En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten

Omsorgsregistret är centralt för tillsynen

IVO:s omsorgsregister är en viktig utgångspunkt för tillsynen. Det innehåller uppgifter om en stor del av alla de huvudmän och verksamheter som myndigheten har tillsyn över. Uppgifterna i registret utgör grund för den årliga tillsynen av alla hem eller boenden för barn och unga och för olika typer av egeninitierad tillsyn, till exempel nationella eller tematiska tillsynsinsatser. Registret innehåller de offentliga verksamheter som omfattas av anmälningsplikt och de verksamheter i privat regi som omfattas av tillståndsplikt. Nästan 17 000 verksamheter är registrerade. De allra flesta offentliga verksamheter drivs av kommuner, men här ingår också de hem som Statens institutionsstyrelse driver. Ungefär en tredjedel av verksamheterna i registret drivs i privat regi eller på entreprenad. Aktiebolag är den vanligaste associationsformen bland de cirka 2 600 organisationer som har tillstånd.

IVO:s beslut och nuvarande möjligheter att ingripa

I socialtjänstlagen och LSS definieras tillsyn som granskning av att en verksamhet uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Vad som är en brist i utförandet av en verksamhet eller i myndighetsutövningen beror alltså på vad som föreskrivs i regelverket.

Efter en inspektion fattar IVO ett beslut där det framgår om myndigheten har konstaterat några brister eller inte, och vad bristerna i så fall består i. I en del av dessa beslut med brister begär IVO att huvudmannen för verksamheten ska återredovisa vilka åtgärder som huvudmannen har vidtagit eller planerar att vidta med anledning av de påtalade bristerna. Dessa tillsynsbeslut syftar alltså till frivillig rättelse och innebär inget formellt ingripande från IVO:s sida.

Vid missförhållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att kunna få de insatser som de har rätt till kan IVO ingripa genom att besluta om ett föreläggande om att avhjälpa missförhållandet. Ett föreläggande kan förenas med vite. Under vissa förutsättningar kan IVO besluta om att återkalla ett tillstånd att bedriva verksamhet, oftast efter att ha genomfört en ny lämplighetsprövning av verksamhetens ägare och ledning. För verksamheter i offentlig regi och privat regi som inte kräver tillstånd kan IVO besluta om att förbjuda fortsatt verksamhet.

IVO kan enligt särskilda regler ansöka om att en förvaltningsdomstol ska döma ut en sanktionsavgift kallad särskild avgift. Det gäller om en kommun inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt socialtjänstlagen eller en insats enligt LSS som en person har rätt till enligt ett biståndsbeslut eller en dom. IVO:s handläggning och bedömning av om väntetiden i det enskilda fallet ska anses oskälig baseras på uppgifter som kommunen rapporterar till IVO. Det är uppgifter om bifallsbeslut som kommunen inte har verkställt inom tre månader.

Granskade verksamheter åtgärdar i regel påtalade brister

En uppgift för utredningen har varit att undersöka hur och inom vilken tid som granskade verksamheter åtgärdar de brister som IVO har påtalat. Det finns inget entydigt svar på den frågan. Det visar vår analys av IVO:s verksamhetsstatistik och cirka 400 beslut i tillsynsärenden samt våra intervjuer med IVO:s personal. I sammanhanget har vi också undersökt hur IVO använder sina möjligheter till ingripande.

Statistiken visar att IVO fann någon form av brist i en tredjedel av tillsynsbesluten 2019–2022. Det finns inget som tyder på att det generellt sett skulle vara fler eller större brister i verksamheter som drivs i privat regi än i offentlig regi. Bara i knappt vart tionde beslut begärde IVO att den granskade verksamheten skulle återredovisa hur man avsåg att åtgärda angivna brister. IVO har först de senaste åren börjat använda sina ingripandemöjligheter i större omfattning.

Det gäller framför allt att återkalla tillstånd, men även att ingripa med föreläggande.

Analysen av IVO:s tillsynsbeslut under framför allt 2022 ger en bild av att de granskade verksamheterna i hög grad försöker åtgärda de brister som IVO har påtalat. IVO behöver alltså inte ingripa, utan det räcker att påtala bristerna och begära en återredovisning. Bristerna åtgärdas dessutom i mycket hög grad inom den svarstid som IVO har angett i beslutet, som i regel är 1–2 månader. Vanligen avslutas tillsynen därefter, eftersom de vidtagna eller planerade åtgärderna anses adekvata.

Det finns förstås undantag. En typ av verksamhet som inte sällan uppvisar återkommande allvarliga brister är de särskilda ungdomshemmen hos Statens institutionsstyrelse. Även när det gäller kommunernas myndighetsutövning förekommer det brister som de inte lyckas avhjälpa fullt ut, till exempel i samband med utredning av orosanmälningar där det misstänks att barn och unga utsätts för våld. I praktiken kan det vara svårt för IVO att ingripa. Det beror bland annat på de rättsliga begränsningar som gäller för föreläggande, vilka framgår av domstolspraxis. Det handlar bland annat om att ett föreläggande måste vara tillräckligt tydligt när det gäller att precisera vad som ska åtgärdas. Det räcker inte att hänvisa till vilka lagregler som måste följas.

IVO behöver fler verktyg och bättre möjligheter att ingripa

Även om det på det stora hela ser ut som att IVO:s tillsyn oftast resulterar i att noterade brister åtgärdas så anser utredningen att IVO behöver förbättrade möjligheter att ingripa på vissa områden. Föreläggande är fortsatt viktigt som pådrivande medel för att få verksamheterna att avhjälpa missförhållanden, men behöver kompletteras med ytterligare verktyg och tydligare lagstiftning i vissa delar. Det behövs bland annat i syfte att skydda barn och unga och för att bättre kunna möta behovet av att ingripa mot otillåtna verksamheter och olämpliga utförare.

Sanktionsavgift bör införas på två områden

Utredningen föreslår att IVO ska få möjlighet att ta ut sanktionsavgifter på två avgränsade områden där det är vanligt med återkommande brister och där konsekvenserna för placerade barn och unga kan bli allvarliga. Det ena fallet gäller när den som bedriver en verksamhet som står under IVO:s tillsyn enligt socialtjänstlagen eller LSS har brutit mot villkor som föreskrivs i verksamhetens tillstånd. Denna del av förslaget omfattar alltså enbart privata utförare. Det andra fallet är när huvudmannen före sin anställning av personal har underlåtit att kontrollera misstanke- och belastningsregister i enlighet med lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn. När det gäller LSS handlar det enbart om kontroll av belastningsregistret i enlighet med reglerna i lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder. Även en statlig utförare ska kunna åläggas sanktionsavgift. I denna del omfattar förslaget alltså alla offentliga och privata huvudmän.

När det gäller underlåtelse att hämta in registerutdrag föreslår vi en avgift på 100 000 kronor per överträdelse. Avgiftens storlek är alltså känd på förhand vilket ger en god förutsebarhet. I rena undantagsfall kan avgiften sättas ned helt eller delvis om det finns synnerliga skäl.

När det gäller överträdelser av villkor i tillstånd föreslår vi ett tak för hur stor avgiften får bli i det enskilda fallet, högst 500 000 kronor. IVO bestämmer vilken avgift som är lämplig i det enskilda fallet med utgångspunkt i hur allvarlig överträdelsen är. Myndigheten måste då också ta hänsyn till att lika fall ska behandlas lika. Även den här sanktionsavgiften kan sättas ned helt eller delvis. Det gäller om överträdelsen i det enskilda fallet framstår som ringa eller ursäktlig eller om det annars framstår som oskäligt att ta ut full avgift.

IVO:s beslut ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Risken att drabbas av sanktionsavgift kan enligt vår bedömning på sikt komma att bidra till att reglerna efterlevs bättre.

Även staten ska kunna föreläggas vid vite

IVO förelägger inte verksamheter inom Statens institutionsstyrelse vid vite. Samtidigt visar IVO:s tillsyn att dessa verksamheter ofta har allvarliga och återkommande brister, även efter föreläggande. Mycket talar för att det behövs tydligt lagstöd för att det ska vara tillåtet att förelägga staten vid vite. Utredningen föreslår därför en uttrycklig bestämmelse om detta.

Lämplighetsprövning ska gälla även den juridiska personen

Utredningen anser att den lämplighetsbedömning som IVO gör i samband med en ägar- och ledningsprövning enligt socialtjänstlagen eller LSS uttryckligen ska omfatta den juridiska person som är sökande eller tillståndshavare. Nuvarande lagtext ger inte tydligt stöd för detta. Flera domstolar har också bedömt att prövningen inte kan avse den juridiska personen som sådan. En förtydligande lagändring har redan införts i skollagen (2010:800) och utredningen föreslår att samma ändring införs i socialtjänstlagen och LSS.

Syftet med att prövningen inte bara ska avse de personer som ingår i ägar- och ledningskretsen vid den aktuella tidpunkten är att underlätta för IVO att återkalla tillstånd vid till exempel bulvanförhållanden. Prövningen underlättas också när det finns misstanke om oegentligheter som inte kan kopplas till just de aktuella personerna utan till driften av verksamheten som sådan.

Olovliga verksamheter ska kunna förbjudas

En verksamhet är olovlig om den kräver tillstånd från IVO men bedrivs utan ett sådant. IVO har sett behov av att kunna vidta mer kraftfulla åtgärder mot olovliga verksamheter eftersom en polisanmälan oftast inte leder vidare. En olovlig verksamhet kan då fortsätta obehindrat. IVO har tidigare föreslagit för regeringen att myndigheten ska få förbjuda olovliga verksamheter. Utredningen gör samma bedömning som IVO när det gäller behovet av en sådan bestämmelse. Därför föreslår vi att IVO ska få möjlighet att omedelbart förbjuda en olovlig verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt socialtjänstlagen eller LSS.

Tillstånd ska kunna återkallas för verksamheter som är vilande

Det förekommer att utförare som har tillstånd för en viss verksamhet enligt socialtjänstlagen eller LSS inte bedriver någon verksamhet under en kortare eller längre period. Det finns drygt 300 vilande verksamheter i IVO:s omsorgsregister. Vilande verksamheter kan ibland användas som brottsverktyg av oseriösa aktörer som har fått sitt tillstånd återkallat eller som inte har kunnat få tillstånd. För att förebygga missbruk bör en verksamhet med tillstånd inte kunna vara vilande under obegränsad tid. Utredningen föreslår därför att IVO ska kunna återkalla ett tillstånd att bedriva verksamhet enligt socialtjänstlagen eller LSS utan föregående föreläggande om tillståndet inte har utnyttjats under en sammanhängande tid av sex månader.

Bör bli straffbart att bedriva LSS-verksamhet i strid med förbud

Utredningen föreslår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud om att bedriva verksamhet enligt LSS ska kunna dömas till böter. En motsvarande bestämmelse finns sedan lång tid tillbaka i socialtjänstlagen. Det saknas skäl att se annorlunda på behovet av en sådan regel i LSS.

Särskild avgift för ej verkställda beslut är fortsatt viktig för en effektiv tillsyn och enskildas rättssäkerhet

Utredningen Framtidens socialtjänst har föreslagit att avskaffa reglerna i socialtjänstlagen om särskild avgift vid biståndsbeslut som inte har verkställts inom skälig tid. Ett annat förslag är att kommunerna ska rapportera ej verkställda biståndsbeslut till kommunens revisorer, kommunfullmäktige och IVO var sjätte månad i stället för var tredje månad.

Utredningen har också föreslagit att kommunernas ansvar för att planera sina insatser ska utvidgas till att omfatta alla enskilda, inte bara äldre och personer med funktionsnedsättning. Några formella krav på formerna för planeringen har däremot inte angetts. Därutöver har utredningen föreslagit att socialnämnden ska få befogenhet att tillhandahålla vissa typer av insatser utan en föregående individuell behovsprövning. Det innebär att enskilda ska kunna vända sig direkt till en kommunal eller privat utförare som erbjuder sådana insatser för kommunens räkning. Utföraren ska svara för att dokumentera hur insatsen genomförs.

Det finns flera goda skäl till eller intentioner med förslagen, men

vi bedömer att de i flera delar kommer att ge IVO sämre möjligheter att utöva tillsyn och att ingripa vid brister. Vi ser också en risk för att enskildas rättssäkerhet kommer att påverkas negativt. Det gäller särskilt förslaget om att avskaffa särskild avgift.

Särskild avgift bör vara kvar och beloppsintervallet höjas

Varje år får ungefär en tredjedel av kommunerna betala särskild avgift, och då i regel med relativt låga belopp. En femtedel av kommunerna har inte fått betala någon särskild avgift under den åttaårsperiod som vi har studerat. Vi bedömer att särskild avgift används som det var tänkt, som ett yttersta påtryckningsmedel för att få kommunerna att verkställa besluten. Inget tyder på att IVO använder verktyget fel eller för ofta. Till exempel ansöker IVO inte om särskild avgift när den enskilde anses ha varit medvållande till dröjsmålet genom att tacka nej till en godtagbar insats.

Regelverket om särskild avgift framstår alltså som välfungerande och tjänar sitt syfte. Om reglerna avskaffas leder det till att rättssäkerheten för enskilda försämras, vilket flera remissinstanser också har påtalat. Föreläggande är i det här sammanhanget det enda ingripandeverktyg som IVO kan använda i stället för särskild avgift. Föreläggande fyller inte samma funktion som avgiften och saknar även det vinsteliminerande inslag som kännetecknar särskild avgift.

Framtidens socialtjänst har ansett att IVO ska granska kommunernas planering av insatser på kommunövergripande nivå, hellre än att ingripa på individnivå. Även om en sådan granskning skulle visa att en kommun har gjort en dålig planering, skulle det bli svårt för IVO att ingripa eftersom det saknas specifika regler om hur planeringen ska gå till. En sådan tillsyn blir mindre effektiv. Sammantaget saknas därmed bra alternativ till särskild avgift. Fördelarna med särskild avgift och rapportering till IVO av ej verkställda beslut är extra tydliga när man jämför med möjligheterna till individtillsyn av insatser utan föregående behovsprövning. I det fallet finns inget biståndsbeslut att utgå ifrån för att bedöma när ett oskäligt dröjsmål ska anses ha inträffat, om det ens kan vara fråga om oskäligt dröjsmål när det inte finns något beslut. IVO kommer heller inte att få veta att ett dröjsmål har inträffat. Särskild avgift kan alltså inte tillämpas vid insatser utan behovsprövning.

Vi ifrågasätter inte att kommunerna har utmaningar när det gäller ekonomi och personalförsörjning, vilket kan påverka deras möjligheter att tillhandahålla insatser utan oskäligt dröjsmål. Men dessa problem bidrar man inte till att lösa genom att avskaffa särskild avgift. Däremot försämrar man rättssäkerheten för enskilda. Utredningen anser alltså att särskild avgift inte bör avskaffas.

Utredningen föreslår att beloppsgränserna i både socialtjänstlagen och LSS ska höjas till att motsvara dagens penningvärde. Det innebär att den nedre gränsen ska höjas från 10 000 kronor till 15 000 kronor och den övre gränsen från 1 000 000 kronor till 1 500 000 kronor.

Rapporteringen av ej verkställda beslut bör inte ändras

Förslaget om att ändra periodiciteten i kommunernas rapportering av ej verkställda beslut från var tredje till var sjätte månad har också mötts av kritik från flera remissinstanser. Vi bedömer att en något minskad administrativ börda för kommunerna genom en sådan förändring inte uppväger nackdelarna. Det finns risk för att färre rapporteringstillfällen leder till att enskilda får vänta längre på att insatsen ska verkställas. Det skulle försämra deras rättssäkerhet. Våra kommunintervjuer tyder också på att rapporteringen inte är särskilt betungande för kommunerna. De måste ändå följa upp och ha kontroll över sina beslut. IVO har nyligen gjort förändringar i sin e-tjänst som förenklar kommunernas rapportering och som även har bidragit till ett minskat behov för IVO att begära yttranden från kommunerna. Vi anser därför att dagens regler bör kvarstå oförändrade.

Utökad anmälningsskyldighet för kommuner ger bättre underlag för IVO:s tillsyn och riskanalyser

Det är av stor betydelse för IVO:s tillsyn och riskanalyser att omsorgsregistret innehåller korrekta och aktuella uppgifter om verksamheterna. IVO har länge haft problem med registrets kvalitet. Privata utförare med tillstånd är skyldiga att anmäla förändringar i sin verksamhet till IVO. Motsvarande skyldighet gäller inte för kommuner. De är bara skyldiga att anmäla nystartade verksamheter. Det är också viktigt för IVO att bli underrättade om en kommun har uppmärksammat eller misstänker att en anlitad enskild utförare är olämplig på något sätt, liksom om kommunen har uppmärksammat allvarliga brister i utförandet av verksamheten. Utredningen föreslår därför en utökad anmälningsskyldighet för kommunerna i dessa två avseenden.

Skyldighet att anmäla väsentliga förändringar i egen verksamhet

Utredningen föreslår att kommuner ska bli skyldiga att anmäla till IVO när de gör väsentliga förändringar i egen anmälningspliktig verksamhet, liksom när verksamheten upphör tillfälligt eller läggs ned. Vad som är en väsentlig förändring kan inte uttömmande anges i lagen men kan handla om ändringar i fråga om vilken verksamhet som ska bedrivas, för vilka grupper verksamheten är avsedd, byte av föreståndare för verksamheten eller byte av lokaler. Kommunen ska göra en sådan anmälan inom en månad från det att förändringen har genomförts.

Skyldighet att anmäla vissa förhållanden hos en privat utförare

Utredningen har analyserat fördelar och nackdelar med att införa en skyldighet för kommuner att anmäla till IVO när kommunerna gör förändringar i sina avtal med enskilda utförare, till exempel när de häver ett avtal. Av flera skäl anser vi att det inte är ändamålsenligt att knyta en anmälningsskyldighet till vad en part vidtar för åtgärder inom ramen för ett avtalsförhållande. I stället har vi utgått från en bestämmelse om anmälningsskyldighet i LSS som rör personlig assistans, och föreslår att den ska utvidgas och införas även i socialtjänstlagen. Kommunens anmälningsskyldighet ska enligt vårt förslag omfatta tre situationer. En sådan situation är om det finns anledning att anta att en enskild bedriver yrkesmässig verksamhet enligt socialtjänstlagen eller LSS utan tillstånd. En annan situation är om det kan ifrågasättas om en tillståndshavare är lämplig att bedriva sådan verksamhet. En tredje situation är om kommunen uppmärksammar allvarliga brister i utförandet av verksamheten. Vi bedömer att några nya sekretessbestämmelser inte kommer att behövas.

IVO bör inte granska kommunernas avtalsuppföljning eller ge vägledning om avtalens innehåll

Kommunerna bestämmer i vilken utsträckning de vill anlita privata utförare i socialtjänsten. År 2022 köpte kommunerna vård och omsorg för 51 miljarder kronor. Många kommuner har en liten andel privat verksamhet medan andra har köpt tjänster för upp emot 65 procent av sina totala kostnader för vård och omsorg. När kommunen har lagt ut omsorg på en privat utförare är den också skyldig att följa upp verksamheten. Syftet är i huvudsak att säkerställa att kommunen får det som man har beställt och betalar för samt att omsorgen håller avtalad kvalitet. Genom att ställa tydliga och relevanta krav i upphandlingen, ha en systematisk avtalsuppföljning och vid behov vidta avtalsrättsliga åtgärder kan kommunerna även bidra till sund konkurrens och minskad risk för välfärdsbrott. Men ambitionsnivån och systematiken i avtalsuppföljningen skiljer sig åt mellan kommunerna.

Utredningen har analyserat om IVO ska ha i uppgift att genom tillsyn granska hur kommunerna kontrollerar och följer upp sina avtal med privata utförare inom socialtjänsten och LSS och vad myndigheten har för möjligheter att ge kommuner råd och vägledning om avtalens innehåll. Vi bedömer att IVO inte bör ha i uppgift att granska hur kommuner följer upp de civilrättsliga avtal som de har ingått med privata utförare på dessa områden. IVO bör inte heller ha i uppgift att ge kommuner råd och vägledning om avtalens innehåll.

Upphandlingsmyndigheten bör utveckla stödet till kommunerna

Många kommuner efterfrågar stöd vid upphandling och avtalsutformning och för att förhindra välfärdsbrott. Kommunerna efterfrågar sådant stöd främst från andra än IVO. Genom Upphandlingsmyndigheten bidrar staten redan i dag med kunskap och stöd för kommunernas upphandlingsprocess. Vi föreslår därför att regeringen ger Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att uppdatera och utveckla tidigare framtaget stöd för vård- och omsorgssektorn i samverkan med IVO, Ekobrottsmyndigheten och Sveriges kommuner och regioner med flera aktörer.

Kvalitetsgranskning skulle kunna komplettera tillsynen

Tillsyn är kontroll av regelefterlevnad. Tillsynens syfte är därmed inte att bidra till verksamheternas lärande och utveckling, även om den ibland får sådan effekt. I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9) definieras kvalitet som att en verksamhet uppfyller de krav och mål som gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter om hälso- och sjukvård, socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade och beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Det här kvalitetsbegreppet anknyter till tillsynsbegreppet och stämmer inte med vad man vanligen menar med kvalitet, och uppfattningen om att något kan vara av högre eller lägre kvalitet. Socialtjänsten är dessutom ett område som präglas av ramlagstiftning med få uttryckliga krav på verksamheterna. Det här gör att en del granskade verksamheter upplever att tillsynen inte ger så mycket lärande, eftersom den inriktas enbart på om de har brutit mot regelverket eller ej. Även för andra som undrar om en viss verksamhet är bra, kan en sådan granskning framstå som väl enkel.

Statlig kvalitetsgranskning är en granskningsform som finns hos till exempel Skolinspektionen. Kvalitetsgranskning ger möjlighet för den granskande myndigheten att både granska och uttala sig om olika nivåer av kvalitet. Kvalitetsgranskning bedöms på ett annat sätt än tillsyn bidra till verksamhetsutveckling och lärande hos de granskade verksamheterna. Genom att resultaten publiceras i granskningsrapporter kan de spridas till en vidare krets. Sådan granskning kan också vara ett alternativ när tillsyn inte är effektivt, till exempel när det saknas uttryckliga regler att grunda tillsynen på.

Utredningen anser att IVO bör ges möjlighet att utföra statlig kvalitetsgranskning som ett komplement till sin tillsyn. Men först behöver ett antal frågor utredas närmare. Vi föreslår därför att IVO och Socialstyrelsen får ett gemensamt regeringsuppdrag om att utreda förutsättningarna för att införa kvalitetsgranskning inom socialtjänsten, men även inom hälso- och sjukvården.