Reglering av hushållens skulder

Finanskriser har varit återkommande genom historien. På 1930-talet utlöste en börskollaps en omfattande världsdepression. På 1990-talet spred sig en kris från det svenska banksystemet till hela ekonomin, och 2008 ledde problem i amerikansk bostadsfinansiering till en global finansiell kris. Kriser har typiskt sett uppkommit till följd av expansiv kreditgivning med högt risktagande och stigande priser på bostäder och andra tillgångar. När förutsättningarna sedan ändrats, och uppgången vänts till nedgång, har bankernas kreditförluster skjutit i höjden samtidigt som de tvingats strama åt sin kreditgivning med stora följdeffekter och ibland en djup kris som följd.

I spåren av den globala finanskrisen 2008–2009 infördes världen över ett antal åtgärder i syfte att stärka den finansiella stabiliteten och förebygga framtida kriser. Särskilda organ för så kallad makrotillsyn inrättades och nya regelverk utarbetades. Makrotillsynen består dels av åtgärder riktade mot bankernas skulder och tillgångar dels av åtgärder riktade mot hushållens skulder. I Sverige infördes ett tak för hushållens bostadslån 2010 och amorteringskrav 2016 och 2018. Det ingår i utredningens uppdrag att

– analysera hur åtgärderna påverkar hushållens motståndskraft vid kriser, inbegripet att den nuvarande ordningen för undantag från amorteringskrav på grund av särskilda skäl har en ändamålsenlig utformning,

– analysera de välfärdseffekter som låntagarbaserade åtgärder kan medföra, inbegripet effekter för förstagångsköpare,

– belysa hur låntagarbaserade makrotillsynsåtgärder påverkar bostadspriserna,

– analysera för- och nackdelar med att amorteringskrav är begränsade till åtgärder som gäller enskilda krediter och inte kan gälla ett instituts samlade kreditportfölj,

Tankeram

Ekonomin utsätts hela tiden för störningar, exempelvis i form av ökad arbetslöshet, stigande räntor, fallande bostadspriser och ändrade framtidsförväntningar. En finansiell kris kan ses som resultatet av att sådana störningar förstärkts på olika vägar: först från den makroekonomiska utvecklingen till enskilda bankers resultat- och balansräkningar, sedan till omfattande fallissemang i hela finanssektorn och ytterst till en statsfinansiell kris. Makrotillsynens uppgift är att göra hushållen mindre störningskänsliga och därigenom bidra till att stabilisera makroekonomin och dämpa den första fasen i förstärkningsförloppet. Att stabilisera makroekonomin är i första hand en uppgift för penningpolitiken och finanspolitiken. Men penningpolitikens uppgift kan göras mer eller mindre svår beroende på hur robusta hushållen är mot störningar.

Hushåll som är högt skuldsatta i förhållande till sina tillgångar och har stora skuldbetalningar i förhållande till sina inkomster kan vara särskilt känsliga för störningar. I första hand försöker de klara sina låneförpliktelser genom att dra ned på sin konsumtion. Om många hushåll gör det samtidigt påverkar det efterfrågan i ekonomin och riskerar att fördjupa konjunkturnedgången. I värsta fall kan detta resultera i så stora kreditförluster att det hotar stabiliteten i det finansiella systemet. Makrotillsynens huvuduppgift är att värna den finansiella stabiliteten genom att begränsa denna förstärkningsmekanism och stabilisera makroekonomin.

Svenska förutsättningar

Hur stora risker hushållens skulder kan tänkas skapa för den finansiella stabiliteten beror på en rad olika förhållanden där Sverige skiljer sig från många andra länder.

• Insolvensrätt . Svensk rätt ger långivarna en ovanligt stark ställning i förhållande till låntagarna jämfört med vad som är fallet i många andra länder. Det innebär att hushållen även under stressade förhållanden måste fortsätta betala på sina lån och i stället tvingas dra ned desto mer på sin konsumtion. Detta skyddar bankerna från direkta kreditförluster, men kan förstärka en störning till den makroekonomiska utvecklingen.

• Finansiering . Svenska banker är i stor utsträckning finansierade över penningmarknaden med så kallade säkerställda obligationer, medan vanliga insättningar från företag och hushåll är en dominerande källa i många andra länder. På så sätt finns en direkt länk från räntor och riskpremier på internationella finansmarknader till svensk bostadsfinansiering.

• Bostadslån . Svenska bolån har en längre löptid och kortare räntebindningstid än bolån i många andra länder. Amorteringsfrihet blev särskilt vanlig på 00-talet.

• Ränteskillnadsersättning . Svenska banker har laglig rätt att ta ut en särskild ersättning för den som löser ett lån till fast ränta i förtid. Reglerna kring detta missgynnar lån till fast ränta.

• Bostadsmarknad. En illa fungerande hyresmarknad med långa köer till bostäder i attraktiva områden leder till att många unga hushåll, ofta med små finansiella resurser, söker sig till ägarmarknaden tidigare i livet än vad de annars skulle göra. Detta ökar hushållens efterfrågan på lån.

• Skattesystem . Full avdragsrätt för räntor på bolån i kombination med lindrig beskattning av många former av kapitalavkastning stimulerar skuldsättning. Låg beskattning av fastighetsinnehav gynnar äganderätt och bostadsrätt i förhållande till hyresrätt. Dessa asymmetrier är en viktig förklaring till svenska hushålls relativt höga skulder.

Svensk makrotillsyn i jämförelse med andra länder

Makrotillsynen kan arbeta med flera olika instrument. I Sverige infördes 2010 ett tak för hushållens bostadslån på 85 procent av bostadens värde. Ett första amorteringskrav infördes 2016 med 2 procent per år vid belåningsgrader över 70 procent och 1 procent per år vid belåningsgrader över 50 procent. Amorteringskravet skärptes 2018 med ytterligare 1 procent utöver det första kravet för låntagare med en skuldkvot i förhållande till inkomsten på mer än 450 procent.

De flesta länder har i likhet med det svenska bolånetaket en gräns för belåningsgraden i förhållandet till bostadens värde. I flertalet jämförbara länder är gränsen satt till 85–90 procent, i paritet med nivån på det svenska kravet. Många länder har också tak för lånekvoten eller lånebetalningskvoten i förhållande till hushållets inkomst, något som inte förekommer i Sverige. Direkta amorteringskrav, i likhet med de svenska, finns endast i ett fåtal länder. Däremot är amorteringarna ofta indirekt reglerade genom krav på en maximal löptid. Många länder har också krav kopplade till olika former av stresstester, som kräver att låntagare ska klara en räntehöjning upp till en viss nivå. De kvar-att-leva-på-kalkyler (KALP) som svenska banker gör är en form av stresstest. KALP-kalkylerna följs av Finansinspektionen (FI) men är inte reglerade.

Sverige sticker ut från andra länder genom att strikt tillämpa reglerna på varje enskilt lån och lika för alla låntagare. Flertalet andra länder har särskilda regler för vissa kategorier av låntagare, exempelvis förstagångsköpare, och tillåter dessutom ofta att en viss andel av lånen undantas från regleringen. Sammantaget är det svenska regelverket därigenom strängare än reglerna i många andra länder.

Förutsättningar för utvärdering

En central del av kommitténs uppdrag är att bedöma effekterna av de svenska åtgärderna, bolånetak och amorteringskrav. Det finns i princip två vetenskapliga ansatser till en utvärdering. Den ena utnyttjar individuella data över utvecklingen av hushållens skulder och tillgångar i samband med att en viss reglering införts och försöker genom ekonometrisk analys dra slutsatser utifrån skillnader mellan olika grupper vilka påverkats olika mycket av regleringen. Metoden kan i praktiken bara belysa kortsiktiga effekter. I Sverige begränsas tillämpningen dessutom av brist på individdata över hushållens tillgångar. Det är således bara den kortsiktiga effekten på hushållens skulder som kan studeras, inte effekten på deras tillgångar. Den andra metoden använder en dynamisk numerisk modell som ett artificiellt laboratorium där effekten av olika åtgärder kan simuleras. Den metoden gör det möjligt att bedöma även långsiktiga effekter, men slutsatserna är betingade på hur väl modellen lyckas fånga verkligheten och måste därför tolkas med mycket stor försiktighet.

Kommittén har haft ett särskilt uppdrag att bidra till att utveckla en makroekonomisk simuleringsmodell med heterogena agenter för att analysera låntagarbaserade åtgärder. En första version av en sådan modell har tagits fram och redovisas i en särskild bilaga. Där redovisas också simuleringar av de långsiktiga effekterna på hushållens välfärd och motståndskraft av tak för belåningsgrad respektive skuldkvot. Modellen befinner sig dock än så länge på utvecklingsstadiet.

I praktiken utgår nästan alla tillgängliga utvärderingar från historiska mikrodata. Som grund för kommitténs utvärdering av de svenska åtgärderna, bolånetak och amorteringskrav, finns i första hand de bolånekartläggningar som FI genomfört ett antal år. Med dessa som grund har FI analyserat de kortsiktiga effekterna av bolånetak och amorteringskrav på hushållens skulder och bostadsval. Dessa studier kan dock inte följa effekterna på hushållens sparande och konsumtion. Kommittén har därför också försökt dra slutsatser från studier från andra länder som i vissa fall även kan belysa effekter på hushållens finansiella tillgångar.

Utvärdering av bolånetaket och amorteringskraven

Reglering av hushållens skulder skapar ofrånkomligen välfärdsförluster, framför allt genom att begränsa hushållens förmåga att jämna ut konsumtion över livet och möjlighet att komma in på den ägda bostadsmarknaden. Förlusterna är större för hushåll med en mer ojämn inkomstprofil över livet och för hushåll utan egen förmögenhet. Mest begränsas valmöjligheterna för hushåll med stort humankapital (höga förväntade framtida inkomster) och litet finansiellt kapital (framför allt unga tidigt i karriären).

Dessa välfärdskostnader ska vägas mot de positiva effekter på den finansiella stabiliteten som regleringarna syftar att leda till. Låntagarbaserade åtgärder kan i huvudsak stärka den finansiella stabiliteten på två vägar: genom att stärka hushållens motståndskraft och genom att minska riskuppbyggnad via bostadsmarknaden. Hushållens motståndskraft påverkas inte bara av deras skulder utan också av deras finansiella tillgångar som kan användas som buffert för att möta tillfälliga störningar utan alltför stora effekter på konsumtionen. En utvärdering kan därför inte stanna vid att analysera effekter på skuldsättningen, även om det är där vi har mest evidens. Det krävs också en bedömning av hur hushållens tillgångar påverkats.

Kommittén har bedömt åtgärdernas effekter i tre avseenden: på hushållens skulder, på hushållens motståndskraft och på hushållens bostadskonsumtion.

Hushållens skulder

Bolånetaket sätter en påtaglig gräns för hushållens lån, viket visas av att många låntagare ligger på eller nära taket. I den senaste bolånekartläggningen, som avser 2023, hade 27 procent av de nya låntagarna en belåningsgrad på 84 procent eller mer. Bland unga låntagare, mellan 18 och 30 år, var andelen så hög som 52 procent. I genomsnitt medförde taket, när det infördes 2010, att de nya lånen minskade med 13 procent för de låntagare som berördes av begränsningen.

Amorteringskraven påverkar hushållens lånebetalningar, men sätter i sig ingen gräns för lånebeloppet, även om kraven är kopplade till såväl skuldsättningsgrad som skuldkvot. Men amorteringskraven påverkar bankernas KALP-kalkyler och därigenom hur mycket ett hushåll med en viss inkomst maximalt kan få låna. Empiriska studier visar också att de båda amorteringskraven minskade bolånen för nya låntagare när de infördes. Det första kravet minskade lånen med 14 procent för belåningsgrader över 70 procent och med 9 procent för belåningsgrader mellan 50 och 70 procent. Det skärpta amorteringskravet minskade lånen med 8 procent för dem som påverkades.

Det är värt att notera att dessa siffror avser den minoritet av nya låntagare som direkt påverkas av regleringarna. Effekten på hushållens samlade skuldsättning är därför väsentligt mindre och slår igenom först med stor eftersläpning.

Hushållens motståndskraft

Det faktum att såväl bolånetak som amorteringskrav medförde att hushållens skulder minskade innebär i sig att hushållens motståndskraft mot störningar förbättrades. Skulderna minskade dock mer än värdet av hushållens bostadsköp, vilket innebär att hushållen finansierade en del av köpet på andra vägar, sannolikt delvis genom att tära på sina finansiella tillgångar och därigenom minska sina buffertar mot störningar. Nettoeffekten på motståndskraften är därför oklar. I brist på data går det inte att studera frågan närmare i Sverige. Studier från Norge och Nederländerna baserade på hushållsdata tyder dock på att den motverkande effekten på buffertsparandet kan vara betydande.

Amorteringskraven slår dessutom direkt på hushållens kassaflöde under ett antal år i början av lånets löptid, just de år då låntagarens likviditet är som mest ansträngd. Den effekten motverkas visserligen av att lånebeloppet minskar över tid, men nettoeffekten är ändå negativ under de första åren av lånets löptid.

Sammantaget är effekten av såväl bolånetak som amorteringskrav på hushållens motståndskraft svårbedömd.

Välfärd och bostadsval

Mot regleringarnas avsedda positiva effekter på hushållens motståndskraft ska ställas deras negativa effekter på hushållens konsumtion och framför allt deras bostadsval. FI:s utvärderingar visar att bolånetagarna köpte mindre och billigare bostäder. För dem som berördes av regleringarna minskade köpeskillingen med 10 procent som en följd av bolånetaket. För det första amorteringskravet var minskningen 9 procent för småhus med belåningsgrader över 70 procent och 3 procent för småhus med belåningsgrader mellan 50 och 70 procent. För det skärpta amorteringskravet minskade köpeskillingen med 7 procent.

Dessa effekter avser hushåll som tog lån och köpte bostad. Därtill kommer att regleringarna kan ha bidragit till att vissa hushåll inte alls köpte en bostad eller sköt ett bostadsköp på framtiden.

Effekterna på hushållens bostadskonsumtion beror ytterst på effekterna på bostadsbyggandet. Minskad efterfrågan innebär en press nedåt på bostadspriserna, vilket i sin tur påverkar byggandet negativt och på sikt leder till ett mindre bostadsbestånd än som annars skulle blivit fallet.

Kommitténs bedömning

Sammantaget är kommitténs bedömning att bolånetaket till viss del uppnår sitt uttalade konsumentskyddande syfte, att minska risken för att lånet ska överstiga bostadens värde vid ett bostadsprisfall. Det kan även ha medfört att återkopplingsmekanismen mellan bolån och bostadspriser dämpats något, vilket minskat sannolikheten för bolånefinansierad överkonsumtion och övervärderade bostäder.

Genom att begränsa skuldsättningen kan bolånetaket ha minskat hushållens räntekänslighet. Samtidigt torde det ha haft en negativ effekt på hushållens likvida tillgångar. Nettoeffekten på hushållens motståndskraft mot ränte- och inkomststörningar är därför oklar.

Bolånetaket kan ge betydande negativa välfärdseffekter. Begränsade lånemöjligheter minskar bostadsefterfrågan och försvårar möjligheten till inträde på den ägda bostadsmarknaden. Detta drabbar framför allt hushåll med små finansiella resurser i förhållande till sin långsiktiga betalningsförmåga. Minskad efterfrågan på bostäder påverkar byggandet negativt och minskar bostadsbeståndet på sikt. Ju mer negativ effekten är på byggandet, desto mindre blir den långsiktiga effekten på bostadspriserna och desto större de negativa välfärdseffekterna.

Amorteringskraven har bidragit till att etablera en amorteringskultur och därigenom bidragit till att stärka konsumentskyddet. Samtidigt har kraven skärpt bankernas kreditprövning och därigenom begränsat hushållens bostadslån. Detta kan, liksom bolånetaket, ha minskat deras likvida tillgångar.

Särskilt det skärpta amorteringskravet utgör en betydande extra påfrestning på låntagarnas kassaflöden. Detta har försvagat deras motståndskraft mot störningar.

I likhet med bolånetaket begränsar amorteringskraven bostadsefterfrågan och möjligheten till inträde på den ägda bostadsmarknaden. Effekterna på bostadsmarknad och välfärd är därför till sin karaktär snarlika.

Kommitténs förslag

Kommitténs analyser mynnar ut i ett antal förslag avseende den låntagarbaserade makrotillsynens mål och medel.

Makrotillsynens mål och medel

FI är ansvarig myndighet för makrotillsynen i Sverige. De lagliga ramar inom vilka FI kan besluta om hushållsbaserade makrotillsynsåtgärder (föreskrifter) regleras främst i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2016:1024) om verksamhet för bostadskrediter. I dessa lagar ställs det bland annat krav på att banker och andra kreditgivare ska drivas på ett sunt sätt (sundhetskrav), tillämpa återbetalningsvillkor som är förenliga med en sund amorteringskultur (amorteringskrav) samt inte bidra till finansiella obalanser. Enligt kommitténs bedömning är begreppet finansiella obalanser oklart och har ingen motsvarighet i internationella riktlinjer för makrotillsynen. Kommittén föreslår därför att det ersätts med formuleringen ”inte ska bidra till risker som kan ha en skadlig inverkan på stabiliteten i det finansiella systemet”. På så sätt klargörs att det är den finansiella stabiliteten som är målet, även om makrotillsynen i stor utsträckning påverkar den finansiella stabiliteten indirekt via den makroekonomiska stabiliteten.

Bemyndigandet avseende kravet på institut och andra kreditgivare att inte bidra till finansiella obalanser är vidsträckt och innefattar möjligheten för FI att besluta om olika makrotillsynverktyg i form av begränsningar vid kreditgivning till hushåll och företag. Föreskrifter som kan meddelas enligt kravet innefattar även krav på amortering. Kommitténs bedömning är att en särskild bestämmelse som reglerar ett amorteringskrav är överflödig sett till att bestämmelsen om finansiella obalanser även innefattar ett sådant krav.

Regeringens medgivande

För att FI ska kunna meddela närmare föreskrifter kring amorteringskrav samt krav på institut och kreditgivare att inte bidra till finansiella obalanser behöver regeringens medgivande inhämtas innan myndigheten beslutar om föreskrifterna. En särskild fråga som kommittén har analyserat är om låntagarbaserade makrotillsynsåtgärder som gäller ett instituts samlade kreditportfölj, dvs. inte enskilda krediter, bör prövas av regeringen, oavsett makroekonomiska effekter.

Som skäl för införandet av kravet på att FI ska inhämta regeringens medgivande anges i förarbetena att det rör sig om kraftfulla instrument med stor potentiell påverkan på såväl den enskildes ekonomi som svensk ekonomi och de offentliga finanserna. Det anges även att ett inhämtande av regeringens medgivande är viktigt, efter- som det innebär en förstärkt möjlighet till demokratiskt ansvarsutkrävande.

Kommitténs bedömning är att regeringens medgivande bör inhämtas oavsett om de låntagarbaserade åtgärderna riktar sig mot institutens samlade kreditportföljer eller mot de enskilda kontrakten. Förutom de effekter åtgärderna kan ha på makroekonomin, kan de även få långtgående konsekvenser för de enskilda hushållen. Det är enligt kommitténs bedömning därför av vikt att föreskrifterna får en demokratisk förankring.

Utrymme för mindre restriktiva låntagarbaserade makrotillsynsåtgärder

Mot bakgrund av utvärderingen av de vidtagna åtgärderna presenterar kommittén sin bedömning av vilka låntagarbaserade åtgärder som bedöms vara lämpliga i Sverige. Kommitténs förslag måste inte med nödvändighet genomföras i sin helhet på en gång, tvärtom finns fördelar med en stegvis implementering. Men åtgärderna behöver utformas med helheten i åtanke – bedömningarna av lämpliga nivåer för de olika regleringar kommittén föreslår är ömsesidigt beroende.

Kommittén bedömer att Sverige inte är, eller under senare tid har varit, i en situation där hushållens känslighet för störningar till följd av hög skuldsättning varit särskilt hög i ett internationellt perspektiv. En förändring i riktning mot mindre restriktiva åtgärder bör därför vara möjlig. Det skulle minska de negativa välfärdskostnaderna utan att riskerna för den finansiella stabiliteten ökar på ett oacceptabelt sätt. Förändringarna bör ske gradvis och utvärderas längs vägen. Alltför snabba och långtgående förändringar i regelverket riskerar att leda till en oönskad riskuppbyggnad.

Höjt bolånetak

Kommittén anser att bolånetaket bör finnas kvar, men att ett något högre tak skulle gynna både hushållen och bostadsmarknaden. Det skulle öka hushållens möjligheter att ta lån och samtidigt bibehålla och bygga upp likvida buffertar. Risken för oönskade konsekvenser till följd av negativt fastighetskapital kan anses som liten även med ett något högre tak. Det är svårt att avgöra exakt vilken nivå som är lämplig. Kommittén bedömer att ett bolånetak på omkring 90 procent är en lämplig avvägning.

Den sannolika effekten på hushållens skulder av ett höjt tak kan jämföras med att bolånetaket när det infördes beräknas ha minskat nya bostadslån med 13 procent för berörda hushåll. Räkneexempel baserade på aktuella siffror tyder på att effekterna av en höjning kan vara av samma storleksordning.

Sänkt amorteringskrav

Kommittén anser att det finns skäl att ha kvar ett amorteringskrav i syfte att upprätthålla en amorteringskultur. Nuvarande amorteringskrav bedöms dock ha betydande välfärdskostnader och sammantaget sannolikt minska hushållens motståndskraft genom att i alltför hög grad belasta kassaflödena för nya bolånetagare.

Kommittén menar därför att det är angeläget att ta bort det skärpta amorteringskravet och föreslår att nuvarande amorteringskrav ersätts med ett enhetligt amorteringskrav om 1 procent för belåningsgrader över 50 procent. Möjligheten att medge amorteringsfrihet om särskilda skäl föreligger bör bibehållas.

Ett sänkt amorteringskrav enligt kommitténs förslag skulle förändra betalningsprofilen för ett lån. Lånebetalningarna (räntor och amorteringar) blir lägre under de första tio åren av lånets löptid. Även om effekten av ett lättat krav skulle bli att hushållen tog större lån blir lånebetalningarna lägre under cirka fem år.

Tak för skuldkvoten bör införas och kombineras med en flexibilitetskvot

Ett tak för skuldkvoten i förhållande till låntagarens inkomster bör införas. Takets syfte är att minska risken för en utveckling där en snabb skuldtillväxt som inte drivs av fundamentala faktorer gör de samlade skulderna alltför stora i förhållande till låntagarnas inkomster.

Ett skuldkvotstak är en trubbig reglering och kan därför inte ersätta bankernas individuella kreditprövningar. Taket bör i stället ses som en automatisk stabilisator som i praktiken bara begränsar bankernas kreditgivning i undantagsfall. Det bör därför sättas på en sådan nivå att det normalt inte är begränsande för det stora flertalet nya låntagare. Taket bör också kompletteras med en flexibilitetskvot som medger att en viss andel av kreditinstitutens utlåning överstiger taket.

Kommittén bedömer att ett tak för nya bolån på 550 procent av bruttoinkomsten tillsammans med en flexibilitetskvot på 10 procent av nyutlåningen är väl avvägt. Simuleringar baserade på data från bolånekartläggningarna tyder på att 10 procents flexibilitet skulle vara tillräckligt även med hänsyn till att hushållens lån bedöms öka till följd av regelförändringarna.

Gradvis införande

De olika förändringar av de låntagarbaserade åtgärderna som kommittén föreslår är lämpliga att genomföra i sin helhet. Sammantaget innebär de betydande lättnader i regleringen av hushållens bostadslån. Låneutrymmet ökar väsentligt för många hushåll, men vår bedömning är att långt ifrån alla kommer att utnyttja dessa möjligheter, och inte fullt ut. Tidigare erfarenheter från avregleringar, inte minst den på 1980-talet, visar dock att även önskvärda avregleringar av finansmarknaden kan sätta i gång dramatiska förlopp med mycket allvarliga konsekvenser för den finansiella stabiliteten. Av försiktighetsskäl anser kommittén därför att de föreslagna åtgärderna bör implementeras stegvis. Detta ger utrymme för en utvärdering av huruvida önskvärda och oönskade effekter framkommer. Kommitténs bedömning är att en lämplig sekvens är att åtgärderna införs i två steg:

1. Bolånetaket höjs till 90 procent. Det skärpta amorteringskravet för lån över 450 procent av bruttoinkomsten avskaffas, och ett skuldkvotstak på 550 procent, med en flexibilitetskvot på 10 procent, införs.

2. Amorteringskravet på 2 procent för lån över 70 procent av bostadens värde avskaffas och ersätts med ett allmänt amorteringskrav på 1 procent för alla lån över 50 procent av bostadens värde.