Anpassning av det svenska regelverket för beviljande av asyl och asylförfarandet till miniminivån enligt EU-rätten

Asylinvandringen till Sverige har under senare år varit omfattande. Även om andelen asylsökande som söker sig till Sverige har minskat tar Sverige fortfarande emot fler asylsökande per capita än flera andra länder i Europa, däribland våra nordiska grannländer. Den tidigare stora invandringen i kombination med bristande integration har bidragit till att Sverige står inför stora utmaningar med ett växande utanförskap. För att bryta och vända den utvecklingen genomför regeringen nu ett paradigmskifte inom svensk migrationspolitik med målet att kraftigt minska antalet asylsökande som söker sig till Sverige och beviljade uppehållstillstånd. Utgångspunkten ska vara att skydd för den som flyr en konflikt eller kris ska erbjudas tillfälligt och för den som flyr Sveriges närområde och därefter leda till antingen svenskt medborgarskap, återvändande eller återvandring. Sverige ska inte i något avseende vara mer generöst i synen på asyl eller ansvar för att pröva en ansökan om internationellt skydd än vad som följer av förpliktelser enligt EU-rätten eller andra juridiskt bindande internationella regler som Sverige åtagit sig att följa. Ett viktigt led i det arbetet är att säkerställa att det svenska regelverket för beviljande av asyl och förfarandet för prövningen av en asylansökan inte är mer generöst än vad som krävs enligt EU-rätten. En utredning ska därför, genom en genomlysning av svensk rätt i förhållande till EU-rätten, ta fram förslag till författningsändringar och andra åtgärder som syftar till att så långt det är rättsligt möjligt begränsa bl.a. asylsökandes rättigheter.

Inom EU regleras frågor om asylförfarandet och beviljande av internationellt skydd bl.a. av Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning), här kallat det omarbetade asylprocedurdirektivet, och av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning), här kallat det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Direktiven innehåller bl.a. bestämmelser om bedömningen av ansökningar om internationellt skydd, förutsättningar för att betraktas som flykting eller subsidiärt skyddsbehövande (vilket i svensk rätt motsvaras av begreppet alternativt skyddsbehövande), skyddsstatus, grundläggande principer och garantier och förfaranden för beviljande och återkallande av internationellt skydd. Direktiven fastställer endast en miniminivå för normer och förfaranden och det är möjligt för medlemsstaterna att införa eller behålla förmånligare bestämmelser förutsatt att de är förenliga med direktiven. I syfte att anpassa det svenska regelverket för beviljande av asyl, asylförfarandet och rättigheter för asylsökande, den som beviljas uppehållstillstånd på asylrelaterade grunder och anhöriga till sådana personer till EU:s rättsliga miniminivå och utifrån vad som i övrigt följer av intresset av en restriktiv asylpolitik ska utredaren särskilt analysera vilka möjligheter som finns enligt dessa EU-direktiv att skärpa det svenska regelverket. Sedan flera år pågår förhandlingar inom EU om en reformering av det gemensamma regelverket för asyl bl.a. gällande förslag till en skyddsgrundsförordning och en asylprocedurförordning. Förhandlingarna är inte avslutade.

I Sverige finns regler om asylförfarandet och beviljande av internationellt skydd framför allt i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). Frågor om anpassningar av det svenska regelverket inom ramen för miniminivån enligt EU-rätten har delvis setts över tidigare. Någon fullständig översyn har dock inte gjorts av hur det svenska regelverket för beviljande av asyl och förfarandet för prövningen av en asylansökan förhåller sig till miniminivån enligt EU-rätten. En sådan översyn är nödvändig för att säkerställa att det svenska regelverket inte ska vara mer generöst än vad som krävs för en medlemsstat. En utredare bör därför få i uppdrag att göra en systematisk genomgång av genomförandet av EU-rätten i svensk utlänningsrätt. Om utredaren bedömer att en bestämmelse inte motsvarar de lägst ställda kraven i EU-rätten ska utredaren lämna förslag på författningsändringar som innebär att bestämmelsen utgår från EU:s miniminivå. Utredaren ska också ta fram förslag på åtgärder i övrigt som är rättsligt möjliga att genomföra i syfte att anpassa Sveriges asyllagstiftning till EU:s miniminivå, vilket kan bidra till att minska antalet asylsökande till Sverige.

Utredaren ska vid sina överväganden säkerställa att de förslag som läggs fram är förenliga med den miniminivå som följer av EU-rätten och andra juridiskt bindande internationella regler som Sverige åtagit sig att följa.

Det svenska regelverket om beviljande av asyl och förfarandet för prövningen av en asylansökan ska anpassas till EU:s rättsliga miniminivå

Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och det omarbetade asylprocedurdirektivet har genomförts i svensk rätt genom framför allt ändringar i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Det finns dock skillnader mellan direktiven och svensk rätt i ett antal avseenden. EU-direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Det innebär t.ex. att en medlemsstat inte behöver använda sig av samma terminologi eller systematik som i direktivet. Till viss del beror skillnaderna på att gällande svensk lagstiftning inte innehåller lika detaljerade bestämmelser som direktiven eller annan terminologi eller att det avsedda resultatet uppnås på annat sätt än genom lagstiftning, t.ex. genom rättspraxis. I Sverige utgår vidare prövningen av en asylansökan från en prövning av uppehållstillstånd till skillnad från den EU-rättsliga regleringen av internationellt skydd där statusen som flykting eller subsidiärt skyddsbehövande är det centrala. Det finns också skillnader som har sin grund i att delar av direktiven innehåller fakultativa bestämmelser som Sverige har valt att inte genomföra och som därför saknar motsvarighet i svensk rätt. Sverige har i flera avseenden även genomfört direktiven på ett sätt som har gått utöver vad som krävs enligt miniminivån i direktiven. Det innebär att det finns utrymme för att anpassa det svenska regelverket för att det inte ska vara mer generöst än vad som är en skyldighet för en medlemsstat enligt EU-rätten.

I svensk rätt gäller principen om fri bevisföring och fri bevisvärdering. Det är den asylsökande som har bevisbördan för att han eller hon är i behov av internationellt skydd och som ska göra både sin berättelse och sin identitet sannolik. Migrationsverket har dock en utredningsskyldighet och måste se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Den svenska ordningen ska i jämförelse med EU-rätten inte innebära en mer generös ordning både vad gäller bevisbörda och beviskrav. Enligt EU-rätten får medlemsstaterna betrakta det som den sökandes skyldighet att så snart som möjligt lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd (artikel 4.1 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet). Den sökandes identitet är en av de faktorer som avses i bestämmelsen (artikel 4.2).

Förslag ska tas fram för att det ska finnas en huvudregel som i enlighet med skyddsgrundsdirektivet innebär att den sökande ska styrka sin identitet och alla omständigheter som åberopas som grund för en ansökan om asyl med alla faktorer som den sökande förfogar över, exempelvis dokumentation och resehandlingar. Undantag från huvudregeln om den sökandes bevisbörda och beviskrav ska strikt spegla de krav som framgår av artikel 4.5 i direktivet. Utredaren bör dessutom ta fram förslag på vilka rättsföljder som så långt som möjligt begränsar den sökandes rättigheter enligt EU-rätten om den sökande inte uppfyller sin bevisbörda och beviskrav.

I uppdraget ska ingå att se över möjligheterna att skärpa eller förtydliga regler om bevisbörda och beviskrav enligt vad som är möjligt enligt EU-rätten. Utredaren ska därför säkerställa att svensk rätt är i överensstämmelse med miniminivån enligt EU-rätten och annan internationell rätt när det gäller beviskrav och bevisbörda i asylprocessen.

Artikel 31.8 och artikel 32.2 i det omarbetade asylprocedurdirektivet ger medlemsstaterna möjlighet att i vissa fall införa påskyndade förfaranden och att anse ansökningar som uppenbart ogrundade, vilket innebär att sökanden inte har en automatisk rätt att stanna kvar i medlemsstaten under den tid ett överklagande prövas i domstol (artikel 46.6). Sverige har endast delvis genomfört direktivets bestämmelser genom bestämmelser i 8 kap. 19 § UtlL om beslut om omedelbar verkställighet vid uppenbart ogrundade ansökningar. Sedan 2021 finns i svensk rätt även bestämmelser om säkra ursprungsländer. Det bör analyseras om ytterligare möjligheter att betrakta ansökningar som uppenbart ogrundade enligt artikel 31.8 och artikel 32.2 i det omarbetade asylprocedurdirektivet kan införas och därmed möjliggöra beslut om omedelbar verkställighet i fler situationer. Utgångspunkten ska vara att möjligheterna att införa påskyndade förfaranden och att besluta om omedelbar verkställighet ska genomföras i så stor utsträckning som möjligt i svensk rätt. Detsamma gäller möjligheterna att införa andra åtgärder i restriktiv riktning, t.ex. som en följd av ogrundade ansökningar.

I detta sammanhang finns även skäl att se över bestämmelsen i 5 kap. 1 b § UtlL om när en asylansökan får avvisas. Sverige har i detta avseende infört mer förmånliga bestämmelser än vad som följer av artikel 33 i det omarbetade asylprocedurdirektivet om ansökningar som inte kan tas upp till prövning, i och med att en asylansökan i vissa situationer inte får avvisas, t.ex. om sökanden fått en särskild anknytning till Sverige (5 kap. 1 b § andra stycket 2 UtlL).

Vidare är bestämmelser om att anse en ansökan som implicit återkallad enligt artikel 28 i det omarbetade asylprocedurdirektivet inte införda i svensk rätt. En ansökan kan exempelvis anses som implicit återkallad om sökanden har underlåtit att infinna sig till en personlig intervju. Det kan leda till att ansökan får avskrivas och i vissa fall avslås. Inom ramen för översynen ska det övervägas hur en ordning med sådana bestämmelser kan införas.

Vid genomförandet av det omarbetade asylprocedurdirektivet konstaterades att direktivet ger ett större utrymme för att låta bli att förordna offentligt biträde än vad som gäller enligt 18 kap. UtlL (prop. 2016/17:17 s. 54). Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller t.ex. inte några bestämmelser som innebär en skyldighet för medlemsstaterna att tillhandahålla offentligt biträde vid prövningen hos Migrationsverket. Direktivet fokuserar i stället på offentligt biträde vid prövningen i domstol. För ensamkommande barn ska medlemsstaterna dock utse en företrädare som företräder och bistår barnet under hela asylförfarandet, dvs. även hos Migrationsverket (artiklarna 20-22 och 25). Enligt utlänningslagen ska offentligt biträde förordnas för asylsökande om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Detta gäller både inför prövningen hos Migrationsverket och vid prövningen i domstol. För ensamkommande barn förordnas i princip alltid ett offentligt biträde.

Även rätten till tolk som bekostas av offentliga medel är mer vidsträckt i svensk rätt än vad som följer av det omarbetade asylprocedurdirektivet (artikel 12 och artikel 15 c). Det finns inte några bestämmelser i utlänningslagen om rätt till tolk under asylförfarandet. Regleringen av rätten till tolk finns i stället i de allmänna bestämmelserna i 13 § förvaltningslagen (2017:900) och 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Enligt 13 § förvaltningslagen ska en myndighet använda tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska. I 50 § förvaltningsprocesslagen anges att en tolk vid behov ska anlitas om en part som ska höras inför rätten inte behärskar svenska.

Inom ramen för uppdraget att anpassa det svenska regelverket om skyddsbehövande och asylförfarandet till EU:s rättsliga miniminivå ska det övervägas hur rätten till offentligt bekostat biträde och tolk i asylärenden kan begränsas.

Den svenska asylprövningen utgår från uppehållstillståndet som sådant. En asylsökande som inte uppfyller kriterierna för att beviljas internationellt skydd kan i vissa fall beviljas uppehållstillstånd på andra grunder, såsom familjeanknytning eller synnerligen ömmande omständigheter. Som en följd av det prövas i svensk rätt även andra eventuella grunder för uppehållstillstånd i samma förfarande. Ett skyddsbehov kan också uppkomma först efter att en asylsökande har fått ett avslag på sin asylansökan och ett avlägsnandebeslut. I vissa fall finns då möjlighet att bevilja en sådan person ett uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder (12 kap. 18 § UtlL). En utlänning som fått avslag på sin asylansökan kan under vissa förutsättningar även beviljas uppehållstillstånd på grund av arbete (5 kap. 15 a § UtlL).

Uppehållstillstånd som beviljas en person efter en ansökan om asyl är som huvudregel tidsbegränsade (jfr t.ex. 5 kap. 1 a och 6 §§ UtlL). Ett permanent uppehållstillstånd kan beviljas först efter att en utlänning har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsätter vidare att utlänningen uppfyller vissa särskilda krav, bl.a. att han eller hon kan försörja sig (5 kap. 7 § UtlL). Även anhöriga till dessa personer kan beviljas permanent uppehållstillstånd under liknande förutsättningar (5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL). En person som har vistats i Sverige med uppehållstillstånd i fem år utan avbrott kan ansöka om ställning som varaktigt bosatt. Den som beviljats en sådan ställning ska även beviljas permanent uppehållstillstånd (5 kap. 2 b § UtlL). En utlänning som har tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning), s.k. kvotflyktingar, beviljas permanent uppehållstillstånd redan vid det första beslutstillfället (5 kap. 2 § UtlL). Varken EU-rätten eller internationella konventioner kräver dock att ett uppehållstillstånd ska vara permanent. I vissa fall har dock lagstiftaren valt att knyta rättigheter som följer av EU-rätten till ett permanent uppehållstillstånd. Det gäller t.ex. för personer som beviljats ställning som varaktigt bosatta och vid viss anhöriginvandring.

Ett viktigt led i att anpassa det svenska regelverket för beviljande av asyl och asylförfarandet till EU:s rättsliga miniminivå är att asylrelaterade uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsade och att möjligheten att bevilja permanent uppehållstillstånd för dessa tas bort. Det bör därför utredas hur möjligheten att beviljas permanenta uppehållstillstånd ska utmönstras för utlänningar som beviljas uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov (5 kap. 1 § UtlL) vidarebosättning (5 kap.

2 § UtlL), synnerligen och särskilt ömmande omständigheter (5 kap. 6 § UtlL), vissa verkställighetshinder (12 kap. 18 § UtlL) och arbete efter avslag på asylansökan (5 kap. 15 a § UtlL). För att främja ett enhetligt och ändamålsenligt regelverk och för att undvika parallella system bör det även undersökas hur permanenta uppehållstillstånd för vissa utlänningar ska utmönstras för varaktigt bosatta. Permanent uppehållstillstånd ska även utmönstras för anhöriga till dessa grupper.

Eftersom permanent uppehållstillstånd som huvudregel krävs för att svenskt medborgarskap ska beviljas enligt gällande rätt behöver även förutsättningarna för att bevilja svenskt medborgarskap ses över. Utmönstringen av permanent uppehållstillstånd ska inte innebära sänkta krav för medborgarskap.

Som nämnts ovan kräver inte EU-rätten eller annan internationell reglering att uppehållstillstånd som beviljas ska vara permanenta. Det finns därför skäl att göra en översyn av under vilka förutsättningar befintliga permanenta uppehållstillstånd ska kunna ändras till tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Det svenska medborgarskapet förenar människor i Sverige oavsett bakgrund och innebär ett rättsligt förhållande mellan medborgaren och staten som medför rättigheter och skyldigheter för båda parter. I Sverige har nästan 130 000 personer permanenta uppehållstillstånd som har beviljats efter en ansökan om asyl eller genom ett beslut om vidarebosättning eller på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd efter en asylansökan eller genom ett beslut om vidarebosättning. De flesta har haft dessa tillstånd kortare tid än nio år men en relativt stor grupp har haft permanenta uppehållstillstånd längre tid än så. Regeringen anser att det är rimligt att den som bor och lever i Sverige under en längre tid också blir en fullständig del av det svenska samhället genom sitt medborgarskap och genom att leva upp till de krav som ställs för att få ett sådant. I samband med att permanenta uppehållstillstånd utmönstras för vissa grupper bör de som berörs ges realistiska möjligheter att få medborgarskap. Utredaren ska därför även se över hur vissa utlänningar som har permanent uppehållstillstånd i stället ska förmås att vilja bli svenska medborgare.

Om personen inte uppfyller förutsättningarna för eller inte vill ansöka om svenskt medborgarskap bör det övervägas om det permanenta uppehållstillståndet i stället ska kunna ändras till ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av en ställning som varaktigt bosatt eller på annan grund, om förutsättningarna för detta är uppfyllda.

Det kan finnas situationer i enskilda fall när det vore oskäligt att ändra ett permanent uppehållstillstånd och det bör därför finnas möjligheter att göra undantag. En undantagsbestämmelse ska ha en restriktiv tillämpning och det ska krävas att personen uppfyller kraven för ett hederligt levnadssätt.

Översynen ska omfatta samma grupper som ingår i uppdraget om att utmönstra permanent uppehållstillstånd samt utlänningar som har beviljats permanent uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen respektive lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå. Även anhöriga till dessa kategorier ska omfattas av översynen.

Vid översynen ska utredaren beakta att gynnande förvaltningsbeslut som huvudregel inte får ändras till den enskildes nackdel (37 § förvaltningslagen). Huvudregeln är dock försedd med ett antal undantag, se t.ex. 37 § andra stycket förvaltningslagen. Huvudregeln har inte heller ansetts utgöra något hinder mot att gynnande beslut upphävs med stöd av senare tillkommen lagstiftning, förutsatt att denna lagstiftning inte är uppenbart oförenlig med regeringsformen eller i övrigt är behäftad med någon grundläggande brist (se RÅ 1999 ref. 76). Vid översynen ska utredaren beakta grundläggande juridiska rättssäkerhetsprinciper.