Ökad försörjningsberedskap för varor och tjänster från industrin

Genom anslutningen till Nato har Sverige som stat åtagit sig att uppfylla vissa mål. Det finns skyldigheter som följer av dessa målsättningar. Det omfattar sedan år 2014 det uttalade målet att medlemsstaternas försvarsutgifter ska uppgå till minst två procent av BNP senast år 2024. Till det målet hör även, enligt Natos riktlinjer, att

20 procent av försvarsutgifterna bör gå till materielinvesteringar. I rättsligt hänseende är Nato-fördraget ett folkrättsligt instrument varigenom Sverige åtagit sig att uppfylla vissa förpliktelser. Det är därför folkrättsliga krav som på olika sätt artikuleras genom den samverkan som sker inom den politiska och militära alliansen. Målsättningarna kan därför kallas krav i den mån de kan anses vara tillräckligt konkreta och tydliga. Nato-fördraget är därför mellanstatligt och Nato är till skillnad från EU inte överstatligt.

Natos artikel 3 är grunden för det arbete som Nato och de allierade bedriver för att stärka totalförsvaret och krisberedskapen, inbegripet säkerställandet av samhällsviktiga funktioner. Sättet på vilket en medlemsstat lämnar stöd regleras inte i Nato-fördraget, utan det är upp till varje medlemsstats konstitutionella ordning. Natos påverkan på försörjningsberedskapen sker genom många olika organisationsdelar och processer där de viktigaste är dessa:

(1) förmågeplaneringsprocessen; (2) kärnuppgifter, grundläggande civila förmåge- och resiliensmålsättningar; (3) resilienskommittén, planeringsgrupperna och Natos militära staber; (4) planeringen för att möjliggöra militära operationer; (5) kompetenscenter; samt

(6) beredskapshöjningar. Inom Nato speglar de sju grundläggande kraven de tre kärnfunktionerna i den civil beredskapen som måste upprätthållas även under de mest krävande förhållanden: (1) säkerställa politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner,

(2) säkerställa viktiga samhällsfunktioner samt (3) att säkerställa civilt stöd till militära verksamheter.

Inom ramen för utredningen återstår då frågan om Natos målsättningar med försörjningsberedskapen ändrar den analys angående varor och tjänster som vi har gjort. De krav som Nato ställer på Sverige i egenskap av allierad medlemsstat kommer otvetydigt att behöva planeras för och genomföras, vilket ytterst kommer till uttryck i totalförsvarsplaneringen. Vilka varor och tjänster, infrastrukturer med mera, som mer konkret kommer att påverkas av Nato-medlemskapet kan inte i dagsläget anses ändra den bedömning som vi har gjort.

Regeringen har bedömt att Finland och Norge kan tjäna som en utgångspunkt för ett fördjupat samarbete, såväl inom Norden som inom Nato.

Vidare noterar vi att länderna allmänt ses som bland de mest avancerade inom totalförsvar och försörjningsberedskap, att de har liknande geopolitiska och militärgeografiska förutsättningar som Sverige samt har liknande förvaltningsstrukturer och -traditioner som Sverige. Vi ser också att en viss samordning och enhetlighet mellan just dessa tre länders arbetssätt skulle bidra till att skapa förutsättningar för samarbete inom försörjningsberedskapen och samtidigt potentiellt vara till stor nytta för respektive länders åtaganden inom Nato.

Finland, Norge och Sverige har valt delvis olika vägar för försörjningsberedskapen. Vi ser för Sveriges vidkommande att en kombination av ländernas lösningar skulle vara att föredra, inte minst för att underlätta integrerad försörjningsberedskap tillsammans med företagen över landsgränserna. Finlands organisation med sektorernas och poolernas utformning kan tjäna som inspiration för Sverige och för andra länder. På samma sätt ser vi att en lagstiftning likt den norska näringsberedskapslagen skulle kunna vara av stort värde för Sverige och för andra länder. Sveriges planeringsmetod med försörjningsanalyser, företagsplanläggning och beredskapsplanering skulle kunna vara användbara i andra länder och för uppbyggnad av gränsöverskridande förmågor. Vi bedömer att den norska modellen, med i grunden frivilliga överenskommelser men med möjlighet till kravställande från det allmänna om det skulle krävas, skulle kunna vara intressant även för Sverige. Däremot har Norge långt större konstitutionella möjligheter att för regeringen att fatta beslut i kristider jämfört med Sverige. Vad gäller Finland finns viktiga lärdomar att dra kring samverkan mellan privat och offentlig sektor. Det gäller inte minst tydlighet och juridiska lösningar.

Det är mot denna bakgrund som vi ser ett behov av att förutsättningarna för en ny, samlad lagstiftning om försörjningsberedskap utreds. I detta bör ingå att bedöma hur lagstiftningen i Finland och Norge bäst beaktas.

Nya samverkansformer mellan företag och offentliga aktörer

Landets avtals- och författningsberedskap behöver stärkas. Utvecklingen av ett modernt totalförsvar gör att det finns behov av att formerna för samverkan och avtal mellan offentlig och privat verksamhet behöver utvecklas, inte minst för att stärka försörjningsberedskapen. Vår bedömning är att det genom tvingande lagstiftning bör föreskrivas skyldigheter för företag, precis som det i dag föreskrivs om totalförsvarsplikt för enskilda fysiska personer. En kombination av tvingande lagstiftning och avtal är den mest effektiva, enhetliga, förutsebara och långsiktiga lösningen för att stärka samhällets försörjningsberedskap. Vi bedömer att det brådskar och föreslår därför att regeringen skyndsamt tillsätter en utredning som får i uppgift att utreda de juridiska förutsättningarna för samt innehållet i en försörjningsberedskapslag. Lagen ska på ett ändamålsenligt, effektivt och rättssäkert sätt bland annat möjliggöra för offentlig sektor att ålägga företag att vidta åtgärder för främjande av försörjningsberedskapen vid fredstida kris, höjd beredskap och krig. För att möjliggöra för en ny utredning att komma i gång snabbt lämnar vi förslag om vad en sådan lagstiftning kan innehålla.

Det är inom ramen för den svenska strukturen för civilt försvar som arbetet med att utveckla former för samverkan mellan privat och offentlig verksamhet ska ske. Behoven och formerna för samverkan kan skifta mellan sektorerna. Därför ser vi inget konkret behov av att fastslå en statisk modell för samverkan som ska gälla för alla sektorer. Det är en uppgift som i stället lämpar sig bättre att utarbetas av sektorsansvariga myndigheter och civilområdesansvariga länsstyrelser.

Huvuddelen av de avtal som tecknas för att stärka försörjningen av varor och tjänster vid fredstida kris, höjd beredskap och krig kommer även fortsättningsvis att ske genom tillämpning av ordinarie upphandlingslagstiftning. Vi föreslår att offentliga aktörer alltid ska överväga försörjningsberedskapsaspekter, i samverkan och avtal med företag, om upphandlingens art motiverar detta. Upphandlingslagarna ska därför kompletteras med ett nytt beaktandekrav om sådana hänsyn. Vi bedömer att det medför en stärkt försörjningsberedskap för både privata och offentliga aktörer.

För sådana avtal som inte omfattas av ordinarie upphandlingsregler, eller som inte omfattas av EU-rätten, föreslår vi ett nytt system för försörjningsberedskapsavtal (s.k. F-avtal). Avtalen ska avse sådan verksamhet och leverans som syftar till att vid fredstida krissituationer, höjd beredskap och krig upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för att trygga befolkningens överlevnad, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna eller bidra till det militära försvarets inklusive allierade militära styrkors förmåga. Det ska även finnas en risk för allvarliga samhällskonsekvenser om behovet inte tillgodoses och behovet ska inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt mindre ingripande sätt. Ingen särskild myndighet bör pekas ut som behörig att teckna F-avtal för statens räkning utan möjligheten är öppen för alla myndigheter. Vår bedömning är dock att det är lämpligt att sådana avtal ingås framför allt av beredskapsmyndigheterna, totalförsvarsmyndigheterna samt Regeringskansliet, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut och Totalförsvarets plikt- och prövningsverk. Vi bedömer även att kommuner och regioner inte bör vara offentlig avtalspart i F-avtal.

Vi bedömer att det inte finns förutsättningar för att återinföra det tidigare K-företagssystemet. Däremot finns inga rättsliga hinder mot att införa ett moderniserat system med försörjningsberedskapsavtal som syftar till att öka försörjningsberedskapen i Sverige. Systemet får inte stå i strid mot EU-rätten och måste bygga på proportionalitet. Tillämpningen av F-avtal får inte strida mot förbudet mot diskriminering och det får inte vara konkurrensbegränsande eller resultera i missbruk av dominerande ställning. Det nya systemet får inte heller strida mot statsstödsreglerna. Vi bedömer att det finns ett betydande rättsligt utrymme, inom ramen för gällande rätt, för myndigheter att ingå F-avtal med företag. Sättet på vilket avtal ingås kan vara både med tillämpning av gällande upphandlingsregler och utanför de lagfästa procedurreglerna, med hänvisning till undantagsbestämmelser baserade på väsentliga säkerhetsintressen.

Vi föreslår att MSB ska få nya uppgifter. Myndigheten ska:

– ansvara för att föra ett register över försörjningsberedskapsavtalen,

– regelbundet upprätta en avtalslägesbild som ska stämmas av med relevanta aktörer inom det civila och militära försvaret,

– med stöd av civilområdesansvariga länsstyrelser, sektorsansvariga myndigheter och Försvarsmakten upprätta en allmän prioriteringsordning för försörjningsberedskap och på förfrågan från offentliga och privata aktörer bistå med bedömningar över lämplig prioritering och fördelning av tillgängliga offentliga resurser i händelse av allvarliga försörjningsavbrott och

– ges rätt att meddela föreskrifter för verkställigheten av förordningen (1992:390) om förberedelser för leveranser av varor och tjänster.

De nya föreslagna uppgifterna ligger i linje med den omformning av myndigheten som är påbörjad men ännu inte slutförd. Uppgifterna medför förordningsändringar och att andra myndigheter, framför allt civilområdesansvariga länsstyrelser, sektorsansvariga myndigheter och Försvarsmakten, lämnar stöd till MSB.

Ett system med försörjningsberedskapsavtal kräver att det finns en strukturerad modell för att identifiera vilka avtal som bör ingås och mellan vilka parter detta bör ske. Målsättningen är att företag ska kunna fortsätta leverera enligt sina genom upphandling tilldelade kontrakt och enligt marknadsmässiga principer.

En modern byggnads- och reparationsberedskap

En erfarenhet från Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina är att det är nödvändigt med en god förmåga och en beredskap att skynd- samt reparera men även att bygga och anlägga ny militär och civil infrastruktur. Vidare behövs en byggnads- och reparationsberedskap för att hantera krissituationer. Extrema väderhändelser på grund av klimatförändringar, såsom värmebölja, långvarig torka, skyfall och kraftiga regn förväntas öka.

Samhällsviktig verksamhet och verksamhet för totalförsvaret måste fortgå för att tillgodose befolkningens grundläggande behov. Under krig måste den samhällsviktiga verksamheten även fortgå för att stödja det militära försvaret.

Eftersom förstörda eller skadade byggnader, anläggningar och infrastruktur påverkar flera av samhällets grundläggande funktioner är det nödvändigt att det finns en beredskap att reparera dessa samt att vid behov uppföra nya byggnader, anläggningar och infrastruktur. Vi bedömer att det finns behov av en byggnads- och reparationsberedskap. Det är trots detta inte möjligt att återinföra den modell för byggnads- och reparationsberedskapen som upphörde att gälla år 2007. Sveriges nuvarande beredskapsstruktur, de regelverk som styr företagens vardag och omvärldsutvecklingen innebär att modellen för den tidigare byggnads- och reparationsberedskapen inte kan användas. En stor del av de företag som verkade före år 2007 skiljer sig även väsentligt från de företag som i dag verkar inom bygg- och anläggningsområdet.

Vi bedömer att byggnads- och reparationsberedskap innebär en förmåga hos aktörer att självständigt, eller genom anlitande av utomstående aktörer; planera, projektera och utföra byggnads- och anläggningsarbeten samt tillhandahålla material, maskiner samt övrig utrustning och produkter vid fredstida krissituation och höjd beredskap. Vi bedömer vidare att ansvaret för upprätthållande av byggnads- och reparationsberedskapen omfattar de byggnader, anläggningar och den infrastruktur som behövs för att bedriva samhällsviktig verksamhet vid fredstida krissituationer och för totalförsvaret. Att upprätthålla en byggnads- och reparationsberedskap ingår således i det ansvar som berörda aktörer redan har i enlighet med nuvarande regelverk som rör krisberedskapen samt totalförsvaret.

Ansvariga för viss samhällsviktig verksamhet eller verksamhet inom totalförsvaret är samtidigt beroende av att andra aktörer upprätthåller en byggnads- och reparationsberedskap inom sina ansvarsområden. En majoritet av alla aktörer är till exempel beroende av el, elektroniska kommunikationer, transporter, betalsystem, tillgång till insatsvaror, dricksvatten, avfallshantering och avlopp. För att den verksamhet som ovan nämnda aktörer ansvarar för ska kunna fortsätta att bedrivas under en kris eller ett krig är det således viktigt att de har en byggnads- och reparationsberedskap.

Utgångspunkter för en modern byggnads- och reparationsberedskap

Vår utgångspunkt är att en ny byggnads- och reparationsberedskap så långt möjligt ska bygga på strukturer och processer som redan används inom det civila försvaret och krisberedskapen . Vårt förslag till organisering av byggnads- och reparationsberedskapen utgår därför i från den reformerade struktur för civilt försvar och samhällets krisberedskap som trädde i kraft i oktober år 2022 och som fortfarande är under utveckling. Vi bedömer det som både logiskt och effektivt.

Den befintliga strukturen saknar dock viktiga delar som är av mycket stor relevans för arbetet. Exempelvis saknas en tydligt utpekad nationell funktion för samordning av försörjningsberedskapen. Även om regeringen föreslagit att Tillväxtverket, Boverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU) ska utses till beredskapsmyndigheter saknas det information om vad myndigheterna ska ansvara för inom beredskapsstrukturen. Vi föreslog i delbetänkandet En ny beredskapssektor – för ökad försörjningsberedskap (SOU 2024:19) att en elfte beredskapssektor för industri, bygg och handel skulle inrättas och att Boverket skulle ges ansvar för samhällsfunktionen bygg- och anläggning. Det är i nuläget oklart om Boverket kommer att få ansvar för dessa frågor. Vårt förslag om en ny byggnads- och reparationsberedskap är även avhängigt hur regeringen avser att hantera det förslag som nyligen presenterats av Utredningen om kommuners och regioners beredskap (SOU 2024:65). Förslaget rör en ny lag som syftar till att kommuner och regioner ska ha en grundläggande verksamhetsförmåga att fullgöra sina författningsenliga uppgifter och upprätthålla sina samhällsviktiga verksamheter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Vi har därför valt att anta:

– att MSB får ett tydligare ansvar för den nationella samordningen av det civila försvaret och försörjningsberedskapen,

– att en ny beredskapssektor för industri, bygg och handel inrättas inom vilken Tillväxtverket kommer att ansvara för samhällsfunktionerna industri och handel, Boverket för bygg- och anläggning samt SGU för frågor som rör berg, jord, grundvatten och gruv- och mineralnäringen. Vi utgår även från att Tillväxtverket ges ansvar som sektorsansvarig myndighet, och

– att det tillkommer en ny lag (LKRB-lagen) som ska reglera att kommuner och regioner har en grundläggande verksamhetsförmåga att fullgöra sina författningsenliga uppgifter och upprätthålla sina samhällsviktiga verksamheter.

I tillägg till den etablerade ansvarsprincipen utgår vi från kompetensprincipen i bedömningen av vilka som ska ansvara för vissa uppgifter inom byggnads- och reparationsberedskapen.

Enligt kompetensprincipen bör kompetenser återfinnas där de mest naturligt hör hemma. Om en ny uppgift ska införas och om valet av vem som ska få den står mellan flera aktörer, bör det särskilt beaktas vilka kompetenser som redan finns hos respektive aktör. Om det hos en aktör finns kompetenser som skulle vara relevanta för uppgiften, direkt eller indirekt, talar detta för att det finns effektivitetsvinster att hämta med att denna aktör får uppgiften. Det kan både handla om en förstärkning av befintliga kompetenser eller att helt nya kompetenser byggs upp i ett befintligt sammanhang med relevans för uppgiften.

Oavsett vilken myndighet som exempelvis får ansvaret för det förutsättningsskapande arbetet kommer kompetenser att behöva byggas upp och resurser tilldelas. Myndigheten ska kunna skapa förutsättningar för berörda aktörer, i hela landet och inom alla relevanta beredskapssektorer eller funktioner, att upprätthålla en byggnads- och reparationsberedskap. En viktig fråga blir därför var dessa kompetenser mest naturligt hör hemma och om det hos en offentlig aktör finns kompetenser som skulle vara relevanta för uppgiften. Det är även viktigt att ställa frågan om det finns effektivitetsvinster att hämta genom att hos någon myndighet förstärka befintliga kompetenser eller att bygga upp helt nya kompetenser med relevans för uppgiften.

Vi utgår från att det pågående arbetet inom regeringen som rör MSB syftar till att renodla myndighetens verksamhet. Detta i syfte att utgöra ett förbättrat stöd för regeringens samordning av det civila försvaret på nationell nivå. Vi bedömer därför att inte är förenlig med regeringens ambition för MSB att tillföra ytterligare ansvar för specifika sakområden. Vi ser inte heller att det är rimligt att anta att MSB under normala förhållanden, under kris eller under höjd beredskap, har kompetens att bidra med analyser och utredningar samt i övrigt yttra sig till regeringen om frågor av relevans för byggnads- och reparationsberedskapen. Det gäller frågor som byggnadsverk, byggprodukter, byggande och relaterade föreskrifter samt frågor om exempelvis byggnadsmaterial, personal samt bygg- och anläggningsmaskiner.

I princip samma resonemang gäller för Trafikverket, Fortifikationsverket, Affärsverket Svenska kraftnät (Svenska kraftnät) och Post- och telestyrelsen (PTS). Vi bedömer vidare att det skulle ta lång tid att bygga upp kompetens inom bland annat bygg- och anläggningsområdet samt byggmaterialområdet för exempelvis MSB, Trafikverket eller Svenska kraftnät. Boverket har denna kompetens redan men behöver fortsatt bygga upp beredskapskompetens. Vi bedömer att det arbetet går fortare. Sammanfattningsvis bedömer

vi att MSB, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Trafikverket eller Svenska kraftnät inte bör ha ett nationellt och sektorsövergripande ansvar för det förutsättningsskapande arbetet.

Boverket har redan i dag ansvar för frågor som är av stor relevans för försörjningsberedskapen avseende byggmaterial samt samverkar med berörda företag på bygg- och anläggningsområdet. Vi bedömer att myndighetens kompetenser kommer att vara till nytta när ny kompetens kommer att behöva byggas upp inom myndigheten. Att bygga upp de ytterligare kompetenser som är nödvändiga, samt även författningsberedskap på området, skulle ligga i linje med kompetensprincipen. Detta eftersom det kan leda till synergier i relation till myndighetens befintliga verksamhet. Liknande resonemang gäller för Tillväxtverket. Vi bedömer även att SGU:s kompetenser avseende basvarorna för byggande kommer att vara till nytta när beredskapsrelaterad kompetens kopplat till byggnads- och reparationsberedskap byggs upp inom myndigheten.

Vi utgår vidare från att det är de kommersiella aktörerna som står för huvuddelen av den verksamhet som är av relevans för beredskapen på området . Byggnads- och reparationsberedskapen i landet kommer således att vara helt beroende av företagens insatser. Byggsektorn är bred och fragmenterad och utgörs av ett stort antal aktörer och företag.

Vi ser att företagens engagemang kommer att kunna handla om att bidra till att upprätthålla förmåga. Bland annat handlar det om att medverka i analyser, utredningar samt utarbetande av handledningar till företag avseende kontinuitetshantering, utbildningsinsatser och informationsutbyte kring frågor av vikt för beredskapen på området. Samverkan bygger generellt på frivillighet och de frågor som utgör föremål för samverkan ska vara av konkurrensneutral art.

Förslag för en modern byggnads- och reparationsberedskap

Beredskapsmyndigheterna Boverket, Tillväxtverket och SGU ges, inom respektive ansvarsområde, ett sektors- och geografiskt övergripande ansvar att skapa förutsättningar för berörda aktörer att upprätthålla en byggnads- och reparationsberedskap i hela landet. Det krävs en särskild satsning från statens sida för att en byggnads- och reparationsberedskap ska finnas på plats inom högst fem år. Detta för att möjliggöra både tillräckliga resurser och en effektiv organisering av det förutsättningsskapande arbetet. Beredskapsmyndigheterna behöver därför tillföras tillräckliga resurser och dessutom stödjas av ett kansli för byggnads- och reparationsberedskap (BRB-kansli). Kansliet ska organisatoriskt placeras inom Tillväxtverket. Tillväxtverket bör undersöka lämpliga alternativ för att säkra representation av samverkansmyndigheterna vid kansliets arbete. Myndigheten ska även se över lämpliga former för samt inleda samverkan med berörda företag och branschorganisationer. Detsamma gäller för Tillväxtverket, Boverket och SGU när det gäller samverkan inom ramen för det förutsättningsskapande arbetet inom respektive myndighet.

Vi föreslår vidare att regeringen ger Boverket, tillsammans med MSB, i uppdrag att under år 2026 (snabbspår) utreda förutsättningar för att inrätta förstärkningsresurser för ökad byggnads- och reparationsberedskap samt föreslå hur förstärkningsresurserna ska utformas och finansieras.

För att en byggnads- och reparationsberedskap ska komma på plats inom fem år bedömer vi att de kommuner, regioner, länsstyrelser, civilområdesansvariga länsstyrelser samt berörda beredskapsmyndigheter behöver tillföras resurser för att bygga upp förmåga på området. Vi föreslår därför att berörda myndigheter tillförs totalt 390 årsarbetskrafter. Kommunerna, regionerna och länsstyrelserna bedöms, beroende på det geografiska områdets strategiska placering, ha behov av ytterligare tjänstepersoner. De närmare behoven kan avgöras först efter att LKRB-lagen har trätt i kraft. Det är även lämpligt att invänta införandet av en ny byggnads- och reparationsberedskap samt att konkreta planeringsförutsättningar har kommit på plats.

Vi föreslår även att regeringen ger Boverket i uppdrag att utreda behovet av personalförstärkning. Det inkluderar behovet av och förutsättningar för civilplikt inom byggnads- och reparationsberedskapen. I det fall behov finns, även genomföra de förberedande åtgärder som behövs för att ett system med civilplikt ska komma på plats.

Vi föreslår vidare att regeringen ger Boverket i uppdrag att utreda förutsättningar för att upprätta ett register för arbetsmaskiner i syfte att upprätthålla en byggnads- och reparationsberedskap samt föreslå hur en utvidgad registreringsplikt i så fall kan utformas och finansieras.

För att ge myndigheterna Boverket och SGU likvärdiga möjligheter som myndigheter inom andra sektorer och bättre förutsättningar att samarbeta med företag föreslår vi att dessa myndigheter läggs till i listan av totalförsvarsmyndigheter. Vi föreslår därför att Boverket och SGU ska utses till totalförsvarsmyndigheter enligt förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

Kol, olja och naturgas

I Sverige finns små förekomster av kol, olja och naturgas, samtidigt som utvinningsverksamhet inte har förekommit inom landet på länge. Dock kan även små förekomster ha betydelse för landets försörjningsberedskap. Det är sedan den 1 juli 2022 förbjudet att utvinna kol, olja och naturgas i Sverige. För att åter möjliggöra utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas för totalförsvarets behov – vid fredstida kris, höjd beredskap eller krig

– skulle det krävas en ändring i miljöbalken (1998:808) så att det införs ett undantag från förbudet för dessa ändamål. Det skulle även krävas en ändring i minerallagen (1991:45) så att stenkol, olja och gasformiga kolväten åter blir koncessionsmineral. Tidigare fanns också bland annat särskilda lämplighetskrav för verksamhet som gäller olja och gas, vilka skulle behöva återinföras.

Statens energimyndighet (Energimyndigheten) har framfört till utredningen att de ser det som rimligt att tillåta utvinning för totalförsvarets behov och har bedömt två resurser som särskilt relevanta: råolja på Gotland samt olja från alunskiffer i Mellansverige. Dock har myndigheten lyft fram alternativ som den bedömer på ett effektivare och mer långsiktigt sätt skulle tillgodose beredskapsbehovet av framför allt drivmedel: (1) fortsatt arbete mot mer resilienta försörjningssystem, (2) en utökad lagring av drivmedel och (3) en utbyggd produktion av förnybara drivmedel i Sverige. Vi instämmer i myndighetens bedömning.

Eftersom kommersiell utvinning inte är möjlig under normalfallet så skulle förberedande beredskapsinvesteringar kräva statlig finansiering. Investering i gruv- och utvinningsverksamhet är förknippat med tidskrävande processer och med stora kostnader. Vi instämmer därför i Energimyndighetens bedömning att regeringen bör analysera alternativa lösningar innan det kan bli aktuellt med statlig finansiering av kol, olja och naturgas. Myndigheten anser att det är rimligt att staten finansierar förstudier som syftar till att noggrannare kartlägga både tillförsel- och behovssidan av frågan, inklusive:

• Analys av själva resurserna, inklusive vilka insatser och kostnader som skulle behövas för att initiera utvinning av fossila bränslen i Sverige.

• Analys av hur samhällets behov i fredstida kris eller höjd beredskap av olika energitjänster och bränslen ser ut, vilka olika alternativ som finns för att möta behoven, samt hur kostnader/nyttor faller ut för olika alternativ.

Vi instämmer i myndighetens bedömning. Den första punkten hanteras lämpligen genom ett gemensamt regeringsuppdrag till SGU och Energimyndigheten. När det gäller en bredare analys för att lösa beredskapen för olika energitjänster och bränslen förordar vi att regeringen lämnar ett uppdrag till Energimyndigheten, lämpligen i samverkan med andra myndigheter (t.ex. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser och Naturvårdsverket).

Sammantaget bedömer vi inte att utvinning av kol, olja och naturgas – endast för fredstida kris, höjd beredskap eller krig – är ett realistiskt och kostnadseffektivt alternativ för att tillgodose behovet av drivmedel. Vi förordar därför att en bredare analys görs av alternativa sätt att tillgodose det behov som en inhemsk utvinning av kol, olja och naturgas var tänkt att fylla.

Trots det ser vi att det kan finnas skäl att möjliggöra för kommersiella aktörer att investera i verksamheter, i det fall Sverige vill skapa sig handlingsfriheten av en inhemsk utvinningsverksamhet genom hela hotskalan. I klartext; om regeringen finner det önskvärt att göra det möjligt att nyttja inhemska tillgångar av kol, olja och naturgas vid störda handelsflöden, så bedömer vi att förbudet mot utvinning behöver avskaffas. Regeringen bör då skapa en författningsmässig beredskap genom att utreda frågan.

För att det ska vara realistiskt att kunna nyttja de inhemska tillgångarna av kol, olja och naturgas vid fredstida kris, höjd beredskap och krig krävs att förbudet mot utvinning helt avskaffas. I syfte att skapa handlingsutrymme och en författningsmässig beredskap bör regeringen därför tillsätta en utredning – i likhet med den bokstavsutredning som har genomförts för att åter möjliggöra utvinning av uran i Sverige.

Ett utökat uppdrag till RISE Research

Institutes of Sweden AB (RISE)

De senaste årens försörjningsrelaterade störningar visar att Sverige behöver säkra tillgången till samhällsviktiga varor i fredstida krissituationer och krig. Vi behöver planera för omställning av produktion samt certifiering och verifiering av nya produkter. Näringslivet inom landet har hög produktionskapacitet, innovationsförmåga, kompetent arbetskraft och gott entreprenörskap vilket ger goda förutsättningar för en lyckad planering.

För att bidra till omställningsförmåga och upprätthållande av produktion i svåra tider, som fredstida krissituationer eller i värsta fall krig, föreslår vi att det statligt ägda bolaget RISE ska få ett utökat samhällsuppdrag. Bolaget ska upprätthålla sin verksamhet inom industriforskning i institutsform, provning och certifiering även under fredstida kriser, höjd beredskap och krig.

Bolagets verksamhet består bland annat av att bidra till att stärka konkurrenskraften hos svenskt näringsliv och verka för en hållbar tillväxt. Att RISE även får i uppgift att upprätthålla sin verksamhet inom produktionsomställning vid kris, höjd beredskap och krig, är därmed en av de viktigaste uppgifterna samt en del av vårt förslag.

Vi bedömer även att det Substitutionscentrum som i dag bedrivs inom RISE skulle kunna vara ett verktyg för att stärka svensk försörjningsberedskap. Dagens syfte med Substitutionscentrum, att finna mer miljövänliga alternativ till dagens kemikalier, bör därför utökas till att omfatta substitution av exempelvis insatsråvaror, produkter och material.

Vi har analyserat bolagets nuvarande förmåga och bedömt att det finns goda förutsättningar att lyckas med ett utökat uppdrag enligt vårt förslag. En av förutsättningarna är att bolaget bedriver den verksamhet som ska kunna upprätthållas redan i dag, under normala förhållanden. Det krävs också att RISE vidtar de planeringsåtgärder som det utökade uppdraget kräver.

Vi föreslår även att regeringen ger de myndigheter som har implementerat EU-rättsliga produktregelverk som innehåller krav på CE-märkning eller annan produktmärkning i uppdrag att:

– analysera och klargöra vilka förenklingar som i händelse av försörjningsrelaterade störningar under kris, höjd beredskap och krig kan göras i aktuella föreskrifter,

– klargöra förutsättningarna för att erhålla dispens från krav på CE-märkning eller annan produktmärkning, och

– planera för att ärenden om dispens kan handläggas utan dröjsmål under kris och höjd beredskap.

Sammantaget bedömer vi att dessa åtgärder kan bidra till en ökad försörjningsberedskap.

Vid tillståndsprövningar avseende vissa verksamheter och åtgärder krävs det enligt bestämmelser i 6 kap. miljöbalken en specifik miljöbedömning. Det innebär att en särskild process ska följas för att identifiera, beskriva och bedöma miljöeffekterna av det planerade projektet med hjälp av en miljökonsekvensbeskrivning (MKB), som tas fram av verksamhetsutövaren och lämnas för bedömning till tillståndsmyndigheten.

Regler om att regeringen i vissa särskilda fall ska pröva om verksamheter kan tillåtas har en lång bakgrund i miljölagstiftningen. I dag finns bestämmelser om att regeringen ska pröva tillåtligheten av verksamheter av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet i 17 kap. miljöbalken. Det finns även bestämmelser i 2 kap. 9 § första stycket och 10 § samt 7 kap. 29 § miljöbalken som anger att regeringen i vissa fall får tillåta verksamheter som annars skulle vara otilllåtna. Reglerna om tillåtlighetsprövning i 17 kap. miljöbalken motiveras av att regeringen bör kunna utöva en viss politisk styrning av beslut om sådana verksamheter som utgör viktiga samhällsintressen samtidigt som de generellt sett har en betydande miljöpåverkan. Denna styrning ska dock ske inom ramen för gällande rättsregler. Regeringen har bedömts ha de bästa förutsättningarna att göra de allmänna och samlade lämplighetsöverväganden som krävs i dessa särskilda ärenden. Regeringen ska vid sin prövning tillämpa miljöbalkens hänsynsregler och övriga tillståndsregler. Det finns inte någon särreglering som skiljer regeringens prövning från annan tillståndsprövning enligt balken. Samma miljökrav bör alltså ställas på en verksamhet som ska prövas av regeringen som på annan verksamhet.

Inom EU-rätten återfinns bestämmelser om miljöbedömningar i MKB-direktivet. MKB-direktivet innehåller vissa möjligheter för medlemsstaterna att göra undantag från dess bestämmelser. Enligt artikel 1.3 får medlemsstaterna, efter bedömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, besluta att inte tilllämpa direktivet på projekt eller delar av projekt som enbart avser försvaret eller projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser om de anser att det skulle inverka negativt på dessa syften. Vidare får medlemsstaterna i undantagsfall undanta ett visst projekt från de bestämmelser som fastställs i direktivet om tillämpningen av bestämmelserna skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte, förutsatt att målen i direktivet uppfylls. Utöver MKB- direktivet har utredningen bland annat beaktat Århuskonventionen, Industriutsläppsdirektivet (IED-direktivet), Seveso III-direktivet, Naturvårdsdirektiven, Esbokonventionen, Ramdirektivet för vatten och grundvattendirektivet samt Avfallsdirektivet. Dessa finns beskrivna i kapitel 3 och på vilket sätt utredningen har beaktat dessa vidare i kapitel 4.

Utredningens förslag och bedömningar (kapitel 4)

Regeringen ges en möjlighet att pröva miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet i undantagsfall (kap. 4.1.1)

Det ska införas en möjlighet för regeringen att pröva ansökningar om tidsbegränsat tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap. och 11 kap. miljöbalken. Ansökan ska avse sådan verksamhet som är samhällsviktig och som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen . Det ska även finnas en risk för allvarliga samhällskonsekvenser och behovet ska inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.

Tillstånden ska tidsbegränsas till maximalt fem år (kap. 4.1.2)

Regeringen ska kunna besluta om tidsbegränsade tillstånd för en viss verksamhet. Tillstånd ska kunna meddelas för en maximal tid om fem år.

Prövningen ska inte vara begränsad till tidigare tillståndsprövade verksamheter (kap. 4.1.3)

Regeringens prövningsmöjlighet ska inte inskränkas till att endast omfatta sådana verksamheter som har eller har haft ett tillstånd.

Förhållande till andra bestämmelser om prövningsmyndighet (kap. 4.1.4)

Bestämmelsen om regeringens prövning av tidsbegränsade tillstånd ska gälla trots andra bestämmelser enligt miljöbalken om att ansökan om tillstånd eller dispens ska prövas av en mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun.

Förhållande till andra prövningsprocesser (kap. 4.1.5)

Det ska inte införas någon formell begränsning i lagstiftningen som hindrar att en regeringsprövning kan ske samtidigt som det pågår en tillståndsprocess avseende samma verksamhet hos ordinarie prövningsmyndighet.

Regeringen ska kunna besluta om nödvändiga dispenser (kap. 4.1.6)

Regeringen ska kunna besluta om sådan dispens som krävs för att meddela tidsbegränsade tillstånd.

Omprövning av tillstånd meddelade av regeringen (kap. 4.1.7)

Möjligheten att begränsa tillstånd, förena tillstånd med ändrade eller nya villkor, eller återkalla tillstånd och förbjuda fortsatt verksamhet i 24 kap. miljöbalken ska även gälla för tillstånd meddelade av regeringen.

Regeringen ska kunna förlänga giltighetstiden av ett meddelat tillstånd (kap. 4.1.8)

Regeringen ska efter ansökan kunna förlänga giltighetstiden för ett tillstånd som har meddelats enligt den föreslagna regleringen med högst två år . En sådan giltighetsförlängning ska kunna gälla utöver den bortre tidsgränsen för regeringstillstånd om fem år.

En förlängning ska bara kunna ske om verksamheten har ett giltigt regeringstillstånd och om dess omfattning under förlängningstiden avses motsvara den verksamhet som bedrivs enligt det befintliga tillståndet. Det ska också krävas att det i övrigt är lämpligt att meddela en förlängning.

Alternativ ordning för regeringens tillståndsprövning (kap. 4.1.9)

En alternativ ordning för regeringens tillståndsprövning har övervägts. Den skulle innebära att regeringsprövningen inordnas inom ramen för ordinarie tillståndsprövning. Utredningen har dock valt att inte utforma förslagen i enlighet med detta alternativ.

Krav på en ansökan om tillstånd (kap. 4.2)

Det ska införas en bestämmelse om att en ansökan till regeringen om ett tidsbegränsat tillstånd ska vara skriftlig och ges in till regeringen. Vidare ska bestämmelsen innehålla krav på vad en sådan ansökan ska innehålla . Det ställs ytterligare krav på ansökans innehåll om den avser en industriutsläppsverksamhet, en verksamhet som omfattas av lagen (1998:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, eller sådana verksamheter som avses i 22 kap. 1 a–e §§ miljöbalken.

Krav på ett beslut om tillstånd (kap. 4.3)

Det ska införas en bestämmelse om vad regeringens beslut om tidsbegränsat tillstånd ska innehålla .

Särskilda villkor (kap. 4.4)

Det ska införas en bestämmelse som innebär att regeringen får besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen även vid tillämpningen av de nya bestämmelserna om regeringens tillståndsprövning.

Rättskraft (kap. 4.5)

Miljöbalkens bestämmelser om rättskraft ska gälla även för ett tidsbegränsat tillstånd som regeringen har meddelat enligt de nya bestämmelserna.

Det behövs en djupare analys av hur enskildas civilrättsliga och processuella rättigheter kan påverkas av förslaget.

Ersättning till följd av skador från vattenverksamhet (kap. 4.6)

Miljöbalkens bestämmelse om oförutsedda skador från vattenverksamhet ska ändras så att den omfattar situationer där tillstånd för verksamheten har meddelats av regeringen. Förfarandet som gäller för oförutsedda skador från vattenverksamhet bör användas för det fall det skulle uppkomma yrkanden om skadestånd med anledning av en verksamhet som bedrivs med stöd av ett tidsbegränsat tillstånd som regeringen meddelat för samhällsviktig verksamhet.

Regeringen ska kunna besluta om undantag från krav på miljöbedömningar i vissa fall (kap. 4.7.1)

Det ska införas en möjlighet för regeringen att i enskilda fall meddela ett särskilt beslut som innebär att en verksamhet som prövas enligt det föreslagna kapitlet får undantas från miljöbalkens krav på en specifik miljöbedömning eller liten miljökonsekvensbeskrivning, om

1. tillämpningen av dessa bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens syfte och

2. en bedömning av verksamhetens miljöpåverkan ändå kan göras.

Av beslutet ska skälen för beslutet framgå.

Om regeringen beslutar att undantag får göras ska regeringen innan frågan om tillstånd prövas

1. göra beslutet om undantag tillsammans med skälen för detta tillgängligt för den berörda allmänheten,

2. undersöka om någon annan form av bedömning är lämplig,

3. se till att det underlag som getts in görs tillgängligt för den allmänhet som kan antas bli berörd samt

4. informera Europeiska kommissionen om skälen för undantaget och bifoga det underlag som getts in enligt 3.

Sevesoverksamheter ska i stället anmälas till länsstyrelsen (kap. 4.7.2)

Om ett beslut om undantag från specifik miljöbedömning eller liten miljökonsekvensbeskrivning meddelas för en verksamhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ska verksamheten i stället anmälas till länsstyrelsen enligt nämnda lag. Bestämmelser om detta införs i miljöbalken och i förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

Regeringen ska lämna viss information till allmänheten när en ansökan tas upp till prövning (kap. 4.8.1)

Det ska införas en bestämmelse om att regeringen, om en ansökan om tidsbegränsat tillstånd tas upp till prövning, utan dröjsmål genom kungörelse eller på annat lämpligt sätt ska lämna viss information till allmänheten om ansökan och prövningen.

Regeringen ska ge allmänheten tillfälle att yttra sig över ansökan (kap. 4.8.2)

Regeringen ska på ett lämpligt sätt ge allmänheten tillfälle att yttra sig över ansökan innan beslut fattas i fråga om tillstånd. Regeringen ska vid prövningen av ansökan beakta de yttranden som inkommit.

Allmänhetens rätt till deltagande säkerställs i övrigt på andra sätt (kap. 4.8.3)

Inga övriga anpassningar av regelverket behöver göras för att uppfylla kraven på allmänhetens rätt till deltagande enligt Århuskonventionen och IED-direktivet.

Ikraftträdande (kap. 4.9)

Det föreslagna regelverket ska beslutas samlat och träda i kraft den 1 juli 2024.

Konsekvenser avseende kostnader för staten och miljön (kapitel 5)

Konsekvenserna med anledning av utredningens förslag är flera men utredningen redogör i denna sammanfattning endast för två av dessa, nämligen konsekvenser som rör statens kostnader och miljön. För fler konsekvenser med anledning av utredningens förslag, se avsnitt 5. Utredningens förslag innebär ett avsteg från bestämmelserna om vilken myndighet som prövar ansökan och den instansordning som har bedömts bäst tillgodose behovet av en samordnad effektiv handläggning av miljömål. Den direkta effekten av utredningens förslag är att prövningen av den kategori miljötillståndsansökningar det kan bli fråga om, sker hos regeringen i stället för hos mark- och miljödomstol. Det är dock svårt att förutse om och i så fall vilken situation som i framtiden skulle kunna föranleda en regeringsprövning om tidsbegränsat tillstånd och undantag från MKB-direktivet.

Det är därför svårt att på förhand bedöma resurs- och kompetensbehov och därtill kopplade kostnader för en eventuell regeringsprövning. Utredningen har även pekat på att regeringsprövning endast kommer att kunna aktualiseras under exceptionella förhållanden och förslaget bedöms därför kunna medföra ett stort men tillfälligt resursbehov på Regeringskansliet. Om fem personer med liknande kompetens som i Cementafallet skulle arbeta med ett regeringsprövningsärende under ett år, skulle en sammanlagd kostnad (lön, inkl. sociala avgifter) för dessa fem årsarbetskrafter (ÅAK) kunna uppgå till cirka 5 miljoner kronor.

Utredningens förslag syftar å ena sidan till att få till stånd en snabb tillståndsprövning i vissa fall. Å andra sidan har regeringen fortfarande att pröva en ansökan utifrån gällande miljökrav och övriga relevanta bestämmelser vilket kräver att ansökan innehåller ett adekvat underlag. Förslaget, förutom möjligheten att göra undantag från MKB- direktivet, innebär således inte några förändringar i de materiella bestämmelser som ska tillämpas vid prövningen. De lokala konsekvenserna för miljön av fortsatt verksamhet kommer därmed att bedömas inom ramen för regeringens prövning av en eventuell ansökan om tillstånd, enligt de nya bestämmelser som föreslås i betänkandet. Förslagen avser dessutom endast lösningar på kort sikt. Mot denna bakgrund och då regeringens prövningsmöjlighet endast ska kunna aktualiseras under exceptionella förhållanden bedöms utredningens förslag i sig inte innebära några negativa konsekvenser för miljön. Ytterst blir det regeringen som i varje enskilt fall får ta ställning till om miljötillståndsprövningen kan genomföras på ett rättssäkert sätt, utan risk för allvarliga konsekvenser för människors hälsa och miljön.