Sysselsättning och boende på landsbygden Juridiska personers förvärv av jordbruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmelserna

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Genom utredningens delbetänkande, SOU 2024:73, Juridiska personers förvärv av lantbruksegendom genom testamente , har utredningen behandlat frågan om förvärv genom testamente. Detta betänkande utreder de övriga två frågorna, det vill säga översynen av juridiska personers förvärv av lantbruksegendom och översynen av bestämmelserna om förvärvstillstånd i glesbygd.

Översynen av juridiska personers förvärv av lantbruksegendom

Enligt direktivet behöver jordförvärvslagens bestämmelser om förvärvstillstånd för juridiska personers förvärv av lantbruksegendom ses över i syfte att förbättra tillgången till externt kapital för investeringsintensiva jordbruksföretag. Att det finns goda förutsättningar för investeringar och ägarskiften bedöms bidra till ökad sysselsättning och en levande landsbygd.

Vidare anges att det är angeläget att det även i fortsättningen ska finnas en stark koppling mellan brukande och ägande av jordbruksmark och att en långsiktig och hållbar användning av jordbruksfastigheter säkerställs. Det är därför även viktigt att endast bolag som ägs av fysiska personer tillåts förvärva mark enligt förslaget.

Utredningen har därför fått i uppdrag att:

• bedöma om jordförvärvslagen ska ändras så att investeringsintensiva djurhållande jordbruksföretag och jordbruksföretag som avser att göra en första investering i djurstallar och som bedrivs i aktiebolagsform ska kunna ges tillstånd att förvärva viss jordbruksmark,

• ta ställning till om det utöver djurhållande jordbruksföretag finns andra typer av jordbruksföretag som bör kunna få tillstånd att förvärva jordbruksmark, och

• redogöra för de möjligheter och risker som en sådan ordning kan innebära.

Om utredningen bedömer att jordförvärvslagen bör ändras ska utredningen också:

• föreslå de kriterier som ska ligga till grund för bedömningen av om tillstånd att förvärva jordbruksmark ska ges, till exempel tillhörighet till en viss jordbrukssektor, verksamhetens behov av areal eller investeringens storlek och livslängd,

• utforma förslaget så att tillstånd till förvärv av jordbruksmark endast får lämnas till aktiebolag som uteslutande ägs av fysiska personer och som bedrivs i form av ett privat aktiebolag,

• föreslå att det för juridiska personers förvärv av aktier i de bolag som tillåts förvärva mark enligt de regler som föreslås eller av jordbruksmark som sådana bolag förvärvat enligt de föreslagna reglerna, ska krävas förvärvstillstånd och föreslå grunderna för en sådan prövning,

• vid utformandet av förslaget göra en avvägning mellan, å ena sidan, jordbruksföretagens behov av kapitalförsörjning och, å andra sidan, att förslaget inte får öppna för mer omfattande bolagsägande än nödvändigt,

• särskilt beakta hur förslaget ska utformas för att vara förenligt med EU-rätten, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Syftet med översynen är dock inte att underlätta för aktörer som främst är intresserade av mark som kapitalplacering då det kan antas att sådana aktörer har ett begränsat intresse av att investera i en kapitalkrävande jordbruksproduktion. Detta innebär att översynen inte ska omfatta förvärv av skogsmark.

Utredningen bedömer att aktiebolags möjlighet att förvärva lantbruksegendom ska behållas enligt nuvarande regler. På så sätt bevaras markägarbalansen och konkurrensneutraliteten mellan associationsformer och olika lantbruksföretag. Ökade möjligheter för vissa aktiebolag att förvärva viss jordbruksmark riskerar att leda till negativa konsekvenser för jordbrukets utveckling samt bosättning och sysselsättning på landsbygden.

En utökad möjlighet för vissa aktiebolag att förvärva viss jordbruksmark överväger inte de risker det får för ägarstrukturen i svenskt jordbruk och jordbrukets utveckling i Sverige. Huvudskälen mot en utökad möjlighet för vissa aktiebolag att förvärva viss jordbruksmark är effekterna av en rubbad markägarbalans och bristande konkurrensneutralitet mellan lantbruksföretagen.

Kärnan i markägarbalansen är att andelen bolagsägd jordbruks- och skogsbruksmark inte ska öka i förhållande till andelen privatägd mark. Ett omfattande privat ägande har ansetts säkerställa en mångfald av olika brukningsmetoder i jord- och skogsbruket, medan ett ökat bolagsägande har ansetts leda till att allt mer mark ägs av personer med annan yrkesverksamhet än jordbruk och skogsbruk. Ett ökat bolagsägande har vidare ansetts innebära att mark undandras från fastighetsmarknaden på ett otillfredsställande sätt och till risk för sådana prisökningar att jord- och skogsbrukare normalt inte har möjlighet att förvärva den lantbruksegendom de behöver för sin sysselsättning. 1 Att ett ökat bolagsägande av jordbruksmarken riskerar betydande inverkan på fastighetsmarknaden för jordbruksmark i Sverige bekräftas av Svefa AB:s rapport till utredningen. 2 Bolagen skulle driva upp efterfrågan på jordbruksmark. Eftersom dessa företag ofta har en stark finansiell ställning och tillgång till kapital kan de konkurrera ut fysiska personer och mindre aktörer i budgivning. Priserna på mark skulle kunna öka kraftigt och bidra till snabbare utslagning av små och medelstora jordbruksföretag. Utredningen anser därför att markägarbalansen och dess bakomliggande skäl gör sig lika starkt gällande i dag som tidigare. Därför krävs det mycket starka skäl för att genomföra ändringar i jordförvärvslagen som innebär att vissa aktiebolag ska få utökade möjligheter att förvärva viss jordbruksmark. Utredningen ser i stället exempelvis positivt på det arbete som pågår med att utreda möjligheter till att ge jordbruksföretag stöd genom statliga kreditgarantier 3 och anser att det vore en bättre lösning än att ändra i jordförvärvslagen för att nå rätt företag med åtgärderna. Den neutrala företagsbeskattningen har under mer än trettio år tjänat väl för att uppnå rimlig skattebelastning oavsett företagsform. Det är dock uppenbart att för nya lantbrukare utan eller med ett begränsat räntefördelningsunderlag i enskild firma blir skattesituationen orimligt hög över tid. Detta snedvrider konkurrensen med redan etablerade lantbrukare och borde åtgärdas för att stimulera fler till att utveckla sitt lantbruksföretag.

En utökad möjlighet enbart för vissa aktiebolag att förvärva jordbruksmark riskerar att snabbt bidra till att allt färre och större företag, som har möjligheten, äger jordbruksmarken och står för en ännu större andel av jordbruksproduktionen i Sverige. Sverige behöver fler konkurrenskraftiga företag och inte färre för att uppnå målet i livsmedelsstrategin om att den totala livsmedelsproduktionen ska öka.

Vår samlade bedömning är att det inte heller gynnar generationsväxling eller leder till att fler väljer att bli lantbrukare. Det är heller inte önskvärt att aktivt stimulera till att jordbruksmark skiljs från skogsmark. Skogen är många gånger en viktig finansieringskälla för lantbrukares investeringar i animalieproduktion. För bankerna är associationsformen av underordnad betydelse och man lyfter samfällt fram att för lönsamma investeringar hos etablerade lantbrukare är kapitalförsörjningen generellt sätt inte en begränsning.

För att granska följderna och konsekvenserna av en utökad möjlighet för vissa aktiebolag att förvärva viss jordbruksmark närmare har utredningen ställt upp tre scenarier som omfattar olika stora arealer mark och utrett möjligheterna och riskerna med dem. 4 Genom undersökningen av scenarierna blev det tydligt att dessa är svåra att genomföra utan väsentliga ändringar både i fastighetsbildningslagen och jordförvärvslagen. Även för de aktiebolagsrättsliga frågorna krävs ett helhetsgrepp på jordförvärvslagens skyddsändamål och dess utformning. Detta är inte några huvudargument mot en utökad möjlighet men bidrar ändå till att utökade möjligheter kan bli praktiskt svåra att genomföra. Förändringarna kommer även, beroende på vilken typ av samt hur många kriterier och villkor som ställs upp, bidra till en ökad administrativ börda för både aktiebolagen och myndigheterna. I avsnittet om oförändrad lagstiftning framgår möjligheterna som finns i dag att genom bland annat kompensationsförvärv förvärva jordbruksmark till aktiebolag. På så sätt behålls markägarbalansen och konkurrensneutraliteten.

Eftersom utredningens bedömning är att vissa aktiebolag inte ska ges utökade möjligheter att förvärva jordbruksmark finns det inte anledning att gå in på vilka aktiebolag eller vilka kriterier som hade varit lämpliga att ställa så som till exempel tillhörighet till en viss jordbrukssektor, verksamhetens behov av areal eller investeringens storlek och livslängd.

Översynen av bestämmelserna om förvärvstillstånd i glesbygd

Enligt jordförvärvslagen krävs förvärvstillstånd även vid fysiska personers förvärv av lantbruksegendom när förvärvet avser egendom i glesbygds- och omarronderingsområden.

Förvärvstillstånd krävs inte vid förvärv av egendom i glesbygd som inte ingår i omarronderingsområde om egendomen förvärvas av den som sedan minst ett år är folkbokförd i glesbygd inom den kommun där egendomen är belägen. Vidare får förvärvstillstånd vägras i vissa fall, men inte om förvärvaren gör sannolikt att han eller hon inom tolv månader från förvärvet varaktigt kommer att bosätta sig på fastigheten eller att förvärvet varaktigt kommer att främja sysselsättningen på orten.

Syftet med bestämmelserna om förvärvstillstånd i glesbygd är enligt tidigare förarbeten regionalpolitiskt. 5 Bestämmelserna syftar till att stärka sysselsättningsunderlaget för dem som redan är bosatta i glesbygden eller att få till stånd varaktig bosättning där. I bilagan till jordförvärvsförordningen (2005:522) finns en förteckning över vilka områden som är glesbygd i jordförvärvslagstiftningens mening. Indelningen har inte ändrats annat än marginellt sedan 1990-talet.

Länsstyrelserna prövar årligen cirka 2 000 ärenden om förvärvstillstånd i glesbygd. Under åren 2018–2022 vägrades tillstånd i mellan ett och sex fall per år. I en skrivelse till Landsbygds- och infrastrukturdepartementet 2013 framhåller länsstyrelserna att få prövningar om förvärvstillstånd leder till avslag. 6 Redan i betänkandet SOU 2001:38 beskrevs att avslagsfrekvensen i relation till prövade ärenden var låg. Enligt den utredningen var den direkta effekten av vägrade förvärvstillstånd på främjandet av boendet och sysselsättningen i glesbygd blygsam och bestämmelsernas preventiva effekter var, sett i ett större sammanhang, små. 7

Kravet på tillstånd vid förvärv i glesbygd medför, förutom ökade kostnader för enskilda markägare och mäklare, även administrativt merarbete och kostnader för prövningsmyndigheter.

Om förvärvstillstånd vägras vid prövning av förvärv i glesbygd har säljaren rätt att kräva att staten löser in fastigheten. Medel för inlösen av fastigheten tas ur Jordfonden, som regleras i förordningen (1989:281) om Jordfonden. Fondens huvudsakliga användningsområde är dock omarronderingsverksamheten. Den inlösenskyldighet som kan uppstå efter avslag på en ansökan om förvärvstillstånd i glesbygd kan ofta avse större fastigheter med högre värden i jämförelse med de mindre fastigheter som löses in för omarrondering. Till följd av prisuppgången på fastigheter finns enligt vad som framgår av en skrivelse från Statens jordbruksverk till Landsbygds- och infrastrukturdepartementet 2023 en risk för att det sammanlagda värdet på den egendom som kan bli föremål för inlösen överstiger tillgängliga medel i Jordfonden. 8 Dessutom är Jordfondens kapital uppbundet under flera år framåt främst för inlösen av fastigheter för omarrondering, en process som involverar flera fastighetsägare och avslutas med en fastighetsbildningsåtgärd. De delar av fastighetsbeståndet som ligger i anslutning till omarronderingsområdena kan avvecklas endast i den takt som förrättningar slutförs. Det gör att Jordfonden är olämplig som finansieringskälla när det gäller inlösen vid vägrat tillstånd till förvärv i glesbygd.

Mot den beskrivna bakgrunden är det möjligt att glesbygdsreglerna

– i vart fall i sin nuvarande utformning – inte har den effekt som eftersträvas.

Utredningen har därför fått i uppdrag att:

• ta ställning till hur bestämmelserna om tillstånd till förvärv av lantbruksegendom i glesbygd kan anpassas till dagens förhållanden,

• i förslaget till anpassning göra en avvägning mellan, å ena sidan, kostnaderna för enskilda och det allmänna för prövningen av en ansökan om förvärvstillstånd i glesbygd och, å andra sidan, den uppskattade nyttan av att främja boende och sysselsättning i glesbygd,

• bedöma om behovet av regler om förvärvstillstånd i glesbygd och möjligheterna att åstadkomma resultat är större i vissa delar av Sverige, till exempel i delar av Norrland, eller om det med beaktande av tillgången till kommunikationer och bredbandsutbyggnad är lämpligt att färre områden generellt ska anses vara glesbygd,

• ta ställning till hur bestämmelserna om statens inlösenskyldighet kan utformas samt analysera de finansieringsbehov de nya reglerna kan ge upphov till och föreslå en lämplig finansieringsform,

• särskilt beakta hur förslaget ska utformas för att vara förenligt med EU-rätten, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningen har kommit fram till att glesbygdsbestämmelserna inte tillämpas enhetligt och ändamålsenligt.

Av utredningens kostnads- och nyttoanalys framgår att nyttan med förvärvsprövningen i glesbygd överstiger kostnaden först om dagens tillämpningsproblem kan undanröjas, det geografiska området kan anpassas till dagens regionalpolitiska syften och att förvärvsprövning i glesbygd enbart sker där den gör störst nytta. Genom en enhetlig och ändamålsenlig tillämpning av reglerna i rätt områden och för rätt aktörer får reglerna avsedd effekt.

För att komma till rätta med tillämpningsproblemen föreslår utredningen att ett regeringsuppdrag ska lämnas till Jordbruksverket och länsstyrelserna att genomföra utbildningsinsatser och ta fram gemensamma rutiner som stärker förutsättningarna för en enhetlig och ändamålsenlig handläggning av ärenden om förvärvstillstånd i glesbygd. Rutinerna ska innefatta utredning och kontakter med alternativa intressenter som säkerställer att utredningsskyldigheten uppfylls.

Utredningen föreslår även att inlösenskyldigheten tas bort för köp av lantbruksegendom där förvärvstillstånd vägras enligt glesbygdsbestämmelserna i 7 § första stycket jordförvärvslagen. På så sätt kan glesbygdsbestämmelserna tillämpas fullt ut utan hänsyn till om en intressent, alltså en alternativ köpare, betalar samma pris som köparen, om det finns tillräckliga medel för inlösen i Jordfonden eller bestämmelserna om statligt stöd.

Vidare ska tillämpningsområdet för förvärvsprövningen anpassas till dagens regionalpolitiska behov. Utredningens förslag är att det ska ske dels genom en översyn av glesbygdsområdena, dels genom att kretsen personer som undantas från förvärvsprövningen utökas något. De som är mest lämpade att göra översynen av vilka områden som bör utgöra glesbygd är länsstyrelserna i nära dialog med kommunerna. Det är länsstyrelserna och kommunerna som har den regionala och lokala kännedomen som krävs för att lämna förslag till ändringar av vilka områden som ska vara glesbygd. Det är även så ändringar av områden har skett tidigare. Utredningen föreslår därför att regeringen ska lämna ett uppdrag till länsstyrelserna att i nära dialog med kommunerna se över bilagan till jordförvärvsförordningen och föreslå eventuella ändringar vad gäller områden som ska vara glesbygd.

Utifrån att det är fler stora sammanhängande områden med gles bebyggelse och långa avstånd till sysselsättning eller service i norr än i söder finns det fler glesbygdsområden i norr. I norr har man också geografiskt större områden som utgör glesbygd. Det kan dock inte antas att behovet av förvärvsprövning i glesbygd är större i norr än i söder. Trycket på att förvärva lantbruksegendom är generellt större i de södra och mellersta delarna av landet än i norr, givetvis med vissa undantag. Det är fler lantbruksegendomar i södra och mellersta Sverige som riskerarar att bli till fritidsbostäder på grund av rimligare pendlingsavstånd från städer. Utredningens uppfattning är därför att behovet av regionalpolitisk reglering liksom möjligheterna att åstadkomma resultat inte är större i norra Sverige än i södra och mellersta Sverige.

Vi föreslår även en mindre utvidgning av släktskapsundantaget till att omfatta även förvärv där förvärvaren eller, när makar förvärvar gemensamt, någon av dem är överlåtarens förälder eller syskon. Släktskapsundantaget gäller i dag för den som är gift med överlåtaren eller förvärv där förvärvaren eller, när makar förvärvar gemen- samt, någon av dem är överlåtarens avkomling, se 3 § 5 jordförvärvslagen. Släktskapsundantaget utökas eftersom syskon och förälder, med eventuella makar, troligtvis ändå skulle få förvärvstillstånd efter en prövning enligt 7 § första stycket jordförvärvslagen. På så sätt besparas onödiga förvärvsprövningar, kostnader samt administrativa bördor för både de enskilda och det allmänna.

Utredningen har tagit fram författningsförslag för förslagen om inskränkning i statens inlösenskyldighet och det utökade släktskapsundantaget. Vi har beaktat EU-rätten och utformat förslagen i enlighet med den. Vi föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2026.

• om det bedöms möjligt, lämna förslag som innebär att förvärv genom testamente omfattas av prövning enligt jordförvärvslagen,

• ta ställning till hur prövningen i så fall bör gå till, när den bör äga rum och vilka rättsliga följder ett beslut att neka tillstånd ska få,

• särskilt beakta hur förslaget ska utformas för att vara förenligt med regeringsformen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt EU- rätten och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningens lagförslag i korthet

Utredningen föreslår att juridiska personers förvärv av lantbruksegendom genom testamente ska omfattas av förvärvsprövning. Förslaget till ändring i jordförvärvslagens tillämpningsområde syftar till att reglera både den situationen att en juridisk person är universell testamentstagare och legatarie. Utredningen har gjort bedömningen att fall där en juridisk person nekas förvärvstillstånd efter ett testamentariskt förordnande bör leda till att den gällande bestämmelsen i jordförvärvslagen om att förvärvet är ogiltigt blir tillämplig. Detsamma bör gälla om en juridisk person underlåter att ansöka om förvärvstillstånd inom föreskriven tid.

Utredningen föreslår också att det införs en ny bestämmelse i jordförvärvslagen som gäller när lantbruksegendom förvärvats genom testamente som innebär att förvärvstillstånd ska sökas inom tre månader från det att testamentet fick laga kraft och legatet utgavs eller, om bouppteckning inte hade registrerats då, från det registreringen skedde. Bestämmelsen speglar de regler för lagfart kopplat till testamenten som finns i jordabalken. När ett arvskiftesavtal utgör fångeshandling gäller huvudregeln om tre månader från den tidpunkt då förvärvet skedde som gäller både enligt jordförvärvslagen och jordabalken.

Utredningen föreslår också att jordförvärvslagen ändras så att juridiska personers förvärv av lantbruksegendom från Allmänna arvsfonden alltid omfattas av förvärvsprövning.

Utredningens överväganden och bedömningar i korthet

Utredningen har kommit fram till att det finns ett ökat intresse att testamentera lantbruksegendom till juridisk person. Utredningen gör denna bedömning mot bakgrund av vad som framkommit genom intervjuer med fastighetsmäklare, rådgivningsföretag och branschaktörer. Exponeringen i media av det faktum att det är möjligt att, via testamente, prövningsfritt föra över lantbruksegendom från fysisk person till juridisk person och den retorik som är kopplad till lagens utformning är också en viktig komponent i utredningens bedömning. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att det numera finns ett ökat intresse att testamentera lantbruksegendom till juridisk person och drar slutsatsen att detta på sikt, om lagen inte ändras, kommer att leda till att ägarbalansen (dvs. fördelningen av ägandet av lantbruksegendom mellan fysisk och juridisk person) påverkas. Detta är en utveckling som inte är förenlig med jordförvärvslagens syfte. Utredningen föreslår därför att jordförvärvslagen ändras så att juridiska personers förvärv av lantbruksegendom genom testamente omfattas av förvärvsprövning.

Utredningen har övervägt två olika alternativ för vad som bör gälla om en juridisk person nekas förvärvstillstånd efter ett testamentariskt förvärv. Utredningen har utvärderat huruvida ett nekat förvärvstillstånd bör leda till att förvärvaren får en avyttringsskyldighet inom viss tid och att egendomen – om avyttring inte sker – får säljas på offentlig auktion. Utredningen har kommit fram till att en sådan reglering skulle vara förenad med många praktiska och juridiska problem, varför detta alternativ har avfärdats. Dessutom skulle en sådan reglering avvika från vad som gäller för förvärv genom köp, byte och gåva, vilket inte bedöms lämpligt utifrån bevarandet av lagstiftningens systematik och terminologi.

Utredningen förordar att en ordning inrättas där huvudregeln om att förvärvet blir ogiltigt vid nekat förvärvstillstånd tillämpas på juridiska personers förvärv genom testamente. Ett avslag på förvärvstillståndsansökan leder alltså till att förvärvet blir ogiltigt och behandlas som nyupptäckt egendom i dödsboet. Här tar de gällande arvs- och testamentsrättsliga reglerna vid och situationen hanteras utifrån dessa (varvid testamentestolkningen blir avgörande för den fortsatta handläggningen).

Förslaget innebär också att länsstyrelsen, Jordbruksverket eller Skatteverket bör få i uppgift att underrätta samtliga dödsbodelägare vid nekat förvärvstillstånd. Lantmäteriet måste också uppdatera sina rutiner och systemstöd så att lagfartsansökan, även i de fall som omfattas av de föreslagna ändringarna, förklaras vilande i avvaktan på att frågan om förvärvstillstånd har avgjorts. Den fyraåriga fristen som gäller för dödsboägda fastigheter bevakas fortsatt av länsstyrelsen.

Utredningen föreslår att det införs en ny bestämmelse om att juridiska personer som förvärvat lantbruksegendom genom testamente har tre månader på sig att söka förvärvstillstånd. Utredningen föreslår att det görs ett tillägg i jordförvärvslagen om denna frist. För de fall där det upprättats ett arvskiftesavtal bedömer utredningen att dessa situationer hanteras inom ramen för den nu gällande bestämmelsen om att förvärvstillstånd ska sökas inom tre månader från det förvärvet skedde.

Utredningen har övervägt huruvida det bör införas en ny särskild tillståndsgrund vid testamentariska förvärv eller om någon kategori av juridiska personer bör vara undantagna från tillståndsplikten. Utredningen har bedömt att förvärvsprövningarna vid juridiska personers förvärv av lantbruksegendom genom testamente bör prövas enligt de nu gällande reglerna i jordförvärvslagen och att ingen särskild kategori av juridisk person bör undantas från tillståndsplikten.

Utredningen har även funnit att juridiska personers förvärv av lantbruksegendom från Allmänna arvsfonden alltid bör omfattas av krav på förvärvstillstånd, i likhet med juridiska personers förvärv av lantbruksegendom från fysisk person eller dödsbo. Utredningen föreslår därför att det införs nya regler i jordförvärvslagen som innebär att förvärv av lantbruksegendom från Allmänna arvsfonden ska omfattas av krav på förvärvstillstånd.

Utredningen föreslår att de nya reglerna ska träda i kraft den 1 januari 2026. Utredningen har bedömt att det inte finns behov av övergångsbestämmelser.