En effektiv organisation för statlig forskningsfinansiering

– Formas (Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande) ska främja och stödja grundforskning och behovsmotiverad forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhällsbyggande. Formas anslag var 1,87 miljarder kronor år 2023.

– Forte (Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd) ska främja och stödja grundforskning och behovsstyrd forskning på arbetslivsområdet samt inom social- och folkhälsovetenskap. Fortes anslag var 0,87 miljarder kronor år 2023.

– Vetenskapsrådet ska ge stöd till grundläggande forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom samtliga vetenskapsområden och bidra till finansieringen av forskningsinfrastruktur. Vetenskapsrådets anslag var 8,09 miljarder kronor år 2023.

– Vinnova (Verket för innovationssystem) ska främja hållbar tillväxt genom finansiering av behovsmotiverad forskning och utveckling av effektiva innovationssystem. Vinnovas anslag var 3,41 miljarder kronor år 2023.

Dessa fem finansierande myndigheterna ser olika ut. Tre av dem leds av en styrelse 3 , medan två leds av myndighetschefen 4 . Tre har särskilda beslutsorgan i form av nämnd, råd eller kommitté, medan två helt saknar sådana organ enligt sina respektive instruktioner.

Vid sidan om de fem stora statliga finansiärerna fördelar flera andra myndigheter 5 medel till forskning eller innovation genom utlysningar där det finns möjlighet att ansöka om finansiering i konkurrens. 6

Förutom myndigheteter finns ett antal stiftelser med medel från de avvecklade löntagarfonderna, respektive från statliga donationer, som finansierar forskning och innovation. 7 Det finns även ett antal privata stiftelser och fonder som fördelar betydande belopp. 8

Utöver nationella medel finns även medel för forskning och innovation att söka inom EU. Horisont Europa är den största satsningen med en total budget om 95 miljarder euro under 2021–2027. EU- medlen utgör en viktig del av den externa finansieringen av forskning och innovation, inte minst vid landets lärosäten.

Hur gör man i andra länder?

Forsknings- och innovationspolitiken har utvecklats på så sätt att tre generationer kan identifieras. De olika stadierna har resulterat i olika typer av organisationer som svarar mot olika behov. I den första generationen betonades vikten av forskarnas makt att styra forskningens inriktning. Finansieringen organiserades i de flesta länder i form av forskarstyrda forskningsråd. Den andra generationen betonade samhällets behov att styra forskningen för att producera kunskap som kunde användas för att utveckla samhälle och näringsliv. Detta manifesterades organisatoriskt genom etablering av myndigheter för sektorsforskning och innovationsmyndigheter. I den tredje generationen vidgas forsknings- och innovationspolitiken till att ta sig an mer komplexa samhälleliga utmaningar. Vi är ännu i början av utvecklingen vad avser det senare och det finns i dag inte någon etablerad organisationsform för implementering av den tredje generationens forsknings- och innovationspolitik.

Utredningens kartläggningar och underlag visar att de flesta länder baserar sin statliga organisation på en funktionell logik. Vanligast är två-pelar-modell, med ett forskningsråd och en innovationsmyndighet som finansierar innovation, behovsmotiverad forskning och aktiviteter som drar mer åt tillämpning. Två pelar-modellen möter tydligt kraven i den första och andra generationens forsknings- och innovationspolitik. Organisering enligt en tematisk eller sektoriell logik förekommer, men det är mindre vanligt. Norge och Storbritannien är två exempel på länder där den statliga finansieringen inryms i en samlad organisation.

Styrningen av de finansiärer som ansvarar för fördelning av konkurrensutsatta medel ligger huvudsakligen på motsvarande forsknings- och utbildningsministerier samt på näringsministerier, även om involvering av andra ministerier kan förekomma. Det är vanligt med rådgivande organ till stöd för regeringens övergripande forsknings- och innovationspolitik.

Styrkor och utmaningar

Sverige har ett internationellt sett välfungerande system för forskning och innovation med många styrkor, såsom en hög vetenskaplig produktion. Sverige är ett av de länder i världen som investerar mest i forskning och innovation som andel av BNP och rankas återkommande som ett av världens mest innovativa länder. Under de senaste tjugo åren har de statliga investeringarna i forskning och innovation ökat.

Samtidigt visar utredningens analyser en komplex och mångfacetterad bild av ett omfattande och mångdimensionellt system med flera problem och utmaningar. Vi har identifierat sex problem:

– svag kvalitetsutveckling av svensk forskning i förhållande till resurstillskotten,

– dagens organisation svarar inte tillräckligt väl mot samhällets behov och är inte anpassad till ett samhälle i snabb förändring,

– komplicerad och tung administration,

– otydlig rollfördelning,

– brister i proaktivt agerande, och

– suboptimal hantering av forskningsinfrastruktur.

Ett viktigt syfte med utredningens förslag är att hantera dessa problem, hitta lösningar och skapa en högkvalitativ och effektiv organisation för framtiden.

Sju kriterier för framtidens forsknings- och innovationsfinansiering

Utredningen har formulerat kriterier, vilka kan ses som riktningsmål och önskade lägen för svensk forsknings- och innovationsfinansiering. För utredningen har det varit viktigt att börja med vad den statliga finansieringen av forskning och innovation ska leda till och vilka behov den måste möta. Först när detta formulerats har det varit möjligt att utforma förslag på ny myndighetsstruktur och nya myndigheter.

Utredningen föreslår att framtidens organisation för extern statlig finansiering av forskning och innovation utformas så att den uppfyller följande sju kriterier:

– värnar om den fria forskningen. Den svenska organisationen för finansiering av forskning och innovation ska värna den fria forskningens betydelse. Den framtida myndighetsstrukturen måste ha tillräckligt med medel för att säkra förutsättningarna för den fria forskningen, där forskare fritt kan välja frågeställningar, metod och publicering. Jämfört med dagens situation krävs inte någon förflyttning, dock måste detta kriterium ständigt bevakas och följas upp så att forskningens frihet värnas såväl i dag som framgent.

– stimulerar internationellt konkurrenskraftig och banbrytande forskning. Enligt det forskningspolitiska målet ska svensk forskning sträva efter att hålla internationell världsklass och ett framtida finansieringssystem måste skapa incitament för att nå detta mål. För att säkra att forskningen är långsiktigt konkurrenskraftig, skapar vetenskapliga genombrott och förnyar sig i takt med kunskapsfrontens förändring måste en del av finansieringen stimulera forskning som utmanar det som är etablerat. Tvärvetenskapliga ansatser, satsningar som riktar sig till forskare som ännu inte hunnit bli etablerade och uthållig finansiering behövs för att skapa förutsättningar för banbrytande forskning. Utredningens bedömning är att Sveriges position inom internationellt konkurrenskraftig och banbrytande forskning är i avtagande, relativt jämförbara länder. Framtidens organisation för statlig finansiering av forskning och innovation måste verka för svensk forskning som står sig väl i internationell jämförelse och arbeta på ett sådant sätt att såväl förnyelse som uthållighet i finansieringen uppnås.

– säkrar den kunskap och innovationsförmåga som krävs för att lösa samhällets utmaningar och bidrar till näringslivets konkurrenskraft . Lika viktigt som det är att värna finansiering av den fria forskningen, lika viktigt är det att framtidens organisation för finansiering av statlig extern forskning och innovation avsätter medel för att arbeta med områden som kräver forskningsbaserade lösningar. En framtida organisationen för den statliga forsknings- och innovationsfinansieringen måste därför ha arbetssätt som fångar såväl nuvarande som framtida behov och skapar insatser för att möta dem. Sverige är en stark forsknings- och innovationsnation, men det finns utvecklingsområden. Forskning och innovation behövs för den offentliga sektorns utveckling, för ett forskningsbaserat näringsliv och för att utveckla civilsamhällets roll. Det behövs långsiktig finansiering av områden av betydelse för näringsliv, offentlig sektor och civilsamhället samt ökad anpassningsförmåga till framväxande behov, inte minst för att uppfylla de globala hållbarhetsmålen och ställa om för att möta klimatförändringarna. Utredningen menar att det krävs nya typer av insatser för att möta alltmer komplexa utmaningar.

– bidrar till forskning som ger förutsättningar för forskningsanknuten utbildning och livslångt lärande. Forskningsanknuten utbildning är viktigt för kvaliteten och för att de som utbildar sig ska få med sig de senaste forskningsrönen ut i arbetslivet. Behovsmotiverad forskning leder till studenter med rätt kompetens. Utredningen menar att det behövs en uppvärderad syn på utbildning och nya former för livslångt lärande. Utbud och former för det livslånga lärandet behöver också utvecklas för att möta ett arbetsliv som förändras allt snabbare. Därför behöver den framtida organisationen för forskningsfinansiering utvecklas så att den bättre stödjer kopplingen mellan forskning och utbildning.

– ger goda förutsättningar för internationella samarbeten som stärker svensk forskning och innovation. Sverige är internationellt sett en liten forskningsnation. Det är också en öppen och exportberoende ekonomi, där en stor del av investeringarna i forskning och utveckling görs av multinationella företag. Sveriges medlemskap i EU ger tillgång till stora finansieringsmöjligheter. En framtida finansieringsorganisation får inte bli inåtblickande, utan måste sträva efter att svenska organisationer som arbetar med forskning och innovation samarbetar och drar nytta av de bästa och mest innovativa miljöerna i världen. På så sätt ökar också kvaliteten i svensk forskning och innovation. Några utvecklingsområden är att stärka finansieringen av internationella samarbeten, att utveckla nya insatsformer och tillsätta mer resurser för insatser som knyter samman svenska forsknings- och innovationsutförare med organisationer i andra länder, att arbeta på ett sätt som ökar Sveriges deltagande i EU-program, att stärka kopplingarna mellan nationella satsningar och insatser på EU-nivå öka samt att förstärka arbetet med vetenskapsdiplomati.

– ger en tydlig riktning, agerar proaktivt och ökar förmågan till prioriteringar i det svenska systemet för forskning och innovation. Systemet för finansiering av forskning och innovation har begränsade resurser. Därför krävs medvetna beslut om hur resurserna används på samtliga nivåer i systemet. Betydelsen av riktning, proaktivitet och prioritering kan till exempel ses när det gäller möjligheten till profilering av lärosätena, hantering av forskningsinfrastruktur samt i bristen på koordination av svenskt påverkansarbete på EU-nivå. Utvärderingar av nuvarande system visar att det präglas av strategiskt underskott gällande tydlig övergripande riktning och målsättningar, förmåga att agera proaktivt och förmågan till tydliga prioriteringar. Bristerna gäller både nationellt och i internationella sammanhang och det är oklart för många som verkar inom dagens system vem som sätter riktningen. Utredningen menar att framtidens organisation för finansiering av statlig extern forskning och innovation måste utformas så dessa förmågor stärks både hos finansiärer och forskning- och innovationsutförare.

– är enkel, tydlig och har låga administrativa kostnader för de som söker och de som erhåller medel . Dagens forsknings- och innovationsfinansierande myndigheter har otydliga och överlappande roller. Den som söker finansiering möter olika administrativa system och upplever att regelverk ibland tolkas på olika sätt, vilket skapar osäkerhet och höga administrativa kostnader. En framtida organisation måste präglas av tydliga roller, ökad administrativ samordning och lägre kostnader. Såväl kvalitet som effektivitet behövs och den framtida organisationen behöver bli både enklare och tydligare genom att olika finansiärer använder gemensamma processer och minskar komplexiteten i enskilda processer. Framtidens finansiärer måste vara flexibla, öppna, rättvisa och minska byråkratin på ett robust och förutsägbart sätt för att skapa ett effektivare system på lång sikt.

Utredningens förslag

Dagens organisation för extern forsknings- och innovationsfinansiering inrättades för mer än tjugo år sedan. Sedan dess har det tillkommit uppgifter och de finansierande myndigheterna har förändrats över tid. Därtill har samhället genomgått stora förändringar, liksom de aktörer som samverkar med myndigheterna som står för den statliga finansieringen. Det är därför naturligt att den statliga organisationen behöver omprövas, framför allt för att bättre svara mot såväl dagens som morgondagens krav och förutsättningar.

Utredningens förslag utgår från ett systemperspektiv med fokus på hur de nya myndigheter som föreslås förhåller sig till varandra och till andra delar av dagens forsknings- och innovationssystem såsom privata finansiärer och lärosäten. Utredning har inte haft i uppdrag analysera enskilda myndigheter, utan ger i stället en bild av det system som blir resultatet av de samlade aktiviteterna som dagens finansiärer genomför och hur det uppfattas av de som använder det. Förslagen är ingen kritik av nuvarande finansiärer, utan syftar till att − via en reformerad myndighetsstruktur − skapa något som är mer effektivt och som bättre kan möta framtida behov.

Förslag – ny myndighetsstruktur med tre myndigheter

Utredningen föreslår att tre nya myndigheter inrättas: Vetenskapsmyndigheten, Myndigheten för strategisk forskning och Innovationsmyndigheten. Samtidigt avvecklas de nuvarande myndigheterna Formas, Forte, Vetenskapsrådet och Vinnova. Den externa forskningsfinansieringen vid Energimyndigheten upphör.

All statlig extern konkurrensutsatt finansiering av forskning och innovation ska fördelas via de tre nya myndigheterna. Andra myndigheter som i dag lyser ut medel föreslås upphöra med detta och medel ska i stället utlysas, fördelas och administreras via Myndigheten för strategisk forskning. Rymdstyrelsen utgör enda undantaget och föreslås fortsätta med nuvarande verksamhet, enligt utredningens huvudförslag.

De tre nya myndigheterna föreslås ha sammanlagt 714 årsarbetskrafter. De totala förvaltningsanslagen för de tre myndigheterna uppskattas bli 790 miljoner kronor. De föreslås fördela 17,7 miljarder kronor till forskning och innovation per år. 9

– Vetenskapsmyndigheten föreslås ha 270 årsarbetskrafter och fördela 8,2 miljarder kronor per år,

– Myndigheten för strategisk forskning föreslås ha 344 årsarbetskrafter och fördela 7,8 miljarder kronor per år,

– Innovationsmyndigheten föreslås ha 100 årsarbetskrafter och fördela 1,7 miljarder kronor per år.

Den föreslagna framtida myndighetsstrukturen baseras på principer för styrning och arbetssätt. Gränsdragning mellan de nya myndigheter utgår från vem som har makt att styra verksamhetens inriktning och på vilket sätt medel fördelas. Däremot baseras inte den nya myndighetsstrukturen på vilken typ av forskning respektive myndighet finansierar. Samtliga myndigheter kan finansiera allt, från forskning till innovation. Indelningen baseras inte heller på vetenskapligt eller tematiskt innehåll i den forskning och innovation som finansieras. Utredningens förslag innebär en renodling genom att endast myndigheternas funktion, i betydelse vilka mål och vems behov de möter, blir styrande (inte vilken sektor de verkar inom).

Vetenskapsmyndigheten

Vetenskapsmyndighetens främsta uppgift är att finansiera forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom alla vetenskapsområden. Prioriteringar formulerade av vetenskapssamhället ska vara dominerande. Myndigheten kommer vara ansvarig för att den forskning som finansieras bidrar till att bibehålla och stärka svensk forsknings internationella konkurrenskraft. Vetenskapsmyndigheten ska ha ansvar för finansiering av forskningsinfrastruktur och upprätthållande av en nationell struktur för digital infrastruktur för forskningsändamål. Vetenskapsmyndigheten ska också ge stöd till banbrytande forskning.

Vetenskapsmyndighetens arbetssätt förväntas i stort sett präglas av sakkunnigbedömning via paneler sammansatta av forskare. Tematiska prioriteringar av forskning förutsätts vara sällsynta. I de fall de förekommer ska de vara prioriterade av forskarsamhället i syfte att stärka specifika delar av det akademiska systemet. Myndigheten har ansvar att följa internationella diskussioner och löpande utveckla metoderna för vetenskaplig sakkunnigbedömning.

Formell organisation för Vetenskapsmyndigheten

Vetenskapsmyndigheten leds av en styrelse, där sex av ledamöterna utses av forskarsamhället via elektorsval och tre av ledamöterna, däribland ordföranden, utses av regeringen.

Inom Vetenskapsmyndigheten ska det finnas sex särskilt beslutande organ. Av dessa är fyra vetenskapliga råd, som tillsammans täcker alla vetenskapsområden. Därtill finns två råd inom forskningsinfrastruktur, ett för storskalig forskningsinfrastruktur och ett för digitala forskningsinfrastrukturer.

Vetenskapsmyndigheten bör själv avgöra omfattningen av sitt kansli och beredningsorganisation samt utformning av tjänster, såsom anställningar på villkor som motsvarar de nuvarande huvudsekreterarnas.

Myndigheten för strategisk forskning

Myndigheten för strategisk forskning har till uppgift att finansiera forsknings- och innovationsaktiviteter som är av stor betydelse för det svenska samhället och näringslivet. Myndigheten har inga tematiska begränsningar, utan förväntas ha kompetens att utforma insatser för att stödja alla typer av behov. Vilken typ av aktiviteter som finansieras styrs av behoven inom de olika områden som prioriterats och kan ändras över tid.

Myndigheten för strategisk forskning ansvarar för att den statliga forskningsfinansieringen har en inriktning så att näringslivets, offentliga sektorns och civilsamhällets kunskaps- och kompetenskrav möts på kort och lång sikt. Myndigheten har också ett samlat ansvar för att utveckla och finansiera internationella samarbeten samt den nationella organisationen för EU:s program för forskning och innovation.

Myndigheten har även ansvar för att genomföra utlysningar inom områden där myndigheter med annat kärnuppdrag än finansiering utlyser medel för forsknings- och innovationsprojekt i dag. För att säkra att områdena kommer erhålla finansiering och att myndigheter med områdesansvar kommer få inflytande på den ämnesmässiga inriktningen föreslår utredningen att detta regleras via särskilda regleringsbrev från aktuella departement till Myndigheten för strategisk forskning. Regleringsbreven kan innehålla specifika krav om samverkan med relevanta myndigheter i utformningen av insatser så att den forskning som finansieras är av största möjliga nytta för sakområdet. Utredningen föreslår ingen ytterligare formell styrning av hur myndigheten ska organiseras, men ser framför sig att den bör skapa rådgivande organ med behovsägare som ges stort inflytande över utvecklingen av de satsningar som myndigheten genomför. Även forskare kan ingå i de rådgivande organen.

Även om Sverige står inför ett antal stora samhällsutmaningar och näringslivet alltid präglas av en pågående strukturomvandling är den övergripande samhälls- och näringslivsstrukturen relativt stabil över tid. Utredningen menar därför att den nya myndigheten i högre utsträckning än vad dagens finansiärer gör bör genomföra långsiktiga satsningar. Utredningen bedömer att huvuddelen av finansieringen kommer att gå till forskning som i olika grad genomföras i samverkan med behovsägare. För att lyckas prioritera och fånga framväxten av nya behov kommer förmågan att interagera med olika aktörer vara en kärnkompetens hos medarbetarna på myndigheten. En sådan förmåga förutsätter djup sakkunskap inom viktiga områden i det svenska samhället och näringslivet samt en stark analysfunktion.

För att skapa en ansöknings- och beredningsprocess som är samordnad och enkel att använda för de som ansöker om och erhåller finansiering föreslås Myndigheten för strategisk forskning få i ansvar att utveckla och förvalta ett it-system för ansökan, beredning, rapportering och uppföljning. Detta it-system ska även användas av Vetenskapsmyndigheten, Innovationsmyndigheten och Rymdstyrelsen.

Formell organisation för Myndigheten för strategisk forskning

Myndigheten för strategisk forskning leds av en styrelse med nio ledamöter som utses av regeringen.

Myndigheten för strategisk forskning bör själv avgöra omfattningen av sitt kansli och inre organisation. Myndigheten bör inrätta rådgivande organ som består av personer som representerar områden av stor vikt för det svenska samhället och näringslivet samt för forskarsamhället.

Innovationsmyndigheten

Innovationsmyndigheten inrättas för att vara verktyget för att stötta transformationen av samhället i en riktning som gör det möjligt att lösa utmaningarna och samtidigt stärka näringslivets konkurrenskraft. Myndighetens uppgift är att stödja och undanröja hinder för att kunskap och idéer ska implementeras som lösningar i samhället och i näringslivet. Dessutom kommer myndigheten att ha ansvar för att tillhandahålla statlig finansiering till innovationsverksamhet i små och medelstora företag.

Innovationsmyndigheten utgör en stödfunktion för statsförvaltningen så att den kan utveckla arbetssätt och regleringar som är anpassade för nya innovationer som adresserar utmaningar i samhälle och näringsliv. Verksamheten utgör även ett stöd för att hitta och stödja tvärsgående samarbeten mellan myndigheter och andra beslutsnivåer i den offentliga sektorn (stat-region-kommun). Den nya myndigheten kan därmed ses som ett sätt att skapa en organisation för att möta den komplexitet som präglar nuvarande och framtida utmaningar och som ett organisatoriskt svar för att kunna driva en tredje generationens forsknings- och innovationspolitik. Myndigheten ansvarar också för att statens insatser för att skapa ett gynnsamt och internationellt konkurrenskraftigt företagsklimat för framväxande, innovativa små och medelstora företag.

Då ett av syftena med Innovationsmyndigheten är att utveckla statsförvaltningens funktionssätt är det viktigt att myndighetens verktygslåda är betydligt bredare än vad exempelvis Vinnova har i dag. Policylabb, regulatoriska sandlådor, demonstrationsprojekt i verklig miljö, innovationsupphandling och nationellt stöd för arbetet med statsstöd för innovation är bara några exempel på aktiviteter som kan rymmas inom Innovationsmyndigheten. De traditionella sätten att välja projekt genom öppna utlysningar behöver också utvecklas och nya former som tar mer hänsyn till mottagarnas prioriteringar, tidplaner och möjligheter att medverka måste utformas. Förståelse för offentliga beslutsprocesser och god förmåga att få olika typer av organisationer att verka mot gemensamma mål blir viktiga kompetenser.

När det gäller arbetet med stöd till framväxande innovativa bolag föreslår utredningen att Innovationsmyndigheten ska arbeta med stöd till både enskilda företag och till stödfunktioner såsom inkubatorer, innovationskontor och acceleratorer.

Innovationsmyndigheten bör ha stor frihet när det gäller verksamhet och typ av finansieringsinstrument.

Formell organisation för Innovationsmyndigheten

Innovationsmyndigheten leds av en styrelse med sju ledamöter som utses av regeringen. Styrelsen ska bestå av representanter från offentlig sektor, samhällsrepresentanter och näringslivet. Vid sidan om styrelsen finns inga andra beslutande organ inom myndigheten.

Innovationsmyndigheten bör själv avgöra omfattningen av sitt kansli och inre organisation

Alternativ – ny myndighetsstruktur med två myndigheter

Utredningen bedömer att ett alternativ skulle vara möjligt. De kriterier utredningen föreslår kan mötas och de problem utredningen har identifierat kan hanteras, även genom att inrätta två myndigheter: Vetenskapsmyndigheten och Myndigheten för strategisk forskning och innovation.

Även i alternativet avvecklas de nuvarande myndigheterna Formas, Forte, Vetenskapsrådet och Vinnova och den externa forskningsfinansieringen vid Energimyndigheten upphör.

I alternativet ska all statlig extern finansiering av forskning och innovation fördelas via de två nya myndigheterna. Myndigheter som i dag lyser ut medel ska upphöra med detta och medel ska i stället utlysas, fördelas och administreras via Myndigheten för strategisk forskning och innovation.

I alternativet avvecklas även Rymdstyrelsen och ansvaret för dess nuvarande verksamhet överförs till Myndigheten för strategisk forskning och innovation.

I alternativet är Vetenskapsmyndighetens verksamhet oförändrad i förhållande till huvudförslaget, medan Myndigheten för strategisk forskning och innovation utgör en sammanslagning av Myndigheten för strategisk forskning och Innovationsmyndigheten. Myndigheten för strategisk forskning och innovation kommer att ha en stor bredd av aktiviteter, exempelvis behovsinventering, finansiering av samverkansforskning, policylabbsarbete, finansiering av stödstrukturer för innovativa företag, internationellt samarbete och stöd för medverkan i EU:s program för forskning och innovation. Följden blir att det kommer krävas anställda med mycket olika kompetensprofiler för att klara både bredden i tematik och krav på olika arbetssätt.

Motiv till förslag om ny myndighetsstruktur

Utredningens förslag är en genomgripande förändring av organisationen för statlig finansiering av extern forskning och innovation. Motiven för förändringen är flera.

Ett motiv är att skapa en struktur som bättre kan möta dagens behov av forskning och innovation och som är mer flexibel när det gäller att utforma insatser som möter framtida efterfrågan på forskningsbaserad kunskap och innovationsinsatser. Dagens myndighetsstruktur innehåller myndigheter som dels bygger på en funktionslogik (Vetenskapsrådet finansierar forskning av högsta vetenskapliga kvalitet oberoende av vetenskaplig disciplin, Vinnova finansierar innovationer inom alla sektorer), dels myndigheter med sektorsansvar (såsom Energimyndigheten, Formas, Forte samt forsknings- och innovationsfinansiering via myndigheter med annat kärnuppdrag). En följd av den stora mängden myndigheter som finansierar forskning och innovation har blivit att vissa områden präglas av överlapp och stor tillgång på finansiering (exempelvis energi- och samhällsbyggnadsområdet), medan det inom andra områden finns få statliga finansiärer och lite tillgängliga medel att söka. Historiskt har svenska statliga finansiärer haft utmaningar i att finansiera forskning och innovation inom framväxande teknik- och behovsområden, till exempel har statliga satsningar sällan samordnats. Genom att gå från finansiering via ett tjugotal (sinsemellan mycket olika myndigheter) till finansiering via tre nya myndigheter med tydlig funktionslogik minskas såväl överlapp som glapp i statliga satsningar, menar utredningen. Dessutom blir det tydligt vilka myndigheter som ansvarar för kontinuerliga statliga satsningar på områden av stor betydelse för det svenska näringslivet, offentliga sektorn och civilsamhället, vilket stärker såväl flexibiliteten i finansieringen som beredskapen att möta framtida behov. Till exempel skulle både Myndigheten för strategisk forskning och Innovationsmyndigheten kunna få uppdrag att genomföra satsningar på forskning och innovation inom områden som militär och civil beredskap eller organiserad brottslighet, om regeringen ser ett sådant behov.

Ett annat motiv är tydligare ansvarsutkrävande och större möjlighet till uppföljning. I nuvarande myndighetsstruktur är det svårt att utkräva ansvar när förväntade resultat uteblir, eftersom flera myndigheter gör satsningar med liknande målsättningar. Genom färre myndigheter − med tydligt formulerade uppdrag − blir det enklare för regeringen att följa upp varje myndighets verksamhet och utkräva ansvar. Utredningen menar att renodling av uppgifter och ansvar skapar förutsättningar för insatser som på sikt stärker kvaliteten i svensk forskning och bibehåller Sveriges internationella styrkeposition som innovationsland.

Dessutom menar utredningen att den nya myndighetsstrukturen gör det enklare för regeringen att på övergripande nivå styra riktningen på forsknings- och innovationspolitiken. Genom att prioritera resurstilldelning mellan de tre olika forsknings- och innovationsfinansierande myndigheterna kan regeringen arbeta med balansen mellan fri forskning, strategisk forskning och mer tillämpningsnära insatser.

Utredningen föreslår att ett antal funktioner som i dag är spridda på av flera olika myndigheter centraliseras. Det gäller bland annat hantering och finansiering av storskalig forskningsinfrastruktur och digital infrastruktur för forskningsändamål, arbete med internationella samarbeten samt stöd till verksamhets- och policyutveckling för implementering av innovationer. Motivet till dessa förändringar är framför allt att staten behöver skapa tydlig riktning, agera proaktivt och göra tydliga prioriteringar inom dessa områden. Genom centralisering professionaliseras verksamheten ytterligare och tillgängliga resurser kan användas mer effektivt.

Avslutningsvis är ett viktigt motiv för utredningens förslag att det ska bli enklare för de som söker medel, deras administrativa börda kommer att minska. Färre forsknings- och innovationsfinansierande myndigheter leder till bättre överblick över tillgängliga statliga medel. Förutsättningarna för större och samordnade insatser mellan finansiärerna ökar. Att effektivisera verksamheten är ett viktigt motiv till utredningens förslag.

Förslag om samverkan, finansiering, uppföljning och behov av framtida utredningar

För de tre nya forsknings- och innovationsfinansierande myndigheterna, Vetenskapsmyndigheten, Myndigheten för strategisk forskning och Innovationsmyndigheten, ska det finnas en grupp för strategisk samordning bestående av myndighetscheferna. Till gruppen ska minst sex personer adjungeras, varav minst två rektorer från svenskt universitet eller högskola, minst två från näringslivet samt minst två som företräder allmänna intressen. Gruppen ska ta initiativ och samverka så att den statliga externa forsknings- och innovationsfinansieringen har en tydlig riktning, agerar proaktivt och gör nödvändiga prioriteringar.

För de tre nya myndigheterna ska det också finnas en grupp för operativ samordning, bestående av de personer myndighetscheferna utser. Gruppen ska samverka i frågor som rör administration, verksamhetsstödjande system och genomförande av utlysningar. Den ska även ta initiativ för att utveckla och förnya administration av finansiering av forsknings- och innovationsverksamhet.

Utöver de två formella samordningsorganen behövs även andra former av mer verksamhetsmässig samordning. Behov och nödvändiga konfigurationer kommer förändras över tid och därför föreslår utredningen inga ytterligare formella samordnande strukturer.

De tre nya forskningsfinansierande myndigheterna ska ha ett gemensamt ansöknings- och ärendehanteringssystem för finansiering av forskning och innovation. Systemet ska tillhandahållas av Myndigheten för strategisk forskning.

Flera förslag lämnas om förändringar av möjligheten att finansiera forskning och innovation. De tre nya forskningsfinansierande myndigheterna ska kunna finansiera en utländsk forskningshuvudman i de fall den utländska forskningshuvudmannen samarbetar med en svensk forskningshuvudman i ett gemensamt projekt. Vidare bör de tre nya forskningsfinansierande myndigheterna bevilja medel för hela den period doktorandstudier pågår, i de fall syftet är att finansiera forskarutbildning. Därtill bör de kunna bevilja medel för utveckling av utbildningar som baseras på resultat från sådant som finansierats av myndigheterna. Utredningen bedömning är att de tre nya forskningsfinansierande myndigheterna bör undvika att ställa formella krav på samfinansiering från lärosäten vid utlysning av medel, förutom vid finansiering av forskningsinfrastruktur.

När det gäller framtida uppföljning föreslår utredningen att regeringen vart fjärde år ger en särskild utredare i uppdrag att analysera och utvärdera både myndighetsstrukturen och de tre nya forskningsfinansierande myndigheterna.

Regeringen bör även låta utreda så kallade indirekta kostnader. Den framtida utredningen bör undersöka om det är lämpligt att beräkningsprincipen för extern statlig finansiering av forskning och innovation ska utgå från en schablon.

Om regeringen i framtiden beslutar att inrätta en funktion för kvalitetsbaserad fördelning av basanslag är Vetenskapsmyndigheten en lämplig placering för funktionen.

Samtliga de tre nya forskningsfinansierande myndigheterna bör ha i uppgift att i sin verksamhet beakta Sveriges utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen.

Andra alternativ som utredningen har övervägt

Utredningen har noga övervägt möjligheten att föreslå en framtida organisation för statlig extern forsknings- och innovationsfinansiering i form av en enda myndighet. Utredningen har dock gjort bedömningen att nackdelarna med en sådan organisation skulle överskugga potentiella fördelar och har därför valt att inte lämna något sådant förslag.

För att åtgärda de problem utredningen identifierat behövs en genomgripande förändring. Mindre ändringar räcker inte till, det behövs i stället en långtgående och genomgripande förändring. Utredningens bedömning är att en inkrementell för ändring sannolikt inte är möjlig att genomföra i praktiken. Dessutom baseras dagens organisation på en blandning av funktions- och sektorslogik, vilken inte skulle åtgärdas genom mindre justeringar i ansvaren mellan dagens forsknings- och innovationsfinansierande myndigheter. Utredningen menar att det ökade behovet av forskningsbaserade lösningar inom allt fler områden och behov av mer tvärsgående ansatser för att lösa komplexa samhällsutmaningar innebär att mindre justering av nuvarande organisation vare sig är effektivt eller utgör en långsiktigt hållbar lösning. Utredningen avråder därför från att göra förändringar stegvis och förespråkar i stället en genomgripande reformering.

Konsekvensbeskrivning

Utredningens förslag väntas bidra positivt till forskning och innovation genom att se till att den svenska organisationen för statlig extern finansiering av forskning och innovation är effektiv, anpassad till samhällsutvecklingen och främjar samarbete. Genom att adressera dagens problem finns förutsättningar att underlätta för olika aktörer som bedriver forskning och innovation. På ett övergripande plan kommer Forskningsfinansieringsutredningens förslag att bidra till att effektivisera statens verksamhet och till ökad möjlighet till uppföljning och ansvarsutkrävande. Förslagen kommer även att bidra till förstärkt förmåga att svara mot samhällets utmaningar samt till affärsnytta och svensk konkurrenskraft.

Förslaget till ny myndighetsstruktur innebär att Formas, Forte, Vetenskapsrådet och Vinnova läggs ned, samt att Energimyndighetens uppdrag om extern forsknings- och innovationsfinansiering tas bort. Utredningens bedömning är att det i de flesta fall kommer att handla om att föra över verksamhet till befattningarna i de nyinrättade myndigheterna. Utredningens bedömning är vidare att de tre nya myndigheterna bör bemannas med något färre personer än i dag, till följd av de synergieffekter som uppstår när antalet myndigheter minskar och deras uppdrag förändras. Utredningen menar att de tre nya myndigheterna bör vara lokaliserade i Stockholm.

I det förslag som lämnas har utredningen utgått från att de tre nya föreslagna myndigheterna initialt ska ha samma förvaltningskostnader som dagens myndigheter. Utredningen föreslår att personalen totalt sett minskas med 20 årsarbetskrafter. Den personalkostnad som frigörs används initialt till uppbyggnad av ett nytt gemensamt ansöknings- och ärendehanteringssystem. På sikt är det utredningens bedömning att förvaltningsanslaget till de tre myndigheterna kan minska med ett belopp som motsvarar 20 årsarbetskrafter.

Utredningen föreslår att Vetenskapsmyndigheten ska ges rätt att fatta anslagsbeslut på 20 år för storskalig forskningsinfrastruktur i Sverige. Konsekvenserna blir större möjlighet till valutasäkring, mindre risk för kostnader i samband med kontraktsbrott och värdet av internationellt anseende.

En konsekvens av att antalet myndigheter som finansierar forskning och innovation blir färre är att mindre tid och andra resurser behöver avsättas för samordning mellan myndigheter.

Förslagen kan antas ha positiva samhällsekonomiska konsekvenser eftersom de förväntas bidra till ökad kvalitet och tillförlitlighet i forskningen och därmed kan stärka Sverige som kunskapsnation. Detta bör även stärka förtroendet för svensk forskning såväl nationellt som internationellt.

De förslag utredningen lämnar har stor påverkan på universitet och högskolor, då de innebär förenkling och effektivisering. Utredningens bedömning är att nästan 300 årsverken kan frigöras inom lärosätena, motsvarande en kostnad om minst 300 miljoner kronor. Till exempel skulle seniora forskares tid kunna användas till mer forskning, som skulle ge förutsättningar att höja kvaliteten på svensk forskning.

Utredningen föreslår att all statlig extern konkurrensutsatt finansiering av forskning och innovation, med undantag av Rymdstyrelsens verksamhet, ska fördelas via de tre nyinrättade myndigheterna. Utredningens bedömning är att myndigheter med annan huvuduppgift än finansiering av forskning och innovation även framgent kommer att lägga arbetstid på forsknings- och innovationsrelaterade frågeställningar, framför allt formulering av vilka behov av forskning som finns inom myndighetens ansvarsområde, hur dessa behov bäst kan mötas med extern statlig finansiering av forskning och innovation samt bidra till att de resultat som tas fram sprids inom respektive myndighets ansvarsområde. Tidsåtgången bör dock bli avsevärt lägre, jämfört med dagens situation. Utredningens uppskattar den frigjorda arbetstiden till totalt 20 årsarbetskrafter, motsvarande i storleksordningen 20 miljoner kronor per år, vilket innebär en besparing för staten.

Utredningen har gjort en genomgång av samtliga utlysningar av medel som genomförts av Statens Energimyndighet (Energimyndigheten), Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte), Vetenskapsrådet och Verket för innovationssystem (Vinnova) under åren 2019–2022.

Sammantaget har de fem finansiärerna lyst ut över 46 miljarder kronor i 839 öppet publicerade utlysningar. Vinnova genomförde flest utlysningar. Den genomsnittliga budgeten för en utlysning för samtliga finansiärer var 56 miljoner kronor. Variationen mellan finansiärerna var dock stor, från 25 miljoner kronor (Vinnova) till drygt 100 miljoner kronor (Vetenskapsrådet). Drygt hälften av alla utlysningar hade en utlysningsbudget på 20 miljoner kronor eller mindre.

Tre fjärdedelar av alla utlysningar avsåg finansiering av projekt. Den näst största kategorien var karriärstöd, det vill säga finansiering av tjänster som exempelvis doktorander eller post-doc. Utlysningar som avsåg stöd för forskningsmiljöer och nätverk samt forskningsinfrastruktur förekom mer sällan.

Lärosäten och institut hade möjlighet att söka mer än 90 procent av de medel som lystes ut av de fem finansiärerna. Näringslivsaktörer kunde söka medel i knappt 60 procent av utlysningarna (sett till antal utlysningar), men dessa utlysningar hade generellt sett lägre budget. En tredjedel av den totala budgeten var öppen för ansökningar från näringslivet. Kommuner, regioner och statliga myndigheter med annan kärnuppgift än forskning hade möjlighet att söka en fjärdedel av de medel som lystes ut. Motsvarande andel för aktörer inom civilsamhället var 10 procent.

Knappt hälften av utlysningarna hade krav på någon form av samverkan, antingen mellan aktörsgrupper eller mellan vetenskapliga discipliner. I en femtedel av utlysningarna nämndes samverkan, men utan att det var något formellt krav. En tredjedel av antalet utlysningar (motsvarande knappt två tredjedelar av de utlysta medlen) hade inte något krav på samverkan.

Var fjärde utlysning syftade till att stimulera internationellt samarbete. Budgetarna för dessa utlysningar utgjorde 7 procent av totalt utlysta medel. Partnerskapsprogram var den vanligaste formen av internationell utlysning. Vinnova avsatte högst andel av utlysta medel för internationella utlysningar.

Sett över samtliga fem finansiärer hade en tredjedel av alla utlysningar (motsvarande 25 procent av de utlysta medlen) tydlig koppling till ett regeringsuppdrag. Det var vanligast med koppling till uppdrag från regeringen inom Vinnova och Forte (över 50 procent av utlysta medel). Vetenskapsrådet hade lägst andel (under 10 procent). De strategiska innovationsprogrammen var den största satsningen med koppling till regeringsuppdrag under den studerade perioden (totalt 2,2 miljarder kronor).

De största tematiska områdena för utlysningar var Hälsa och life science , Produktion och material samt Energi , följt av uttalat tvärtematiska utlysningar. Det vanligaste var dock att medel utlystes utan någon tematisk inriktning. Under 2019–2022 genomfördes 180 utlysningar utan tematisk inriktning (så kallade öppna utlysningar), motsvarande över hälften av de utlysta medlen. De tematiska profilerna för respektive myndighet låg väl i linje med de olika finansiärernas uppdrag.

Vissa av utlysningarna gjordes i samverkan mellan finansiärerna. Under de fyra studerade åren var den totala budgeten 1,3 miljarder kronor för utlysningar där minst två finansiärer samarbetade.

Enkät om erfarenheter av dagens organisation för statlig forskning och innovation

Utredningen har genomfört en enkät i syfte att ta del av erfarenheter och synpunkter hos de som är verksamma inom svensk forskning och innovation. Enkätens frågor rörde hur man uppfattar att det nuvarande systemet fungerar och den gick ut till fler än 250 aktörer som på olika sätt arbetar med forskning och innovation.

Målgrupp för undersökningen var de inom svensk offentlig sektor, näringsliv och det civila samhället som på olika sätt kommer i kontakt med statlig finansiering av forskning och innovation. Enkäten skickades till 116 myndigheter (inklusive samtliga lärosäten) som skulle kunna tänkas bedriva, finansiera eller använda kunskap som bygger på forskning eller innovation, till samtliga 21 regioner, till de 11 största kommunerna (baserat på befolkning) samt till 4 institut, 22 aktörer inom näringslivet, 26 organisationer, 5 vetenskapliga akademier, 16 stiftelser och fonder samt till 4 forskningsinfrastrukturer.

Datainsamlingen genomfördes genom en webbaserad enkät under oktober och november 2022. Varje respondent skickade in ett samlat svar för respektive organisation. Resultaten från enkäten har sammanställts kvantitativt och kvalitativt.

Respondenterna upplevde att dagens organisation är otydlig, ibland svår att förstå och att den behöver utvecklas. De menade att dagens organisation fungerar bra för vissa frågeställningar, men mindre bra inom andra områden. Det fanns olika åsikter om huruvida det är gynn- samt med flera olika finansiärer (pluralism), eller om det vore bättre med färre finansiärer (fokusering).

Forskarinflytande ansågs ha betydelse för excellens. Bland respondenterna fanns en splittrad bild av huruvida dagens organisation är utformad på ett sådant sätt att den har förmåga att bidra till forskning av hög kvalitet.

Ett diversifierat system för innovation kan ge bredd, men riskerar att bli alltför uppdelat, menade respondenterna. Forskning och samhällsutveckling behöver varandra, ansåg respondenterna. De menade att finansiärerna har en viktig uppgift, men de kan bli bättre på att bidra till samhällets utveckling och på att vara anpassade till förändringar inom samhället.

Internationellt samarbete behövs för kunskap, excellens och konkurrenskraft, menade respondenterna. Mer stöd och utökad finansiering till internationellt arbete inom forskning och innovation efterfrågades. De är viktigt att svenska forsknings- och innovationsfinansiärer är proaktiva och att de samverkar, tyckte respondenterna, samtidigt som de ansåg att det i dag är alltför mycket splittring och otydlighet.

Respondenterna upplevde att det i dag saknas ett helhetsgrepp kring processer och instrument för finansiering av forskning och innovation. I dag är de olika finansiärernas instrument och processer alltför olika, menade de, och framhöll att system för hantering av ansökningar och liknande behöver vara gemensamma. Olika system gör att arbetet blir ineffektivt, ansåg de.

Dagens berednings- och beslutsprocesser fungerar, menade respondenterna, men processerna tar för lång tid. Respondenterna ansåg att finansiärernas processer behöver utvecklas och gav flera förslag på hur processerna skulle kunna utvecklas i framtiden. Flera framhöll att det har ett stort värde att sakkunniga experter medverkar i finansiärernas processer, fram för allt i arbetet med att granska ansökningar. Förutsägbarhet och långsiktighet efterfrågades för finansiärernas instrument och processer.

Infrastruktur är viktigt för svensk forskning och innovation, menade respondenterna. De beskrev en oro för att infrastruktur ska tränga undan finansiering av forskning. De hade en upplevelse av att dagens system är otydligt och att samordning för infrastruktur inte fungerar optimalt. Forskning och infrastruktur bör hänga ihop, menade de. Respondenterna efterfrågade strategi och vision för infrastruktur och påtalade att det krävs långsiktighet. De menade också att det finns en stor spännvidd inom forskningsinfrastruktur, vilket kräver att systemet har flexibilitet, kunskap och förmåga att prioritera.

Många respondenter efterfrågade höjda basanslag, samtidigt som det fanns olika syn på hur balansen bör vara mellan basanslag och extern finansiering. Balansen påverkar möjligheten att styra verksamheten, menade de. Flera beskrev problem med medfinansiering och indirekta kostnader.

Enhetlighet och helhetssyn efterfrågades när det gäller extern finansiering av forskning och innovation vid myndigheter med annan huvuduppgift. Medel bör fördelas i konkurrens och med utgångspunkt i kvalitet, excellens och samhällsrelevans, menade respondenterna. Det fanns en erfarenhet av att myndigheteter behöver bygga kunskap och kompetens genom att själva finansiera forskning, samt att den forskning som finansieras av myndigheter ligger nära tillämpning och är relevant för verksamheten inom myndighetens område.

Internationell utblick

Delbetänkandet innehåller kartläggningar av systemen för finansiering av forskning och innovation i ett antal länder och beskriver aktuella frågeställningar i den internationella forsknings- och innovationspolitiska debatten.

I USA finansieras forskning och utveckling på federal och delstatlig nivå samt av privata finansiärer, akademi och icke-statliga organisationer. De senaste 50 åren har det skett ett skifte från huvudsakligen federal finansiering till huvudsakligen privat finansiering. USA:s federala forskningsfinansiering är komplex och fördelad över ett 20-tal federala departement och myndigheter. I USA är uppdelningen mellan departement, forskningsfinansierande myndighet och forskningsutövare inte lika tydlig som i Sverige; både finansiering och utförande kan finnas inom samma organisation. USA har inget departement som håller ihop forskningsfinansieringen. I stället är det Vita husets kontor för forskning och teknikpolicy som ger presidenten råd i frågor gällande budget och prioriteringar för federala myndigheter som finansierar forskning och utveckling. Därtill finns ett rådgivande organ som koordinerar administrationens forsknings- och teknikpolicy.

I Japan är Rådet för vetenskap, teknik och innovation en del av premiärministerns kabinettskansli. Rådet ansvarar för Japans vetenskaps- och innovationsstrategi och fastställer agendan för de olika ministerierna. Rådet har också viss egen finansiering av strategiska program på medellång och lång sikt. Det finns fyra stora finansiärer som fördelar medel för forskning och innovation i Japan. De får sin budget från flera av ministerierna. Dagens japanska system med konkurrensutsatt finansiering skapades som ett sätt att implementera de japanska planerna för vetenskap och teknik. Sådana planer har utarbetats vart femte år sedan 1995.

Delbetänkandet innehåller en kartläggning av hur fördelning av konkurrensutsatta medel för forskning och innovation organiseras i elva europeiska länder: Danmark, Finland, Frankrike, Nederländerna, Norge, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tyskland och Österrike. För vart och ett av dessa länder ger kartläggningen en bild av styrnings- och organisationsstrukturen för forskning- och innovationsfinansiering, samt hur forskningsinfrastrukturer finansieras i respektive land. Kartläggningen beskriver även betydande reformer som har lett till organisatoriska eller strukturella förändringar. Därutöver dras generella slutsatser kring policyutveckling och utvecklingen av nationella finansierings- och styrsystem med utgångspunkt i kartläggningarna av de olika ländernas organisationer. Dessutom beskrivs hur de olika modellerna utvecklats historiskt och vilka tänkbara krav som kan finnas på framtidens organisationsstruktur.

Det svenska forsknings- och innovationssystemet står inför liknande utmaningar som många andra OECD-länder nu möter. OECD har sammanställt en studie som ger perspektiv på svenska utmaningar och möjligheter. Studien innehåller flera exempel där svenska förhållande jämförs med de förutsättningar som finns i andra länder. Baserat på analyser från OECD tar rapportens författare upp lärosätenas roll, forskningsinfrastruktur samt samhällsutmaningar. Författarna ger förslag på olika strategier inför framtiden, tar upp möjliga sätt att styra forskningsfinansieringssystemet och ger flera förslag till förändring av det svenska systemet. Delbetänkandet innehåller en svensk sammanfattning av OECD:s rapport.