Skärpta krav för svenskt medborgarskap

I dag är utgångspunkten att en person, för att kunna bli svensk medborgare, ska känna till svenska förhållanden och vara en del av det svenska samhället. En förutsättning för att förvärva medborgarskap genom naturalisation är därför att sökanden har haft sin hemvist i Sverige sedan fem år. För medborgare från Danmark, Finland, Island eller Norge är kravet dock två år, och för den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) är kravet fyra år (11 § lagen [2001:82] om svenskt medborgarskap, förkortad MedbL). För anmälningsärenden är kravet på hemvist beroende av bl.a. sökandens ålder och om sökanden är statslös eller medborgare i ett annat land (6-9 och 18-19 §§ MedbL).

För den sökande som inte kan styrka sin identitet, utan endast göra den sannolik, finns ett krav på förlängd hemvist om minst åtta år (12 § andra stycket MedbL). Kravet på förlängd hemvist har bedömts utgöra ett incitament för sökanden att få fram erforderliga handlingar och verka avhållande för personer som vill dölja sin rätta identitet (prop. 1997/98:178 s. 16).

Att sökanden har vistats i Sverige under en viss tid kan vara en förutsättning för att det ska vara möjligt att bedöma om han eller hon utgör ett hot mot Sveriges säkerhet. Säkerhetspolisen har i en skrivelse till regeringen begärt att tidsfristerna för att förvärva medborgarskap genom naturalisation bör förlängas med minst två år (Ju2017/02733). Det kan ta lång tid att upptäcka vissa typer av säkerhetshotande verksamhet, t.ex. olovlig underrättelseverksamhet. Det saknas dessutom i många fall en möjlighet att kontrollera utländska medborgare på ett effektivt sätt. En person som har kommit till Sverige förekommer av naturliga skäl inte i svenska register före ankomsten till Sverige och i många fall är det inte möjligt att få information från myndigheter i det tidigare hemlandet. Ett krav på en längre hemvist i Sverige för att förvärva medborgarskap skulle därför förbättra myndigheternas möjligheter att få information om utlänningen och bedöma utlänningens levnadssätt över tid.

Flera av Sveriges grannländer, bl.a. Danmark och Norge, har ett krav på längre hemvist i landet innan ett medborgarskap kan förvärvas än vad Sverige har. Sammantaget finns det därför skäl att ta ställning till om det bör krävas längre hemvist även i Sverige för att kunna förvärva svenskt medborgarskap. Som utgångspunkt bör det vara fråga om hemvist under minst åtta år. För den som inte har styrkt sin identitet under asylprocessen ska hemvistkravet vara avsevärt längre.

Det finns grupper som kan behöva undantas från ett längre krav på hemvist, bl.a. på grund av Sveriges internationella åtaganden. Som utgångspunkt ska möjligheten till undantag vara restriktiv.

För en person som ska bo och verka i Sverige är det viktigt att ha grundläggande kunskap om det svenska samhället. Sådan kunskap är en central faktor för att kunna vara inkluderad i samhället och för att en person ska kunna förstå sina rättigheter och skyldigheter. Det gäller inte minst de politiska rättigheter som medborgarskapet medför, t.ex. rätten att rösta vid val till riksdagen och andra normer och värderingar som präglar det svenska samhället. Kunskapskrav för medborgarskap kan därigenom främja ett inkluderande samhälle där individen stärks och ökar sina möjligheter att bli en aktiv samhällsmedborgare.

Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap lämnar i sitt delbetänkande Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) förslag på ett krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för förvärv av svenskt medborgarskap. Kravet föreslås kunna uppfyllas genom ett godkänt resultat på ett särskilt framtaget prov i svenska och samhällskunskap, men det föreslås också vara möjligt att visa sina kunskaper på andra sätt. Provet i samhällskunskap ska grundas på en för ändamålet särskilt framtagen bok med fokus på frågor som är centrala ur ett medborgarskapsperspektiv. Tyngdpunkten i provet föreslås ligga på kunskaper som behövs för att leva och delta i det svenska samhället med fokus på demokrati och den demokratiska processen. Utredningen föreslår att de delområden som ska ingå regleras i förordning. Kravet på kunskaper i svenska och samhällskunskap föreslås omfatta den som har fyllt 16 men inte 67 år. Utredningen föreslår att statslösa personer födda i Sverige som är under 21 år och nordiska medborgare som förvärvar medborgarskap genom bestämmelserna om anmälan i 18 och 19 §§ MedbL undantas. Den som inte rimligen kan förväntas visa kunskaper i svenska och samhällskunskap föreslås kunna få dispens från kravet på kunskaper om det finns särskilda skäl. Betänkandet bereds i Regeringskansliet.

Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd lämnar i sitt betänkande Kunskapskrav för permanent uppehållstillstånd (SOU 2023:25) förslag på krav på kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället för att kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. Kunskapsprovet föreslås bestå av ett delprov i det svenska språket och ett delprov om det svenska samhället. Båda delproven föreslås vara digitalt konstruerade.

Med hänsyn till vikten av kunskap om det svenska samhället finns det skäl att överväga om ytterligare kunskaper om det svenska samhället och den svenska kulturen bör krävas för att förvärva medborgarskap, utöver dem som Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap har lämnat. Det kan t.ex. handla om att inkludera fler kunskapsområden i kravet. Utgångspunkten bör vara att kunskaperna ska kunna visas på samma sätt som de kunskapskrav som redan har föreslagits för svenskt medborgarskap.

Fram till 1976 fanns ett krav på förmåga att försörja sig och sin familj för att förvärva svenskt medborgarskap. Som skäl för att ta bort försörjningskravet uttalade regeringen att kravet efter hand hade fått en avsevärt minskad betydelse som självständig bedömningsgrund. Den prövning av försörjningsförmågan som gjordes ledde enligt regeringen i allmänhet till att sökanden antingen ansågs uppfylla kravet eller erhöll dispens från det (prop. 1975/76:136 s. 31).

Sedan juli 2021 får ett permanent uppehållstillstånd som huvudregel endast beviljas en utlänning som kan försörja sig genom inkomster från anställning eller näringsverksamhet eller en kombination av dessa (5 kap. 7 § utlänningslagen [2005:716] och prop. 2020/21:191 s. 68).

Att kunna försörja sig själv har stor betydelse för en persons möjligheter att vara en del av det svenska samhället. Ett försörjningskrav för medborgarskap ökar drivkrafterna för arbete och skapar incitament för den enskilde att bosätta sig i regioner med goda förutsättningar för arbete. Det kan därmed bidra till en god integration och minska risken för utanförskap. Krav på egenförsörjning för medborgarskap finns med olika utformning i bl.a. Danmark, Finland och Tyskland. Införandet av ett försörjningskrav i Sverige skulle således innebära att svensk lagstiftning närmar sig den lagstiftning som flera av våra grannländer tillämpar. Det finns därför anledning att överväga om det bör införas ett krav på egenförsörjning för svenskt medborgarskap. Kraven bör inte vara lägre än de som ställs för permanent uppehållstillstånd.

Kravet på egenförsörjning bör dock inte omfatta alla som söker medborgarskap - det kan t.ex. finnas behov av att göra undantag i enskilda fall för den som är under 18 år eller med anledning av Sveriges internationella åtaganden.

Det kan framstå som stötande om en utlänning som har gjort sig skyldig till brott strax därefter förvärvar svenskt medborgarskap. Det finns också ett berättigat intresse av att undvika att en person som på goda grunder kan antas komma att begå brott förvärvar medborgarskap. Därutöver ska inte den som kan utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet kunna förvärva medborgarskap. I dag är det en förutsättning för medborgarskap genom naturalisation att sökanden har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt (11 § 5 MedbL). I förarbetena till den nuvarande medborgarskapslagen ansågs det då gällande begreppet "hederlig vandel" vara otidsenligt men någon ändring i sak var inte avsedd (prop. 1999/2000:147 s. 46). Tyngdpunkten i prövningen av levnadssättet ska enligt tidigare förarbeten ligga på en bedömning av sökandens framtida levnadssätt. Den bedömningen ska göras mot bakgrund av sökandens tidigare levnadssätt (prop. 1994/95:179 s. 57).

Utöver brott kan skulder till det allmänna eller till enskilda innebära att kravet på hederligt levnadssätt inte kan anses uppfyllt enligt nuvarande praxis. I tidigare förarbeten anges riktlinjer för hur lång tid som ska ha förflutit efter att en sökande gjort sig skyldig till ett brott eller fått en vandelsanmärkning innan han eller hon kan anses uppfylla kravet på hederligt levnadssätt. En individuell prövning av samtliga omständigheter i ärendet ska dock alltid göras (prop. 1994/95:179 s. 58-60). Närmare trettio år har förflutit efter att dessa riktlinjer lades fram, och sedan dess har samhället utvecklats på många sätt. Det finns därför skäl att se över riktlinjerna.

I dag görs ingen prövning av hederligt levnadssätt i anmälningsärenden enligt 6-10 §§ MedbL. För anmälan om medborgarskap för nordiska medborgare enligt 18 § MedbL gäller dock att den som anmäler inte sedan fem år får ha dömts till frihetsberövande påföljd. Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap lämnar i sitt betänkande Ändrade regler i medborgarskapslagen (SOU 2021:54) förslag på krav som kan diskvalificera den som anmälan avser från att förvärva medborgarskap, t.ex. att någon är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet. Betänkandet bereds i Regeringskansliet. För vissa av de grupper som anmälningsförfarandet gäller kan det dock finnas skäl att ställa motsvarande krav på hederligt levnadssätt som gäller i naturalisationsärenden. Utredaren bör därför överväga och lämna förslag på krav på hederligt levnadssätt även för dessa grupper.

Även brott som sökanden har begått utomlands beaktas enligt nuvarande praxis vid prövningen av sökandens levnadssätt. En förutsättning för det är att Migrationsverket får kännedom om brottsligheten. Migrationsverket har i dag tillgång till uppgifter som förts in i Schengens informationssystem och har rätt att söka i sådana uppgifter när myndigheten prövar ansökningar om medborgarskap (11 § förordningen [2021:1188] med kompletterande bestämmelser till EU:s förordningar om Schengens informationssystem). Sådana uppgifter ska också lämnas ut om det begärs av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen när de prövar mål om medborgarskap (13 § samma förordning). Det är viktigt att prövningen av sökandens levnadssätt även i fortsättningen omfattar kontroll av brottslighet utanför Sveriges gränser, särskilt inom EU, och det bör därför ingå i uppdraget att ta ställning till om det bör förtydligas hur prövningen ska gå till. Utredaren bör också analysera om Migrationsverket har tillgång till relevanta uppgifter från utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer i tillräcklig omfattning, bl.a. när det gäller möjligheten att söka i andra relevanta databaser.

Krav på hederligt levnadssätt ställs även vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd (t.ex. 5 kap. 7 § 2 och 17 § första stycket utlänningslagen). Det är angeläget att regelverken för beviljande av medborgarskap och uppehållstillstånd förhåller sig till varandra på ett ändamålsenligt och balanserat sätt.

Sedan 2015 ska varje kommun minst en gång om året anordna en ceremoni för nya svenska medborgare för att högtidlighålla deras nya medborgarskap. Till ceremonin ska kommunen bjuda in dem som är folkbokförda i kommunen och som under de senaste 18 månaderna har förvärvat svenskt medborgarskap på annat sätt än genom födseln till ceremonin. Vid ceremonin ska medborgarskapets grundläggande betydelse enligt 1 § MedbL förmedlas (29 § MedbL).

Det är ett viktigt steg i integrationsprocessen att nya svenska medborgare upplever att de är en del av den svenska gemenskapen. Att bli svensk medborgare är en stor händelse i många människors liv. Genom att hålla en ceremoni för att uppmärksamma detta markeras medborgarskapets betydelse. Ceremonin kan förmedla budskapet att det svenska medborgarskapet är det viktigaste rättsliga förhållandet mellan medborgaren och staten, att medborgarskapet innebär friheter, rättigheter och skyldigheter samt att medborgarskapet är en grund för folkstyrelsen och står för samhörighet med Sverige och andra svenska medborgare. Deltagandet är i dag frivilligt och något krav på medborgarskapssamtal eller avläggande av lojalitetsförklaring eller liknande finns inte. Att deltagandet är frivilligt kan t.ex. tänkas minska ceremonins betydelse. Medborgarskapsceremonierna bör värderas högre och en översyn bör göras i detta syfte.

Den som är eller önskar bli utländsk medborgare får efter ansökan befrias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse ska medges den som saknar hemvist i Sverige. Den som har hemvist i Sverige får vägras befrielse endast om det finns särskilda skäl. Om sökanden inte redan har ett annat medborgarskap krävs som villkor för befrielsen att han eller hon inom en viss tid förvärvar ett annat medborgarskap (15 § MedbL). Särskilda skäl att avslå en ansökan om befrielse kan finnas om t.ex. brottsmisstänkta eller värnpliktiga genom befrielse skulle uppnå otillbörliga fördelar gentemot staten (prop. 1999/2000:147 s. 57). Om en person, som utöver svenskt medborgarskap även har utländskt medborgarskap, inte längre anses ha hemvist i Sverige finns det inte några möjligheter att avslå en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap.

Ingen under 18 år ska behöva riskera att föras utomlands för att bli bortgift i ett land där barnäktenskap är tillåtet. Trots det finns det i dag små möjligheter att avslå en ansökan om att bli befriad från det svenska medborgarskapet. Om personen saknar hemvist i Sverige finns det ingen möjlighet för svenska myndigheter att vägra att upphäva medborgarskapet. Det innebär att barn som blivit bortförda utomlands och därmed saknar hemvist i Sverige är skyddslösa i förhållande till sina föräldrar. För barn som lever under hedersrelaterat förtryck innebär detta stora risker. För att stärka barnets rättigheter i dessa fall och motverka hedersrelaterat våld eller tvång lämnar Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap vissa förslag i sitt slutbetänkande Ändrade regler i medborgarskapslagen. Förslagen innebär bl.a. utökade möjligheter att avslå en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap genom att bestämmelserna om befrielse från svenskt medborgarskap utökas med krav på barns samtycke och på att en befrielse inte får stå i strid med barnets bästa. Det lämnas också förslag om möjlighet att under vissa förutsättningar återkalla ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap. Betänkandet bereds i Regeringskansliet.

Det finns en risk att de förslag som har lämnats inte är tillräckliga för att förhindra att barn förlorar sitt svenska medborgarskap som en del av hedersrelaterat våld eller tvång. För att ytterligare stärka barnets rättigheter bör det analyseras om handläggningen av ärenden om barns befrielse från medborgarskap bör förändras för att förbättra de mekanismer som skyddar barnet. Riksdagen har tillkännagett att regeringen bör tillsätta en utredning om att barns befrielse från medborgarskap alltid ska prövas i domstol (bet. 2021/22:SfU13 p. 3, rskr. 2021/22:168).