Förstärkningsundervisning i skolan - en försöksverksamhet för fler behöriga elever

Vår utredning visar att de olika typer av lovskola som finns i dag kan vara till hjälp för vissa elever som inte når målen inom den ordinarie undervisningen, men också att det gäller långt ifrån för alla. Lärares och rektorers bedömning är i stället att lovskolan kan fungera bra för elever som missat ett specifikt moment, exempelvis på grund av ett avbrott vid en kortare tids sjukdom. Elever som är långt ifrån att nå målen är däremot sällan hjälpta av lovskola. Skolverkets analyser indikerar dessutom att elever som nått godkända betyg i lovskolan presterar sämre i gymnasieskolan än de elever som nått godkända betyg utan att gå i lovskola. Det tyder på att många av de elever som nått behörighet via lovskola saknar de nödvändiga kunskaper som egentligen krävs för ett godkänt betyg.

Vår utredning visar att rektorer och lärare anser att stödåtgärden extra studietid, som ska omfatta minst två timmar i veckan för elever i årkurs 4–9, har större potential än lovskolan att ge mer kunskaper. Detta beror bland annat på att extra studietid ges i anslutning till den ordinarie undervisningen under terminerna. Den extra studietiden omgärdas dock av vissa andra problem. Ett problem är att alla de elever som lärare och rektorer anser skulle behöva delta inte deltar. Ett annat problem är att den extra studietiden inte alltid leds av ämnesbehöriga lärare. En elev som behöver mer undervisning i matematik behöver få det av en behörig matematiklärare. Det råder därför stora skillnader i förutsättningar mellan den ordinarie undervisningen, där eleverna ska ges strukturerad undervisning och ett aktivt stöd av behöriga lärare, och undervisningen i lovskola respektive extra studietid.

Vår utredning visar också att många elever som inte når godkända betyg ligger långt efter i kunskapsutvecklingen. Vi exemplifierar detta genom egna undersökningar av elevers resultat i matematik, där vi relaterar elevers resultat i TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) i årskurs 8 till deras matematikbetyg i årskurs 9. Vi kan visa att många elever med betyget F ligger mellan tre och sju läsår från att nå ett E i årskurs 9. Vår bedömning är att kunskapsluckor av detta slag inte kan åtgärdas med mer lovskola eller extra studietid. Eleverna bör i stället ges mer obligatorisk undervisning under terminerna, under andra förutsättningar och med stort fokus på insatser som ger eleverna möjlighet att utveckla förväntade kunskaper och färdigheter. Mot den bakgrunden anser vi att skolornas kapacitet att ge mer undervisningstid för vissa elever behöver stärkas.

Förstärkningsundervisning bör utprövas i en försöksverksamhet

Hur denna undervisningstid ska ges är däremot en öppen fråga. Det finns en omfattande forskningslitteratur som lämnar flera rekommendationer. Dessa innefattar betydelsen av tidiga insatser, att insatserna bör ges i mindre grupper, under avgränsade tidsperioder och med ett tydligt fokus på specifika kunskaper, förmågor eller färdigheter som eleverna ska utveckla.

Vår bedömning är att det finns två huvudalternativ för hur mer obligatorisk undervisningstid bör ges till elever. Antingen bör det ges genom att elever som riskerar att inte nå målen väljs ut för att få förstärkningsundervisning under intensivperioder, eller så bör det ges genom halvklassundervisning i vissa ämnen med fokus på de tidiga årskurserna. Det som talar för halvklassundervisning är att det är en generell insats för alla elever i klassen och att det upprätthåller en heterogen elevsammansättning i undervisningsgrupperna, vilket kan få positiva sidoeffekter genom inkludering och positiva kamrateffekter. Det som talar för elevurval är att det möjliggör specifika insatser i relation till specifika behov hos eleven, vilket kan få ännu starkare kompensatoriska effekter för eleven jämfört med undervisning i halvklass. Båda sätten att utforma insatsen har således sina förtjänster, men de är också förknippade med skillnader i kostnader och ökat lärarbehov. Halvklassundervisning för alla är dyrare och kräver fler lärare än elevurval vilket måste tas i beaktande.

I och med att vi inte med säkerhet kan fastställa vilken modell som har bäst totaleffekter och är mest kostnadseffektiv föreslår vi att en treårig försöksverksamhet genomförs, där de två olika sätten att utforma förstärkningsundervisning prövas. I försöksverksamheten bör skolor slumpmässigt väljas ut för att ge förstärkningsundervisningen på något av sätten. Vi föreslår att 320 skolor och

16 000 elever ska delta i försöket. Försöksverksamheten beräknas totalt kosta 157 miljoner kronor.

Vi föreslår att Skolverket ansvarar för försöksverksamhetens

genomförande och för effektutvärderingen av densamma. I arbetet ska Skolverket knyta ett särskilt vetenskapligt råd till sig som ska utgöra metod- och kunskapsstöd i arbetet med att planera, genomföra och utvärdera en försöksverksamhet. Vi föreslår också att regeringen ska anslå 50 miljoner kronor för följeforskning. De deltagande skolhuvudmännen ska tilldelas ett statsbidrag för sina kostnader för försöksverksamheten.

På sikt kan en timplanereform med förstärkningsundervisning genomföras

Efter genomförd försöksverksamhet bör regeringen ha ett rikt underlag för att kunna lägga förslag om hur en permanent reform bör genomföras. Vi lämnar en rad bedömningar gällande hur en sådan bör se ut och vilka principer den bör bygga på.

Grundprincipen för vår bedömning av en framtida permanent reglering är delvis hämtad från hur undervisningstiden reglerades i 1969 års läroplan (Lgr69). Där reglerades elevernas undervisningstid som en veckoarbetstid per stadium och ämne, det vill säga hur många lektioner eleverna skulle få per ämne och vecka. I relation till detta reglerades också hur många lärarveckotimmar (vilken lärarresurs) som skulle finnas. I ett antal ämnen, främst svenska och matematik, översteg antalet lärarveckotimmar elevveckotimmarna. Detta överskott av timmar kallades för resurstimmar och skulle främst användas för att dela klassen i grupper, oftast i halvklassundervisning. Antalet resurstimmar var störst i lågstadiet i allmänhet och i svenska och matematik i lågstadiets årskurs 1 i synnerhet. Syftet var att skapa särskilt gynnsamma förutsättningar för den grundläggande färdighetsträningen. Denna reglering luckrades upp i samband med

1980 års läroplansreform (Lgr80) och försvann helt i samband med läroplansreformen år 1994 (Lpo94).

Vår bedömning är att timplanen, vid en permanent reglering, bör tillföras ett antal förstärkningstimmar i svenska, svenska som andraspråk och matematik i alla stadier. Dessa timmar ska skolhuvudmännen vara skyldiga att kunna anordna. Timmarna gäller utöver den garanterade undervisningstiden.

I vilken form dessa timmar ska ges – genom tillfälliga elevurval eller halvklassundervisning – måste försöksverksamheten utvisa. Om timmarna ska ges genom tillfälliga elevurval i mindre grupper ska huvudmän vara skyldiga att kunna ge timmarna när sådana behov finns och eleverna skyldiga att delta när de väljs ut för att få förstärkningsundervisning. Eleverna ska då delta utöver den garanterade undervisningstiden. Vår bedömning är att den föreslagna förstärkningsundervisningen, om den ska ges genom tillfälliga elevurval, ryms inom ramen för dagens regler för den obligatoriska verksamheten. Om den ska ges som halvklassundervisning är huvudmannen skyldig att kunna anordna halvklassundervisning motsvarande den omfattning som regleras. Vid halvklassundervisning påverkas inte längden på elevernas skoldag på samma sätt och förstärkningsundervisningen går inte utöver den garanterade undervisningstiden för eleven.

Vår bedömning är att förstärkningsundervisning i grupper med tillfälliga elevurval bör ges som längst i åttaveckorsperioder, vara relaterade till ett specifikt läroplansinnehåll och omgärdas av regler för maximala gruppstorlekar per stadium. Det ska vara lärarkollegiet på respektive skola som avgör vilka elever som ska delta. Urval sker med samma rekvisit som gäller i dag för när lärare ska ge extra anpassningar. Förstärkningsundervisning är därför inte en stödinsats inom ramen för särskilt stöd. Förstärkningsundervisningen ska ses som del i den ledning, stöd och stimulans som ska ges i ordinarie undervisning. Insatsen ska inte heller omfattas av omfattande dokumentationskrav, utan vi bedömer att skolan endast ska göra en anteckning om vilka elever som deltagit i förstärkningsundervisning, i vilket ämne och under vilken period.

Vår bedömning är att en permanent reglering av förstärkningsundervisning i den omfattning vi föreslår ska gälla i försöksverksamheten skulle kosta 1,6 miljarder kronor per år i grundskolan om den ska ges genom tillfälliga elevurval och 5 miljarder kronor per år om den ska ges genom halvklassundervisning. En blandad modell, där lågstadiet ger förstärkningsundervisning genom halvklass och övriga stadier genom elevurval, skulle kosta 3 miljarder kronor per år.

Gruppstorlekar kan behöva regleras i de obligatoriska skolformerna

En central utgångspunkt i försöksverksamheten och för en framtida permanent reglering av förstärkningsundervisning är att elever, oavsett om de ges förstärkningsundervisning genom elevurval eller halvklassundervisning, ska ges denna i mindre undervisningsgrupper. Storleken på grupper i tillfälligt elevurval låter sig regleras med antalsangivelser, men för att kunna få en effektiv reglering av halvklassundervisning kan det vara nödvändigt att först reglera vad en hel klass är. Vår bedömning är därför att regeringen bör låta utreda en reglering av klasstorlekar i grundskolan, likt vad som nu ska göras för förskolan genom Utredningen om en likvärdig förskola av god kvalitet med obligatorisk språkförskola (U 2024:4).

Förstärkningsundervisningen införs i stället för en generell utökning av lågstadiets timplan

Under år 2023 hade Skolverket regeringens uppdrag att utreda och lämna förslag på hur lågstadiets timplan skulle kunna utökas med 178 timmar. Enligt Skolverket skulle en sådan reform kosta 1,8 miljarder kronor per år. I enlighet med resultaten i vår utredning bedömer vi att vårt förslag om att tillföra förstärkningstimmar bör införas i stället för en generell utökning av lågstadiets timplan. Vi bedömer att förstärkningsundervisningen kommer ha större positiv totaleffekt på elevernas kunskaper och skolväsendet som helhet varför vi också bedömer det som en mer kostnadseffektiv åtgärd. Vi föreslår därför att de ekonomiska resurser som skulle ha använts för att utöka lågstadiets timplan i stället används för att först finansiera försöksverksamheten och därefter finansiera förstärkningsundervisningen vid en fullt genomförd reform.

Vid en fullt genomförd reform bedömer vi att staten måste kompensera skolans huvudmän enligt finansieringsprincipen för det ökade åtagande som förstärkningsundervisningen innebär. Det betyder att resurser då fördelas i enlighet med det kommunalekonomiska utjämningssystemet. För att stödja kommunerna i hur resurserna kan fördelas till skolor och huvudmän, för att uppnå maximal kompensatorisk effekt, föreslår vi att Skolverket ska ges i uppdrag att ta fram en fördelningsnyckel för hur resurserna kan fördelas till skolor.

I detta arbete bör Skolverket ta eventuella förslag från Utredningen om en nationell skolpengsnorm för ökad likvärdighets (U 2023:5) i beaktande.

Lovskola och extra studietid

Nuvarande lovskola lämnas oförändrad

Vår bedömning är att nuvarande former av lovskola bör kvarstå. Vi föreslår därför varken att de ska utökas eller avskaffas. Skälet för detta är att de i relation till en begränsad elevgrupp fyller ett viktigt syfte genom att elever som av någon anledning missat ett särskilt moment i undervisningen med lovskola ges en möjlighet att kompensera detta.

För elever med större behov bedömer vi att lovskola som insats är otillräcklig. Dels för att den mängd undervisningstid som skulle behövas inte är rimlig att ge inom lovskola, dels för att lovskola inte kan ge undervisning av samma kvalitet som den ordinarie undervisningen under terminerna. Vi bedömer också att det inte är möjligt att införa en utökad obligatorisk lovskola, i den omfattning som sannolikt skulle behövas för många elever, inom ramen för den obligatoriska verksamheten. Vi förordar därför att vårt system med förstärkningsundervisning, efter genomförd försöksverksamhet, införs i stället för en utbyggd lovskola, såväl frivillig som obligatorisk. Vår bedömning är att det är en åtgärd med större chanser att ge långvariga positiva effekter för eleverna.

Extra studietid utökas inte och bör utvärderas

Med anledning av vårt förslag om förstärkningsundervisning föreslår vi inte heller någon utökad extra studietid. Vi anser att utökade resurser i stället bör läggas på förstärkningsundervisning. Förstärkningsundervisning har flera fördelar jämfört med extra studietid.

Genom att förstärkningstimmarna i förstärkningsundervisningen föreslås regleras i timplanen är de dels både obligatoriska för huvudmän att erbjuda och för elever att delta i, dels ska förstärkningsundervisning bedrivas av legitimerade och ämnesbehöriga lärare i enlighet med skollagens definition av undervisning. Den undervisning som bedrivs under förstärkningstimmarna står i detta hänseende i direkt relation till den undervisning som bedrivs på den ordinarie undervisningstiden i ämnet och är därmed också en integrerad del av lärarnas hela planering av undervisningen.

Om förstärkningsundervisning visar sig vara en effektiv reform är vår bedömning att extra studietid på sikt skulle kunna avskaffas. Detta måste dock utvärderas innan ett sådant beslut fattas, varför vi föreslår att Skolverket ska ges i uppdrag att utvärdera den extra studietiden. De resurser som frigörs vid ett eventuellt avskaffande skulle kunna användas för antingen ytterligare förstärkningstimmar i de berörda ämnena eller genom att tillföra fler timmar för något annat ämne, till exempel engelska.

Färdighetstränande och språkstärkande sommarlovskola bör införas

Det finns grupper av elever som har behov av betydande mängd- och färdighetsträning i läsning. Eleverna behöver insatser som är mycket omfattande i tid. Detta gäller främst lågstadieelever som inte har knäckt läskoden, men också andra elever. Det kan gälla såväl elever födda i Sverige som nyanlända elever, elever i grundskolan och elever i gymnasieskolans språkintroduktion.

Vi har studerat ett exempel på en sommarlovskola av detta slag i Göteborg. Där har man erbjudit frivillig sommarlovskola i sex veckor, sex timmar om dagen för elever i lågstadieålder. Sommarlovskolan har tagit ett helhetsgrepp runt elevernas samlade dag där skolskjuts, måltider och fritidsverksamhet har hanterats som en helhet. För att lösa problemet med lärarförsörjningen har man anställt lärarstudenter som är färdiga med stora delar av sin lärarutbildning. Verksamheten har uppvisat mycket goda resultat.

Vår bedömning är att regeringen bör inrätta ett riktat statsbidrag för en färdighetstränande och språkstärkande sommarlovskola av detta snitt för grundskolans alla årskurser och gymnasieskolans språkintroduktion.

Denna färdighetstränande och språkstärkande sommarlovskola bör vara frivillig för huvudmannen att anordna och för eleverna att delta i. Vi gör denna bedömning mot bakgrund av hur omfattande

vi anser att sommarlovskolan behöver vara. Vi bedömer att den ska vara 4–6 veckor per sommarlov och omfatta minst 25 timmar i veckan. Att göra en så omfattande verksamhet obligatorisk för huvudmännen att erbjuda är enligt vår bedömning orealistiskt med hänvisning till skolhuvudmännens olika förutsättningar, inte minst avseende elevunderlag och lärarförsörjning. På motsvarande sätt menar vi att en mer omfattande utökning av elevernas obligatoriska undervisningstid, till exempel genom att göra den färdighetstränande och språkstärkande sommarlovskolan obligatorisk, inte skulle rymmas inom den obligatoriska verksamheten.

I budgetpropositionen för år 2025 (prop. 2024/25:1 utg.omr. 16) har regeringen aviserat en försöksverksamhet med intensivträning i svenska för elever som behöver det, i stor utsträckning enligt den modell som vår utredning bedömer bör införas. För att undvika att Regeringskansliet utarbetar förslag till en statsbidragsförordning och vi lämnar förslag på en annan, lämnar vi i stället en bedömning av hur en statsbidragsförordning bör utformas, vilka principer den bör bygga på och vilka kriterier som bör gälla för att få ta del av bidraget.

Vår bedömning är att 24 000 elever skulle kunna delta per år, till en kostnad av mellan 332 och 389 miljoner kronor beroende på hur verksamheten utformas.

Beslut att gå om en årskurs och årskursplacering för nyanlända

Enligt våra direktiv ska vi analysera förutsättningarna för rektorer att besluta att en elev ska gå om en årskurs och bedöma om det under vissa förutsättningar ska bli obligatoriskt för rektorer att fatta ett sådant beslut. Tidigare undersökningar visar att det är relativt ovanligt att rektorer fattar sådana beslut. Detta bekräftas i våra egna undersökningar och i referensgruppsmöten med rektorer.

Vår slutsats är att det begränsade användandet inte beror på regelverket. Vi föreslår därför inga förändringar av regelverket. Vår slutsats är att det begränsade användandet beror på att rektorer sällan tror att åtgärden skulle gynna eleven. Rektorer vittnar om att beslut att gå om en årskurs föregås av noggranna överväganden. Särskild vikt tycks läggas vid sociala hänsyn. Samma hänsyn tycks tas när nyanlända elever årskursplaceras. Det är mycket ovanligt att nyanlända elever placeras i en årskurs som inte motsvarar deras ålder, trots att de är överrepresenterade med nästan 400 procent bland elever som inte blir behöriga till ett nationellt gymnasieprogram.

Vår bedömning är att det inte är omöjligt att fler elever skulle kunna gynnas av att gå om en årskurs eller för en nyanländ elev att placeras i en annan årskurs än vad deras ålder motsvarar. Vi föreslår därför att Skolforskningsinstitutet ges i uppdrag att ta fram en forskningssammanställning om faktorer som är viktiga att beakta vid beslut som innebär att elevers tid i grundskolan utökas genom att gå om en årskurs eller placeras i en annan årskurs än som motsvarar ens ålder.

Konsekvenser av våra förslag

Om en permanent reglering genomförs efter försöksverksamheten som innebär att vissa elever, genom elevurval, ska ges förstärkningsundervisning i olika perioder, kommer vissa elevers undervisningstid att öka. Vår bedömning är att detta är rimligt för att skolor ska kunna förverkliga skolans kompensatoriska uppdrag och tillförse att fler elever blir behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Vi bedömer också att detta är möjligt att göra redan inom dagens regler för vilken undervisning elever är skyldiga att delta i. Den omfattning vi bedömer att förstärkningsundervisningen bör ha ryms inom dagens regelverk för den obligatoriska verksamhetens omfattning.

Oavsett utformning av en permanent reglering kommer det att öka lärarbehovet i de skolformer som omfattas. Vår bedömning är att de minskande elevkullarna de kommande åren skapar ett gynn- samt tillfälle att genomföra en reform av detta slag. Det minskade lärarbehovet som blir en följd av minskande elevkullar motsvarar i stor utsträckning det ökade lärarbehov som våra förslag innebär.

Lärarbehovet ökar mest om förstärkningsundervisning ska ges genom halvklassundervisning.

På längre sikt bedömer vi att våra och andra utredningars förslag också kan bidra till att öka yrkets attraktivitet. Det kan få till följd att fler personer både vill bli och fortsätta arbeta som lärare, vilket stärker lärarförsörjningen. Detta gäller till exempel Utredningen om minskad administration och om reglering av förskollärares och lärares tid (U 2023:1) som har i uppdrag att lägga förslag som förbättrar lärares möjligheter att i sin yrkesutövning fokusera på eleverna och undervisningen.