Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Europeiska kommissionen har tagit fram förslag för att förbättra EU:s system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Förslagen har presenterats som ett lagstiftningspaket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (EU-paketet).

De bestämmelser som i dag finns i fjärde penningtvättsdirektivet och som i svensk rätt bl.a. genomförts i penningtvättslagen, registerlagen och lagen om konto- och värdefacksystem kommer framöver finnas dels i den nya EU-förordningen, dels i det nya direktivet.

Flera av de nuvarande bestämmelserna i penningtvättslagen och registerlagen kommer att regleras i EU-förordningen. Det bör därför säkerställas att svensk rätt får en ändamålsenlig utformning ur en materiell, språklig och redaktionell synvinkel, t.ex. att den nya svenska regleringen - med upphävande av penningtvättslagen och registerlagen - samlas i en och samma lag.

EU-paketet innehåller vissa nationella valmöjligheter. Medlemsstaterna får t.ex. när det i den nationella riskbedömningen identifieras fall av högre risk kräva att verksamhetsutövare tillämpar skärpta åtgärder för kundkännedom och vid behov specificera dem (artikel 28.5 i COM(2021) 420). Vidare får medlemsstaterna i vissa fall tillåta eller kräva att uppgifter eller handlingar lagras i ytterligare fem år utöver den ordinarie lagringstiden (artikel 56.4 andra stycket i COM(2021) 420, jfr 5 kap. 4 § penningtvättslagen). När det gäller förbudet för personer som handlar med varor eller tillhandahåller tjänster att godta eller göra en kontantbetalning över 10 000 euro eller motsvarande, får medlemsstaterna också anta lägre gränser (artikel 59.2 i COM(2021) 420).

I svensk rätt har det införts bestämmelser vid sidan av vad som följer av fjärde penningtvättsdirektivet. Skyldigheten för verksamhetsutövare att lämna uppgifter som behövs i en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism till Polismyndigheten och möjligheten för samma myndighet att besluta om dispositionsförbud har t.ex. utvidgats till att även omfatta Säkerhetspolisen (4 kap. 6 och 11 §§ penningtvättslagen). Vidare är inte bara tillsynsmyndigheter skyldiga att underrätta finanspolissektionen om omständigheter som upptäckts och som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism En sådan skyldighet gäller även för andra myndigheter som hanterar kontanter, t.ex. Kronofogdemyndigheten (4 kap. 4 § samma lag).

Vilka verksamhetsutövare som ska omfattas av regelverket anges i förordningen (artikel 3 i COM(2021) 420). Samtidigt ska medlemsstaterna kunna tillämpa regelverket på sådana ytterligare verksamhetsutövare som antingen redan omfattas av nationell rätt eller som enligt en nationell riskbedömning är utsatta för risk för penningtvätt och finansiering av terrorism (artikel 3 i COM(2021) 423). I likhet med vad som gäller i dag ges medlemsstaterna fortsatt möjlighet att undanta vissa speltjänster och finansiella aktiviteter (artikel 4 och 5 i COM(2021) 420).

I förhållande till EU-paketet omfattar penningtvättslagen fler verksamhetsutövare, bl.a. kontanthandlare, pantbanker och vissa auktionsplattformar för handel med utsläppsrätter (1 kap. 2 och 5 §§ penningtvättslagen). Kravet på att auktionsplattformar för handel med utsläppsrätter ska omfattas av lagen har införts i syfte att leva upp till förordning (EU) nr 1031/2010. Penningtvättslagen innehåller vidare specifika bestämmelser i förhållande till vissa av dessa aktörer (se 3 kap. 6 §). Från penningtvättslagens tillämpning undantas vissa speltjänster (1 kap. 2 § andra stycket och 8 kap. 1 § 1).

I rapporten nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i Sverige 2020/2021 s. 32 (Polismyndigheten, dnr A052.211/2021) anges att det kan finnas behov av att helt eller delvis tillämpa regelverket för ytterligare verksamhetsutövare.

EU-paketet innebär att en gemensam, europeisk åtkomstpunkt ska bildas för att koppla samman de nationella mekanismer som införs för att fastställa identiteten hos personer som innehar eller kontrollerar vissa bank- eller betalkonton och värdefack. Åtkomstpunkten ska utvecklas och drivas av kommissionen. Medlemsstaterna ska säkerställa att endast de uppgifter som enligt paketet ska finnas i mekanismen görs tillgängliga genom den nationella mekanismen och den gemensamma åtkomstpunkten (artikel 14 i COM(2021) 423).

Bestämmelser som genomför kraven på en nationell mekanism i fjärde penningtvättsdirektivet finns i lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem. Det skulle kunna underlätta för verksamhetsutövare att utföra åtgärder för kundkännedom, övervaka pågående affärsförbindelser och bedöma enstaka transaktioner om även verksamhetsutövare, i tillägg till de myndigheter som i dag har tillgång till systemet, skulle få tillgång till systemet i syfte att identifiera innehavaren av ett konto. Samtidigt finns det i Sverige ett mycket stort antal verksamhetsutövare av olika slag, t.ex. advokater, fastighetsmäklare, revisorer och de som bedriver spelverksamhet., En utvidgning av tillgången till systemet till vissa verksamhetsutövare väcker därför frågor om skyddet för kunders personliga integritet.

I stort sett alla juridiska och vissa fysiska personer är skyldiga att ha tillförlitliga uppgifter om vem som är deras verkliga huvudman, att tillhandahålla uppgifterna till andra och att anmäla dessa för registrering. Medlemsstaterna ska säkerställa att uppgifter om verkliga huvudmän finns i ett centralt register. Vidare ska medlemsstaterna fastställa regler om effektiva, proportionella och avskräckande åtgärder eller sanktioner som ska gälla vid överträdelse av skyldigheterna (artikel 45 och 49 i COM(2021) 420 och artikel 10 i COM(2021) 423).

Bolagsverket ska föra ett register över verkliga huvudmän och andra uppgifter som anmäls (3 kap. 1 § registerlagen). Om det finns brister i en anmälan, uppgifter inte anmälts för registrering eller det kan antas att uppgift i en anmälan eller registret är felaktig får Bolagsverket förelägga den juridiska personen att vidta rättelse. I vissa fall kan Bolagsverket vägra registrering eller ta bort uppgifter från registret (3 kap. 2-4 §§ samma lag). Om en juridisk person eller en trust inte följer ett föreläggande, får Bolagsverket vid vite förelägga den juridiska personen eller trusten eller den verkställande direktören, en styrelseledamot eller en annan motsvarande befattningshavare att inom en viss tid göra en anmälan eller ge in uppgifter som den juridiska personen är skyldig att lämna (3 kap. 6 och 9 §§ samma lag). De verksamhetsutövare och myndigheter som använder registret ska anmäla till Bolagsverket om det finns anledning att misstänka att uppgifterna i registret är felaktiga (3 kap. 5 § samma lag).

Registret syftar till att ge information om vem eller vilka som står bakom en juridisk person. Sådan information kan bidra till att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är viktigt att uppgifterna i registret är korrekta, adekvata och aktuella samt att registret inte utnyttjas av kriminella för att med felaktiga uppgifter dölja vem som är verklig huvudman i en juridisk person.

För vissa verksamhetsutövare får medlemsstaterna tillåta att tillsynen enligt regelverket utförs av ett självreglerande organ. EU-paketet innebär dock att det införs ett krav på att ett självreglerande organs tillsynsaktiviteter ska övervakas av en myndighet. Myndigheten ska ansvara för att verifiera att det självreglerande organet uppfyller kraven för att få utöva tillsynen, utfärda riktlinjer gällande utförandet av uppdraget, se till att det självreglerande organet utför sina uppdrag med högsta standard och granska de undantag som godkänts från skyldigheten att upprätta en enskilt dokumenterad riskbedömning. Myndigheten ska ha tillräckliga befogenheter för att utföra sitt uppdrag och bl.a. kunna kräva viss information och utfärda vissa instruktioner till det självreglerande organet. Vidare innebär EU-paketet en skyldighet för myndigheten att underrätta brottsbekämpande myndigheter om överträdelser som omfattas av straffrättsliga påföljder och att i en årsrapport offentliggöra viss information (artikel 38 i COM (2021) 423).

Tillsynen över att advokater och advokatbolag följer penningtvättslagen har i Sverige anförtrotts ett självreglerande organ, nämligen Sveriges advokatsamfund (7 a kap. 1 och 2 §§ penningtvättslagen). Att det inte är en myndighet som utövar tillsyn över advokater och advokatbolag hänger samman med principen om ett oberoende advokatväsende och risken för att advokaters oberoende ställning skulle kunna komma i fara genom myndighetstillsyn.

Sveriges advokatsamfund står i dag under tillsyn av Justitiekanslern i den mån samfundets verksamhet avser myndighetsutövning (se 1 § och 3 § första stycket 3 lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn, 8 kap. 6 och 8 §§ rättegångsbalken samt SOU 1999:31 s. 66). När det gäller samfundets tillsyn över penningtvättslagen får samfundet ingripa genom beslut om bl.a. erinran eller varning. Beslut om sanktionsavgift och om tillfälligt förbud att ingå i ett advokatbolags ledning fattas dock av Länsstyrelsen i Stockholms län efter överlämnande från samfundet (7 kap. 6 och 7 §§ penningtvättslagen).

Om EU antar förslaget att självreglerande organs tillsynsverksamhet ska övervakas av en myndighet, behöver en myndighet utses för uppgiften. För att genomföra direktivet behöver det i sådant fall säkerställas att det finns en myndighet som har de uppgifter och befogenheter som krävs utan att det medför en omotiverad administrativ belastning för myndigheten.

EU-paketet innebär att en ny myndighet på EU-nivå (Amla, Anti-Money Laundering Authority) ska inrättas. Amla ska framför allt få uppgifter på tillsynsområdet och vara ett stöd för nationella finansunderrättelseenheter. Dessutom ska Amla få befogenhet att utveckla tekniska standarder, riktlinjer och rekommendationer.

Amla föreslås utöva direkt tillsyn över vissa verksamhetsutövare på finansmarknadsområdet (direkt tillsyn). Amla ska även i vissa andra fall kunna ta över den direkta tillsynen från nationella tillsynsmyndigheter efter beslut av kommissionen när den nationella tillsynen inte fungerar tillfredsställande. I samtliga fall ska den direkta tillsynen gälla under en tidsbegränsad period och utövas i samarbete med nationella tillsynsmyndigheter. Amla ska vidare samordna och utvärdera de nationella tillsynsmyndigheterna inom både den finansiella och den icke-finansiella sektorn. När det uppmärksammats brister i den nationella tillsynen ska Amla också ha vissa befogenheter att agera i enskilda fall i förhållande till tillsynsmyndigheter som inte är verksamma på finansmarknadsområdet.

Amla:s uppgift att vara ett stöd för finansunderrättelseenheterna ska omfatta bl.a. att ge assistans i och utveckla former för gemensamma analyser i gränsöverskridande fall. Vidare ska Amla utveckla gemensamma format för hur misstänkta transaktioner ska rapporteras och ansvara för driften av en teknisk plattform för säker kommunikation mellan nationella finansunderrättelseenheter.

EU-paketet innebär alltså att Amla ska ha vissa befogenheter i förhållande till verksamhetsutövare som står under direkt tillsyn. EU-paketet innebär vidare att Amla ska samarbeta med nationella tillsynsmyndigheter, kommunicera och utbyta information med finansunderrättelseenheter samt ha möjlighet att använda nationella myndigheters anställda i sin verksamhet. Det finns därför anledning att särskilt belysa frågor om förhållandet mellan Amla och svenska myndigheter, bl.a. med beaktande av arbetsrättsliga frågor.

Vid Polismyndigheten förs ett penningtvättsregister (5 kap. 18 § lagen [2018:1693] om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område). I det behandlas bl.a. uppgifter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism som rapporteras av verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen.

Bara tjänstemän vid Finanspolissektionen har tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret (2 § första stycket förordningen [2018:1942] om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område). Andra delar av Polismyndigheten och andra brottsbekämpande myndigheter kan få ut uppgifter från penningtvättsregistret genom att skicka förfrågningar till Finanspolissektionen. De har dock inte möjlighet att göra sökningar i penningtvättsregistret.

Det är angeläget att brottsbekämpande myndigheter har bästa möjliga förutsättningar för att bedriva ett effektivt arbete. En utökad tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret kan vara ett sätt att förbättra effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten hos t.ex. Säkerhetspolisen och delar av Polismyndigheten. Dessutom är tillgången till finansiell information central för underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten. Enligt Riksrevisionen bidrar avsaknaden av direkt tillgång till penningtvättsregister till att underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten inte kan bedrivas effektivt (RiR 2021:30: Ekobrottsmyndigheten - arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten).

Som regeringen pekat på i skrivelsen Riksrevisionens rapport om Ekobrottsmyndighetens arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten (skr. 2021/22:205) kan frågan om tillgång till penningtvättsregistret behöva övervägas på nytt. Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga om andra delar av Polismyndigheten än Finanspolissektionen, underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten, Säkerhetspolisen eller andra brottsbekämpande myndigheter bör få utökad tillgång till penningtvättsregistret och, i så fall, i vilka former.

Frågan om tillgång till penningtvättsregistret är dock komplicerad, bl.a. eftersom registret innehåller känslig ekonomisk information och speciell underrättelseinformation. Uppgifterna får registreras innan någon analys av uppgifternas relevans ur brottsbekämpningsperspektiv har gjorts (prop. 2009/10:85 s. 179, 242 och 243 och prop. 2013/14:110 s. 449 och 450).

I sammanhanget måste det också beaktas att de uppgifter som behandlas i registret till stor del består av uppgifter som verksamhetsutövare rapporterar enligt penningtvättslagen. Att verksamhetsutövare ska rapportera misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism följer av unionsrätten. Rapporteringen ska ske till finansunderrättelseenheten (FIU), i Sverige finanspolissektionen. FIU ska vara den enda centrala nationella enhet som ansvarar för att ta emot och analysera misstänkta transaktioner och annan information som är relevant för penningtvätt eller finansiering av terrorism och som lämnas in av verksamhetsutövare. Det ställs dessutom krav på att FIU ska vara operativt oberoende och självständig, vilket innebär att den ska ha behörighet och kapacitet att utföra sina uppgifter fritt, inbegripet att kunna fatta självständiga beslut om att analysera, begära och sprida specifik information. När en finansunderrättelseenhet existerar inom en annan myndighets befintliga struktur ska finansunderrättelseenhetens kärnfunktioner vara oberoende och operativt avskilda från värdmyndighetens andra funktioner. (Se artiklarna 17-19 i COM(2021) 423, jfr artiklarna 32 och 33 i fjärde penningtvättsdirektivet och 7 och 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1153 av den 20 juni 2019 om fastställande av bestämmelser för att underlätta användning av finansiell information och andra uppgifter för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra vissa brott och om upphävande av rådets beslut 2000/642/RIF.)

En ändring av den nuvarande ordningen kräver därför noggranna överväganden i flera avseenden, särskilt avseende förenligheten med unionsrätten och vilka konsekvenser det skulle medföra för den personliga integriteten att utvidga tillgången till penningtvättsregister.

Skulle utredaren göra bedömningen att tillgången inte bör utökas eller endast utökas i vissa fall bör utredaren undersöka om det är möjligt att effektivisera brottsbekämpande myndigheters inhämtande av uppgifter från penningtvättsregister genom finanspolissektionen på något annat sätt, t.ex. genom organisatoriska åtgärder. Utredaren ska också överväga om det finns andra åtgärder som kan effektivisera brottsbekämpande myndigheters inhämtande av uppgifter som behandlas i registret, t.ex. genom att överväga om uppgiftsskyldigheten i 4 kap. 6 § penningtvättslagen bör omfatta fler myndigheter.