Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig

Privata aktörers utövande av samhällsviktiga verksamheter under fredstida krissituationer eller höjd beredskap

Utredningen konstaterar att den samhällsutveckling som har skett under de senaste decennierna har medfört att enskilda fysiska eller juridiska personer (privata aktörer) i dag bedriver samhällsviktiga verksamheter i betydande omfattning på områden där kommuner och regioner har ett huvudmannaskap eller ett yttersta samhällsansvar, exempelvis när det gäller utbildningar enligt skollagen (2010:800), särskilda boendeformer enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), samt hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

Det har dock legat utanför utredningens uppdrag att lämna förslag om privata aktörers medverkan i planeringen för det civila försvaret eller deras förmåga att upprätthålla sina samhällsviktiga verksamheter under fredstida krissituationer eller höjd beredskap. Utredningens författningsförslag och bedömningar syftar dock i en del avseenden till att säkerställa vissa privata aktörers verksamhetsförutsättningar under nyss nämnda förhållanden.

Frågor med anledning av Sveriges medlemskap i Nato och Försvarsmaktens behov

Utredningen har från kommunalt håll fått flera frågor om kommuners och regioners ansvar avseende värdlandsstöd, framför allt kopplat till Sveriges medlemskap i Nato, och hur kommuner och regioner ska förhålla sig till uttalade förväntningar från Försvarsmaktens sida i fråga om åtgärder inom totalförsvaret. Åtgärder av kommuner och regioner med anledning av Sveriges medlemskap i Nato, avseende till exempel värdlandsstöd, har dock legat utanför utredningens uppdrag. Detsamma har gällt i fråga om de behov som Försvarsmakten har av kommuners och regioners åtgärder.

Betydelsen av kommuners och regioners organisering av sina verksamheter inför fredstida krissituationer eller höjd beredskap

Kommun- och regionfullmäktiges och deras respektive styrelsers möjligheter att leda och samordna olika verksamheter bör i varierande utsträckning påverkas av inom vilken organisationsform som uppgiften fullgörs. Denna fråga har aktualiserats vid genomförandet av utredningens uppdrag. Kommunalförbund, gemensam nämnd och kommunala bolag är organisationsformer som utredningen bedömer har en faktisk påverkan på fullmäktiges och styrelsens möjligheter till styrning av den fredstida krisberedskapen och det civila försvaret.

Frågor om kommunernas och regionernas organisering av verksamheterna har dock legat utanför utredningens uppdrag.

Utredningens förslag och bedömningar

En ny lag om kommuners och regioners grundläggande beredskap inför fredstida krissituationer och höjd beredskap (LKRB)

Kommuner och regioner har ett omfattande och väsentligt ansvar

i fråga om fredstida krisberedskap och civilt försvar. Utredningen bedömer att den nuvarande regleringen i LEH inte ställer de krav som

i dag bör ställas på kommuner och regioner inför främst mycket omfattande och svårartade fredstida krissituationer eller om det blir krig

i Sverige. Det är enligt utredningen tydligt att utformningen av regleringen i LEH har styrts av att det vid dess tillkomst hade varit ett lugnt och avspänt omvärldsläge under flera decennier.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en ny lag ska ersätta LEH. Den nya lagen föreslås betecknas lagen om kommuners och regioners grundläggande beredskap inför fredstida krissituationer och höjd beredskap . Den nya lagen föreslås kompletteras av förordningen om kommuners och regioners grundläggande beredskap inför fredstida krissituationer och höjd beredskap . Akronymen för den nya lagen bör vara LKRB och FKRB för den nya kompletterande förordningen.

Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2027. Bestämmelserna om länsstyrelsernas tillsyn över att kommuner och regioner följer bestämmelserna i LKRB och FKRB föreslås dock träda i kraft den 1 januari 2029.

Det övergripande syftet med LKRB

Utredningen föreslår att det övergripande syftet med LKRB ska vara att säkerställa att kommuner och regioner under fredstida krissituationer och höjd beredskap har en ändamålsenlig och likvärdig förmåga att fullgöra sina författningsenliga uppgifter och upprätthålla sina samhällsviktiga verksamheter (grundläggande verksamhetsförmåga). Kommuner och regioner ska därigenom under sådana förhållanden ha en förmåga att värna människors liv och hälsa, upprätthålla grundläggande värden i samhället samt rädda egendom eller miljön.

Det är enligt utredningens bedömning följdriktigt och ändamålsenligt att en rättslig reglering avseende kommuners och regioners grundläggande beredskap inför fredstida krissituationer och höjd beredskap utgår från de mål som regeringen och riksdagen har ställt upp i fråga om den fredstida krisberedskapen och det civila försvaret. Dessa mål innebär i grunden att människors liv och hälsa samt grundläggande värden i samhället ska värnas av bland annat kommuner och regioner.

Det ställs i stor omfattning särskilda och detaljerade krav på kommuner och regioner i olika specialförfattningar, exempelvis i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, socialtjänstlagen (2001:453), hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Utöver den grundläggande regleringen i LKRB kan det finnas behov av att i specialförfattningar i detalj reglera kommuners eller regioners planering och förberedande åtgärder inför fredstida krissituationer och höjd beredskap. I enlighet med direktiven lämnar utredningen inte några förslag i det avseendet.

Begreppet fredstida krissituation används i LKRB

Regleringen i LKRB ska inte som den i LEH innehålla begreppet extraordinär händelse i fredstid , eftersom en användning av det begreppet riskerar att inskränka kommuners och regioners grundläggande verksamhetsansvar under fredstida kriser.

Utredningen föreslår att begreppet fredstida krissituation som definieras och används i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap även ska användas i LKRB. Det finns inga bärande skäl för att ha skilda begrepp för olika slags offentliga aktörer när det gäller att i författning definiera en fredstida kris. Tvärtom är det av stor betydelse att kommuner, regioner och statliga myndigheter kan utgå från samma begrepp vid sin planering och sina förberedelser inför fredstida krissituationer.

Utredningen föreslår följaktligen att med begreppet fredstida krissituation ska i LKRB avses en sådan situation som:

• avviker från det normala,

• drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden,

• innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och

• kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

Samtliga dessa kriterier ska vara uppfyllda för att det ska vara fråga om en fredstida krissituation.

Det nya begreppet kvalificerad fredstida krissituation används i LKRB

Definitionen av begreppet fredstida krissituation i LKRB är enligt utredningens bedömning inte tillräcklig för att uttrycka att en sådan situation kan variera i fråga om allvarlighetsgrad. Därför föreslår utredningen även att det nya begreppet kvalificerad fredstida krissituation ska användas i LKRB.

Med en kvalificerad fredstida krissituation ska i LKRB definitionsmässigt avses en mycket omfattande och svårartad fredstida krissituation som innebär en hög risk för många människors liv och hälsa eller för mycket omfattande skador på egendom eller miljön .

Begreppet kvalificerad fredstida krissituation innebär en kvalificering av begreppet fredstida krissituation, och är således inte ett fristående begrepp i förhållande till begreppet fredstida krissituation. När begreppet fredstida krissituation används i LKRB avses följaktligen även kvalificerade fredstida krissituationer.

Det grundläggande syftet med att använda begreppet kvalificerad fredstida krissituation i LKRB är att det begreppet ska vara styrande för arten och omfattningen på kommuners och regioners planering och förberedande åtgärder inför fredstida krissituationer som antingen drabbar hela eller stora delar av landet eller endast en eller ett fåtal kommuner eller regioner på ett mycket svårartat sätt.

Enligt utredningens bedömning bör det finnas skäl att använda begreppet kvalificerad fredstida krissituation även i författningar som styr statliga myndigheters beredskap inför fredstida krissituationer. Närmare överväganden i det avseendet har dock legat utanför utredningens uppdrag.

Kommuners och regioners planering och förberedande åtgärder inför kvalificerade fredstida krissituationer bör enligt utredningens bedömning även ha stor betydelse för kommuners och regioners förmåga att snabbt kunna säkerställa upprätthållandet av sina samhällsviktiga verksamheter av grundläggande betydelse för människors liv och hälsa under de mycket svårartade förhållanden som högst sannolikt kommer att råda om det blir krig på svenskt territorium.

Exempelvis kan kommuner och regioner under en kvalificerad fredstida krissituation eller höjd beredskap hastigt behöva ta emot och hjälpa ett mycket stort antal utrymda eller allvarligt skadade personer från andra delar av landet eller i största möjliga omfattning bistå andra kommuner eller regioner med nödvändiga hjälpresurser.

Generella verksamhetskrav på kommuner och regioner inför fredstida krissituationer och höjd beredskap

Risk- och sårbarhetsanalys

Enligt LKRB ska kommuner och regioner utarbeta risk- och sårbarhetsanalyser. Dessa analyser ska syfta till att kommuner och regioner ska kunna fullgöra sina författningsenliga uppgifter och upprätthålla sina samhällsviktiga verksamheter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Risk- och sårbarhetsanalyserna ska således kunna ligga till grund för kommuners och regioners arbete med att upprätthålla kontinuiteten på sina olika verksamhetsområden under nyss nämnda förhållanden.

Grundläggande verksamhetsförmåga

– planering och förberedande åtgärder

Enligt LKRB ska kommuner och regioner ha en ändamålsenlig och likvärdig förmåga att fullgöra sina författningsenliga uppgifter och upprätthålla sina samhällsviktiga verksamheter under fredstida krissituationer och höjd beredskap (grundläggande verksamhetsförmåga). Kommuner och regioner ska ha denna grundläggande verksamhetsförmåga utifrån lokala och regionala förhållanden samt den strategiska betydelse eller utsatthet som en kommun eller region har om Sverige blir utsatt för ett väpnat angrepp.

Den grundläggande verksamhetsförmågan ska således utifrån kommuners och regioners varierande verksamhetsförutsättningar vara anpassad till de förhållanden som befaras råda under fredstida krissituationer eller höjd beredskap. För att uppnå en sådan förmåga ska kommuner och regioner i enlighet med LKRB utarbeta de planer och vidta de förberedande åtgärder som behövs inför fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Med likvärdig förmåga avses att samtliga kommuner och regioner ska ha utarbetat de planer och vidtagit de förberedande åtgärder som behövs för att de ska ha den grundläggande verksamhetsförmåga som föreskrivs i LKRB. Den närmare innebörden av att förmågan ska vara likvärdig är att enskilda under fredstida krissituationer och höjd beredskap ska kunna få skydd och hjälp oberoende var i landet de befinner sig. Med likvärdig förmåga ska inte förstås att det alltid ska vara fråga om en förmåga som är utformad på samma sätt eller vara lika långtgående i samtliga kommuner och regioner. Exempelvis behöver en mindre kommun i ett geografiskt område som inte har bedömts vara av strategisk betydelse eller särskilt utsatt om Sverige blir utsatt för ett väpnat angrepp inte genomföra lika långtgående planering och förberedande åtgärder i fråga om utrymning av befolkningen som en storstadskommun.

Den närmare innebörden av att kommuner och regioner ska ha en grundläggande verksamhetsförmåga enligt LKRB är att de i grunden ska ha reella möjligheter att generellt kunna fullgöra sina författningsenliga uppgifter och upprätthålla sina samhällsviktiga verksamheter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Det kan i det avseendet exempelvis handla om att i en extrem bristsituation under krigsförhållanden ha omedelbar tillgång till dricksvatten och livsmedel, drivmedel, reservsystem för el- och värmeförsörjning eller reservdelar och reparationsutrustning. Ett annat tydligt exempel är att kommuner och regioner under höjd beredskap har tillgång till robusta och säkra ledningsplatser (alternativa ledningsplatser).

Följaktligen ska regleringen i LKRB om en grundläggande verksamhetsförmåga i grunden vara styrande för kommuners och regioners planering och förberedande åtgärder inför fredstida krissituationer och höjd beredskap. Därutöver innebär regleringen i LKRB att det ställs preciserade generella verksamhetskrav på kommuners och regioners planering och förberedande åtgärder inför fredstida krissituationer och höjd beredskap. De kraven är följande.

• Kommuner och regioner ska för varje ny mandatperiod anta en övergripande plan för sin planering och sina förberedande åtgärder inför fredstida krissituationer och höjd beredskap. Planen ska särskilt innehålla de mål och verksamhetsinriktningar som behövs för att en kommun eller region ska ha en grundläggande verksamhetsförmåga enligt LKRB.

• Kommuner och regioner ska utarbeta de planer och vidta de förberedande åtgärder som behövs för att de ska ha en grundläggande verksamhetsförmåga enligt LKRB. Planerna ska särskilt avse i vilken omfattning det behöver tillföras materiella eller personella resurser till en kommuns eller en regions verksamheter inför kvalificerade fredstida krissituationer och höjd beredskap.

• Kommuners och regioners planering och förberedande åtgärder inför kvalificerade fredstida krissituationer och höjd beredskap ska särskilt avse deras förmåga att under sådana förhållanden kunna upprätthålla sina samhällsviktiga verksamheter av grundläggande betydelse för människors liv och hälsa.

• Kommuner och regioner ska vid sin planering och förberedande åtgärder inför höjd beredskap beakta de mål och krav som ställs på det civila försvaret. Planeringen ska innehålla uppgift om krigsorganisationen och den personal som ska tjänstgöra i denna.

Särskilda arbetsformer

Enligt LKRB ska följande gälla i fråga om kommuners och regioners arbetsformer vid deras planering och förberedande åtgärder enligt lagen.

• Kommuner och regioner ska bedriva ett fortlöpande och systematiskt arbete för att säkerställa sin grundläggande verksamhetsförmåga enligt LKRB (kontinuitetshantering).

• Kommuners och regioners planering och förberedande åtgärder enligt LKRB ska genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter.

• Varje kommun och region ska ha tillgång till en funktion för samordning av sitt förberedande arbete inför fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Kommuners och regioners verksamhetsförmåga vid omfattande eller extrema bristsituationer under kvalificerade fredstida krissituationer och höjd beredskap

Enligt utredningens bedömning ska kommunerna och regionerna, till följd av den grundläggande verksamhetsförmåga som de ska enligt LKRB och utifrån sina författningsenliga uppgifter på nedan angivna verksamhetsområden, under den närmaste femårsperioden bygga upp en verksamhetsförmåga, som innebär följande.

• Vid omfattande eller extrema bristsituationer under kvalificerade fredstida krissituationer eller höjd beredskap ska kommunerna och regionerna ha förmåga att, med användning av endast egna tillgängliga resurser, under cirka två veckor kunna upprätthålla sina måltidsverksamheter för skolverksamheter enligt skollagen (2010:800) och verksamheter avseende särskilda boendeformer enligt 5 kap. 5 och 7 §§ socialtjänstlagen (2001:453) eller 9 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) respektive sjukvårdsverksamheter enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) som innefattar att patienter är intagna på vårdinrättningar.

• Kommuners och regioners planering och förberedande åtgärder för att de ska ha den förmåga som anges i den ovanstående punkten ska enligt utredningens bedömning även omfatta de verksamheter som utövas av privata aktörer på dessa områden.

Vidare bedömer utredningen att en del av den närmare inriktningen för den fortsatta utvecklingen av det civila försvaret bör vara följande.

• Kommuner och regioner bör, till följd av den grundläggande verksamhetsförmåga som de ska ha enligt LKRB och utifrån deras författningsenliga uppgifter i nedan angivna avseenden, ges förutsättningar att successivt på längre sikt bygga upp en verksamhetsförmåga som innebär följande: Vid omfattande eller extrema bristsituationer under kvalificerade fredstida krissituationer eller höjd beredskap ska kommuner och regioner, med användning av endast egna tillgängliga resurser, under cirka två veckor kunna försörja sina samhällsviktiga verksamheter av grundläggande betydelse för människors liv och hälsa samt sina verksamheter för kollektivtrafik med vatten, el, värme och drivmedel samt reservdelar och reparationsutrustning.

Enligt utredningen bör regeringen ge MSB ett eller flera uppdrag att, tillsammans med berörda statliga myndigheter och i nära samverkan med kommuner och regioner, göra kartläggningar och analyser av vilka behov av materielförvärv och investeringar det finns inom kommuners och regioners olika verksamhetsområden för att säkerställa en sådan förmåga som avses i den ovanstående punkten, och lämna redovisningar av de kostnader som kan förväntas uppstå för att uppfylla sådana behov. Följaktligen bör eventuella uppdrag av det slaget komma att avse exempelvis verksamheter som omfattar drift av skolbyggnader, särskilda boendeformer, sjukhus och andra vårdinrättningar, brandstationer samt depåer för fordon i kollektivtrafik.

Utbildning och övning

Kommuner och regioner ska enligt LKRB ansvara för att förtroendevalda och anställda ges den utbildning och övning som behövs för att dessa ska kunna utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt och effektivt sätt under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Denna reglering innebär således i motsats till regleringen i LEH att kommuners och regioners ansvar även ska omfatta utbildningar och övningar inför höjd beredskap.

Informationsskyldighet gentemot statliga myndigheter

Varje kommun och region ska enligt LKRB och FKRB hålla länsstyrelsen informerad om den planering och de förberedande åtgärder som de har vidtagit inför fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Vidare ska varje kommun och region enligt LKRB och FKRB under fredstida krissituationer och höjd beredskap hålla länsstyrelsen informerad om händelseutvecklingen, det rådande tillståndet, den förväntade utvecklingen, tillgängliga resurser samt om vidtagna och planerade åtgärder.

Dessutom ska varje kommun i ovan angivna avseenden lämna information till Socialstyrelsen , såvitt informationen avser verksamhet för hälso- och sjukvård eller socialtjänst. Detsamma ska gälla för varje region, såvitt informationen avser hälso- och sjukvård.

Informationsskyldighet gentemot allmänheten

Kommuner och regioner ska enligt LKRB informera allmänheten inom kommunen respektive regionen om sådana omständigheter som bedöms vara av grundläggande betydelse för människors liv eller hälsa eller för att förhindra eller begränsa omfattande skador på egendom eller miljön under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Vidare ska kommuner enligt LKRB under fredstida krissituationer och höjd beredskap inom sitt geografiska område verka för att den information som behöver förmedlas till allmänheten samordnas.

Dessutom ska en kommun enligt LKRB informera dem som bor eller annars regelbundet vistas i kommunen om de skyddsrum och andra skyddade utrymmen som finns inom kommunen och om användningen av dessa.

Särskilda verksamhetskrav

LKRB innehåller även bestämmelser om särskilda verksamhetskrav på kommuner och regioner i syfte att säkerställa deras förmåga att i vissa särskilda avseenden kunna skydda och hjälpa allmänheten under kvalificerade fredstida krissituationer och höjd beredskap. Dessa bestämmelser innebär följande åligganden för kommuner eller regioner.

Särskilda samlingsplatser

Varje kommun ska ha tillgång till en eller flera särskilda samlingsplatser för dem som bor eller annars regelbundet vistas i kommunen för det fall ett beslut om utrymning behöver verkställas inom kommunens geografiska område, eller om det annars finns särskilda skäl att använda sådana platser, under kvalificerade fredstida krissituationer eller höjd beredskap.

En särskild samlingsplats ska även kunna utgöra mottagningsplats för utrymda eller flyende personer från andra kommuner under kvalificerade fredstida krissituationer och höjd beredskap samt för utlänningar som under höjd beredskap söker skydd i Sverige på grund av krig i deras hemländer. Med mottagningsplats avses inte en inkvarteringsbostad eller annat boende.

På en särskild samlingsplats ska det finnas tillgång till dricksvatten, elektricitet, värme, sanitets- och hygienmöjligheter, första hjälpen åt skadade, information, möjligheter till elektronisk kommunikation samt annan likartad hjälp. Enskilda ska under en kortare tidsrymd kunna vistas på en särskild samlingsplats.

Hjälp vid användning av skyddsrum eller andra skyddade utrymmen

En kommun ska utarbeta de planer och vidta de förberedande åtgärder som behövs för att kommunen, regionen, staten och privata aktörer som berörda verksamhetsutövare ska kunna hjälpa skolbarn och skolungdomar samt äldre personer och personer med funktionshinder som bor i vissa särskilda boendeformer att omedelbart komma i skydd i skyddsrum eller annat skyddat utrymme vid ett väpnat angrepp.

En region ska utarbeta de planer och vidta de förberedande åtgärder som behövs för att regionen och privata aktörer som berörda verksamhetsutövare ska kunna hjälpa patienter som är intagna på vårdinrättningar inom regionen att omedelbart komma i skydd i skyddsrum eller annat skyddat utrymme vid ett väpnat angrepp.

Verkställighet av utrymningar och inkvarteringar

Kommunerna ska ha en ändamålsenlig och likvärdig förmåga att under höjd beredskap kunna verkställa beslut om utrymningar inom sina geografiska områden. Vidare ska kommunerna ha en ändamålsenlig och likvärdig förmåga att kunna inkvartera dem som har utrymts eller flytt från andra kommuner under höjd beredskap. En kommun ska vidta de särskilda förberedande åtgärder som behövs för att kommunen ska kunna uppfylla dessa särskilda verksamhetskrav.

Länsstyrelsernas stöd och samordning

Enligt LKRB ska länsstyrelsen stödja och samordna kommunerna och regionen vid genomförandet av deras planering och förberedande åtgärder enligt den lagen. Vidare ska länsstyrelsen samordna den samverkan som kommunerna och regionen ska ha med berörda statliga myndigheter vid genomförandet av nyss nämnda uppgifter.

Länsstyrelsernas tillsyn

Enligt LKRB ska länsstyrelserna ha tillsyn över att kommunerna och regionerna följer den lagen och föreskrifter som har meddelats för att komplettera lagen. En länsstyrelse ska ha rätt att av den som tillsynen avser få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Om en kommun eller region i betydande omfattning inte fullgör sina skyldigheter enligt LKRB eller föreskrifter som har meddelats för att komplettera lagen ska länsstyrelsen få förelägga kommunen eller regionen att åtgärda bristerna. Ett sådant föreläggande ska inte få förenas med vite.

Bestämmelser i LEH som överförs i princip sakligt oförändrade till LKRB – förtydliganden görs i författningsförslag och överväganden

Nuvarande bestämmelser i LEH avseende geografiskt områdesansvar samt kommunstyrelsens respektive regionstyrelsens planering och förberedande åtgärder inför fredstida krissituationer och höjd beredskap samt ledning under höjd beredskap förtydligas i utredningens författningsförslag. Innebörden av dessa bestämmelser utvecklas ingående i de överväganden som görs.

Bestämmelser i LEH som överförs i sak oförändrade till LKRB

Det nya begreppet fredstida krissituation har genomgående ersatt det nuvarande begreppet extraordinär händelse i fredstid i LEH i de bestämmelser som i sak föreslås överföras oförändrade från LEH till LKRB. Bestämmelser i följande avseenden föreslås överföras i sak oförändrade från LEH till LKRB.

• Krisledningsnämnd

• Kommuners och regioners inbördes bistånd samt deras stöd till enskilda

• Kommuners särskilda uppgifter avseende landets försörjning (benämnt Lokal kristidsverksamhet i LEH)

• Kommuners och regioners uppgifter i fråga om krigsfångar och andra skyddade personer

• Tystnadsplikt

Statlig ersättning till kommunerna och regionerna för deras planering och förberedande åtgärder enligt LKRB

Ordningen med överenskommelser mellan staten och Sveriges Kommuner och Regioner bör inte längre tillämpas när LKRB träder i kraft

Utredningen bedömer att den nuvarande ordningen med överenskommelser mellan staten och Sveriges Kommuner och Regioner varken är en ändamålsenlig eller effektiv form för att styra och tillföra medel till kommuner och regioner för deras planering och förberedande åtgärder enligt LKRB inför kvalificerade fredstida krissituationer och höjd beredskap. Ordningen kan inte heller anses vara lämplig med hänsyn till regleringen i 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Enligt de föreskrifterna ska statens styrning av kommuner och regioner ske genom lag eller förordning som har stöd i lag om styrningen innebär åligganden för kommunsektorn.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att den ifrågavarande ordningen inte längre bör tillämpas när LKRB träder i kraft. Statens styrning av kommuners och regioners förberedande åtgärder inför kvalificerade fredstida krissituationer och höjd beredskap bör i stället ske med traditionella styrmedel inom ramen för den etablerade förvaltningsmodellen och de reglerade ansvarsförhållanden som råder mellan regeringen, myndigheter, kommuner och regioner.

Omfattningen av statens ersättningsskyldighet gentemot kommunsektorn behöver inte föreskrivas i LKRB

Utredningen bedömer att det inte behöver göras några förändringar av de övergripande principerna för kostnadsfördelningen mellan staten och den övriga offentliga förvaltningen i fråga om samhällets fredstida krisberedskap och arbete med civilt försvar. Utredningen bedömer att staten i enlighet med dessa övergripande principer bör lämna ekonomisk ersättning till kommuner och regioner för deras nya eller utökade uppgifter avseende planering och förberedande åtgärder enligt LKRB inför kvalificerade fredstida krissituationer och höjd beredskap. Vidare är det enligt utredningens bedömning varken nödvändigt eller ändamålsenligt att LKRB innehåller bestämmelser om i vilken omfattning staten ska ersätta kommuner och regioner för deras planering och förberedande åtgärder enligt den lagen.

Staten bör huvudsakligen genom höjningar av de generella statsbidragen i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen lämna ekonomisk ersättning till kommuner och regioner för åtgärder som följer av LKRB

Enligt utredningens bedömning bör staten huvudsakligen genom höjningar av de generella statsbidragen ersätta kommuner och regioner för sådana kostnader som är hänförliga till de nya uppgifter och de ambitionsökningar avseende befintliga uppgifter som LKRB innebär. Denna bedömning är i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen. Skillnader i kostnader för kommuners eller regioners förberedande åtgärder till följd av LKRB som kan hänföras till strukturella skillnader mellan kommuner respektive regioner bör enligt utredningens bedömning hanteras inom ramen för kostnadsutjämningen.

LKRB innebär nya uppgifter och en avsevärd ambitionsökning avseende befintliga uppgifter för kommuner och regioner i fråga om deras planering och förberedande åtgärder inför kvalificerade fredstida krissituationer och höjd beredskap . Staten bör i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen och de övergripande principerna för kostnadsfördelningen mellan staten och den övriga offentliga förvaltningen, i fråga om samhällets fredstida krisberedskap och arbete med civilt försvar, lämna ekonomisk ersättning till kommuner och regioner för de betydande kostnadsökningar som de förväntas att få till följd av LKRB i nyss nämnt avseende.

Enligt utredningens bedömning kommer LKRB inte i nämnvärd utsträckning att medföra nya uppgifter eller ambitionsökningar avseende befintliga uppgifter för kommuner och regioner i fråga om deras planering och förberedande åtgärder inför fredstida krissituationer . Kommunerna och regionerna bör därför i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen och de övergripande principerna för kostnadsfördelningen mellan staten och den övriga offentliga förvaltningen, i fråga om samhällets fredstida krisberedskap och arbete med civilt försvar, själva finansiera den planering och de förberedande åtgärder som de till följd av LKRB kommer att behöva genomföra inför fredstida krissituationer.

Om staten bedömer att det finns behov av att ålägga vissa kommuner eller regioner att vidta vissa särskilda förberedande åtgärder inför fredstida krissituationer eller höjd beredskap bör dessa enligt utredningens bedömning finansieras genom kostnadsersättningar . Vidare bedömer utredningen att om staten ser behov av särskilda förberedande åtgärder av aktivitetsbaserad karaktär inför nyss nämnda förhållanden bör den grundläggande finansieringen kompletteras med riktade statsbidrag .

Ekonomiska konsekvenser av utredningens författningsförslag

Konsekvenser för kommuner och regioner

De författningsförslag som utredningen lämnar förväntas leda till nya stora löpande kostnader (permanenta kostnader) och nya stora anskaffnings- och investeringskostnader (engångsvisa kostnader) för kommunerna och regionerna under den närmaste femårsperioden.

Utredningens författningsförslag avseende kommuner och regioner förväntas medföra utökade kostnader för staten med totalt cirka 13,5 miljarder kronor under åren 2027–2031 avseende statlig ersättning till kommuner eller regioner.

De permanenta kostnaderna förväntas huvudsakligen bestå av kostnader för nya årsarbetskrafter samt utbildningar och övningar.

De engångsvisa kostnaderna förväntas huvudsakligen bestå av kostnader för anskaffning av livsmedel och utrustning för upprätthållande av måltidsverksamheter, investeringar för inrättandet av särskilda samlingsplatser, robusta och säkra ledningsplatser (alternativa ledningsplatser) samt lager för förvaring av nödvatten och livsmedel.

Det är i dag inte möjligt att uppskatta storleken på kommuners och regioners löpande drifts- och underhållskostnader för de investeringar som behöver göras.

Konsekvenser för länsstyrelserna

De författningsförslag som utredningen lämnar förväntas leda till nya stora löpande kostnader för länsstyrelserna hänförliga till ett stort antal nya årsarbetskrafter.

Länsstyrelserna bör under åren 2027–2031 tillföras totalt 100 nya årsarbetskrafter. För år 2027 förväntas kostnaden för detta att uppgå till 45 miljoner kronor, 90 miljoner kronor för år 2028, 115 miljoner kronor för år 2029 och 140 miljoner kronor årligen under tidsperioden 2030–2031. För åren 2027–2031 förväntas länsstyrelserna alltså behöva tillföras totalt 530 miljoner kronor .

Finansiering av utredningens förslag

De förslag som utredningen lämnar kommer att innebära omfattande kostnadsökningar för staten både i fråga om direkta kostnadsökningar och ekonomiska ersättningar till kommuner och regioner. Genomförandet av utredningens förslag ryms inte inom de medel som redan har beslutats eller aviserats för samhällets samlade åtgärder inför kvalificerade fredstida krissituationer och höjd beredskap, vilket innebär att de kostnader som uppkommer till följd av förslagen behöver behandlas och finansieras i kommande budgetpropositioner.

Livsmedelsberedskapen bör följas upp av Livsmedelsverket. Myndigheten för totalförsvarsanalys bör få i uppdrag att analysera och utvärdera livsmedelsberedskapen och bedöma om vidtagna åtgärder har fått önskad effekt ur ett systemperspektiv.

Lokal kraftsamling för befolkningens överlevnad

Livsmedelsberedskapen börjar hos var och en av oss. Enskilda bör ha livsmedel motsvarande minst en veckas förbrukning. Befolkningens kunskap om vad en lägre servicenivå från samhället kan innebära avseende livsmedel bör öka. Regeringen bör överväga att ge Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Livsmedelsverket i uppdrag att föreslå insatser i syfte att förbereda befolkningen på situationer med livsmedelsbrist.

Varje vardag serveras cirka tre miljoner måltider i skola, vård och omsorg. Offentliga måltider är en viktig samhällsfunktion som en femtedel av befolkningen är beroende av för ett eller flera av dagens mål mat. Staten, regioner och kommuner bör därför bedriva ett systematiskt arbete i syfte att upprätthålla måltidsverksamheter även under allvarliga störningar i livsmedelsförsörjningen.

Kommuner ska få ett lagstadgat ansvar för vissa uppgifter inom livsmedelsberedskapen. I den nya lagen om livsmedelsberedskap åläggs kommunerna att analysera de behov som kan uppstå för befolkningen i kommunen vid en allvarlig störning i livsmedelsförsörjningen. Kommuner ska också planera för lokal livsmedelsdistribution. Vid en allvarlig störning i livsmedelsförsörjningen eller en överhängande risk för en sådan störning ska kommunen enligt vårt förslag utifrån sina förutsättningar vidta lämpliga åtgärder för att upprätthålla tillgången till nödvändiga livsmedel för befolkningen i kommunen. Vi föreslår att Livsmedelsverket får uppgiften att ge vägledning och följa upp kommunernas arbete med livsmedelsberedskap.

Tydlig nationell inriktning och samordning

Verksamheten inom livsmedelsberedskapen bedrivs av ett stort antal aktörer. Regelverk och olika initiativ inom Europeiska unionen (EU) har betydelse för aktörernas drivkrafter att vidta åtgärder för att stärka robustheten i sina verksamheter. Ett kommande svenskt medlemskap i Nato gör att behovet av en tydlig nationell samordning förstärks ytterligare.

Vi föreslår därför att Livsmedelsverkets roll som sektorsansvarig myndighet förtydligas genom ett uttalat ansvar för att leda arbetet med att samordna åtgärder inom livsmedelsberedskapen. Uppgiften innebär att övergripande samordna den verksamhet som syftar till att upprätthålla den livsmedelsförsörjning som är nödvändig för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna eller för att bidra till det militära försvarets förmåga.

Livsmedelsverket bör samordna arbetet med att identifiera sårbarheter och kritiska beroenden som påverkar förutsättningarna för livsmedelsberedskapen. Det handlar t.ex. om behovet av arbetskraft under höjd beredskap, kritiska livsmedelstransporter, fungerande elförsörjning och robusta betalningssystem.

För att Livsmedelsverket effektivt ska kunna ansvara för den nationella samordningen av livsmedelsförsörjningen bedömer vi att myndigheten behöver utökade verktyg. Vi föreslår därför att ett nationellt livsmedelsberedskapsråd inrättas; Livsmedelsberedskapsrådet. Rådet ska bistå Livsmedelsverket med information i syfte att förebygga och hantera allvarliga störningar i livsmedelsförsörjningen. Rådet ska också ges tillfälle att yttra sig i frågor av principiell eller större betydelse för livsmedelsberedskapen. Vi bedömer att inrättandet av ett nationellt livsmedelsberedskapsråd kommer att stärka förmågan till att tidigt upptäcka kriser och det ökar därmed myndigheternas möjligheter att samordna sina beredskapsåtgärder.

Ett motståndskraftigt livsmedelssystem

Ett motståndskraftigt livsmedelssystem tar lång tid att bygga. Det vi gör i dag lägger grunden för framtida generationers livsmedelsberedskap.

Jordbruksmark bör skyddas bättre. Klimatförändringens effekter som t.ex. översvämningar liksom olyckor och kontaminering är exempel på händelser som kan leda till obrukbar jordbruksmark. Säkerhetspolitiska kriser och handelsstörningar kan snabbt resultera i brist på insatsvaror som handelsgödsel, växtskyddsmedel och diesel. Jordbruksmarken bör därför värnas. Vi bedömer vidare att MSB bör utreda riksintresseanspråk för totalförsvarets civila del avseende viss verksamhet inom livsmedelstillverkning, livsmedelskontroll och livsmedelsdistribution.

Livsmedelsberedskapen främjas av flexibilitet vad gäller teknik och leverantörsländer avseende insatsvaror. Vi bedömer att en ökad produktion och användning av biodrivmedel har potential att stärka livsmedelsberedskapen förutsatt att biodrivmedlen kan produceras inom EU. När det gäller mineralgödsel är vår bedömning att regeringen bör låta utreda frågan om att införa ett ändamålsenligt regelverk för inhemsk produktion av mineralgödsel. Förutsättningarna för additiv tillverkning bör analyseras vidare. I en sådan analys bör det ingå att identifiera vilket råmaterial som krävs för viktiga reservdelar samt undersöka de upphovsrättsliga förutsättningarna för detta.

Livsmedelsbrist i samhället kan öka risken för incidenter och säkerhetstörningar mot t.ex. handel och distribution. Befintliga föreskrifter om säkerhetsåtgärder kan vara otillräckliga i ett ytterligare försämrat säkerhetsläge. Regeringen bör därför ge Livsmedelsverket i uppdrag att utreda behovet av att införa föreskrifter om skyddsåtgärder för vissa verksamheter inom livsmedelsförsörjningen. Regeringen bör vidare ge Livsmedelsverket i uppdrag att utreda behovet och utformningen av ett nationellt investeringsstöd för ökad motståndskraft i livsmedelssystemet.

Livsmedelsbutiker är den samhällsviktiga verksamhet inom livsmedelsförsörjningen som möjliggör att befolkningen kan införskaffa livsmedel. Många av de cirka 3 000 kedjeanslutna livsmedelsbutikerna i landets kommuner är dessutom serviceställen för post, paket och apotek. Livsmedelsbutiker bör vidta beredskapsåtgärder. Regeringen bör ge Livsmedelsverket i uppdrag att kartlägga livsmedelsbutikernas förmåga att motstå allvarliga störningar.

Stärkt förmåga att hantera allvarliga störningar

Livsmedelsförsörjningen kan hotas av händelser och situationer i fredstid, under höjd beredskap och ytterst av krig. Hotbilden har försämrats över tid, bl.a. på grund av klimatförändringar och eskalerande säkerhetspolitiska motsättningar. Konsekvenserna för befolkningens tillgång till livsmedel kan bli märkbara. Vi lämnar därför flera förslag som syftar till att stärka förmågan att tidigt upptäcka och hantera allvarliga störningar i livsmedelsförsörjningen.

Vi föreslår att en nationell funktion med uppgift att tidigt upptäcka hot mot livsmedelsförsörjningen ska inrättas inom Livsmedelsverket. Denna funktion ska löpande inhämta, analysera och sammanställa uppgifter av betydelse för livsmedelsberedskapen samt analysera befolkningens behov av livsmedel. Syftet är att uppnå en mer effektiv hantering av olika hot mot livsmedelsförsörjningen. En tidig upptäckt av hot mot livsmedelsförsörjningen ger utrymme för enskilda, myndigheter och företag m.fl. att vidta lämpliga beredskapsåtgärder.

Störningar i utrikeshandeln kan få stora konsekvenser för den inhemska produktionen. Beredskapslagring var tidigare omfattande i Sverige. Även om det finns en viss lagringskapacitet i det svenska livsmedelssystemet idag, så är det främst fråga om omsättningslager inom företagens verksamhet. Lagerhållning för beredskapsändamål saknas helt. Vi menar att beredskapslagring av vissa varor kan vara ett sätt att mildra de negativa konsekvenserna av allvarliga störningar i livsmedelsförsörjningen genom att ge utrymme för omställning. Därför föreslår vi att ett regelverk om beredskapslagring inom jordbruksområdet införs. Beredskapslagringen ska omfatta varor inom jordbruksområdet som krävs för framställning av nödvändiga livsmedel. Jordbruksverket föreslås få ansvaret att ombesörja beredskapslagring. Regler om beredskapslagring föreslås införas i den nya lagen om livsmedelsberedskap.

Forskning och innovation kan bidra till ny kunskap av stor betydelse för dagens och framtidens livsmedelsberedskap. Forskning och innovation inom livsmedelssystemet bör stärkas genom bland annat att Nationella forskningsprogrammet för livsmedel tillförs mer resurser. Regeringen bör i regleringsbrev styra att de forsknings- och innovationsfinansierande myndigheterna särskilt ska beakta frågor om livsmedelsberedskap som en del av totalförsvarets krav. Livsmedelsverket bör i samråd med berörda myndigheter analysera om det finns behov av särskild forskning till stöd för livsmedelsberedskapen och meddela behovet till de forskningsfinansierande myndigheterna och MSB.

Livsmedelsberedskapen ska finansieras via statsbudgeten

Våra förslag utgör en del av underlaget för regeringens fortsatta arbete för uppbyggnaden av livsmedelsberedskapen i syfte att stärka samhällets krisberedskap och det civila försvaret i enlighet med målet för det civila försvaret. Vi föreslår att kostnader för livsmedelsberedskap ska belasta statsbudgeten och beräknas uppgå till cirka en miljard kronor per år mot slutet av nästa totalförsvarsbeslutsperiod.