Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar

Grunderna för förvar av asylsökande, som regleras i mottagandedirektivet 1 , framgår inte av utlänningslagen. Enligt rättspraxis från Migrationsöverdomstolen ska dock dessa grunder tillämpas av myndigheterna. I syfte att öka förutsebarheten och överensstämmelsen med EU-rätten föreslår vi därför att det i utlänningslagen införs särskilda förutsättningar för att ta asylsökande i förvar. Samma grunder ska gälla för uppsikt av asylsökande. Grunderna motsvarar i princip de tillåtna grunderna för förvar av asylsökande enligt mottagandedirektivet.

Enligt våra förslag ska även i fortsättningen gälla särskilda, mer restriktiva förutsättningar, för att ställa barn under uppsikt eller att ta barn i förvar. Asylsökande barn ska därför få ställas under uppsikt eller tas i förvar endast på vissa av de grunder som gäller för vuxna.

De särskilda bestämmelserna om uppsikt och förvar av asylsökande ska dock inte tillämpas när det gäller utlänningar som av allmän domstol har utvisats på grund av brott (s.k. brottsutvisade ).

När utlänningen inte har rätt att vistas i Sverige i egenskap av asylsökande ska andra förutsättningar gälla för uppsikt och förvar. De förutsättningarna motsvarar i huvudsak vad som gäller enligt dagens lagstiftning för att ställa en utlänning under uppsikt eller ta en utlänning i förvar för att utreda identitet eller rätt till vistelse i landet och för att kunna verkställa avlägsnandebeslut. Regleringen har dock anpassats för att tillgodose kraven i återvändandedirektivet.

Vilande beslut om uppsikt och förvar

Bland myndigheter och domstolar tillämpas i dag bestämmelserna om förvar på så sätt att det kan beslutas om förvar trots att utlänningen är frihetsberövad i annan ordning. Eftersom en avvikanderisk normalt sett saknas i ett sådant fall, finns inte heller vid tidpunkten för beslutet grund för ett beslut om uppsikt eller förvar. Även om grunderna är uppfyllda när beslutet verkställs innebär denna tillämpning ett avsteg från vad som normalt gäller, dvs. att grunderna för uppsikt och förvar ska vara uppfyllda vid tiden för beslutet. Förfarandet är dock motiverat bl.a. av att det är nödvändigt att kunna undvika avbrott i förvarskedjan när utlänningar som är ställda under uppsikt eller hålls i förvar blir föremål för administrativa tvångsåtgärder en tid och sedan ska fortsätta att vara ställda under uppsikt eller vara förvarstagna. Vi föreslår att nuvarande tillämpning kodifieras i lag och kompletteras med bestämmelser om underrättelseskyldighet mellan ansvariga myndigheter för att underlätta tillämpningen.

Nya tidsgränser för förvar

Inom ramen för översynen av utlänningslagens regler om förvar ska

vi enligt utredningsdirektiven ta ställning till hur en ordning kan utformas som innebär att den bortre tidsgränsen för verkställighetsförvar som EU-rätten medger utnyttjas fullt ut. Vi ska också ta ställning till om regleringen om tiden i förvar i övrigt bör ändras.

Vi föreslår att de bortre tidsgränserna för hur länge en utlänning får hållas i förvar förlängs i syfte att möjliggöra en mer effektiv återvändandeprocess. Med längre lagreglerade tidsfrister blir en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet allt viktigare. Det ska därför tydliggöras att förvar alltid ska pågå under en så kort tid som möjligt.

Förvar inför avlägsnande av vuxna utlänningar till en annan stat än en EES-stat 2 , dvs. förvar som omfattas av återvändandedirektivet 3 , ska få pågå i maximalt 18 månader vilket är längsta tillåtna tid enligt direktivet. Vid förvar inför avlägsnande av vuxna utlänningar till en EES-stat får förvarstagandet inte pågå längre tid än högst tolv månader. Några tidsgränser ska dock inte gälla för förvar av brottsutvisade vuxna utlänningar som ska avvisas eller utvisas till en annan stat än en EES-stat. Även vuxna utlänningar i säkerhetsärenden ska omfattas av särskilda tidsgränser. Förvar inför avlägsnande får i de fallen pågå maximalt 24 månader oberoende av vilket land utlänningen ska avlägsnas till.

Särskilda tidsgränser ska gälla för förvar av asylsökande vuxna. För vissa förvarsgrunder ska gälla en maximal tid om en månad och för andra en maximal tid om tolv månader.

För barn ska de bortre tidsgränserna för förvar vara väsentligt kortare än för vuxna. Ett barn föreslås som huvudregel inte få hållas i förvar längre tid än sex dygn eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare sex dygn. När tolv månader har gått från det att ett förvarsbeslut har upphört, ska den tidigare förvarstiden emellertid inte beaktas vid beräkningen av tidsfristen. Förvar av barn i ett säkerhetsärende eller förvar som gäller brottsutvisade barn får inte pågå längre tid än tre månader eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare tre månader. Med anledning av dessa längre förvarstider och för att tillgodose barns rätt till utbildning enligt artikel 28 i Barnkonventionen föreslås att barn som hålls i förvar ska erbjudas utbildning.

Uppsikt eller förvar måste vara proportionerligt

I vårt delbetänkande har vi föreslagit att den s.k. behovsprincipen i 1 kap. 8 § UtlL kompletteras med en uttrycklig proportionalitetsregel som anger att en ingripande åtgärd får användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är en mindre ingripande åtgärd tillräcklig, ska den användas. Av detta följer att de tillämpande myndigheterna alltid måste beakta om alternativa kontrollåtgärder kan användas för att uppnå det eftersträvade målet. Den åtgärd som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes fri- och rättigheter ska väljas. Kravet på proportionalitet innebär att det allmännas skäl för frihetsberövandet måste ställas i proportion till vad frihetsberövandet innebär för den enskilde. Om det intrång eller men som ett förvar innebär för utlänningen väger över det allmännas intresse som motiverar förvarstagandet ska förvar inte beslutas. Även om förvar bedöms vara nödvändigt för att kunna utreda en utlännings identitet eller verkställa ett utvisningsbeslut, kan alltså tillämpningen av proportionalitetsprincipen leda till att en utlänning inte tas i förvar eller friges efter en viss tid i förvar. Tillämpningen av proportionalitetsprincipen kan i det enskilda fallet också leda till att en utlänning ställs under uppsikt i stället för att tas i förvar.

Tidsfrister för ny prövning av uppsikts- och förvarsbeslut

I vårt uppdrag ingår att ta ställning till om bestämmelserna om ny prövning av beslut om förvar bör ändras eller förtydligas.

Bestämmelserna om ny prövning innebär att den myndighet som är ansvarig för frågan om uppsikt eller förvar regelbundet inom vissa tidsfrister prövar om det fortfarande finns laglig grund för åtgärden. Prövningen ska göras även om det inte finns anledning att anta att beslutet är oriktigt och måste göras för att beslutet ska bevara sin giltighet.

Vi föreslår att det fortsatt ska finnas bestämmelserna om ny prövning av uppsikts- och förvarsbeslut. Dessa bestämmelser ändras för att anpassas till de nya förvarsgrunderna och regleringen om längsta tillåtna tider för förvar.

Ändamålsenliga alternativ till förvar

Enligt våra utredningsdirektiv ska vi ta ställning till om det finns åtgärder som kan vidtas för att uppsikt ska utgöra ett så ändamålsenligt alternativ till förvar som möjligt. I uppdraget ingår även att undersöka om elektronisk övervakning skulle kunna utgöra ett ändamålsenligt komplement till förvar och, om så är fallet, ta ställning till hur en sådan ordning skulle kunna utformas.

Två nya former av uppsikt ska införas

Uppsikt utgör alternativ till förvar som begränsar utlänningens rörelsefrihet men inte i sådan omfattning att de innefattar ett frihetsberövande. De alternativ till förvar som finns i dagens lagstiftning är skyldighet att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten på orten eller hos Migrationsverket eller att lämna ifrån sig sitt pass eller en annan legitimationshandling.

Vi föreslår att det ska införas ytterligare två uppsiktsformer: skyldighet att bo på en anvisad plats (boendeskyldighet) och skyldighet att vistas inom ett anvisat geografiskt område (vistelseskyldighet).

I regleringen tydliggörs också att en utlänning får tas i förvar endast om uppsikt inte är en tillräcklig åtgärd.

Reglerna om uppsikt förtydligas också, bl.a. genom bestämmelser om vad uppsikt innebär och vilken information som ska framgå av ett beslut om uppsikt. Fastställda tidsgränser ska inte gälla för uppsiktsbeslut, om de inte har förenats med villkor om elektronisk övervakning (se nedan).

Elektronisk övervakning ska få användas vid uppsikt som gäller vistelseskyldighet

Vistelseskyldigheten ska kunna förenas med elektronisk övervakning i form av s.k. fotboja om det behövs för att kontrollera att villkoren följs (förstärkt uppsikt). Uppgifter om utlänningens position vid elektronisk övervakning får registreras och tas fram endast när utlänningen lämnar det geografiska område som denne är skyldig att vistas inom eller en beslutad elektronisk övervakning hindras. Detta möjliggör att systemet kan larma om utlänningen antingen lämnar området eller hindrar övervakningen. När ett beslut om förstärkt uppsikt har meddelats är utlänningen skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå. Polismyndigheten ska vara ansvarig för verkställigheten av den elektroniska övervakningen vid beslut om förstärkt uppsikt. Genom föreskrifter om underrättelseskyldighet säkerställs att Polismyndigheten kan utföra sina uppgifter som verkställande myndighet och att Migrationsverket och Säkerhetspolisen kan kontrollera och följa upp efterlevnaden av vistelseskyldigheten.

För vuxna utlänningar ska det inte gälla några fastställda tidsgränser för hur länge förstärkt uppsikt får pågå.

När förstärkt uppsikt beslutas för barn får åtgärden inte pågå under längre tid än maximalt sex månader. Ett brottsutvisat barn eller ett barn i ett säkerhetsärende får dock vara ställt under förstärkt uppsikt i sammanlagt högst 18 månader. Förstärkt uppsikt när det gäller barn bedöms främst vara ändamålsenlig och effektiv i åldrarna 15–17 år. I de få undantagsfall där det skulle kunna bli aktuellt med förstärkt uppsikt för ett barn som är yngre än så bör en tillämpning av proportionalitetsprincipen leda till betydligt kortare tider för förstärkt uppsikt. Tidsgränserna för förvar bör då kunna användas som riktmärke.

Reglerna om vilka myndigheter som ansvarar för frågor om uppsikt eller förvar förtydligas

Inom ramen för översynen av utlänningslagen ska vi se över reglerna om handläggande myndighet och ta ställning till hur domstolarnas roll som handläggande myndighet kan upphöra.

Vi föreslår att bestämmelserna ändras i syfte att tydliggöra vilken myndighet som är ansvarig för uppsikts- eller förvarsfrågan under olika skeden i migrationsprocessen.

Begreppet handläggande myndighet ska inte längre användas efter- som det bl.a. är svårförståeligt och delvis missvisande. Behörigheten att besluta om uppsikt eller förvar ska regleras på så sätt att det av lagen uttömmande framgår i vilka situationer som Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen är behöriga att pröva frågor och fatta beslut, medan Migrationsverket är behörig i övriga fall.

Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska inte längre ansvara för att ställa en utlänning under uppsikt eller besluta om att ta en utlänning i förvar eller ansvara för att det sker en ny prövning av sådana beslut. Domstolen ska dock vara behörig att upphäva ett uppsikts- eller förvarsbeslut när den beviljar ett uppehållstillstånd, även om domstolen egentligen inte är behörig. Motsvarande behörighet ska gälla för Migrationsverket när verket beviljar uppehållstillstånd.

Även i fortsättningen ska det framgå av lagen att beslut om uppsikt eller förvar omedelbart ska upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet, vilket det åligger den behöriga myndigheten att kontinuerligt bevaka under handläggningen.

Rätten till offentligt biträde stärks

Vi föreslår att rätt till offentligt biträde införs vid förstärkt uppsikt och att rätten utvidgas för barn i vissa fall.

Offentligt biträde ska förordnas för en utlänning i mål och ärenden om förstärkt uppsikt om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det innebär att både vuxna utlänningar och barn får möjlighet att erhålla rättsligt stöd vid handläggningen hos de beslutande myndigheterna och i en eventuell domstolsprocess vid överklagande av sådana beslut. Vi föreslår även att offentligt biträde ska förordnas för barn i mål och ärenden om uppsikt om det inte måste antas att behov av biträde saknas och att offentligt biträde alltid ska förordnas för barn som tagits i förvar. I jämförelse med dagens reglering stärks barns rättsställning i processen genom förslagen.

Snabb rättslig prövning av försvarsbeslutets laglighet vid förvar av asylsökande

Vi föreslår – i enlighet med vad som sägs i det nya omarbetade mottagandedirektivet 4 – att en migrationsdomstol ska meddela ett slutligt avgörande i mål om förvar av asylsökande inom 15 dagar från den dag då överklagandet kom in till migrationsdomstolen. Om det finns särskilda skäl får tiden för domstolens prövning förlängas med högst sex dagar. Om ett slutligt avgörande inte meddelas inom

21 dagar från den dag överklagandet kom in till migrationsdomstolen upphör det överklagade beslutet om förvar att gälla.

Placering av förvarstagna

Vi ska enligt utredningsdirektiven ta ställning till om förutsättningarna för placering i kriminalvårdsanstalt, häkte och polisarrest (s.k. externplacering ) av en förvarstagen utlänning bör ändras och ta ställning till vilka åtgärder som behöver vidtas för att förvarstagna i större utsträckning ska kunna vistas på Migrationsverkets förvar i stället för att externplaceras.

Förvarstagna ska som huvudregel vistas i lokaler som är särskilt framtagna för ändamålet, dvs. i Migrationsverkets förvarslokaler. Det förekommer dock att förvarstagna av olika anledningar inte kan vistas i Migrationsverkets lokaler utan i stället externplaceras.

JO har under en lång tid riktat kritik mot externplacering efter- som det i de allra flesta fall utgör en mer kännbar frihetsinskränkning för den förvarstagne i jämförelse med att placeras i förvarslokaler.

Vi föreslår att Migrationsverket ska inrätta särskilda säkerhetsavdelningar där bl.a. utlänningar i säkerhetsärenden, brottsutvisade och utlänningar som av säkerhetsskäl inte kan vistas på en vanlig förvarsavdelning kan placeras. Säkerhetsavdelningarna ska vara öppnare än kriminalvårdsanstalter, häkten och polisarrester med bättre möjligheter till gemenskap och kontakter med omvärlden. Även i fortsättningen bedöms det dock finnas ett behov av externplacering i vissa fall om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen eller säkerheten i en förvarslokal.

Om det finns synnerliga skäl ska barn i säkerhetsärenden och brottsutvisade barn kunna placeras på säkerhetsavdelningar. För barn ska dock de ingripande åtgärderna på en sådan avdelning vara mer begränsade.

Hälso- och sjukvård

I vårt uppdrag ingår att ta ställning till om det finns åtgärder som kan förbättra organisationen av vården på förvaren och tillgången till vård för förvarstagna.

Förvarstagnas rätt till hälso- och sjukvård regleras i 11 kap. 5 § andra stycket UtlL och innebär att förvarstagna ska ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd. Det är regionen där förvarsanläggningen ligger som ska erbjuda hälso- och sjukvården och inte Migrationsverket.

Det har historiskt uppstått organisatoriska och praktiska problem eftersom det inte finns någon reglering kring hur regionerna ska erbjuda förvarstagna hälso- och sjukvård. I syfte att kunna upprätthålla en god hälso- och sjukvård vid förvaren föreslår vi att Migrationsverket i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården vid förvaren ska samverka med regionerna i fråga om hur hälso- och sjukvården ska bedrivas. Vi rekommenderar också Migrationsverket att skärpa sina rutiner i vissa avseenden.

Besöksbegränsningar på grund av smittskyddshänsyn

I vårt uppdrag ingår att ta ställning till om det finns ett behov av att ändra eller förtydliga reglerna om begränsning av besök på förvaren av smittskyddshänsyn.

Möjligheten att ta emot besökare regleras i 11 kap. 4 § UtlL och är en viktig rättighet för de förvarstagna. Denna rättighet kan dock behöva begränsas vid smittspridning, t.ex. som vid spridningen av covid-19.

Vi föreslår att det ska införas en möjlighet att begränsa besök vid smittspridning. Ett sådant beslut kan vara generellt eller avse besök av en viss person eller vissa personer.

Möjligheter att tillfälligt få lämna förvarslokalerna

Det förekommer att förvarstagna har ett behov av att tillfälligt få lämna förvarslokalerna för att kunna närvara t.ex. vid en anhörigs begravning eller vid närståendes sjukhusvistelse. Det finns i dag inga sådana möjligheter. Vi menar att det av humanitära skäl bör vara möjligt för förvarstagna att kunna beviljas tillstånd att för viss kort tid vistas utanför förvarslokalerna om det finns särskilt ömmande skäl. Alla sådana permissioner ska bevakas av Migrationsverkets personal. Vid prövningen av om tillstånd ska beviljas ska risken för att den förvarstagne avviker, begår brott eller annars missköter sig bedömas.

Förvar vid transitering av tredjelandsmedborgare

Vi ska enligt utredningsdirektiven ta ställning till om det bör införas en möjlighet att ta en tredjelandsmedborgare i förvar i samband med att en transitering genomförs.

När en utlänning som har utvisats eller avvisats ska återsändas till sitt hemland sker resan i stor utsträckning med flyg. Om det inte finns direktflyg till hemlandet måste utlänningen passera, transitera , genom ett annat land. Transiteringar av tredjelandsmedborgare regleras i transiteringsdirektivet 5 som har införlivats i lagen (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare.

Vi föreslår att en tredjelandsmedborgare ska få omhändertas eller tas i förvar av Polismyndigheten om det är nödvändigt för att transiteringen ska genomföras. Åtgärden ska få pågå som längst i 48 timmar.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Vi föreslår att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2026. Vi föreslår även vissa övergångsbestämmelser. I fråga om ett uppsikts- eller förvarsbeslut som har meddelats och verkställts före den 1 juli 2026 föreslås som huvudregel gälla att de upphävda föreskrifterna ska tillämpas fram till den första prövningen av beslutet. Detta ska dock inte gälla för de upphävda bestämmelserna om verkställighet av beslut om förvar och transport av förvarstagna.

Vad gäller tidsgränserna för förvar inför avlägsnande föreslås att den tid som en utlänning har hållits i förvar med stöd av de upphävda föreskrifterna om s.k. sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar räknas in i förvarstidens längd om det är fråga om samma verkställighetsärende.

Slutligen föreslås att de upphävda föreskrifterna fortfarande ska gälla vid prövningen av ett överklagande av ett beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Konsekvenser av förslagen

Bakom våra förslag finns en övergripande tanke om att förslagen ska leda till effektivare och mer ändamålsenliga regler för uppsikt och förvar. Vi bedömer att förslagen kommer att effektivisera återvändandeprocessen, förbättra beslutsprocessen och ge bättre förutsättningar för individanpassade och proportionerliga åtgärder. Förslagen kommer också att leda till en förbättrad situation vid förvaren för de förvarstagna och de anställda. Förslagen leder också till att lagstiftningen bättre harmoniserar med EU-rätten.

De som främst kommer påverkas av våra förslag är förvarstagna samt Migrationsverket, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Förslagen kommer i viss mån påverka anhöriga till förvarstagna, domstolarna och Kriminalvården.

Förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas handläggning av ärenden och mål om uppsikt och förvar underlättas och blir mer förutsebar genom ett tydligare regelverk. Detta stärker också rättssäkerheten för utlänningar som kan ställas under uppsikt eller tas i förvar. Vi bedömer att våra förslag kommer att leda till att andelen beslut om uppsikt kommer att öka. Beslut om uppsikt ger utlänningen en större frihet än ett beslut om förvar. Andra positiva effekter är att förslaget om särskilda säkerhetsavdelningar kommer att leda till att färre förvarstagna externplaceras. Förvarstagna kommer också i vissa ömmande fall kunna meddelas tillstånd att tillfälligt lämna förvarslokalerna vilket kan ha stor betydelse för dessa.

Våra förslag kan leda till att fler utlänningar ställs under uppsikt eller tas i förvar och till att utlänningar hålls i förvar längre tid än vad som är möjligt enligt dagens lagstiftning. Detta begränsar utlänningarnas rörelsefrihet, men är motiverat för att upprätthålla en effektiv återvändandeprocess.

Att fler utlänningar ställs under uppsikt eller tas i förvar innebär att Migrationsverket, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen måste använda mer resurser för att handlägga ärendena. Även domstolarnas arbetsbelastning ökar i viss mån. För Migrationsverkets del handlar det också om att det måste finnas tillräckligt med personal på förvaren. Förslagen om placering och om att inrätta särskilda säkerhetsavdelningar innebär också särskilda kostnader för inrättandet av dessa.

Förslagen kommer att medföra ökade kostnader för Migrationsverket med uppskattningsvis 262,9 miljoner kronor.

Förslaget om förstärkt uppsikt innebär ökade kostnader om uppskattningsvis 7,3 miljoner kronor för Polismyndigheten genom uppgiften att verkställa den elektroniska övervakningen.

För Kriminalvården bedöms dock våra förslag innebära minskade kostnader med cirka 5,4 miljoner kronor per år till följd av förslagen om inrättande av säkerhetsavdelningar vid förvaren.

En konsekvens av att det kommer att meddelas fler beslut om uppsikt och förvar är även att fler sådana beslut kommer att överklagas till migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen.

Den ökade måltillströmningen beräknas innebära ökade kostnader för rättsväsendet med uppskattningsvis 4,9 miljoner kronor.

Enligt uppgifter från Migrationsverket finns det problem med införsel av narkotika och till viss del vapen till förvarslokalerna. Att förvarstagna är narkotikapåverkade och ibland innehar vapen utgör ett ordnings- och säkerhetsproblem.

Enligt Migrationsverket kommer de otillåtna föremålen främst in när förvarstagna anländer till förvaren och genom besök. De som anländer till ett förvar ska vara kroppsvisiterade före ankomst men det är vanligt att de inte är det. Migrationsverket saknar möjlighet att kontrollera om besökare bär med sig något som inte får förekomma inne i förvarslokalerna. Ytterligare ett problem är att Migrationsverket inte har någon möjlighet att visitera bostadsrummen.

Uppgifterna från Migrationsverket bekräftas av Riksdagens ombudsmäns (JO) rapporter från inspektioner av förvaren.

Migrationsverket behöver förbättrade möjligheter att upprätthålla ordningen och säkerheten vid förvaren

Problemen med narkotika och vapen på förvaren medför att ordningen och säkerheten för de som vistas där påverkas negativt. Vår utgångspunkt är att all form av drogmissbruk och kriminalitet på förvaren måste motverkas. För att Migrationsverket ska kunna upprätthålla ordningen och säkerheten behöver möjligheterna att vidta tvångs- och kontrollåtgärder utökas.

Vid arbetet med att utforma tvångs- och kontrollåtgärder har vi beaktat annan lagstiftning som innefattar administrativa frihetsberövanden – lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Utöver dessa regelverk har vi beaktat bestämmelserna om användning av tvångsmedel för personer som är häktade eller avtjänar fängelsestraff. Dessa finns i fängelselagen (2010:610) och häkteslagen (2010:611).

För att stärka Migrationsverkets möjligheter att upprätthålla ordningen och säkerheten på förvaren föreslår vi följande:

• Det ska förtydligas att en förvarstagen inte får inneha otillåten egendom under tiden i förvar oavsett var han eller hon befinner sig.

• En förvarstagen ska kunna kroppsvisiteras vid ankomsten till förvarslokalerna om det behövs för att kontrollera att han eller hon inte har med sig otillåten egendom.

• Kroppsvisitation ska i andra fall än vid ankomsten få genomföras vid en lägre grad av misstanke än vad som gäller i dag. För att kroppsvisitation ska få ske ska det vara tillräckligt att det kan misstänkas att den förvarstagne bär på sig otillåten egendom.

• Undersökning av försändelser till förvarstagna ska få ske vid en lägre grad av misstanke än vad som gäller i dag. En försändelse ska få undersökas om det kan misstänkas att den innehåller otillåten egendom.

• En förvarstagens bostadsrum och andra slutna förvaringsställen ska få undersökas (rumsvisitation) för att söka efter otillåtna föremål om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten.

• Migrationsverket ska få möjlighet besluta att säkerhetskontroll ska genomföras på ett förvar med metalldetektorer eller andra hjälpmedel om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten.

• Migrationsverket ska få möjlighet att besluta att alla personer som passerar in i förvaret ska kroppsvisiteras (allmän inpasseringskontroll) i syfte att söka efter otillåtna föremål. Kroppsvisitation och undersökning av väskor och andra föremål ska ske genom användande av metalldetektorer eller andra hjälpmedel eller, om det finns särskilda skäl, på annat sätt.

• En ny form för övervakning av besök ska införas. Ett besök ska kunna övervakas genom att besöket äger rum i ett besöksrum som är så utformat att det omöjliggör att föremål överlämnas, s.k. glasrutebesök.

De tvångs- och kontrollåtgärder som vi föreslår och de som redan finns i dag är ingripande för den enskilde. Åtgärderna kan också riktas mot barn. Med hänsyn till detta föreslår vi att regelverket också kompletteras för att stärka rättssäkerheten och barns rättigheter enligt följande:

• Det ska införas en uttrycklig proportionalitetsregel i utlänningslagen som klargör att en ingripande åtgärd enligt lagen inte får vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Kravet på proportionalitet omfattar såväl ett beslut om en viss åtgärd som genomförandet av den.

• Vid kroppsvisitation av barn ska visitationen alltid genomföras i närvaro av ett vittne om inte barnet motsätter sig detta.

• Beslut om rumsvisitation ska kunna överklagas till en migrationsdomstol. Beslut om kroppsvisitation, undersökning av försändelser och övervakade besök kan redan enligt dagens regler överklagas till en migrationsdomstol.

Enligt vår mening bör Migrationsverket kunna använda narkotikasökhundar som hjälpmedel vid tvångs- och kontrollåtgärder. Narkotikasökhundar är ett effektivt hjälpmedel vid sökningar efter narkotika. Användandet av narkotikasökhundar kan även ha en preventiv effekt.

Möjligheten att förordna väktare vid transporter och bevakning av förvarstagna

Det händer att förvarstagna tillfälligt behöver lämna förvarslokalerna för att t.ex. besöka ett sjukhus eller en ambassad. Det är även vanligt med transporter till och från flygplatser, häkten och arrester. Huvudregeln är att Migrationsverket ansvarar för transporter av förvarstagna men Kriminalvården kan under vissa förutsättningar lämna den hjälp som behövs vid transporten.

Enligt uppgifter från Migrationsverket närvarar minst tre anställda vid transporterna men ibland behövs fyra anställda. Planerade transporter utgör sällan ett problem. Oplanerade transporter, till t.ex. ett sjukhus, kan dock vara problematiska. Personal behöver då tas från kärnverksamheten, vilket ur ett säkerhetsperspektiv är negativt både för verksamheten på förvaren och för de anställda som utför transporten.

Utöver transporter händer det att förvarstagna behöver bevakas utanför förvarslokalerna, exempelvis vid vårdbesök. Bevakning på sjukhus kan pågå länge och är resurskrävande. Det förekommer att förvarstagna lämnas på sjukhus utan bevakning. Migrationsverket har dock ingen statistik över hur vanligt det är.

Kriminalvården har enligt fängelse- och häkteslagen möjlighet att förordna väktare vid auktoriserade bevakningsföretag att utföra transport- och bevakningsuppdrag. Även polislagen (1984:387) ger Polismyndigheten denna möjlighet.

Migrationsverket ska få förordna väktare att utföra vissa bevakningsuppdrag utanför förvarslokalerna

Det kan alltså uppstå resurs- och säkerhetsproblem för Migrationsverket både vid transporter och vid bevakning av förvarstagna utanför förvarslokalerna som motiverar att myndigheten får möjlighet att använda sig av externa resurser för dessa uppdrag.

Migrationsverket ska därför få möjlighet att förordna väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att, inom ramen för sin anställning i företaget, utföra vissa bevakningsuppdrag när en utlänning som hålls i förvar ska befinna sig utanför förvarslokalerna. I förordnandet ska uppdragets art och omfattning anges. Förordnandet får återkallas om det finns skäl för det. Väktarna bör utföra transport- och bevakningsuppdrag tillsammans med personal från Migrationsverket.

I syfte att säkerställa att väktare som utför bevakningsuppdrag omfattas av tystnadsplikt föreslås att det ska införas en regel som anger att förordnade väktare inte obehörigen får röja eller utnyttja vad denne på grund av sitt uppdrag har fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller förhållanden av betydelse för rikets säkerhet eller för att utreda och lagföra brott.

Migrationsverkets ansvar för bevakning av förvarstagna som vistas utanför förvaret för att beredas vård ska förtydligas

I Migrationsverkets verksamhet har det uppstått vissa oklarheter gällande myndighetens tillsynsansvar mot bakgrund av föreskriften i 11 kap. 5 § tredje stycket UtlL om att verksamhetschefen för den sjukhusenhet där en utlänning vårdas ska se till att Migrationsverket eller den som förestår den lokal där utlänningen ska vistas genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. Migrationsverket har tolkat denna bestämmelse och bestämmelsen i 11 kap. 2 § UtlL om Migrationsverkets tillsynsansvar som att myndigheten inte har haft ansvaret för förvarstagna som vistas på sjukhus.

Enligt vår uppfattning har Migrationsverket ansvaret för förvarstagna även när de med tillåtelse befinner sig utanför förvarslokalerna. Mot bakgrund av de tolkningsproblem som förelegat rörande ansvaret för förvarstagna som vårdas på sjukhus föreslås ett tillägg till 11 kap. 2 § UtlL som anger att Migrationsverkets ansvar även gäller när utlänningen som hålls i förvar får vistas utanför förvarslokalerna.

Konsekvenser av utredningens förslag

De som främst berörs av utredningens förslag är förvarstagna, personer som besöker förvaren och Migrationsverkets personal. Dessa grupper kommer främst påverkas genom att ordningen och säkerheten kommer att öka på förvaren. Vi bedömer även att förslagen kommer att leda till att mindre resurser behöver läggas på incidenter, vilket minskar kostnaderna för personal.

Förutom att Migrationsverket inledningsvis behöver köpa teknisk utrustning och två hundekipage, som leder till en kostnad om cirka 7,74 miljoner kronor, bedömer vi att våra förslag inte kommer att öka statens kostnader.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Enligt vår bedömning kan förslagen träda i kraft den 1 juli 2025. För att säkerställa att nu gällande regler tillämpas av domstolarna vid prövning av överklaganden av beslut om t.ex. kroppsvisitation som fattats före ikraftträdandet föreslås en övergångsbestämmelse som innebär att domstolarna i sådana fall ska tillämpa äldre bestämmelser.