna föreslås inte gälla vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av den nationella planen för moderna miljövillkor.

Tillstånd enligt miljöbalken i dess äldre lydelse ska i fortsättningen gälla som miljötillstånd som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken.

För verksamheter och åtgärder som har påbörjats före ikraftträdandet och som inte omfattas av miljötillstånd, igångsättningsbesked eller tillstånd enligt motsvarande äldre bestämmelser gäller att verksamhetsutövare som bedriver en tillståndspliktig verksamhet, och den som bedriver en granskningspliktig verksamhet, senast den 1 juli 2030 lämnar in en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till Miljöprövningsmyndigheten. Verksamheten får fortsätta att bedrivas utan miljötillstånd eller igångsättningsbesked till och med den 1 juli 2033, om Miljöprövningsmyndigheten inte beslutar något annat.

Genomförandefrågor

En särskild utredare bör tillsättas för att göra de överväganden och lämna de förslag som behövs för att regeringen ska kunna inrätta en ny myndighet för miljöprövning. Utredaren bör bl.a. lämna förslag på den framtida myndighetens instruktion, arbetssätt, organisation och lokalisering.

Våra författningsförslag är omfattande. En stor andel består av följdändringar med anledning av våra förslag. Trots detta återstår översyn av ett antal förordningar innan nuvarande regelverk är helt anpassat till förslagen. Detta gäller exempelvis regleringen för avgiftsuttag vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt miljötillsynsförordningen.

Slutligen bör ett genomförande av förslagen kombineras med informations- och utbildningsinsatser samt en uppdatering av befintliga myndighetsföreskrifter och vägledningsmaterial.

Förslagens konsekvenser

Vårt uppdrag syftar till att effektivisera miljöprövningsprocessen på ett sätt som underlättar för alla berörda aktörer. Sammantaget bedömer vi att vårt förslag på ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess i en ny prövningsorganisation bör ha positiva konsekvenser på samhällsnivå genom minskade kostnader för näringslivet och en ökad investeringsvilja. De positiva effekterna för näringslivet handlar framför allt om att underlätta för investeringar. Genom förslagen om en ny tillstånds- och granskningsplikt och ett nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder minskar antalet verksamheter som automatiskt är tillståndspliktiga med omkring 60 procent, samtidigt som Sverige på ett tydligare sätt lever upp till EU-rättens krav att vissa verksamheter och åtgärder alltid ska genomgå en behovsbedömning i fråga om huruvida betydande miljöpåverkan kan antas. Förslaget att hela miljöprövningen hanteras av en och samma prövningsmyndighet kommer enligt vår bedömning att öka förutsättningarna för ett snabbt och rättssäkert ansökningsförfarande samt en mer enhetlig regeltolkning. Förslaget bidrar också till konkurrensneutralitet genom att det inte ska spela någon roll var i landet som prövningen sker. Förslaget om en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess för alla tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder, där en myndighet är ansvarig för att hålla ihop hela processen och där varje steg i processen tydliggörs och flera steg får en tidsfrist, bör innebära inte bara en mer effektiv prövning utan också ökad förutsägbarhet i prövningen. Förslaget om enklare regler för ändringar syftar till att göra det enklare att genomföra ändringar som bidrar till att miljöbelastande teknik fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer. Genom att öka förutsebarheten om hur ändringar ska handläggas och förkorta handläggningstiden är avsikten att främja utveckling. Det bör underlätta investeringar i t.ex. utsläppsminskande teknik. Samtidigt innebär de osäkerheter som följer av en större omorganisation och revidering av regelverket att de positiva effekterna för näringsliv och samhället i övrigt kommer med en viss tidsfördröjning.

Våra förslag får konsekvenser för statsförvaltningen. Konsekvenserna för staten handlar framför allt om en ändrad organisation och ansvars- och rollfördelning. Länsstyrelsernas ansvar för flera uppgifter flyttas till den nya Miljöprövningsmyndigheten. Också domstolarna påverkas genom att förstainstansprövningar flyttas till den nya myndigheten. Partsmyndigheternas roll i prövningen ändras något. Därtill påverkas statsfinanserna genom våra förslag om en omorganisation.

Våra förslag påverkar uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn. Vissa av våra förslag får konsekvenser för kommunen som tillsynsmyndighet, andra för kommunen som remissinstans eller part i prövningen. Kommunerna kan också beröras av förslagen i detta betänkande i de fall de är verksamhetsutövare och bedriver verksamheter som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. I dessa fall påverkas kommunerna på samma sätt som andra verksamhetsutövare.

Enskilda berörs framför allt av våra förslag om en ny prövningsorganisation och en ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess. Vi bedömer att allmänhetens möjligheter till insyn och påverkan i tillståndsprövningar påverkas något av våra förslag.

Sammantaget är det svårt att bedöma vilka effekter på möjligheten att nå riksdagens miljömål inklusive klimatmålet som våra förslag kan få. De viktigaste konsekvenserna för miljö och klimat av våra förslag handlar om att en ökad investeringsvilja bör leda till att fler klimat- och miljöförbättrande investeringar görs och till att klimatomställningen påskyndas. Genom att skapa förutsättningar för en accelererad klimatomställning kan stora samhällsekonomiska vinster uppnås när företag ställer om till fossilfrihet.

Bestämmelser om instansordningen, rätten att överklaga m.m. för mål och ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen, finns i dag dels i respektive sektorslag, dels i lagen om mark- och miljödomstolar.

Grundläggande krav avseende rätten att överklaga och rätten till domstolsprövning finns också i Europakonventionen, Århuskonventionen samt inom EU-rätten.

Reformbehovet

Vår översyn visar att instanskedjan för vissa mål- och ärendetyper enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen är lång och att detta medför att den totala handläggningstiden för sådana frågor därmed också kan bli mycket utdragen rent tidsmässigt. Från det att ett beslut fattas i första instans till dess beslutet får laga kraft kan överprövningen ta flera år. Längst är instanskedjan för mål och ärenden om lov, start- och slutbesked, förhandsbesked och tillsyn enligt plan- och bygglagen. Inklusive prövningen i första instans kan det för sådana ärenden bli aktuellt med en prövning i totalt fem instanser.

Vi har också kunnat konstatera att instanskedjan för flera av de i detta betänkande aktuella mål- och ärendetyperna inte bara är längre än vad internationell rätt kräver utan också längre än i flertalet andra europeiska länder.

Samtidigt har vi kunnat konstatera att länsstyrelsen ingår i instanskedjan för kommunala beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen, men inte enligt fastighetsbildningslagen. Att en statlig förvaltningsmyndighet, i stället för en domstol, är första överprövande instans av kommunala beslut är numera mycket ovanligt i svensk rätt. Att instanskedjan för både beslut enligt plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen blir extra lång är dessutom en följd av möjligheten för Mark- och miljööverdomstolen att öppna en ventil för överklagande av domstolens domar till Högsta domstolen. Någon motsvarande möjlighet finns dock inte i förhållande till sådana domar enligt miljöbalken som överklagas till mark- och miljödomstol även om mål enligt miljöbalken inte sällan innehåller mer komplexa frågeställningar än målen enligt plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen.

Även när det gäller möjligheten att överklaga avvisningsbeslut till följd av att ett överklagande har kommit in för sent ser instanskedjan olika ut mellan mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen respektive fastighetsbildningslagen. Slutligen skiljer sig regleringen åt i miljöbalken och plan- och bygglagen avseende när och hur mål som rör Totalförsvaret ska överlämnas till regeringen för prövning. Överhuvudtaget har vår översyn visat att det finns skäl att överväga förändringar i instanskedjan för beslut enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen.

Vi har också identifierat att vårt system där det är avgiftsfritt att överklaga beslut enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen sticker ut vid en europeiska jämförelse. Både i Finland och Danmark kostar det över 1 000 svenska kronor att överklaga motsvarande beslut. Vid utvärdering av det finska systemet framkom att syftet med införandet av avgiften hade nåtts då det hade skett en kraftig minskning av antalet inkomna överklaganden sedan avgiften infördes.

När det gäller frågan om att korta ledtiderna i detaljplaneprocessen har vi identifierat flera utmaningar. För det första har vi kunnat konstatera att dagens process är både lång och resurskrävande. Vi har också kunnat konstatera att dagens reglering av processen i 5 kap. plan- och bygglagen både är komplex och svår att tillämpa på ett korrekt sätt. Detta, tillsammans med långtgående utredningskrav, är i sin tur en av flera orsaker till att processen blir utdragen i tid. Att reglerna är svåra att tillämpa är också ett av skälen till att planer upphävs av överprövande instans. Otydligheten i regleringen av processen för planläggning avser främst när och hur olika samråd ska ske, men också hur samrådskretsen ska kunna avgränsas på ett rättssäkert och förutsebart sätt. Vi har också identifierat ett ökat behov av vägledning avseende vilka utredningar som bör tas fram inom ramen för planläggning. Slutligen har vi identifierat att det finns oklarheter i användningen av instrumentet med planavgift kontra fördelning av kostnader för planarbete i plankostnadsavtal för att systemet ska bli transparent och förutsebart i förhållande till fastighetsägare, andra byggherrar och exploatörer.

En ny instansordning för mark- och miljöärenden

Våra utgångspunkter

Vår övergripande utgångspunkt är att de förslag vi lämnar ska bidra till en effektivare, mer konkurrenskraftig och samtidigt rättssäker process i ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen. Processen ska även hålla hög kvalitet och bidra i arbetet med att nå miljömålen, säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan samt främja en effektiv industriell klimatomställning. När det gäller effektivitet och konkurrenskraft avser vi att den totala tiden, dvs. från det att ett ärende eller mål inleds till dess att beslutet eller domen har fått laga kraft, ska vara så kort som är möjligt.

I instansordningsdelen är vår utgångspunkt att instanskedjan för ärenden enligt miljöbalken, plan- och bygglagen samt fastighetsbildningslagen dels bör uppfylla kraven i internationell rätt på krav på överprövning i domstol, dels att antalet nivåer i instanskedjan så långt det är lämpligt bör begränsas till högst tre, varav minst två domstolsinstanser med krav på prövningstillstånd i den sista instansen.

När det gäller frågan om en avgift för överklagande är vår utgångspunkt att en avgift för överklagande måste vara i överensstämmelse med internationell rätt. Detta innebär i huvudsak att den bör utformas på ett sådant sätt att de som har ett berättigat intresse av att få sin sak prövad inte avstår från att överklaga på grund av ekonomiska skäl. Vidare bör en sådan avgift endast införas för sådana ärende- och måltyper där det bedöms finnas ett behov av en sådan avgift och avgiften samtidigt bedöms som lämplig.

Våra förslag

Ny instansordning för ärenden och mål enligt plan- och bygglagen

Vi föreslår att kommunala beslut om lov, start- och slutbesked, förhandsbesked och tillsyn enligt plan- och bygglagen inte längre ska överklagas till länsstyrelserna utan i stället ska överklagas direkt till mark- och miljödomstolarna. Vi gör bedömningen att en sådan förändring leder till en effektivare prövningsordning som kommer ett större kollektiv till godo. Genom att slopa länsstyrelsen i instanskedjan kan den totala handläggningstiden för sådana beslut förkortas med tre till sex månader. Detta skulle medföra att rättssäkerheten stärks genom att den enskilde snabbare får ett slutligt avgörande av saken. Med en kortare instanskedja skulle även kostnaderna för den sammantagna prövningen sjunka, inte bara för överprövningen som sådan utan även den kostnad som den klagande behöver lägga på att överklaga samt kostnaden för motparter och remissmyndigheter. En fördel med att slopa länsstyrelserna i instanskedjan är också att minska sårbarheten i överprövningsorganisationen eftersom antalet personer som har kompetens för att arbeta med överprövningen vid landets 21 länsstyrelser generellt sett är färre än de vid de fem mark- och miljödomstolarna. De nackdelar som minskningen av resurser och eventuellt även juridisk kompetens vid länsstyrelsen skulle innebära bedömer vi inte överväger de fördelar som en förkortad instanskedja skulle medföra. Genom förslaget att slopa länsstyrelsen i instansordningen för överklagade beslut enligt plan- och bygglagen renodlas vidare länsstyrelsens uppdrag som tillsynsvägledande myndighet inom plan- och byggområdet och som ansvarig myndighet för den tillsyn som överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen innebär.

Reformen kommer att medföra en ökning av antalet överklagade plan- och byggmål till mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen.

Vi föreslår också att nuvarande möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att genom en ventil i vissa fall tillåta att en dom eller ett beslut i mål enligt plan- och bygglagen får överklagas till Högsta domstolen om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av domstolen slopas. Vi kan konstatera att ventilen används i begränsad utsträckning och de skäl som fanns för ventilens införande i samband med att överprövningen av plan- och byggmålen flyttades från förvaltningsdomstol till mark- och miljödomstol inte längre föreligger. På motsvarande sätt som redan gäller för flertalet miljömål bör det således vara tillräckligt med ett slutligt avgörande vid Mark- och miljööverdomstolen i plan- och byggmål.

Ny instansordning för ärenden och mål enligt miljöbalken

På motsvarande sätt som för kommunala beslut enligt plan- och bygglagen föreslår vi att länsstyrelsen slopas i instansordningen för sådana ärenden i särskilda fall enligt miljöbalken som inleds i en kommun. Dessa beslut avser i huvudsak tillsyn. Skälen för slopandet är desamma som för ärendena enligt plan- och bygglagen. Genom att slopa länsstyrelsen i instanskedjan för kommunala tillsynsbeslut enligt miljöbalken skulle den totala handläggningstiden för sådana beslut kunna kortas med cirka sex månader. Samtidigt innebär förslaget att länsstyrelsernas roll enligt miljöbalken renodlas. I vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess har vi föreslagit en ytterligare renodling av länsstyrelsernas verksamhet genom förslaget att flytta tillståndsprövningen av B-verksamheter från Miljöprövningsdelegation till en ny miljöprövningsmyndighet.

Reformen kommer att medföra en ökning av antalet överklagade miljömål till mark- och miljödomstolarna och Mark- och miljööverdomstolen.

Huruvida Högsta domstolen kommer att slopas i instansordningen för ansökningsmål enligt miljöbalken vid mark- och miljödomstol är beroende av om förslaget i det första betänkandet om att flytta förstainstansprövningen av sådana ansökningar till en förvaltningsmyndighet genomförs.

Ingen föreslagen ny instansordning för ärenden och mål enligt fastighetsbildningslagen

Vi har övervägt att, på motsvarande sätt som för mål enligt plan- och bygglagen, slopa Mark- och miljööverdomstolens möjlighet att öppna en ventil för överklagande av domar enligt fastighetsbildningslagen till Högsta domstolen. Det skulle innebära en mer samordnad reglering och process för hanteringen av mål enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen vid Mark- och miljööverdomstolen. Samtidigt har vi noterat att den procentuella andelen fastighetsmål som Högsta domstolen väljer att ta upp till prövning är något högre än den som gäller för miljömål respektive plan- och byggmål. Vid avstämning med företrädare för Lantmäteriet har också framkommit att Högsta domstolens avgöranden har stor betydelse för rättsutvecklingen inom rättsområdet. Många gånger är knäckfrågorna av civilrättslig natur – och inte sällan med både sådana processrättsliga och expropriativa inslag som Högsta domstolen bedöms som mest lämplig att avgöra som sista instans. Det har inte till utredningen framförts att den totala handläggningstiden för mål enligt fastighetsbildningslagen i de överprövande instanserna upplevs som ett stort problem bland berörda aktörer. Mot den bakgrunden och då målen enligt fastighetsbildningslagen inte uttryckligen nämns i utredningsdirektiven kopplat till uppdraget att se över instansordningen gör vi just nu bedömningen att nuvarande ordning med möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att meddela ventil till Högsta domstolen bör kvarstå. Instansordningen för mål enligt fastighetsbildningslagen bör således inte ändras även om detta innebär att dessa mål fortsatt kan få en instanskedja på totalt fyra prövningsinstanser.

Fullföljdsförbud införs avseende beslut om avvisning av överklagande vid mark- och miljödomstol

Enligt vår bedömning kan det ifrågasättas om det finns skäl för att ett förvaltningsbeslut, varigenom ett överklagande har avvisats såsom för sent inkommet, ska kunna överprövas av flera domstolar när det gäller förvaltningsärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen, när så inte kan ske i den stora majoriteten av förvaltningsärenden.

Vi gör bedömningen att mark- och miljödomstolens beslut i mål som har överklagats till mark- och miljödomstol och som avser avvisning av överklagande som kommit in för sent, på motsvarande sätt som i dag gäller för exempelvis överklagade beslut enligt fastighetsbildningslagen, inte ska få överklagas.

Mer samordnad reglering av när och hur mål som rör försvaret ska överlämnas till regeringen

Vi föreslår att regleringen i miljöbalken och plan- och bygglagen av när och hur ärenden och mål som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska överlämnas till regeringen för prövning samordnas. Förslaget innebär att mark- och miljödomstolen, på motsvarande sätt som gäller vid prövning enligt plan- och bygglagen, i mål enligt miljöbalken alltid först ska bedöma de inledande sakprövningsförutsättningarna om bl.a. överklagbarhet och klagorätt. Om förutsättningar för att pröva målet i sak inte finns ska domstolen avgöra målet slutligt genom att avvisa det. Domstolen ska även avgöra målet slutligt om det är möjligt utan att den eller de frågor som är av betydelse för någon av försvarsmyndigheterna kan läggas till grund för avgörandet. Först om detta inte är aktuellt ska målet överlämnas till regeringen för prövning. Förslaget innebär också en samordning av de processuella reglerna på så sätt att domstolen, på motsvarande sätt som gäller vid prövning enligt miljöbalken, även vid överlämnande av ett mål enligt plan- och bygglagen till regeringen ska bifoga ett eget yttrande.

Vårt förslag innebär att regeringen även fortsättningsvis ska pröva övriga materiella frågor som kan göra sig gällande, men antalet sådana ärenden bör enligt vår bedömning minska. Eftersom regeringen har en genomsnittlig längre handläggningstid än domstolarna, är en ordning där fler mål kan avgöras av mark- och miljödomstol även fördelaktig ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt.

Mark- och miljööverdomstolens roll som prejudikatinstans förstärks

Dispensgrunderna för prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen begränsas i mål där Mark- och miljööverdomstolen är sista instans

Vi föreslår att dispensgrunderna för Mark- och miljööverdomstolen begränsas i sådana mål enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som överklagas till mark- och miljödomstol, dvs. i sådana mål som Mark- och miljööverdomstolen prövar som sista instans.

Skälet för förslaget är att även om Mark- och miljööverdomstolen redan i dag är sista instans för vissa måltyper enligt miljöbalken kommer andelen mål i vilka domstolen är sista instans att öka kraftigt med vårt förslag till ny instansordning för mål enligt plan- och bygglagen. Sammantaget kommer de mål i vilka Mark- och miljööverdomstolen blir sista instans att utgöra cirka 80 procent av målen vid domstolen. Om vårt förslag på ändrad instansordning för s.k. A-mål enligt miljöbalken i det första betänkandet En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess genomförs kommer andelen mål i vilka Mark- och miljööverdomstolen kommer att vara sista instans att öka ytterligare.

Rollen som prejudikatinstans förutsätter ett ökat fokus på prövning av mål som är av prejudikatsintresse. Nuvarande ordning där Mark- och miljööverdomstolen meddelar prövningstillstånd i ett stort antal mål av andra skäl än prejudikatsskäl eller extraordinära skäl, oavsett om domstolen prövar målet som sista instans eller inte, kommer således inte att vara hållbar. Vi gör bedömningen att dispensgrunderna, på motsvarande sätt som gäller i Högsta domstolen, bör begränsas till prejudikatsdispens och extraordinär dispens i de mål enligt miljöbalken och plan- och bygglagen som mark- och miljööverdomstolen prövar som sista instans. De nuvarande dispensgrunderna ändrings- respektive granskningsdispens bör således slopas för sådana mål. I övriga måltyper bör nuvarande dispensgrunder behållas.

På motsvarande sätt som gäller i Högsta domstolen bör Mark- och miljööverdomstolen också ges möjlighet att meddela s.k. hängdispens eller följd-pt samt att begränsa ett prövningstillstånd till att gälla inte bara en viss del av målet utan även en isolerad prejudikatfråga.

Mot bakgrund av våra förslag om att Mark- och miljööverdomstolens roll som prejudikatinstans bör renodlas gör vi bedömningen att det samtidigt är lämpligt att göra bestämmelsen om prövningstillstånd fakultativ för Mark- och miljööverdomstolen i likhet med vad som i dag gäller för andra domstolar med motsvarande roll. Det innebär att det kommer att vara upp till Mark- och miljööverdomstolen att avgöra om prövningstillstånd bör meddelas även om skälen för dispens är uppfyllda.

Möjlighet till förstärkt sammansättning vid prövning av fråga av principiell betydelse införs

Som en följd av Mark- och miljööverdomstolens förstärkta roll som prejudikatinstans i flertalet mål i domstolen föreslår vi en ny möjlighet för domstolen att avgöra mål som inte kommer att kunna överklagas till Högsta domstolen och som är av principiell betydelse med förstärkt sammansättning. Vi gör bedömningen att en reglering som innebär en förstärkt sammansättning av rätten med sju ledamöter, på motsvarande sätt som gäller för Migrationsöverdomstolen, är mer lämplig än en sammansättning i plenum.

Endomarbehörighet införs i Mark- och miljööverdomstolen vid avgörande av frågan om prövningstillstånd om frågan är enkel

Vi föreslår att Mark- och miljööverdomstolen, på motsvarande sätt som gäller för hovrätt, kammarrätt, Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, bör ha möjlighet att meddela prövningstillstånd med en lagfaren domare, om frågan är enkel. Möjligheten bör i första hand bli aktuell i de mål där domstolen inte är prejudikatinstans.

Ny avgift vid överklagande till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen införs

Vi föreslår att den som överklagar vissa beslut till mark- och miljödomstol och vissa domar till Mark- och miljööverdomstolen ska betala en avgift för att överklagandet ska prövas.

Vi gör bedömningen att en sådan avgift för överklagande bör gälla i mål eller ärende om tillstånd eller anmälan enligt 7, 9 eller 11 kap. miljöbalken eller föreskrifter som är meddelade med stöd av dessa kapitel eller 12 kap. 6 § miljöbalken och i mål eller ärende om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen. Kravet på att betala avgiften bör inte gälla om den klagande är en part som företräder det allmänna eller om den klagande har ett ekonomiskt underlag enligt 38 § rättshjälpslagen som inte överstiger 260 000 kronor. Om avgiften inte har betalats, ska domstolen förelägga den klagande att inom viss tid betala och upplysa om att målet eller ärendet inte kommer att kunna prövas i sak om föreläggandet inte följs. Följs inte föreläggandet ska domstolen avvisa överklagandet. Avgiften ska återbetalas fullt ut om den klagande får helt bifall till överklagandet. Avgiften ska återbetalas till hälften om den klagande får delvis bifall till överklagandet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om till vilket belopp avgiften ska uppgå samt när och hur avgiften ska betalas till domstolen.

Vi gör bedömningen att en lämplig nivå för en avgift för överklagande till mark- och miljödomstol i nuläget ligger på 1 000 kronor. En avgift i den nivån kan inte anses vara så hög att den kommer att avskräcka någon med ett välgrundat anspråk att få sin sak prövad. Den skulle därmed inte komma i konflikt med den enskildes grundläggande rätt till domstolsprövning. En lämplig nivå på avgiften för överklagande till Mark- och miljööverdomstolen ligger i nuläget på 2 000 kronor.

Krav på tidsfrist för meddelande av dom efter huvudförhandling eller sammanträde införs i samtliga mål vid mark- och miljödomstol

En ny bestämmelse med innebörden att dom ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt förs in i lagen om mark- och miljödomstolar. Av bestämmelsen ska framgå att om huvudförhandling eller sammanträde har hållits ska domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen eller sammanträdet avslutades, om det inte finns synnerliga skäl. Bestämmelsen ska gälla för alla mål i domstolen i vilka huvudförhandling eller sammanträde hålls.

Vi har övervägt införande av en tidsfrist för prövningen av frågan om prövningstillstånd, men landat i att det varken bör införas en tidsfrist för den totala handläggningstiden i överprövande instans eller för tiden från det att överklagandet har inkommit till dess beslut i frågan om prövningstillstånd ska fattas.

Klagorätten för enskilda och organisationer på mark- och miljöområdet bör inte begränsas

I enlighet med uppdraget har vi utrett möjligheterna att begränsa klagorätten för enskilda och organisationer på mark- och miljöområdet i relation till domar och beslut enligt miljöbalken, plan- och bygglagen och fastighetsbildningslagen.

De skäl som har förts fram för en begränsning har dels handlat om att överklaganden förlänger tiden till dess att ett beslut får laga kraft, dels att vissa överklaganden skulle vara s.k. okynnesöverklaganden. Det har också förts fram att de enskilda som är klagoberättigade inte borde få åberopa allmänna intressen. Slutligen har det förts fram att rätten att klaga, i högre utsträckning än i dag, borde göras beroende av viss inledande aktivitet i ärendet (preklusion).

Vi har konstaterat att det saknas uppgifter om i vilken omfattning s.k. okynnesöverklaganden förekommer. Det är därför svårt att motivera en omfattande förändring av möjligheten att överklaga enbart på grund av obestyrkta uppgifter om okynnesöverklaganden. Vi gör vidare bedömningen att det inte är lämpligt att i lag begränsa klagorätten med utgångspunkt i den klagandes motiv för ett överklagande. Det finns inte heller förutsättningar att begränsa den klagandes möjlighet att åberopa allmänna intressen för sitt överklagande mot bakgrund av bl.a. EU-domstolens praxis avseende den klagoberättigades rätt att åberopa allmänna intressen vid överklagande inom mark- och miljörättsområdet.

Mot bakgrund av EU-domstolens praxis finns inte heller i övrigt möjlighet att begränsa enskilda och organisationers klagorätt på mark- och miljöområdet.

Slutligen är det enligt vår bedömning och mot bakgrund av EU- domstolens praxis, i förhållande till regleringen i miljöbalken och plan- och bygglagen inte är lämpligt att införa nya preklusionsregler i syfte att begränsa klagorätten.

Detaljplaneprocessen förenklas och förtydligas

Våra utgångspunkter

Vår övergripande utgångspunkt för förslagen i detaljplaneprocessen är de ska leda fram till en effektivare och mer förutsebar detaljplaneprocess samtidigt som internationella krav på information och deltagande i processen ska upprätthållas. Avsikten är i förlängningen att angelägna samhällsbyggnadsprojekt ska kunna påbörjas och färdigställas tidigare och till en lägre kostnad än i dag.

Våra förslag

Processen för planeringsbesked förenklas genom att samrådet med tillhörande processteg slopas

Vi gör bedömningen att processen för en kommun att begära ett planeringsbesked av länsstyrelsen går att förenkla och därmed göra mer intressant för landets kommuner att använda. Förenklingen bör bestå i att nuvarande krav på samråd och kungörelse inför en sådan begäran slopas. Vår bedömning är således att internationell rätt inte ställer krav på samråd i denna typ av situation.

Samrådsprocessen vid planläggning i detaljplan förtydligas

Vi föreslår att regleringen om samrådsprocessen vid planläggning i detaljplan och områdesbestämmelser i 5 kap. plan- och bygglagen förtydligas. För det första bör det tydliggöras att undersökningen av om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska göras innan samrådet om planförslaget. För det andra bör det tydliggöras att kommunen inte behöver samråda i frågan om planens betydande miljöpåverkan om kommunen redan i identifieringen har kommit fram till att en strategisk miljöbedömning ska göras. För det tredje bör det tydliggöras att beskrivningen av planens miljökonsekvenser är ett sådant underlag som ska finnas med i planbeskrivningen vid granskningen i de fall planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Slutligen bör det tydliggöras när en planbeskrivning ska uppfylla de krav som framgår av 6 kap. 16 och 43 §§ miljöbalken.

Förtydligandena avseende planprocessen bör underlätta det kommunala planarbetet och öka kvaliteten både i processen som sådan och i planbesluten. Detta bör i sin tur minska risken för att en plan upphävs eller att ett moment i processen behöver göras om. Detta medför i sin tur till att planbesluten rent generellt får laga kraft snabbare.

Samrådskretsen vid planläggning i detaljplan begränsas

Vi föreslår att den krets som kommunen ska samråda med om ett planförslag begränsas och förtydligas. Utöver länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs ska samråd ske med ägaren eller innehavaren av en särskild rätt till en tomt eller fastighet som ligger inom planområdet, som gränsar till planområdet eller som skiljs åt från planområdet endast av en väg eller gata. Samråd ska också ske med de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Tidigare krav på samråd med hyresgästorganisation samt generella krav på samråd med alla kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs slopas. Förslaget kommer att minska kommunens utredningsbörda avseende vilka som är berörda av ett planförslag. De tydligare bestämmelserna bör också medföra att risken för att en plan upphävs med hänvisning till att underrättelseskyldigheten inte har uppfyllts minskar. Detta bör i sin tur bidra till att planbesluten rent generellt får laga kraft snabbare.

Bestämmelser om plankostnadsavtal införs

Vi föreslår att nya bestämmelser om plankostnadsavtal förs in i plan- och bygglagen. Av bestämmelserna bör framgå att kommunen får ingå ett avtal om fördelning av kostnaderna mellan kommunen och en byggherre eller annan för sådana åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner (plankostnadsavtal). Om en kommun avser att ingå ett plankostnadsavtal ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. De kostnader som kommunen i ett plankostnadsavtal har fördelat på en byggherre eller annan får inte också tas ut genom en planavgift.

Vi gör också bedömningen att Boverket bör ges i uppdrag att ta fram vägledningsmaterial för tillämpningen av de nya bestämmelserna om plankostnadsavtal.

Bestämmelserna om krav på utredning vid planläggning bör inte ändras

Vi gör bedömningen att bestämmelserna om krav på utredningar i samband med planläggning inte bör ändras. Däremot bör Boverket ges i uppdrag att ta fram en ny samlad vägledning om detaljplaneprocessen och vilka utredningar som bör krävas beroende på ändamålet med planen och platsens förutsättningar.

Vi gör också bedömningen att Boverket och Lantmäteriet bör ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för ett digitalt stöd för kommunerna i detaljplaneprocessen. Uppdraget bör avse behovet av en standard för hur utredningar som är bilagor till planbeskrivningen ska utformas tekniskt för att förenkla informationsutbytet digitalt, hur en sådan standard i så fall ska se ut och inom vilken tidsram kommuner och berörda företag kan genomföra en omställning av sitt arbetssätt. Vidare bör Lantmäteriet ges i uppdrag att utreda hur utredningar som är bilagor till planbeskrivningen kan tillgängliggöras i den nationella geodataplattformen och hur informationen i dessa utredningar kan göras sökbar och möjliga att återanvända i plan- och byggprocessen.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Vi föreslår att samtliga förslag träder i kraft den 1 januari 2028. Samtidigt gör vi bedömningen att det är lämpligt att samordna ikraftträdandedatumet av de förslag som avser den ändrade instansordningen för mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen samt därmed sammanhängande frågor med ikraftträdandedatumet för föreslagna ändringar om nedflyttning av förstainstansprövningen av s.k. A-mål vid mark- och miljödomstol till en ny miljöprövningsmyndighet i vårt första betänkande En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess . En sådan samordning vore en fördel av flera skäl. För det första skulle instansordningen då bli än mer enhetlig och Mark- och miljööverdomstolens roll som prejudikatinstans ännu tydligare. För det andra skulle det innebära en något mindre omfördelning av resurser än vad som annars blir fallet.

Vi föreslår också att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Förslagens konsekvenser

Våra förslag syftar till att korta den totala handläggningstiden för mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen samt att förtydliga detaljplaneprocessen. Sammantaget bedömer vi att förslagen kommer att medföra positiva konsekvenser på samhällsnivå genom ökade investeringar som ett resultat av en effektivare prövningsordning samt ett mer samordnat, enhetligt, tydligt och förutsebart regelverk för prövningen. En ökad investeringsvilja bör i sin tur leda till att angelägna samhällsbyggnadsprojekt genomförs och att fler klimat- och miljöförbättrande investeringar görs.

Våra förslag får konsekvenser för statsförvaltningen. Konsekvenserna handlar i första hand om en ändrad ansvars- och rollfördelning mellan länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna. Utifrån ett statsfinansiellt perspektiv bedömer vi att våra förslag i detta betänkande, tillsammans med förslaget i det första betänkandet En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess att flytta förstainstansprövningen i s.k. A-mål vid mark- och miljödomstolarna till en ny miljöprövningsmyndighet, kommer att medföra något minskade kostnader för Högsta Domstolen, minskade kostnader för Mark- och miljööverdomstolen med cirka 17 miljoner kronor per år och minskade kostnader för länsstyrelserna med cirka 47–80 miljoner kronor per år. Samtidigt innebär förslagen ökade kostnader för mark- och miljödomstolarna med cirka 25–80 miljoner kronor per år. Vår bedömning är att de samlade förslagen kommer att leda till en minskad kostnad för den aktuella överprövningsprocessen för staten. Förslaget om en ny avgift för överklagande av vissa beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen kommer dessutom att innebära att staten får en ny intäkt på omkring sex till tio miljoner kronor per år.

När det gäller våra förslag på förenklingar och förtydliganden i detaljplaneprocessen gör vi bedömningen att förslagen om en ändrad process för planeringsbesked, förtydligandet av processen för bedömning av en detaljplans betydande miljöpåverkan, begränsningen av samrådskretsen och de nya bestämmelserna om plankostnadsavtal tillsammans med föreslaget nytt vägledningsmaterial, bör leda både till en mer effektiv planprocess och högre kvalitet på planbesluten. Vi gör bedömningen att detta i sin tur kommer att minska risken både för överklaganden och upphävanden av planbesluten. Förslagen bör också leda till kostnadsbesparingar för landets kommuner. Även kostnaderna för berörda byggaktörer och fastighetsägare bör minska, vilket i sin tur bör ge förutsättningar för ökade investeringar. Sådana ökade investeringar bör i sin tur påverka bostadsmarknaden och samhällsutvecklingen i stort i gynnsam riktning.

Enskilda berörs framför allt av våra förslag om en ny instansordning, ändrade dispensgrunder och en överklagandeavgift, men också av förslagen kopplade till detaljplaneprocessen. Vi bedömer att enskilda gynnas av förslaget till kortare instanskedja, framför allt genom att tiden från det att ett beslut fattas till dess det har fått laga kraft förkortas. Förslaget om en avgift för överklagande av vissa beslut och domar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen skulle kunna ha en avhållande effekt för de enskilda som är mest ekonomiskt utsatta, men då förslaget innehåller en möjlighet att slippa betala en överklagandeavgift i de fallen bedöms den effekten vara försumbar. Därtill innebär förslaget att avgiften ska återbetalas i de fall då den enskilde är den klagande och har fått framgång med överklagandet. När det gäller enskildas möjligheter till insyn och påverkan i en samrådsprocess vid framtagande av en detaljplan, eller möjligheten att framföra synpunkter på ett sådant planförslag, gör vi bedömningen att dessa möjligheter inte försämras genom våra förslag om ändrad samrådskrets.

När det gäller frågan om vilka effekter på möjligheten att nå riksdagens miljömål inklusive klimatmålet som våra förslag kan få är denna fråga svår att bedöma. De viktigaste konsekvenserna för miljö och klimat av våra förslag handlar om att en ökad investeringsvilja bör leda till att fler klimat- och miljöförbättrande investeringar görs och till att klimatomställningen påskyndas. Genom att skapa förutsättningar för en accelererad klimatomställning kan stora samhällsekonomiska vinster uppnås.

Vår översyn visar att det finns flera utmaningar med placeringen, regleringen och tillämpningen av hushållningsbestämmelserna, men också med regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken.

För det första har vi konstaterat att det blev en förskjutning av utgångspunkterna för tillämpning av hushållningsbestämmelserna när de flyttades från naturresurslagen till miljöbalken 1998. Av förarbetena till lagen om hushållning med naturresurser m.m. framgår att god hushållning med landets naturresurser innebar att ekonomiska intressen skulle bedömas i förhållande till ekologiska, sociala eller samhällsekonomiska intressen av mer långsiktig karaktär. Lagen skulle inte ensidigt främja bevarandeintressen och långsiktiga försörjningsbehov utan det grundläggande syftet var att främja en användning av naturresurserna som var förnuftig för samhället vid en allsidig och samlad bedömning – både i ett långsiktigt och kortsiktigt perspektiv. Ett av skälen för flytten av bestämmelserna till miljöbalken var enligt förarbetena bl.a. att understryka vikten av miljöhänsyn. Detta har särskilt kommit till uttryck vid tillståndsprövning enligt miljöbalken då även portalparagrafen i miljöbalken blir tillämplig i förhållande till hushållningsbestämmelserna.

Samtidigt har det framförts att det är av stor vikt att hushållningsbestämmelserna tillämpas lika oavsett om det handlar om planläggning enligt exempelvis plan- och bygglagen eller tillståndsprövning enligt exempelvis miljöbalken. Det har också framförts att nuvarande placering av hushållningsbestämmelserna i miljöbalken kan försvåra förutsättningarna för andra nationella intressen, bl.a. för en snabb omställning av verksamheter i syfte att nå klimatmålen. Vi har samtidigt konstaterat att förutsättningarna för att tillämpa hushållningsbestämmelserna i enlighet med lagstiftarens intentioner har förändrats i flera avseenden sedan bestämmelserna infördes i miljöbalken. Samhällsutvecklingen har bl.a. inneburit en ändrad näringslivsstruktur och demografi, större arbetsmarknadsregioner och en ökad urbanisering. Klimatomställningen ställer nya krav samtidigt som takten i omställningen måste vara hög. Även ny teknik, nya produkter och nya processer innebär att andra krav behöver ställas vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Mark- och vattenanvändningsfrågorna är nu om möjligt än mer aktuella – utifrån frågor om biologisk mångfald, livsmedelsförsörjning, säkerhet, energi och klimat. Nationella mål, planer och program har också fått en allt tydligare roll i samhällsplaneringen och nya åtaganden enligt internationella överenskommelser och unionslagstiftningen påverkar svensk samhällsplanering och tillståndsprövning. Detta har bl.a. kommit till uttryck i regleringen om nationell planläggning i havsplan och utpekande av områden för geologisk lagring av koldioxid i 4 kap. miljöbalken.

För det andra har vi konstaterat att det för flera verksamhetstyper i dag saknas möjlighet att få ett tidigt besked om tillämpningen av hushållningsbestämmelserna inför en tillståndsprövning. Detta uppges resultera i att vissa större projektidéer över huvud taget inte fullföljs för att undvika att omfattande investeringar görs i ”onödan”.

För det tredje har vi konstaterat att andelen av Sveriges yta som omfattas av ett riksintresseutpekande, närmare 50 procent, vida överstiger lagstiftarens ursprungliga intention med riksintresseregleringen. Att så stor del av landets yta omfattas av ett eller flera riksintressen medför att behovet av tydliga regler och möjlighet till ett tidigt besked om hushållningsbestämmelsernas tillämpning ökar.

För det fjärde har vi konstaterat att det i förhållande till olika planläggnings- och prövningssituationer finns utmaningar i relation till nuvarande bestämmelse i 4 kap. 8 § miljöbalken. Enligt förarbetena ska bestämmelsen tolkas som att ett Natura 2000-tillstånd alltid ska finnas på plats innan hushållningsbestämmelserna får tillämpas för en sådan ny verksamhet eller åtgärd som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Att detta medför en utmaning beror på att den typ av uppgifter som krävs för en Natura 2000-tillståndsprövning inte alltid finns på plats innan hushållningsbestämmelserna behöver tillämpas i samband med planläggning eller ett tidigt besked inför tillståndsprövning.

För det femte har vi konstaterat att det i dag är oklart vilket underlag som bör finnas till hands inför en tillämpning av hushållningsbestämmelserna. Det är också oklart om det bör krävas en miljöbedömning vid utpekanden av områden av riksintresse respektive om det vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i ett beslut som föregår ett tillståndsbeslut bör krävas en strategisk eller specifik miljöbedömning.

När det gäller frågan om nuvarande tillåtlighetsprövning av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken har vi identifierat flera utmaningar. Utmaningarna är dels konstitutionella, dels unionsrättsliga. Konstitutionellt är regleringen en utmaning i förhållande till domstolarnas grundlagsskyddade självständighet eftersom regeringen kan förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av ett ärende som är anhängigt vid en domstol. Denna ordning strider också mot artikel 6.1 i Europakonventionen. Denna artikel handlar om rätten till en oavhängig och opartisk domstol vid prövningen av tvister om civila rättigheter och skyldigheter. Bestämmelsen ställer därmed krav på att domstolen är oberoende i förhållande regeringen. Ett förbehåll som görs i ett sent skede kan därmed uppfattas som att regeringen har för avsikt att ändra ett oönskat avgörande eller för att säkerställa att utfallet i en överinstans blir detsamma som i underinstansen.

Det kan också ifrågasättas om nuvarande tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken är lämplig utifrån ett unionsrättsligt perspektiv. Skälet för det är att en tillåtlighetsprövning separat från den övriga tillståndsprövningen innebär en sådan uppdelad prövning som inte är lämplig med hänsyn till de krav som ställs i art- och habitatdirektivet. Högsta domstolen konstaterade redan 2013 att en tillståndsprövning enligt art- och habitatdirektivet förutsätter att myndigheten kan väga in verksamhetens alla aspekter och samlat pröva återverkningarna på ett Natura 2000-område. Domstolen uttryckte att detta i sin tur måste anses innebära att en samlad bedömning ska göras i något skede av prövningen, och att denna bedömning ska vara fullständig, exakt och slutlig. Ju längre tid som går mellan en prövning av tillåtligheten och ett efterföljande ställningstagande i övriga frågor, desto större är sannolikheten att omständigheter som ligger till grund för regeringens tillåtlighetsbedömning ändras. Även andra frågor där unionsrätten får genomslag kan medföra att den sammanvägda prövningen är svår att dela upp i olika delar. Detta kan exempelvis gälla för prövning i förhållande till miljökvalitetsnormer.

Slutligen har vi konstaterat att regleringen av sådana utpekanden av områden av nationellt intresse som unionsrätten ställer krav på både är bristande och otydlig i svensk rätt jämfört med flera andra medlemsstater. Detta gäller särskilt när unionsrätten ställer krav på utpekande av ett område genom en plan.

Våra förslag

Hushållningsbestämmelserna flyttas till en egen lag

För att tillgodose reformbehovet så som det beskrivs ovan föreslår

vi att hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken flyttas till en ny lag. Lagen bör benämnas lagen om hushållning med mark- och vattenområden. I lagen förtydligas när och hur hushållningsbestämmelserna ska tillämpas. I lagen placeras också bestämmelser om nationell områdesplanering och en ny reglering om tidigt besked om avvägning av allmänna intressen i förhållande till en ny verksamhet på en viss plats av regeringen.

Syftet med att flytta bestämmelserna till en egen lag är för det första att återgå till hushållningsbestämmelsernas ursprungliga syfte, dvs. att användningen av mark- och vattenområden bör regleras med det grundläggande syftet att främja en användning av mark- och vattenområden som är lämplig för samhället vid en allsidig och samlad bedömning – både i ett långsiktigt och kortsiktigt perspektiv. Användningen bör leda till en hållbar utveckling och vid bedömningen bör alla samhällsekonomiska konsekvenser beaktas. Ett mål med reglerna bör också vara att förhindra att områden som är av stor nationell betydelse för viss användning tas i anspråk för ett annat ändamål. Det handlar således ofta om politiska överväganden med prioritering av vissa utpekade intressen.

Genom att placera hushållningsbestämmelserna i en egen lag framgår tydligare skillnaden mellan miljöprövning enligt miljöbalken och tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Samtidigt ger bestämmelsernas placering i en egen lag bättre förutsättningar för att tydliggöra vad som ska ingå i prövningen och hur bestämmelserna bör tillämpas i olika planläggnings- och prövningssituationer i förhållande till olika lagar.

Att hushållningsbestämmelserna placeras i en egen lag bör, enligt vår bedömning, inte påverka miljöbalkens funktion som ramlag för regler som specifikt avser miljön.

Det finns ett behov av tidigt besked från det allmänna

Vi har identifierat att det finns ett behov av tidigt besked från det allmänna om lämplig användning av mark- och vattenområden inför planläggning och tillståndsprövning. När det gäller tidigt besked från det allmänna om lämplig användning av mark- och vattenområden inför planläggning finns i dag en möjlighet för en kommun att söka ett planeringsbesked från länsstyrelsen med stöd av bestämmelser i plan- och bygglagen. Avseende havsområden finns också viss vägledning genom havsplanerna. För att öka investeringsviljan och korta tidsåtgången för tillståndsprocesser för verksamheter som avses bedrivas till havs gör vi dock bedömningen att det vore lämpligt att i särskild ordning se över möjligheten att stärka havsplanernas funktion som vägledande instrument genom att i dessa inkludera en tydlig avvägning mellan olika allmänna intressen.

När det gäller tidigt besked från det allmänna om lämplig användning av mark- och vattenområden inför tillståndsprövning lämnas sådant endast för vissa verksamheter i dag. Sådant besked lämnas exempelvis vid bearbetningskoncession enligt minerallagen. Andra verksamheter behöver invänta antingen regeringens besked om lämplig användning av mark- och vattenområden i samband med tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken, en domstols tillåtlighetsprövning enligt 22 kap. 26 § miljöbalken eller ärendets eller målets slutliga avgörande. Dessa besked om lämplig användning av ett mark- eller vattenområde kan dock inte ses som tidiga.

Ett nytt områdesanvändningsbesked införs

Vi föreslår att ett nytt tidigt besked från det allmänna inför tillståndsprövning införs. Beskedet, som bör benämnas områdesanvändningsbesked, bör lämnas av regeringen. I beskedet ska regeringen ta ställning till om ett visst mark- eller vattenområde får användas för en viss verksamhet enligt hushållningsbestämmelserna i den nya lagen om hushållning med mark- och vattenområden. Beskedet bör inte innebära en prövning av tillåtligheten för verksamheten och bör inte innehålla ett avgörande i sådana miljöfrågor som behöver prövas samlat och slutligt vid ett tillfälle.

Beskedet bör ersätta nuvarande tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken. Krav på områdesanvändningsbesked ska i huvudsak ställas för sådana nya verksamheter som i dag omfattas av krav på tillåtlighetsprövning. På i huvudsak motsvarande sätt som i dag gäller vid tillåtlighetsprövning ska regeringen också kunna förbehålla sig rätten att pröva en verksamhet i ett områdesanvändningsbesked. På motsvarande sätt som i dag gäller vid tillåtlighetsprövning ska regeringen också kunna förbehålla sig rätten att lämna ett områdesanvändningsbesked för vissa verksamheter efter en begäran av kommunfullmäktige. Denna rätt ska inte omfatta verksamheter som har fått beslut om bearbetningskoncession.

En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en sådan verksamhet för vilken regeringen bör förbehålla sig prövningen i ett områdesanvändningsbesked ska så snart som möjligt underrätta regeringen om verksamheten. Om tillståndsprövning av verksamheten pågår ska myndigheten eller kommunen underrätta regeringen senast vid den sista tidpunkt för synpunkter som anges i kungörelsen av ansökan om tillstånd. Myndigheten eller kommunen ska i samband med underrättelsen till regeringen informera prövningsmyndigheten om att underrättelse till regeringen har gjorts.

En ny möjlighet för regeringen att förbehålla sig rätten att lämna ett områdesanvändningsbesked efter begäran av en verksamhetsutövare införs för verksamhetsutövare av sådana verksamheter som i dag avses i 17 kap. 1 och 4 a §§ miljöbalken. Verksamhetsutövare ska också kunna begära ett områdesanvändningsbesked om de avser att bedriva en annan verksamhet av väsentligt allmänintresse. Regeringen får då förbehålla sig att lämna ett områdesanvändningsbesked inför beslut om tillstånd för verksamheten, om ett sådant förbehåll är möjligt enligt de generella kriterier som gäller för regeringens möjlighet att förbehålla sig prövningen i områdesanvändningsbesked och det inte finns särskilda skäl för att avstå från prövningen.

Eftersom vår översyn i första hand har avsett sådana verksamheter för vilka tillstånd enligt miljöbalken krävs har vi bedömt att behovet av att ersätta nuvarande tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken för vägar, järnvägar och farleder behöver utredas i särskild ordning. Vårt förslag i denna del innebär endast att regleringen om regeringens tillåtlighetsprövning av sådana projekt flyttas till respektive sektorslag.

Begäran om områdesanvändningsbesked

En begäran om områdesanvändningsbesked ska lämnas till regeringen. En begäran om områdesanvändningsbesked från en verksamhetsutövare ska göras innan en tillståndsansökan har lämnats in till prövningsmyndigheten.

En begäran om områdesanvändningsbesked från en verksamhetsutövare ska innehålla det underlag om verksamheten samt verksamhetens påverkan på ett allmänt intresse som regeringen behöver för att kunna besluta ett områdesanvändningsbesked. Närmare om vilka uppgifter detta är bör regleras i hushållningsförordningen.

I offentlighets- och sekretessregleringen tydliggörs att underlag i en begäran om områdesanvändningsbesked kan omfattas av sekretess.

En efterföljande ansökan om tillstånd enligt miljöbalken ska innehålla uppgifter om regeringen har beslutat ett områdesanvändningsbesked för verksamheten respektive om ett områdesanvändningsbesked har begärts men ännu inte beslutats.

Beredning av ärendet om områdesanvändningsbesked

Om regeringen förbehåller sig prövningen får regeringen överlämna ärendet för beredning till den myndighet som ska pröva ansökan om tillstånd för verksamheten. Den myndighet som bereder ärendet ska se till att begäran kungörs och hålls tillgänglig för allmänheten enligt 39 § första stycket och 40 och 41 §§ miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska överlämna ärendet till regeringen med ett eget ställningstagande avseende miljökonsekvensbeskrivningen. Ett sådant ställningstagande får inte överklagas. Prövningsmyndighetens överlämnande av ärendet till regeringen ska ske senast inom tre månader från det att regeringen beslutade att förbehålla sig prövningen. Om det finns särskilda skäl får denna tidsfrist förlängas med en månad.

På regeringens begäran ska länsstyrelsen tillhandahålla planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter.

Regeringens prövning i områdesanvändningsbesked

I ett ärende om områdesanvändningsbesked tillämpar regeringen hushållningsbestämmelserna i den nya lagen om hushållning av mark- och vattenområden. Vid avvägningen ska bestämmelserna om krav på Natura 2000-tillstånd inte tillämpas. Däremot behöver regeringen inför beslutet om områdesanvändningsbesked göra en inledande bedömning av om den planerade verksamheten kan genomföras på ett sätt som inte påtagligt skadar ett områdes natur- och kulturvärden, även beträffande eventuella Natura 2000-områden.

Områdesanvändningsbeskedet får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Kommunfullmäktiges tillstyrkande

Kommunfullmäktiges tillstyrkande ska, på motsvarande sätt som gäller vid tillåtlighetsprövning i dag, krävas innan ett positivt områdesanvändningsbesked ska kunna lämnas för vissa verksamheter.

Områdesanvändningsbeskedets innehåll och rättsverkan

I områdesanvändningsbeskedet ska regeringen göra en slutlig och samlad bedömning av beskedets miljöeffekter enligt 6 kap. 43 § miljöbalken.

Vidare får regeringen, på motsvarande sätt som gäller vid nuvarande beslut om tillåtlighet, förena områdesanvändningsbeskedet med särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen.

Om ett ärende om områdesanvändningsbesked avser en verksamhet som senare ska prövas enligt miljöbalken eller annan lag än plan- och bygglagen, väglagen eller lagen om byggande av järnväg, ska bestämmelserna i den nya lagen om hushållning med mark- och vattenområden inte prövas på nytt.

Ett områdesanvändningsbesked innebär dock inte att slutlig ställning har tagits i frågan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken eller till annat krav enligt miljöbalken eller annan lag som påverkar förutsättningarna för om en specifik verksamhet att tillåtas på en specifik plats.

Beslutas ett positivt områdesanvändningsbesked innan ansökan om prövning görs är beskedet giltigt i fem år från den dag då beslutet om områdesanvändningsbesked fattades, om ansökan om prövning görs inom denna tidsfrist. Regeringen har dock möjlighet att inom tidsfristen och fram tills dess dom meddelats eller beslut fattats ändra beskedet om detta behövs med anledning av ny gemenskapslagstiftning eller Sveriges säkerhet.

Bemyndigande att meddela föreskrifter

Regeringen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om vad en begäran om områdesanvändningsbesked ska innehålla, om beredningen av ärendet inför regeringens prövning, om förutsättningarna för områdesanvändningsbesked i förhållande till olika typer av verksamheter och om förutsättningar för att ta ut en avgift för myndigheters arbete kopplat till regeringens prövning i områdesanvändningsbesked.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2028. Äldre bestämmelser föreslås gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och i mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

I relation till den nya lagen om hushållning med mark- och vattenområden bör också gälla att de föreskrifter som gäller vid lagens ikraftträdande ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i den nya lagen, om de har meddelats med stöd av bestämmelser i 3, 4 eller 17 kap. miljöbalken eller motsvarande bestämmelser i en äldre lag. Vidare bör gälla att beslut om planer, tillstånd och tillåtlighet som har meddelats med stöd av 3, 4 eller 17 kap. miljöbalken ska fortsätta att gälla, om de har meddelats genom beslut enligt bestämmelser i miljöbalken eller motsvarande bestämmelser i äldre lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av sådana bestämmelser. Besluten ska då anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i den nya lagen eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, om det inte följer något annat av den nya lagen eller av föreskrifterna.

Förslagens konsekvenser

Vi bedömer att förslaget att placera hushållningsbestämmelserna i en egen lag bör underlätta tillämpningen av bestämmelserna vid planläggning och tillståndsprövning enligt olika lagar. En tydligare tillämpning av bestämmelserna är en fördel för alla aktörer som berörs, dvs. kommuner, verksamhetsutövare och allmänheten i stort. Eftersom bestämmelserna i huvudsak inte ändras materiellt bör det statsfinansiella kostnaderna bli marginella. Boverket och andra berörda myndigheter kommer att behöva uppdatera vägledningsmaterial, men detta bedöms kunna hanteras inom befintlig budgetram.

Förslaget om en ny möjlighet för vissa verksamhetsutövare att begära ett områdesanvändningsbesked för att få ett tidigt besked om lämplig användning av ett mark- eller vattenområde i förhållande till olika allmänna intressen bedöms bidra till en ökad investeringsvilja hos de verksamhetsutövare som behöver ett sådant tidigt besked för att få kännedom om platsen är lämplig och därigenom undvika dyra utredningar och en utdragen tillståndsprocess om platsen ändå inte bedöms lämplig vid en tillämpning av hushållningsbestämmelserna. Det är svårt att bedöma vilken mängd områdesanvändningsbesked som kommer att begäras av verksamhetsutövare per år. Eftersom förslaget innebär en begränsning av vilka verksamhetsutövare som får begära ett områdesanvändningsbesked och då antalet initiativ till tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken i dag, som en jämförelse, är få gör vi bedömningen att det kommer att handla om som mest en handfull ärenden per år. Efter- som nuvarande möjlighet för statliga myndigheter att få ersättning för arbete kopplade till regeringens tillåtlighetsprövning förs över till ärenden om områdesanvändningsbesked bör sådana kostnader kopplade till ärendena inte belasta statsbudgeten. Sammantaget gör

vi bedömningen att förslaget om ett nytt områdesanvändningsbesked som ersätter nuvarande tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken bör kunna hanteras inom nuvarande statsfinansiella ramar. Även den kostnadsökning som kommer att uppkomma för de kommuner som behöver gå igenom ett ärende inför ett beslut om områdesanvändningsbesked efter en begäran av en verksamhetsutövare bedöms som marginell.

Kommunernas självstyre kommer inte att påverkas då kommunfullmäktiges tillstyrkande av ett positivt områdesanvändningsbesked kommer att krävas på motsvarande sätt som i dag gäller vid regeringens tillåtlighetsprövning. Förslaget kommer inte heller att påverka det kommunala planmonopolet.

Förslaget bedöms inte försämra allmänhetens möjligheter att delta i ärenden som påverkar miljön.

Förslaget bedöms öka det svenska regelverkets överensstämmelse med EU-rätten.