Ordning och reda – förstärkt och tillförlitlig byggkontroll

Efter bland annat ett takras i Tarfalahallen i Kiruna år 2020 har det konstaterats att det finns systematiska brister i kontrollregelverket. Vi har därför haft i uppdrag att föreslå en förstärkt och tillförlitlig byggkontroll. Enligt våra utredningsdirektiv får den föreslagna nämnda kontrollen inte vara mer långtgående än vad som är motiverat. Kontrollen ska vidare stärkas utan att byggherrens ansvar minskar och utan att vi föreslår en statlig kontrollaktör.

För att bedöma hur kontrollen lämpligen bör förstärkas har vi analyserat material från inträffade olyckor och bränder. Vår analys visar att många allvarliga olyckor har inträffat i Sverige. Olyckorna har medfört omfattande materiella, en del allvarliga fysiska skador och några dödsfall. Att fler dödsolyckor inte har inträffat synes ha berott på ren tur som till exempel att flera olyckor inträffat på natten i byggnader där det just då inte vistats människor. Vår genomgång visar vidare att olyckorna beror på brister rörande de tekniska egenskapskraven. Med tekniska egenskapskrav avses något förenklat uttryckt de krav som samhället ställer när vi ska bygga en åtgärd för att den ska vara stabil och säker. Vår analys visar också att bristerna i huvudsak uppstår under projektering och utförande, det vill säga under byggprocessen. Orsakerna till att det uppstår brister varierar. Brister uppstår i både mindre och större byggnationer och därmed hos såväl erfarna som oerfarna byggherrar.

Det förekommer vidare även brister under förvaltningsskedet, det vill säga när en byggnad brukas. Ansvaret för en byggnad under förvaltningsskedet finns i dag hos ägaren eller nyttjanderättshavaren. Det ansvaret omfattar främst underhåll. Det finns även vissa krav rörande kontroller när det gäller anordningar. Vår analys visar att de olyckor som förekommit under förvaltningsskedet och som berott på brister som uppstått när en byggnad används främst uppstår på grund av bristande underhåll. Vår analys visar vidare att det under detta skede även uppkommer vissa brister som rör vissa anordningar.

Förstärkta och tillförlitliga kontroller under byggprocessen

Systematiska brister beror på otydligheter i ansvars- och rollfördelning

De brister som uppstår under byggprocessen beror enligt vår bedömning på nu rådande otydligheter i ansvars- och rollfördelning i plan- och byggregelverket. Behovet av en förstärkt och tillförlitlig kontroll kan därför tillgodoses genom en rad förändringar och förtydliganden inom befintligt system. De flesta av de förslag som vi lämnar syftar således till att undanröja otydligheter och till att tydliggöra den nu rådande ansvars- och rollfördelningen.

Byggherrens roll

Ett exempel på förtydligande är förslaget om byggherrens ansvar som innebär att det uttryckligen anges att byggherren ansvarar för att varje projekterings-, bygg-, rivnings- och markåtgärd som byggherren utför eller låter utföra uppfyller de krav som gäller för åtgärden. Detta synes också ha varit lagstiftarens avsikt när byggherrens ansvar infördes men genom att det nu delvis används olika termer i regelverket kan ansvaret uppfattas som otydligt.

Ett annat exempel är förslaget om att byggherren ska omedelbart meddela byggnadsnämnden om ändring av de uppgifter om byggherren som har lämnats i ansökan om lov eller anmälan och som därmed syftar till att undanröja de otydligheter som nu kan uppstå vid byten av byggherre under byggprocessen eftersom det inte finns någon skyldighet att meddela byggnadsnämnden när byten sker, vilket kan leda till att en byggnadsnämnd vänder sig till den som stod i ansökan eller anmälan i stället för den som övertagit ansvaret.

Den sakkunniges roll

För att säkerställa att den sakkunnige är självständig föreslår vi dels att den kontroll som görs av någon i egenskap av sakkunnig inte ska få omfatta ett arbete som han eller hon själv har varit delaktig i. Dels föreslår vi ett särskilt krav på självständighet för ovannämnda tekniska egenskapsområden. Det sistnämnda kravet innebär att den sakkunnige inte får vara närstående till eller anställd hos uppdragsgivaren, den som projekterar eller den som utför de åtgärder som kontrollen avser när det gäller kontroll av åtgärder som avser det tekniska egenskapsområdet bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand eller säkerhet vid användning. En självständig sakkunnig bidrar enligt vår mening till att kontrollen blir tillräckligt oberoende.

Vidare föreslår vi att den sakkunnige ska meddela den kontrollansvarige om den åtgärd som kontrollen gäller avviker från de krav som ska uppfyllas.

Den kontrollansvariges roll

För att säkerställa att den kontrollansvarige har rollen som en länk mellan den sakkunnige, byggherren och byggnadsnämnden och förtydliga när även den kontrollansvarige behöver vara tillräckligt självständig lämnar vi förslag som berör kontrollansvarig för eget projekteringsarbete. Förslaget innebär att den kontrollansvarige inte ska få vara kontrollansvarig i ett projekt som han eller hon själv har varit delaktig i, om projektet omfattar en åtgärd eller ett byggnadsverk som omfattas av obligatorisk sakkunnigkontroll. Även förslaget om en självständig kontrollansvarig bidrar enligt vår mening till att kontrollen blir tillräckligt oberoende.

Byggnadsnämndens roll

Nuvarande reglering ställer inte tydliga krav om vad som ska ligga till grund för beslut om startbesked, vilket innehåll som en kontrollplan bör ha och vad en byggnadsnämnd ska göra vid till exempel ett arbetsplatsbesök. Det gör att lagstiftarens avsikter med införandet av dessa kontrollåtgärder och med byggnadsnämndens roll och ansvar inte avspeglas på ett tydligt sätt i regleringen. De förslag som vi lämnar rörande byggnadsnämndens roll kodifierar de intentioner som lagstiftaren synes ha haft rörande byggnadsnämndens roll. Vi lämnar därför förslag om vad som ska ligga till grund för byggnadsnämndernas beslut om startbesked, förslagen om vilket innehåll som en kontrollplan bör ha och förslaget som beskriver vad byggnadsnämnden ska göra på ett arbetsplatsbesök. Dessa förslag bidrar till att tydliggöra vilket eller vilka skeden där vissa kontroller bör ske för att säkerställa att det inte uppstår risk för allvarliga personskador. När det gäller genomförandet av tekniskt samråd (startsamråd) föreslår

vi att de nuvarande bestämmelserna om vad som ska gås igenom på det tekniska samrådet (startsamrådet) kompletteras med frågor om kontrollernas förankring i kontraktshandlingarna och behovet av sakkunnigkontroll.

Som exempel på andra förslag som tydliggör byggnadsnämndernas ansvar och roll och bidrar till att förtydliga vilka skeden där kontroller bör ske kan nämnas följande. Förslag om vilka uppgifter som bör finnas beträffande vem som är sakkunnig, vad sakkunnigutlåtandet ska avse och vilket innehåll som det bör ha.

När det gäller de krav som bör ställas beträffande lämplighet och kompetens på den som utför kontrollen bedömer vi att sådana krav bäst kan tillgodes inom ramen för systemet med de certifierade sakkunniga. Vi ser således inte skäl för att föreslå krav på ackreditering av kontrollorgan eller liknande för att utföra de kontroller som behövs. Utredningsmaterialet visar att frågor om kompetens och lämplighet hos den som utför kontrollen är särskilt viktiga för vårt uppdrag om förstärkt och tillförlitlig kontroll. Vi har därför ansett att det finns skäl för att föreslå en förstärkt sakkunnigkontroll. Våra förslag om förstärkt sakkunnigkontroll är också den i huvudsak största ändring som vi lämnar i betänkandet. De innebär i huvudsak följande.

Vi föreslår att nuvarande bestämmelse om att behovet en åtgärd eller ett byggnadsverk kontrolleras av sakkunnig ska ske utifrån risken av allvarliga personskador flyttas från plan- och byggförordningen (2011:338) till plan- och bygglagen (2010:900). Bestämmelsen kompletteras med ett tillägg om att nämnda hänsyn även ska tas till risken för allvarliga störningar för samhället eller miljön.

För vissa åtgärder eller byggnadsverk tillgodoses förstärkt kontroll enligt vår mening genom en obligatorisk sakkunnigkontroll. Vi föreslår att det införs ett sådant krav. Den obligatoriska sakkunnigkontrollen bör dock enligt vår mening endast träffa åtgärder och byggnadsverk som är särskilt förknippade med risker för allvarliga personskador och störningar för samhället eller miljön om de krav som gäller inte uppfylls. Annars finns nämligen risken att vi orsakar omotiverade kontrollkostnader. När det gäller vilka byggnadsverk som bör träffas av den obligatoriska sakkunnigkontrollen har vi bedömt att det inte är lämpligt att definiera dessa byggnadsverk på lag- och förordningsnivå eftersom en sådan identifiering riskerar att bli trubbig och medföra kostnader som i det enskilda fallet kan vara omotiverade. För att den obligatoriska sakkunnigkontrollen endast ska träffa de åtgärder och byggnadsverk som är förknippade med nämnda risker föreslår vi i stället att nuvarande bemyndigande, för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att meddela föreskrifter om kontroll, kompletteras med att föreskriftsrätten även ska få omfatta vilka åtgärder eller byggnadsverk som ska kontrolleras av sakkunniga. Föreskriftsrätten ska enligt vårt förslag delegeras till Boverket. Vi bedömer också att de samhällsmässiga och miljömässiga aspekter som motiverar en obligatorisk sakkunnigkontroll därmed endast kommer att träffa sådana byggnadsverk som har relevant riskbild. I betänkandet har vi angett följande exempel på byggnadsverk som enligt vår mening i vart fall bör träffas

• byggnader högre än 16 våningar,

• flerbostadshus högre än fem våningar,

• sjukhus och andra vårdinrättningar,

• byggnader med stora lokaler som används av många människor,

• hotell,

• skolor, förskolor och fritidshem,

• butikslokaler i flera våningar, och

• byggnader och anläggningar som rymmer farligt gods eller riskfyllda processer.

Det ovan anförda innebär att en obligatorisk sakkunnigkontroll för andra bostadshus än ovan är enligt vår mening som huvudregel omotiverad. Frågan om huruvida en- till tvåbostadshus bör ha förstärkt kontroll bör således bedömas utifrån en behovsbedömning i varje enskilt fall. Det sistnämnda är ingen ändring i förhållande till vad som gäller i dag.

Av samma skäl som ovan nämnts har vi vidare lämnat vissa andra förslag som förtydligar byggnadsnämndens roll och ansvar. Som exempel kan nämnas förslaget om vilka underlag som ska finnas för slutbesked och vad byggnadsnämnden ska gå igenom på ett slutsamråd. Vi bedömer dessutom att den nuvarande regeln om att byggnadsnämnden ska godta ett utlåtande från en sakkunnig bör förtydligas genom att uttryckligen framgår att utlåtandet får godtas om det inte finns anledning att ifrågasätta utlåtandets innehåll. Vårt förslag innebär också att byggnadsnämnden får ett nytt verktyg som den kan använda om det finns anledning att ifrågasätta innehållet i ett sakkunnigutlåtande genom att nämnden ges möjlighet att begära att ett utlåtande kompletteras om det inte innehåller de uppgifter som vi menar bör finnas i ett utlåtande för att det ska vara godtagbart för att säkerställa att det inte uppstår risk för allvarliga personskador.

Vårt utredningsmaterial visar vidare att det finns behov av vissa bestämmelser som rör ingripanden mot kontrollansvariga och sakkunniga som inte utför sitt uppdrag i enlighet med de krav som bör ställas på dem. Vi lämnar därför även sådana förslag som förtydligar vilken roll som byggnadsnämnderna har när det finns skäl för frågor om ingripanden.

Härutöver lämnar vi förslag som syftar till att bidra till systemförståelsen som till exempel genom att begreppet tekniskt samråd ersätts med startsamråd. Enligt vår mening kan det vidare i komplicerade ärenden finnas behov av att nämnden får tillräckliga förutsättningar för att sätta sig i ärendet. Vi har därför lämnat ett förslag om att vissa underlag för nämndens bedömning kan behöva lämnas in i viss tid inför bedömningen av ett startbesked. Vårt förslag innebär att byggnadsnämnden får möjlighet att bestämma annan eller ingen frist.

Slutligen menar vi att ett förtydligande avseende vad som bör krävas för att en byggnadsnämnd ska bevilja slutbesked kommer bidra till en förstärkt och tillförlitlig kontroll i byggprocessen.

I betänkandet finns även förslag om vissa redaktionella justeringar.

Förslagen om förstärkta och tillförlitliga kontroller under förvaltningsskedet

Utredningsmaterialet har som nämnts visat att det förekommer vissa brister som kan medföra risk för allvarliga personskador även under förvaltningsskedet. Dessa brister uppstår i huvudsak i samband med bristande underhåll och avser främst anordningar, vissa fasad- och balkongkonstruktioner. Vi har således bedömt att det kan finnas visst behov av och förutsättningar för kontroll under förvaltningsskedet när det gäller frågor om underhåll och vissa anordningar. De förslag som vi lämnar under förvaltningsskedet syftar till att säkerställa att det nu gällande kravet på underhåll uppfylls. Vi föreslår ett förtydligande i plan- och bygglagens portalparagraf så att det uttryckligen framgår att regelverket även reglerar vissa frågor som rör underhåll av byggnadsverk. För att det ska finnas goda förutsättningar för fastighetsägare och nyttjanderättshavare att uppfylla det nu rådande underhållskravet föreslår vi dessutom att det införs ett nytt verktyg i systemet som vi menar ska benämnas kontrollföreläggande. Ett kontrollföreläggande ger byggnadsnämnderna möjlighet att förelägga byggnadsverkets ägare eller nyttjanderättshavare att se till att byggnadsverket kontrolleras om det behövs för att säkerställa att det krav på underhåll som redan nu gäller uppfylls. Vårt förslag omfattar endast de tekniska egenskapskrav som gäller bärförmåga, stadga eller beständighet, säkerhet i händelse av brand eller säkerhet vid användning eftersom det är främst brister rörande dessa tekniska egenskapskrav som kan medföra risk för allvarliga personskador. Förslaget redogör också vad som ska omfattas av föreläggandets innehåll, vad redovisningen ska innehålla och vad som händer om ett föreläggande inte följs. Det kommer också gälla vid ägarbyten. Vi lämnar dessutom förslag som rör registrering av föreläggandet och frågor om vite. Beslutet om kontrollföreläggande kan överklagas. Detta nya verktyg syftar till att tydliggöra och underlätta för ägare, nyttjanderättshavare och för byggnadsnämnderna att kunna vidta åtgärder för att komma till rätta med sådana tekniska brister som annars på sikt och vid bristande underhåll kan medföra allvarliga risker för personskador.

Vi lämnar dessutom förslag om föreskriftsrätt om kontroll för att utreda behovet av underhållsåtgärder. Förslaget innebär att om det uppmärksammas systematiska brister i byggnadsverk som kan medföra risk för allvarliga personskador, störningar för samhället eller miljön, ska Boverket få meddela sistnämnda föreskrifter om kontroll. När det gäller de brister som rör anordningar lämnar vi förslag om föreskrifter om viss återkommande kontroll. Förslaget innebär att Boverket bemyndigas att meddela föreskrifter om återkommande kontroll av sådana anordningar som ska hållas i sådant skick att de alltid fyller sitt ändamål.

Vi ser också behov av att utöka nuvarande skötselkrav beträffande anordningar. Vårt förslag innebär att en anordning som syftar till att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om bärförmåga, stadga och beständighet ska hållas i ett sådant skick att den alltid fyller sitt ändamål.

Enligt vår mening finns det i nuläget inte behov av att ytterligare reglera återkommande kontroller i förvaltningsskedet. Vi har således inte heller funnit skäl prioritera någon eller några typer av byggnadsverk. Vår bedömning innebär att behovet av retroaktiva krav även fortsättningsvis kommer behöva utredas särskilt och när behov av sådan utredning uppstår.

Även de förslag som vi har lämnat rörande förvaltningsskedet innebär ändringar och förtydliganden inom ramen för nuvarande system. Vi anser således att behovet av förstärkt och tillförlitlig kontroll i förvaltningsskedet kan tillgodoses utan systemändringar.

Förslagen om förstärkt kontroll under byggprocessen och förvaltningsskedet bidrar till ordning, reda och minskade kostnader

Som nyss nämnts anser vi att de systematiska brister som finns i regelverket i huvudsak beror på brister och otydligheter i ansvar och rollansvarsfördelningen. De förtydliganden som vi föreslår minskar de samhällskostnader för liv och hälsa som kan uppstå vid förekommande brister. Förslagen kommer skapa incitament för att hålla ordning och reda, vilket gynnar projekt som helhet genom besparingar som tillkommer av en viss allmän kvalitetshöjning i byggprojekten. Förutom att sådana incitament och besparingar kommer byggherrarna och byggsektorn till godo, liksom i förlängningen slutkonsumenterna, så minskar de risken för att byggprojekten försenas. Därmed förebyggs ökade ledtider. Genom att förebygga brister under byggprocessen ser vi också att det ger bättre förutsättningar för att det minskar eventuella kostnader som uppstår för att åtgärda sådana brister när och om de upptäcks när en byggnad används. Förslagen kommer enligt vår mening också stärka de flertalet aktörer på marknaden som är seriösa och som vill göra rätt men som i nuläget riskerar att göra fel för att det finns otydligheter i systemet.

I sammanhanget bör nämnas att utredningen inte gör anspråk på att rätta samtliga de eventuellt förekommande otydligheter i plan- och byggregelverket. För att åtgärda sådana otydligheter krävs helhetsgrepp om frågor som rör lov- och anmälnings- och tillsyns- och överklagandeprocessen vilket inte har omfattats vårt uppdrag.

Frågor om certifiering och ackrediterad kontroll

Genom propositionen Certifierade byggprojekteringsföretag – mer förutsägbar byggprocess infördes bestämmelser om certifiering av byggprojekteringsföretag. Ett byggprojekteringsföretag är ett företag som har ett kvalitetsledningssystem samt särskild kunskap och erfarenhet i fråga om att bedöma kraven på en byggnads lämplighet för sitt ändamål och tillgänglighet, användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och byggnadens tekniska egenskaper vid nybyggnad av vissa småhus. Vårt uppdrag har som nämnts omfattat behovet av ytterligare reglering av certifieringsorgans verksamhet i plan- och byggregelverket. Vi bedömer att certifierings- och kontrollorganens verksamhet är splittrad och att frågor om myndighetsutövning och överklagande bör regleras. Vår bedömning innebär att den verksamhet som enligt plan- och bygglagen utförs av ackrediterade certifieringsorgan i fråga om certifiering av funktionskontrollanter, sakkunniga och kontrollansvariga utgör ett överlämnande av förvaltningsuppgift till enskild som innefattar myndighetsutövning. Detsamma gäller den verksamhet som enligt plan- och byggförordningen utförs av ackrediterade kontrollorgan i fråga om kontroll av motordrivna anordningar. Vi bedömer dessutom att den verksamhet som utförs av funktionskontrollanter, sakkunniga eller kontrollansvariga inte utgör ett överlämnande av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning.

Vi har vidare föreslagit en viss ensning av regelverket om certifiering genom de förslag som vi lämnar om överlämnande av förvaltningsuppgift till ackrediterade certifierings- och kontrollorgan.

När det gäller certifierings- och kontrollorganens handläggning av ärenden har vi bedömt att det inte behöver införas några regler om de ackrediterade certifieringsorganens handläggning av vissa ärenden. Detsamma gäller för ackrediterade kontrollorgan i ärenden om besiktning av motordrivna anordningar. Däremot föreslår vi att handlingsoffentlighet ska gälla i certifieringsorganens verksamhet.

De förslag som vi lämnar rörande frågor om certifierad och ackrediterad kontroll innebär således bland annat att den som inte blir certifierad kommer att kunna överklaga beslutet och få det rättsligt prövat.