Styrkraft för lyckad integration Slut

I vårändringsbudgeten för 2024 (prop. 2023/24:99) har regeringen lämnat förslag till riksdagen om ett nytt övergripande mål för integrationspolitiken som huvudsakligen överensstämmer med utredningens förslag.

Ersättningarna förutsätter ett aktivt deltagande i etableringsprogrammet

Etableringsprogrammet syftar till att ge nyanlända flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga ett samordnat och individanpassat stöd för att de snabbare ska kunna etablera sig i arbets- och samhällslivet. De flesta nyanlända har behov av att komplettera sin utbildning, lära sig svenska och tillägna sig kunskaper om det svenska samhället för att kunna etablera sig. Ersättningarna är villkorade med aktivt deltagande i etableringsinsatser och utformades i samband med etableringsreformen 2010 på ett sådant sätt att ett regelmässigt behov av kompletterande försörjningsstöd skulle undvikas under tiden i programmet. Ersättningarna har emellertid inte justerats för pris- och kostnadsökningar sedan de infördes 2010, vilket innebär att de flesta nyanlända i dag är i behov av kompletterande ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning.

Jämfört med försörjningsstöd innebär etableringsersättning generellt sett starkare ekonomiska drivkrafter till arbete. Även försörjningskravet vid anhöriginvandring innebär starka incitament för den som vill återförenas med sin familj att etablera sig på arbetsmarknaden, bli självförsörjande och ordna en egen bostad. Likaså innebär försörjningskravet för att få permanent uppehållstillstånd, som förutsätter en varaktig inkomst från eget arbete, ett tydligt incitament för den enskilde att anstränga sig och ordna en egen försörjning genom arbete.

I en diskussion om utformningen av ersättningarna till nyanlända som deltar i etableringsinsatser måste man också anlägga ett bredare perspektiv än de kortsiktiga ekonomiska incitamenten att arbeta. Sänkta ersättningar kan ge icke önskvärda effekter. Danska studier av effekterna av sänkta ersättningar till nyanlända flyktingar visar på

å ena sidan ökad sysselsättningsgrad och ökade arbetsinkomster men

å andra sidan starkt minskat arbetskraftsdeltagande bland kvinnor och en kraftig inkomstminskning för berörda hushåll. De ökade ekonomiska drivkrafterna att arbeta hade minst effekt för grupper med svaga förutsättningar på arbetsmarknaden. Med en längre uppföljningsperiod avtog de positiva sysselsättningseffekterna, medan kvinnors utträde från arbetskraften kvarstod över tid. Dessutom ökade antalet egendomsbrott bland både kvinnor och män, barnens deltagande i barnomsorg och förskola minskade, skolresultaten försämrades och tonårskriminaliteten ökade.

Avgränsningar

Förslagen och bedömningarna såvitt gäller ersättningarna till vissa nyanlända redovisas med utgångspunkt i gällande rätt. Enligt gällande regelverk har nyanlända som deltar i etableringsprogrammet och som, trots ersättningarna för deltagande i etableringsinsatser, inte själva kan tillgodose sina behov rätt till ekonomiskt bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Nyanlända har också rätt till vissa bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner såsom föräldrapenning, barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag. Det nuvarande regelverket för bland annat rätten till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd utreds för närvarande av flera andra utredningar som regeringen har tillsatt. De förslag som lämnas av dessa utredningar kan, om de blir verklighet, förväntas få konsekvenser för de förslag och bedömningar som läggs fram i detta betänkande.

Utredningens förslag och bedömningar för en strategisk och sammanhållen styrning av integrationspolitiken

Nuvarande styrning och uppföljning är bristfällig

Integrationspolitiken är ett tvärsektoriellt politikområde, vilket innebär att det krävs insatser inom flera verksamhetsområden och regelverk för att förverkliga politiken. Förutom myndigheter är flera aktörer såsom kommuner, arbetsmarknadens parter, civilsamhällets organisationer m.fl. viktiga för att politikens mål ska uppnås. Politiken behöver följas upp på ett strukturerat sätt för att säkerställa att insatserna når målgruppen och att resultaten förbättras. Integrationspolitiken behöver också samordnas så att berörda aktörer arbetar i samma riktning. Det behöver därför finnas ändamålsenliga styrformer som förmår beakta sektorsövergripande prioriteringar. Uppföljningen av resultaten behöver också ske både sektorsvis och sektorsövergripande för att möjliggöra en helhetsbild av hur utvecklingen och resultaten ser ut inom integrationsområdet.

Styrningen, samordningen och uppföljningen av integrationspolitiken har stora brister i dag. Detta har medfört att det saknas kunskap om vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra integrationen av utrikes födda. Utredningen pekar bland annat på följande brister.

• Riktade författningsreglerade insatser för integration avser framför allt nyanlända invandrare.

• Den befintliga regleringen av myndigheternas ansvar för integration är otydlig och generellt utformad.

• Få myndigheter har uppdrag om integration i sin instruktion och de uppdrag som finns är ofta generellt formulerade.

• En beslutad strategi för regeringens integrationspolitik fanns senast för perioden 2008–2010.

• Den senaste redovisningen till riksdagen med uppföljning av hur utvecklingen och resultaten ser ut inom integrationsområdet presenterades 2012.

För att politikens mål ska få ett väsentligt större genomslag i de offentliga verksamheterna behöver den statliga styrningen stärkas. Enligt utredningens mening krävs en samordnad och strategisk styrning av den offentliga förvaltningen som också omfattar en långsiktig organisering för samordning av integrationspolitiken.

Förslagen och bedömningarna för en strategisk och sammanhållen styrning som presenteras nedan kan förväntas bidra till en kunskapsbaserad styrning av den offentliga verksamheten och att politiken kan följas upp på ett mer samordnat och strukturerat sätt. Förslagen bedöms också kunna motverka stereotypa uppfattningar om hur det går för utrikes födda kvinnor och män och ge en mer kunskapsbaserad grund för att åtgärda de faktiska integrationsproblemen. Förslagen bedöms därmed kunna bidra till att nå det övergripande målet för integrationspolitiken.

En tydligare myndighetsstyrning

Förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken upphävs

Den nuvarande myndighetsstyrningen inom integrationspolitiken bygger på den generella regleringen i förordningen (1986:856) om statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. Förordningen är allmänt hållen och varken tydlig, verksamhetsanpassad eller resultatinriktad. Uppföljningen utifrån målen i förordningen har också visat sig bristfällig och styrningen av myndigheterna otydlig. Förordningens bestämmelser som avser likabehandling, icke-diskriminering, myndigheternas service- och informationsskyldighet, samt myndigheternas skyldighet att samverka med andra myndigheter finns dessutom reglerade i andra författningar. Utredningen föreslår därför att förordningen ska upphävas.

Ett integrationsperspektiv integreras i vissa myndigheters ordinarie verksamheter

För att integrationspolitiken ska få genomslag, behöver frågor om integration föras in som en naturlig del i berörda myndigheters planering, genomförande och uppföljning av det löpande arbetet. Integrationspolitikens mål måste därför integreras i berörda myndigheters ordinarie processer så att kraften i myndigheternas hela ordinarie verksamhet används för att förverkliga målet. Utredningen föreslår därför att myndigheter som har verksamhet med anknytning till integrationen av utrikes födda kvinnor och män, samt i vissa fall flickor och pojkar med utländsk bakgrund, får ett utpekat ansvar i instruktionen för att inom sitt verksamhetsområde främja integrationen. Vissa myndigheter ska även beakta de konsekvenser som myndighetens beslut och verksamhet kan få för integrationen.

Med hänsyn till den centrala roll som Arbetsförmedlingen har för att nå integrationspolitikens mål föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadssituationen för alla utrikes födda kvinnor och män.

Förslagen medför ändringar i Arbetsförmedlingens och ett antal andra berörda myndigheters instruktion som föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

Myndigheternas redovisning ska vara uppdelad efter svensk respektive utländsk bakgrund

Den analys och uppföljning som myndigheterna gör behöver i större utsträckning än i dagsläget bygga på ett solitt och evidensbaserat kunskapsunderlag. Utredningen föreslår därför att myndigheter med verksamhet av betydelse för att bedöma utvecklingen av integrationen, när det är relevant, ska redovisa statistik, uppföljningar och analyser uppdelade efter födelseregion eller efter svensk respektive utländsk bakgrund. Förslaget medför ändringar i ett antal berörda myndigheters instruktion som föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

Sektorsansvar införs för vissa myndigheter

Som komplement till den förstärkta styrningen av enskilda myndigheter, föreslår utredningen att det införs ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom integrationspolitikens fem huvudområden för följande myndigheter.

• Ekonomisk integration: Arbetsförmedlingen.

• Språklig integration: Statens skolverk.

• Utbildning och kvalificering: Statens skolverk.

• Demokratisk integration: Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor.

• Social integration: Socialstyrelsen.

Myndigheterna ska inom ramen för detta ansvar följa utvecklingen av respektive integrationspolitiskt delmål, bidra till att målet nås och vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Myndigheterna ska även förse regeringen med en årlig rapport om utvecklingen av resultaten inom de områden som omfattas av de integrationspolitiska delmålen.

Syftet med att införa ett sektorsansvar för respektive delmål är att kunskapen om utvecklingen av integrationen, och om hur man kan undanröja hinder för integration, ska finnas inom de olika sektorerna och på de myndigheter som har verksamhet med anknytning till integrationen av utrikes födda kvinnor och män. På så sätt skapas förutsättningar att nå det övergripande målet för integrationspolitiken och därmed en framgångsrik integration. En systematisk uppföljning av utvecklingen inom de integrationspolitiska delmålen kan också ligga till grund för framtida utveckling och omprövning av politiken.

Förslaget medför ändringar i berörda myndigheters instruktion som föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

Ett nationellt integrationsråd inrättas inom Arbetsförmedlingen

För att kunna följa upp utvecklingen av integrationspolitiken på övergripande nivå, och därmed möjliggöra ett samlat kunskapsbaserat underlag för regeringens utveckling och omprövning av politiken, föreslår utredningen att det inom Arbetsförmedlingen ska inrättas ett rådgivande organ med tillhörande kanslifunktion som benämns Nationella integrationsrådet. Rådet ska, med utgångspunkt i det nationella målet för integrationspolitiken som riksdagen har beslutat, göra sektorsövergripande uppföljningar och bedömningar av utvecklingen av integrationen och av politikens resultat. Rådet ska även främja samverkan mellan myndigheter, regioner, kommuner, organisationer inom det civila samhället, näringsliv, forskare och andra relevanta aktörer i genomförandet av politiken, samt bidra till kunskapsöverföring och erfarenhetsutbyte mellan aktörerna. Rådet ska också bistå regeringen med underlag och rekommendationer som kan ligga till grund för utveckling och omprövning av politiken.

Nationella integrationsrådet bör utses av regeringen och ha en självständig roll i förhållande till myndigheten. Rådet bör bestå av en ordförande samt tolv andra ledamöter från centrala myndigheter inom integrationsområdet samt kommuner. Förslagen medför ändringar i Arbetsförmedlingens instruktion som föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

Breddad samverkan om integrationsinsatser på regional nivå

Länsstyrelserna är en central aktör på regional nivå när det gäller att främja mottagande och integration av nyanlända flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga. Utredningen föreslår därför att länsstyrelsernas instruktionsenliga uppdrag breddas till att främja samverkan mellan relevanta aktörer kring integrationen av utrikes födda, dvs. oavsett grund för bosättning eller vistelsetid i Sverige. Förslaget medför ändringar i länsstyrelseinstruktionen som föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

Regeringen bör ta fram en sektorsövergripande strategi för integrationspolitiken

Utredningen har som sagt i delbetänkandet föreslagit ett nytt övergripande mål för integrationspolitiken som konkretiseras i fem delmål. Även med en förtydligad målstruktur kvarstår dock behov av en ökad tydlighet i uppdrag till berörda myndigheter och förbättrade strukturer för samordning av genomförandet av politiken. Utredningen bedömer därför att regeringen bör ta fram en nationell strategi för integrationspolitiken som konkretiserar politikens inriktning och främjar överblick och sammanhang.

Indikatorer och en Integrationsbarometer för förbättrad uppföljning av integrationen

Delmål tillsammans med indikatorer för att mäta och följa måluppfyllelsen på integrationsområdet ger förutsättningar för en kunskapsbaserad styrning av den offentliga verksamheten. Statistiska centralbyrån (SCB) bör därför få i uppdrag att utveckla indikatorer för uppföljning av integration inom integrationspolitikens fem delmål. Indikatorerna bör kunna redovisas årligen och finnas allmänt tillgängliga på myndighetens webbplats.

Enligt utredningens bedömning bör indikatorerna ha hög relevans för respektive delmål, belysa något som är viktigt att förbättra, mäta det som avses att mäta och vara tillförlitliga över tid. Indikatorerna bör utgå från registerdata och kunna redovisas årligen på nationell, regional respektive kommunal nivå, samt utifrån regionala statistikområden. Indikatorerna bör även så långt möjligt vara nedbrytbara på bakgrundsvariablerna kön, ålder och ålder vid invandring, utbildningsnivå, vistelsetid i Sverige, grund för bosättning, födelseregion och hushållstyp.

I betänkandet redovisas utredningens bedömningar om lämpliga indikatorer för uppföljning av respektive delmål som bör ligga till grund för det fortsatta arbetet. I uppdraget med att ta fram indikatorer bör SCB även samråda med de myndigheter som ges ett sektorsansvar för respektive delmål.

För att få en så heltäckande bild som möjligt av måluppfyllelsen behöver den indikatorbaserade uppföljningen kompletteras med enkätundersökningar. Utredningen anser därför att SCB även bör få i uppdrag att utveckla och genomföra en återkommande nationell urvalsundersökning, en Integrationsbarometer, för att mäta den självupplevda integrationen hos utrikes födda.

Utredningens förslag om ersättningar som ger jämställda och ökade drivkrafter att arbeta

Deltagare i etableringsprogrammet behöver kunna klara sin försörjning utan kompletterande försörjningsstöd

Syftet med nuvarande ersättningar var när de infördes att stimulera både nyanlända kvinnor och män att aktivt delta i etableringsinsatser, att öka deras incitament och förutsättningar att arbeta och bli självförsörjande, samt att avlasta kommunerna hanteringen av ekonomiskt bistånd till nyanlända under den tid de deltar i etableringen. Utredningens beräkningar visar dock att de nuvarande ersättningsnivåerna medför att nyanlända regelmässigt blir långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd, trots att de deltar på heltid i etableringsinsatser.

Försörjningsstöd är välfärdssystemets yttersta ekonomiska skyddsnät som är avsett att träda in vid korta perioder av försörjningsproblem. Att bli långvarigt beroende av försörjningsstöd medför stora problem för enskildas drivkrafter eftersom alla inkomster beaktas vid beräkningen av det ekonomiska biståndet. I ett hushåll som har försörjningsstöd innebär varje inkomst en lika stor reducering av biståndet upp till den nivå där rätt till bistånd inte längre finns. Utredningens beräkningar visar att de höga marginaleffekterna i försörjningsstödet i dag påverkar incitamenten att arbeta parallellt med deltagandet i etableringsinsatser för samtliga hushållstyper. De nuvarande ersättningsnivåerna för nyanlända innebär därmed, tvärtemot vad som var avsikten med etableringsreformen, en återgång till en passiviserande bidragslinje i stället för en förstärkt arbetslinje.

Det regelmässiga beroendet av ekonomiskt bistånd hos nyanlända riskerar också att påverka andra människors attityder och syn på invandrare som en belastning för samhället. Bidragsberoende kan också förstärka en känsla av utanförskap hos den enskilde samt ge fel signaler om att den egna ansträngningen inte spelar någon större roll. Det är dessutom kostsamt och byråkratiskt att använda kommunernas resurser inom ramen för socialtjänsten för att administrera nyanländas försörjning.

Staten har sedan lång tid tillbaka tagit ett särskilt ansvar för att flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga ska ges förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Säråtgärderna för denna grupp har kommit till dels för att flyktingar och andra skyddsbehövande oftast har särskilda behov av stöd för sin försörjning den första tiden, dels för att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot flyktingar och andra skyddsbehövande. Av dessa skäl har det ansetts motiverat att staten tar det huvudsakliga ekonomiska ansvaret för denna grupp.

Utgångspunkten är att staten ska ersätta kommunerna för de kostnader som de har för insatser som de är skyldiga att tillhandahålla. Ersättningarna till kommunerna är dock beräknade utifrån att den statliga deltagarersättningen ska räcka för att täcka nyanlända flyktingars och deras anhörigas levnadskostnader under tiden de deltar i etableringsprogrammet. Kostnader för kompletterande försörjningsstöd till deltagare i etableringsprogrammet till följd av de låga ersättningsnivåerna får kommunerna inte någon ersättning för i dag.

Utredningen bedömer därför att ersättningarna till deltagare i etableringsprogrammet behöver utformas så att de minskar beroendet av ekonomiskt bistånd och ger den enskilde tydliga incitament att vara aktiv. Förslagen som presenteras nedan medför ändringar i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser som föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

Ersättningar som ger incitament att arbeta och att delta i etableringsinsatser

Etableringsersättningen och etableringstillägget ska följa utvecklingen av konsumentprisindex

Utredningen föreslår att etableringsersättningen och etablerings- tillägget indexeras så att ersättningarna följer utvecklingen av konsumentprisindex (KPI). Det innebär att ersättningen, i stället för att anges i kronor, ska lämnas med ett belopp per dag som motsvarar en viss procent av prisbasbeloppet. På så sätt kommer ersättningarna att följa pris- och kostnadsutvecklingen i samhället. Detta säkerställer att deltagare i etableringsprogrammet inte regelmässigt kommer att ha behov av ekonomiskt bistånd för kommande år, och att kostnaderna för deras försörjning inte övervältras på kommunerna.

Förslaget om indexering omfattar inte den särskilda bostadsersättningen som ensamstående utan hemmavarande barn kan få. Enbart ungefär var tredje ensamstående som deltog i etableringsprogrammet 2021 hade bostadsersättning och det genomsnittliga utbetalda beloppet är avsevärt lägre än de 3 900 kronor per månad som ersättningen maximalt kan uppgå till. Den låga andelen av de ensamstående som tar del av ersättningen indikerar att bostadsersättningen är ett mindre träffsäkert stöd.

Nivån på etableringsersättningen höjs

Utredningen föreslår att etableringsersättningen justeras så att den motsvarar samma andel av prisbasbeloppet som gällde då ersättningen infördes 2010. Förslaget innebär att den som deltar i etableringsprogrammet på heltid får en ersättning som uppgår till cirka 9 200 kronor per månad i 2024 års penningvärde.

Förslaget leder framför allt till en förändrad sammansättning av hushållets disponibla inkomster, inte att den totala ersättningsgraden höjs. Den höjda nivån innebär att hushållens inkomst i form av etableringsersättning ökar vilket medför ett minskat behov av kompletterande försörjningsstöd. Detta innebär att det också blir mer lön- samt för den enskilde att arbeta vid sidan av etableringsprogrammet.

Etableringstillägget för barn höjs och individualiseras

Den som deltar i etableringsprogrammet och har hemmavarande barn kan, förutom etableringsersättning, även få etableringstillägg. Etableringstillägg lämnas i dag per hushåll och syftar till att nyanlända som har barn inte ska behöva ansöka om ekonomiskt bistånd. Studier visar att individualiserad etableringsersättning bidrar till ett ökat arbetsutbud bland nyanlända kvinnor samt till ökad sysselsättning och inkomster efter deltagande i programmet. Utredningens analys pekar vidare på att etableringstillägget för barn oftare betalas ut till mannen än till kvinnan när båda partner deltar i etableringsprogrammet. Det finns även skäl att anta att kvinnor, vars män ansökt om etableringstillägget enskilt, kan gå miste om etableringstillägget när mannen inte längre deltar i etableringen. Det hushållsbaserade etableringstillägget kan således missgynna kvinnors ekonomiska situation.

För att skapa jämställda ekonomiska incitament att börja arbeta och ökade ekonomiska drivkrafter för kvinnor med barn att så snabbt som möjligt påbörja etableringsinsatser och att återgå till programmet efter föräldraledighet föreslår utredningen att etableringstillägget höjs och individualiseras. Uttryckt i 2024 års priser innebär detta att till den som är ensamstående lämnas etableringstillägg med 1 088 kronor per månad per barn som inte har fyllt 11 år och 2 005 kronor per barn som har fyllt 11 men inte 20 år. Till den som stadigvarande sammanbor med make eller sambo lämnas etableringstillägg med halva beloppet.

Utökade möjligheter att arbeta parallellt med att delta i etableringsinsatser

Det nuvarande regelverket innebär att den som deltar i etableringsprogrammet inte kan ha en sidoinkomst från arbete för samma dag som han eller hon får etableringsersättning. Det lönar sig därmed inte för en deltagare i etableringsprogrammet att vara aktiv.

Ett extraarbete kan vara ett viktigt steg för att få en fot in på arbetsmarknaden och en chans att utveckla det svenska språket, samtidigt som individen deltar i insatser som ger förutsättningar för en hållbar etablering. Utredningen föreslår därför att förvärvsarbete vid sidan av deltagande i etableringsprogrammet inte ska påverka etableringsersättningen.

Uppdraget att avskaffa etableringstillägget och bostadsersättningen

Utredningen har även fått i uppdrag att, oavsett resultatet av analyserna, lämna förslag på hur etableringstillägget och bostadsersättningen kan avskaffas (dir. 2023:101). Utredningens analys visar att ett avskaffande till övervägande del skulle medföra negativa konsekvenser för såväl den enskilde som för samhället.

Ett avskaffande skulle innebära ökat långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd för nyanlända. En sådan ordning medför försämrade incitament att arbeta under tiden som den nyanlände deltar i etableringsprogrammet och riskerar att minska drivkraften hos den enskilde att vara aktiv. Omgivningens attityder till invandrare riskerar också att försämras. Det innebär dessutom ett administrativt och organisatoriskt kostsamt och ineffektivt nyttjande av kommunernas socialtjänst. Ett avskaffande skulle också medföra negativa konsekvenser för barn då den ekonomiska levnadsstandarden för barnfamiljer riskerar att försämras ytterligare. Försämrade ekonomiska möjligheter innebär även en risk för ökade skillnader mellan inrikes och utrikes födda såvitt gäller ekonomisk utsatthet och barnfattigdom.

Konsekvenserna av ett avskaffande av etableringstillägget och bostadsersättningen är således negativa ur flera perspektiv, vilket riskerar att motverka syftet med integrationspolitiken och därmed minskad måluppfyllelse. Utredningen kan därför inte ställa sig bakom ett sådant förslag.

Om regeringen ändå väljer att avskaffa etableringstillägget och bostadsersättningen behöver det säkerställas att deltagare i etableringsprogrammet inte regelmässigt kommer att ha behov av ekonomiskt bistånd. På så sätt kan de negativa konsekvenserna i form av ökat bidragsberoende och försvagade incitament att arbeta undvikas. Utredningens förslag vid ett avskaffande av ersättningarna är därför att etableringsersättningen indexeras så att ersättningen följer utvecklingen av KPI samt att ersättningsnivån höjs i förhållande till dagens nivå. Höjningen skulle dock behöva bli betydligt större än i förslaget där etableringstillägget för barn och bostadsersättningen till ensamstående utan barn finns kvar. Förslaget skulle därmed innebära ökade kostnader för staten och ett mindre träffsäkert stöd till familjer med barn.

Ekonomiska konsekvenser

Syftet med förslagen om en förstärkt och samordnad styrning av integrationspolitiken är att integrationspolitikens mål ska få större genomslag i den offentliga verksamheten. Förslagen förväntas leda till att politiken kan följas upp på ett mer samordnat och strukturerat sätt så att relevanta och träffsäkra åtgärder kan vidtas och resultaten förbättras. Mer träffsäkra åtgärder medför en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Kostnaderna för att genomföra förslagen om en tydligare styrning och uppföljning av integrationspolitiken beräknas till cirka 30 miljoner kronor per år.

Förslagen vad gäller ersättningarna till deltagare i etableringsprogrammet syftar till jämställda incitament och stärkta ekonomiska drivkrafter att arbeta. De innebär en återgång till 2010 års ersättningsnivåer och medför således ökade kostnader för staten för etableringsersättning och etableringstillägg. I 2024 års priser innebär förslaget ökade kostnader med cirka 270 miljoner kronor. Samtidigt beräknas kostnaderna för bostadsbidrag minska med cirka 24 miljoner kronor.

Kommunernas kostnader för kompletterande försörjningsstöd beräknas minska påtagligt till följd av minskat beroende av ekonomiskt bistånd för nyanlända som deltar i etableringsprogrammet. Utredningens beräkningar visar att behovet av kompletterande ekonomiskt bistånd bland de hushåll där åtminstone en individ deltar i etableringsprogrammet blir cirka 50 procent lägre om ersättningarna i etableringsprogrammet höjs utifrån utredningens förslag. Bland hushåll där minst en hushållsmedlem deltar på heltid under hela året i etableringsprogrammet beräknas behovet av ekonomiskt bistånd minska med 125 miljoner kronor, räknat på förhållandena 2024.

Utredningens förslag medför också att det lönar sig betydligt bättre att arbeta vid sidan av att delta i programmet. Detta beräknas medföra att arbete parallellt med deltagande i programmet ökar med cirka 20 procent.

De långsiktiga effekterna av förslagen har inte beräknats. Det finns dock tydligt stöd i forskningen för att deltagande i språkträning och arbetsnära insatser som subventionerade anställningar, praktik, arbetsmarknadsutbildning och förstärkta förmedlingsinsatser förbättrar nyanländas jobbchanser. Det finns också belägg för att ersättningen vid deltagande i insatser har betydelse särskilt för kvinnor och andra grupper med svagare förutsättningar på arbetsmarknaden. På några års sikt bidrar ett högt deltagande i etableringsinsatser till ökad sysselsättning också för grupper som har svårare att komma in på arbetsmarknaden.

Alla jämställdhetspolitiska mål utgår från att det finns en ordning eller ett socialt system i samhället som upprätthåller ojämlika maktförhållanden mellan könen. Vårt uppdrag är begränsat till att se över det sjätte jämställdhetspolitiska delmålet om våld. Vår bedömning är dock att det är viktigt att se samtliga jämställdhetspolitiska delmål som en helhet och beakta de kopplingar som finns mellan dem.

I våra förslag utgår vi från Sveriges internationella åtaganden. Av Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen) framgår att våldet är könsspecifikt och att hjälp- och stödinsatser behöver vara utformade därefter. Istanbulkonventionen framhåller att våld mot kvinnor är ett uttryck för historiskt ojämlika maktförhållanden mellan kvinnor och män. Vidare framgår att det är dessa förhållanden som har lett till att män dominerar och diskriminerar kvinnor och som hindrar kvinnors utveckling. Det är alltså en viktig utgångspunkt för vår analys att våldet beror på och upprätthåller ojämlika maktrelationer mellan könen. Samtidigt är det viktigt att ha i åtanke att även om pojkar och män står för majoriteten av våldet, tar de allra flesta pojkar och män avstånd från våldsutövande.

Vidare är vår avsikt att vårt förslag på ett mer inkluderande delmål ska underlätta tolkningen av vilka frågor och grupper som hör till målet. Det nuvarande målets första led, som lyder att mäns våld mot kvinnor ska upphöra, tolkas ofta snävt och bokstavligt. Det kan till exempel uppfattas som att det endast handlar om mäns våld mot kvinnor i nära relationer. Detta innebär att vissa utsatta grupper och våldsformer som omfattas av delmålet men som inte anges i målformuleringen har osynliggjorts i exempelvis genomförandet av insatser och uppdrag. Det handlar till exempel om hbtqi-personer och personer med funktionsnedsättning. Dessutom har den nu gällande nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor ett något bredare tillämpningsområde jämfört med delmålet.

Vi bedömer också att livscykelperspektivet behöver bli tydligare i delmålet. Inte minst behöver våld i ungas nära relationer och våld mot äldre kvinnor uppmärksammas särskilt.

En ytterligare utgångspunkt är att regeringens politiska signaler i arbetet mot våld bör vara samordnade. Det finns utmaningar kopplade till samtliga områden som omfattas av det sjätte delmålet. Vi bedömer att arbetet behöver stärkas när det gäller samtliga delar av det sjätte delmålet för att motverka våldet, men att det huvudsakliga fokuset fortsatt bör ligga på mäns och pojkars våld mot kvinnor och flickor.

Hedersrelaterat våld och förtryck bör fortsatt hanteras inom det sjätte delmålet

Vi bedömer att regeringen inte bör införa ett särskilt delmål om hedersrelaterat våld och förtryck. I stället föreslår vi att prioriteringen av arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck ska synliggöras genom en ny inkluderande målformulering av det sjätte delmålet. Hedersrelaterat våld och förtryck utgör ett allvarligt samhällsproblem och vår utredning visar att arbetet behöver utvecklas och intensifieras. Det handlar om att öka kunskapen och förståelsen i samhället i stort. Men det handlar också om att öka kunskapen och utveckla arbetsmetoder och formerna för uppföljning hos de yrkesverksamma som möter utsatta och utövare och som arbetar inom exempelvis socialtjänst, skola, hälso- och sjukvård och rättsvårdande myndigheter.

Vi har identifierat skäl som talar för ett särskilt delmål om hedersrelaterat våld och förtryck. Det handlar främst om att frågan kan gynnas av att synliggöras genom den politiska markeringen som ett jämställdhetspolitiskt delmål innebär. Men vi bedömer att det finns fler argument som talar emot att införa ett sådant särskilt delmål.

Ett skäl emot är Sveriges internationella åtaganden i Istanbulkonventionen som behandlar våld mot kvinnor och våld i hemmet tillsammans med hedersrelaterat våld och förtryck. Dessutom föreskriver konventionen att medlemsstaterna ska ha en samordnad politik på området.

Ett annat argument som talar emot ett särskilt delmål är att det försvårar för regeringen att styra och följa upp de verksamheter som ska arbeta med att upptäcka, motverka och förebygga våldet. De jämställdhetspolitiska delmålen syftar till att uppnå det riksdagsbundna målet som lyder att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv . Det är därför av vikt att delmålen hålls på en övergripande nivå. Det finns redan ett jämställdhetspolitiskt delmål som avser arbetet mot våld och ytterligare ett sådant delmål skulle innebära en överlappning. Till exempel överlappar hedersrelaterat våld och förtryck med våld i nära relationer eftersom förövaren och den som utsätts ofta har en nära och förtroendefull relation till varandra, antingen direkt genom att de lever i samma hem eller indirekt genom att de är släkt. Det skulle också skapa en obalans i förhållande till de övriga jämställdhetspolitiska delmålen som är formulerade på en övergripande nivå. Det skulle på sikt också kunna leda till att fler delmål om våld införs för att öka synligheten för andra våldsformer där det finns behov av ökade insatser, exempelvis prostitution och människohandel. Det är inte en hållbar hantering ur ett styrningsperspektiv att införa nya jämställdhetspolitiska delmål för att visa att varje område är prioriterat.

Vi gör också bedömningen att ett särskilt delmål i sig inte gynnar de som utsätts för våld och deras tillgång till stöd och skydd. Två jämställdhetspolitiska delmål om våld riskerar i stället att skapa stuprör på både strategisk och operativ nivå inom ett område där utsattheten för olika våldsformer ofta går in i varandra och där det finns ett behov av ett sammanhållet arbete. Flera aktörer vi har träffat har också framhållit vikten av ett sammanhållet arbete för att säkerställa stöd och skydd till våldsutsatta.

Vidare bedömer vi att arbetet för att förebygga och bekämpa hedersrelaterat våld och förtryck är en fråga för hela samhället. Det politiska delmålet behöver kompletteras med mer detaljerade och verksamhetsnära styrsignaler, inom såväl jämställdhetspolitiken som andra politikområden. Det är tydligt att insatser även behöver ske inom exempelvis arbetsmarknads-, social-, utbildnings- och rättspolitiken. Det görs exempelvis genom tydligt riktade resurser och uppdrag till myndigheter och genom att förändra lagstiftningen som rör kommuner och regioner. På så sätt kan arbetet stärkas, brott förebyggas och utsattas tillgång till stöd och skydd förbättras.

Av våra direktiv framgår att vi oavsett ställningstagande i sak ska föreslå hur ett särskilt delmål kan formuleras. Vi föreslår att ett sådant mål kan lyda: Hedersrelaterat våld och förtryck ska upphöra. Alla, oavsett kön, ska genom hela livet ha samma rätt och möjlighet till kroppslig och psykisk integritet.

Vårt förslag till ett nytt inkluderande delmål

Vi bedömer att de utmaningar som finns för att uppnå det sjätte delmålet bäst möts genom ett samlat och integrerat delmål mot våld. Därför föreslår vi ett nytt inkluderande delmål som tydligt anger vilka våldsformer som omfattas: Mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt utnyttjande i prostitution och människohandel ska upphöra. Alla, oavsett kön, ska genom

hela livet ha samma rätt och möjlighet till kroppslig och psykisk integritet.

Vårt förslag grundar sig på att vi har kommit fram till att de jämställdhetspolitiska delmålen bör vara övergripande och att delmålet mot våld bör hållas samman.

Ett skäl för vårt förslag är att mäns våld mot kvinnor är ett väl inarbetat begrepp som på ett träffande sätt beskriver det största jämställdhetspolitiska problemet inom det sjätte delmålet, nämligen att det finns en strukturell maktobalans mellan kvinnor och män i samhället där mäns våld mot kvinnor är den yttersta konsekvensen. Våldet upprätthåller denna obalans och därför bör mäns våld mot kvinnor fortsatt vara portalbegrepp i det sjätte jämställdhetspolitiska delmålet.

Vi lägger till våld i nära relationer i delmålet för att målet ska bli mer inkluderande. Våld i nära relationer inkluderar till exempel hbtqipersoner som utsätts för våld i nära relationer och pojkar och män som utsätts för våld av närstående flickor och kvinnor. Det är grupper som redan i dag omfattas av den nuvarande nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor men som inte tydligt har ingått i delmålet. Begreppet, som används av myndigheter, kommuner och regioner, är väl inarbetat och bör omfattas av delmålet för att underlätta samordnade insatser på området och för att på ett tydligt sätt innefatta några av de grupper som omnämns i våra direktiv.

Hedersrelaterat våld och förtryck bör också nämnas i det sammanhållna jämställdhetspolitiska delmålet för att tydliggöra att det är ett prioriterat område. Hedersrelaterat våld och förtyck har flera särskiljande drag som kräver särskild kunskap och uppmärksamhet. Ett exempel är att förtrycket och våldet utförs eller sanktioneras av en vidare krets, i många fall av ett kollektiv, som ofta utgörs av den egna familjen eller släkten. Hedersrelaterat våld och förtryck kan uppmärksammas genom särskilda satsningar, även inom ett sammanhållet delmål.

Slutligen bör utnyttjande i prostitution och människohandel nämnas särskilt i målet för att visa vikten av att samhället motarbetar och förebygger denna våldsform. Området behöver synliggöras i större utsträckning för att inte riskera att det hamnar utanför insatser och utvecklingsarbete.

Vi bedömer att livscykelperspektivet behöver stärkas och föreslår därför en förändrad lydelse för delmålets andra led, som fokuserar på rätten till integritet genom hela livet. Ett livscykelperspektiv innebär att skiftande förutsättningar utifrån livets olika skeden synliggörs. Det visar att målet omfattar barn, ungdomar, vuxna och äldre och tydliggör att arbetet ska beakta skillnader i våldsutsatthet utifrån ålder och andra livssituationer. Vår bedömning är att detta behövs för att bland annat stärka fokuset på förebyggande insatser.

I målets andra led klargör vi även att målet omfattar alla oavsett kön. Detta gör vi för att visa att män, kvinnor och ickebinära omfattas. Lika rätt och möjlighet till kroppslig integritet finns kvar från nuvarande målformulering då detta är en fortsatt angelägen målsättning. Vår bedömning är att utöver kroppslig integritet ska samma rätt och möjlighet till psykisk integritet finnas och därför bör detta läggas till i delmålet. Det handlar om frihet från kontrollerande och nedbrytande beteenden som syftar till att begränsa den utsattas självkänsla. Syftet är att tydliggöra denna dimension bland annat utifrån den ökning av trakasserier och hot som sker på den digitala arenan och som i stor utsträckning påverkar den psykiska integriteten.

Grunden för det sjätte delmålet är att våldet har sin grund i ojämställdhet och föreställningar om kvinnors underordning och mäns överordning samt föreställningar om kön och könsnormer såsom femininitet och maskulinitet. Vi bedömer därför att det bör vara särskilt fokus på flickors och kvinnors rätt till kroppslig och psykisk integritet.

Genom att lista de våldsformer som ingår i målet underlättas tolkningen av delmålets omfattning. En inkluderande och breddad målformulering som förtydligar att samtliga dessa våldsformer ska upphöra skulle visa regeringens prioriteringar inom ramen för det sjätte delmålet.

Ett inkluderande delmål kan bidra till stärkt styrning och uppföljning

Vår slutsats är att ett inkluderande och tydligt formulerat delmål underlättar regeringens styrning och uppföljning av det jämställdhetspolitiska arbetet mot våld. Hur styrningen ska utformas så att arbetet kan omsättas i praktiken och vilka indikatorer som ska användas för uppföljning återkommer vi till i vårt slutbetänkande, där vi även kommer att föreslå en eller två nationella strategier för stärka arbetet på området.

Vår utgångspunkt när vi tar oss an frågorna om stärkt styrning och uppföljning är att ett samlat och inkluderande mål kommer att underlätta samsyn och koordinering av arbetet på såväl statlig, regional som kommunal nivå. Det kommer också att bidra till en tydlighet i samverkan med civila aktörer. Dessutom bedömer vi att det gynnar brottsoffer som är utsatta för flera våldsformer samtidigt. Ett sammanhållet delmål och praktiskt arbete mot våld kan mer framgångsrikt hantera de överlappningar som finns mellan olika våldsformer. Genom ett brett och fördjupat förebyggande arbete som beaktar samtliga våldsformer kan multitutsatthet förebyggas och motverkas både på strukturellnivå som på individnivå. Forskning på området visar också vikten av en samordnad samhällsinsats för de som utsätts för olika former av våld och att det är en framgångsfaktor för att förebygga våldet.

Det finns stora brister i det förebyggande arbetet och i samhällets stöd och insatser. Det finns fortsatta behov av att förbättra och utveckla arbetet samt öka kunskapen inom hela det sjätte delmålet. Vi kommer att återkomma till dessa gemensamma utmaningar i vårt slutbetänkande.

Konsekvenser av våra förslag

Vi bedömer att vårt förslag enbart får ekonomiska konsekvenser ur ett statsfinansiellt perspektiv eftersom förslaget kan komma att innebära en förflyttning av kostnader från ett eller flera utgiftsområden till ett eller flera andra. Vi bedömer inte att förslaget får några samhällsekonomiska konsekvenser.

Vi bedömer också att vårt förslag kan få positiva konsekvenser för brottsligheten eftersom ett tidigt våldsförebyggande arbete samt återfallsförebyggande insatser kan motverka ny brottslighet. Det bör också få positiva konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslaget kan också underlätta möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.

Enligt våra direktiv ska vi i vårt slutbetänkande lämna förslag på en eller två strategier som föreslår hur arbetet ska bedrivas framåt. Vi kommer att redogöra för de ekonomiska konsekvenserna av detta i vårt slutbetänkande.

Integration är en dynamisk, långsiktig och dubbelriktad process som förutsätter ett ömsesidigt tillmötesgående mellan dem som invandrar och den övriga befolkningen. För en framgångsrik integration behövs både ett välkomnande samhälle som ger den som invandrar rättigheter och möjligheter att ta del av arbets- och samhällslivet, och att den som invandrar tillägnar sig de kunskaper och resurser som behövs för att bli en del av samhället.

Lyckad integration handlar om jämlika och jämställda möjligheter för alla som lever och bor i Sverige, att det inte är varifrån du eller dina föräldrar kommer som avgör dina livschanser.

Målgrupp för integrationspolitiken

Den huvudsakliga målgruppen för integrationspolitiska insatser och åtgärder är utrikes födda kvinnor och män, med inriktningen att politiken ska bidra till att utjämna skillnaderna i utfall jämfört med inrikes födda. Skillnader i utfall mellan inrikes och utrikes födda är utredningens analytiska utgångspunkt för att beskriva graden av integration inom olika samhällsområden.

Utrikes födda är en stor och mycket heterogen grupp. Drygt

20 procent av den svenska befolkningen 2022 var född utanför Sverige. Dessa 2,1 miljoner personer kommer från en mängd olika länder, har invandrat av olika skäl och har varit bosatta i Sverige olika lång tid. Generellt gäller att med längre vistelsetid så minskar skillnaderna i utfall mellan inrikes och utrikes födda, oavsett vilken dimension av integration som avses. De som nyligen har invandrat är en särskilt viktig målgrupp för integrationspolitiken. Men även bland dem som har varit bosatta i Sverige under lång tid finns personer som står utanför arbetsmarknaden och som saknar såväl egen försörjning som grundläggande kunskaper i svenska och om det svenska samhällets grundläggande normer och värderingar.

Även utrikes födda flickor och pojkar samt barn födda i Sverige med två utrikes födda föräldrar (barn med utländsk bakgrund) bör i vissa delar omfattas av uppföljningen av integrationen. De barriärer som många utrikes födda kvinnor och män möter för integrationen i arbets- och samhällslivet ska inte också utgöra hinder för deras barn. Om problemen går i arv till barnen är detta ett tydligt tecken på att integrationen har misslyckats.

Utredningens förslag och bedömningar

En kravbaserad integrationspolitik

En kravbaserad integrationspolitik bör enligt utredningens bedömning utgå från de rättsliga krav på integration som kan ställas på utrikes födda kvinnor och män. Särskilda integrationskrav, såsom krav på tillräcklig försörjning från eget arbete, krav på grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället, kan ställas på utrikes födda som villkor för att bevilja permanent uppehållstillstånd respektive svenskt medborgarskap. På den som sedan länge lever och bor i Sverige och har beviljats medborgarskap finns inga rättsliga möjligheter att i efterhand ställa sådana krav.

Det finns inte heller några rättsliga möjligheter att ställa särskilda krav på den som sedan länge lever och bor i Sverige enbart på grund av att han eller hon är utrikes född. Däremot kan det ställas särskilda krav på den som är i behov av ekonomiskt bistånd för sin försörjning och på den som är arbetslös och deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Sådana krav är dock inte tvingande för enskilda. De är dessutom generella, dvs. de gäller för alla oavsett bakgrund eller födelseland. Sådana krav bör därför inte benämnas integrationskrav.

Skärpta integrationskrav bedöms bidra till att göra det tydligt vad som krävs och förväntas av den som vill leva och bo i Sverige. Skärpta integrationskrav löser dock inte de brister i integrationen i arbets- och samhällslivet som finns i dag bland utrikes födda kvinnor och män som sedan länge lever och bor i Sverige.

Ett stärkt jämställdhetsperspektiv i integrationspolitiken

För att säkerställa att insatser för integration av utrikes födda kvinnor och män, i såväl arbetssom samhällslivet, utformas så att de främjar jämställdhet bör de integrationspolitiska målen genomsyras av ett tydligt jämställdhetsperspektiv.

Analyser av könsskillnader behöver i många fall också beakta födelseregion för att kunna synliggöra hur kön och bakgrund samspelar. Sådana fördjupade analyser är en förutsättning för att kunna ge ett jämlikt, jämställt och effektivt stöd för integration till såväl kvinnor som män inom alla samhällsområden. Utredningen anser därför att andra politikområden behöver integrera ett integrationsperspektiv så att orsaker till könsskillnader mellan inrikes och utrikes födda kvinnor och män kan analyseras och synliggöras.

Ett nytt övergripande mål för integrationspolitiken

Utredningen föreslår följande övergripande mål för integrationspolitiken.

Utrikes födda kvinnor och män ska ha samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter som övriga befolkningen att leva ett fritt, värdigt och självständigt liv. Detta förutsätter att den som långvarigt befinner sig i Sverige tar ansvar för att bli en del av det svenska samhället och att samhället ger möjligheter att fullt ut delta och bidra i arbets- och samhällslivet.

Det övergripande målet för integrationspolitiken bör uttrycka vad politiken ska sträva efter att uppnå. Integrationspolitik handlar om att skapa ett sammanhållet samhälle där alla har samma livschanser oavsett bakgrund eller födelseland.

Integrationspolitiken ska vara kravbaserad och betona individens ansvar för att bli en del av det svenska samhället. Integrationskraven tydliggör samhällets förväntningar på att den som invandrar för att långvarigt bosätta sig i Sverige också ska kunna försörja sig själv genom eget arbete, lära sig svenska och förstå det svenska samhällets grundläggande normer och värderingar.

Även en kravbaserad integrationspolitik bör enligt utredningens mening ha jämlikhet i livschanser som övergripande mål. Det nuvarande målet om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla har funnits i svensk invandrings- och integrationspolitik sedan 1968. Detta jämlikhetsmål tar sin utgångspunkt i vår grundlag och handlar om mänskliga rättigheter. Det är även en grundläggande förutsättning för integration enligt EU:s gemensamma grundprinciper för integrationspolitik. Ett sådant mål behövs för att kunna skapa ett sammanhållet samhälle där alla, oavsett bakgrund eller födelseland, har samma makt att forma samhället och sina egna liv. Utredningen anser därför att jämlikhetsmålet bör kvarstå i det övergripande målet.

Det övergripande målet behöver vara tydligt och kunna följas upp över tid. Det nuvarande målet, som gäller alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, är för brett och rymmer mer än integrationspolitik. Det kan omfatta nationella minoriteter och personer med migrationsbakgrund sedan generationer tillbaka. Det saknas dessutom registerdata om etnisk och kulturell bakgrund.

Krav på utrikes födda att integreras i arbets- och samhällslivet måste också mötas av insatser från samhällets sida. Insatser från flera aktörer, på flera nivåer och inom flera samhällsområden behövs för att möjliggöra och bidra till den enskildes integration. Staten, myndigheter, kommuner, arbetsgivare, civilsamhället och lokalsamhället samt var och en som lever och bor i Sverige har alla en roll i detta. Det övergripande målet bör därför också uttrycka vad som krävs såväl av den enskilde som av samhället i stort för att åstadkomma jämlika livschanser.

Integrationskrav gäller för vuxna. Utredningen anser därför inte att flickor och pojkar bör lyftas fram särskilt i det övergripande målet för integrationspolitiken. Ett barnperspektiv bör dock beaktas vid utformningen av delmål (se nedan).

Behov av delmål som konkretiserar vad integrationspolitiken inriktas på

Det är avgörande för en framgångsrik integrationspolitik att insatser som vidtas bygger på ett solitt och evidensbaserat kunskapsunderlag och inte på allmänna föreställningar om tillståndet för integrationen av utrikes födda. För att kunna följa upp måluppfyllelsen på integrationsområdet behöver det övergripande målet konkretiseras i delmål på ett begränsat antal områden där det finns relevanta indikatorer som kan följas över tid och där det går att ange ett önskvärt utfall. Ett önskvärt utfall bör vara att utrikes födda kvinnor och män ska ha möjlighet att uppnå samma sociala och ekonomiska utfall som inrikes födda kvinnor och män. På så sätt kan hinder för integration identifieras samt relevanta och mer träffsäkra åtgärder vidtas. Delmålen bör vidare formuleras som konkreta, mätbara och realistiska inriktningsmål. De bör också svara mot de normativa integrationskrav som kan ställas på utrikes födda (se ovan).

De integrationspolitiska delmålen bör även genomsyras av ett tydligt jämställdhetsperspektiv. Vid utformningen av delmål och indikatorer bör, där så är relevant, dessutom ett barnperspektiv integreras som synliggör och stärker flickors och pojkars rättigheter och möjligheter att delta i samhället.

Förslag till delmål

Utredningen föreslår följande fem delmål.

1. Ekonomisk integration: Andelen utrikes födda kvinnor och män som arbetar och försörjer sig själva ska öka.

2. Språklig integration: Kunskaperna i svenska språket ska öka hos utrikes födda kvinnor och män samt flickor och pojkar med utländsk bakgrund.

3. Utbildning och kvalificering: Fler utrikes födda kvinnor och män samt flickor och pojkar med utländsk bakgrund ska genomföra en utbildning på gymnasial nivå och ges möjlighet till kvalificering för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden.

4. Demokratisk integration: Utrikes födda kvinnors och mäns deltagande i demokratiska processer ska öka.

5. Social integration: Fler utrikes födda kvinnor och män samt flickor och pojkar med utländsk bakgrund ska uppleva tillhörighet och delaktighet i samhället samt kunna leva ett fritt, värdigt och självständigt liv.

Integration omfattar komplexa processer och gränserna mellan de olika dimensionerna är ofta flytande. Integrationen i en dimension hänger ofta samman med integrationen i en eller flera andra.

Delmål 1: Ekonomisk integration

Arbete spelar en viktig roll för integrationen av utrikes födda kvinnor och män. En egen inkomst stärker den enskilda individens egenmakt och möjliggör frihet att självständigt forma sitt liv. Arbete kan också vara en källa till gemenskap och känsla av att höra till i samhället. Utrikes föddas integration har även stor betydelse för deras barns integration på arbetsmarknaden och i samhället. Att fler arbetar är också viktigt för utvecklingen av samhällets långsiktiga välstånd och för att trygga ett ekonomiskt hållbart välfärdssamhälle.

Försörjningskravet för att beviljas permanent uppehållstillstånd innebär att det ställs krav på den som har invandrat att kunna försörja sig själv genom eget arbete. Utrikes födda kvinnor och män ska alltså mötas av tydliga förväntningar och krav på att jobba, men också ges lika möjligheter att bidra med sin kompetens som den övriga befolkningen. För att möta kompetensförsörjningsbehoven på den svenska arbetsmarknaden behövs både en ökad sysselsättning bland utrikes födda, särskilt kvinnor, och en förbättrad matchning mot jobb som svarar mot individens kompetens.

Ekonomisk integration bör mätas och följas upp med hjälp av flera olika arbetsmarknadsmått. Några av de vanligaste måtten, som också ger möjlighet till internationella jämförelser, är arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och relativ arbetslöshet. Det är också viktigt med ett utfallsmått som beskriver förankringen på arbetsmarknaden, dvs. i vilken utsträckning utrikes födda kvinnor och män har en stabil inkomst som räcker för att varaktigt försörja sig själva. Försörjning behöver också följas upp på hushållsnivå, så att hänsyn kan tas både till hushållets sammansättning och hushållets samtliga inkomster.

Kompletterande indikatorer inom området ekonomisk integration kan även behövas för att beskriva matchningen mellan arbete och utbildning samt upplevd diskriminering i arbetslivet.

Delmål 2: Språklig integration

Svenska är huvudspråk i Sverige. Svenskan är samhällets gemensamma språk som alla som är bosatta i Sverige ska ha tillgång till och som ska kunna användas inom alla samhällsområden. Språket är en grundläggande förutsättning för att utrikes födda fullt ut ska kunna delta och bidra i arbets- och samhällslivet. Goda språkkunskaper leder till såväl högre sysselsättning som högre lön för utrikes födda. Även i andra delar av samhället är kunskaper i svenska viktigt, till exempel för föräldrar att kunna kommunicera med förskola och skola samt för enskilda att kunna hävda sina rättigheter, ta del av sina möjligheter och vara delaktiga i samhället i stort.

Krav på grundläggande kunskaper i svenska är på väg att införas för att kunna beviljas permanent uppehållstillstånd respektive medborgarskap. Krav på enskilda att lära sig svenska ställer även krav på myndigheter och kommuner att ta ansvar för att nå ut och erbjuda nyanlända en väl fungerande och kvalitativ språkundervisning. Delmålet för språklig integration behöver också beakta att det finns utrikes födda som är svenska medborgare men som trots lång tid i landet fortfarande saknar grundläggande kunskaper i svenska språket.

Språklig integration är svårt att mäta och följa upp. Ett sätt är att använda utbildningsstatistik om godkända betyg i kommunal vuxenutbildning (komvux) i svenska för invandrare (sfi) och svenska som andraspråk, samt betyg i svenska och svenska som andraspråk för elever inom grund- och gymnasieskolan. Språkkunskaper tillägnar man sig dock även utanför formell utbildning, i arbete och i sociala sammanhang, och kunskaper som inte används i vardagen minskar. Ett annat möjligt sätt att följa upp den språkliga integrationen är genom enkäter, bland annat sådana som mäter den självskattade kunskapsnivån i svenska språket. Språklig integration behöver också förstås i förhållande till hur språket används, om det är för arbete eller för andra sammanhang i samhället.

Delmål 3: Utbildning och kvalificering

Utbildning är en förutsättning för att utrikes födda på ett framgångsrikt sätt fullt ut ska kunna delta och bidra i samhället. Lika möjligheter och villkor i fråga om utbildning är centralt för att kvinnor och män ska kunna nå en ökad ekonomisk självständighet.

Utbildning är också centralt för att minska och förhindra långtidsarbetslöshet. För att varaktigt kunna etablera sig på arbetsmarknaden krävs generellt sett minst en utbildning på gymnasial nivå. En varaktig egen försörjning genom arbete är också ett krav för att försörjningskravet för permanent uppehållstillstånd ska anses vara uppfyllt. För att underlätta kompetensförsörjningen på arbetsmarknaden och effektivisera utbildningsinsatser behöver även utrikes födda kvinnors och mäns tidigare kunskaper och kompetenser tas tillvara.

Att tillägna sig kunskaper på gymnasienivå är särskilt viktigt för unga som har ett helt arbetsliv framför sig. För att säkerställa att flickor och pojkar som växer upp i Sverige har jämlika uppväxt- och levnadsvillkor bör delmålet även följa hur det går för flickor och pojkar med utländsk bakgrund inom utbildningsområdet. På så sätt kan integrationspolitiken bidra till att även synliggöra och stärka flickors och pojkars rättigheter och möjligheter att delta i samhället. Delmålet föreslås därför också inkludera flickor och pojkar med utländsk bakgrund.

Delmålet om utbildning och kvalificering kan följas upp med indikatorer om behörighet till gymnasieskolan och examen inom gymnasieskolan respektive genomförd utbildning på gymnasial nivå inom komvux. Indikatorer som beskriver tillgång till validering av icke-formellt kunnande, bedömning av utländsk utbildning och tillgång till kompletterande utbildning för att den som invandrar ska kunna utöva sitt yrke i Sverige är också önskvärt.

Delmål 4: Demokratisk integration

I Sverige liksom inom övriga EU är demokrati och mänskliga rättigheter grundläggande värderingar. Demokrati utgår från idén om politisk jämlikhet. Alla ska ha möjlighet att vara med och påverka. En förutsättning för demokrati är att människor engagerar sig, känner ansvar och ägarskap för den och står bakom dess principer. För att vår demokrati ska stå stark behöver den främjas, förankras och försvaras. Människor behöver vara delaktiga, ha kunskap om hur demokratin fungerar och gemensamt se till att demokratin är motståndskraftig.

Allt för många står i dag utanför demokratin. Många varken deltar eller känner sig delaktiga i den. För att kunna delta i de demokratiska processerna och känna tillit till samhällets institutioner behöver utrikes födda kvinnor och män, liksom var och en som bor och lever i Sverige, ha kunskap om och respektera det svenska samhällets grundläggande normer och värderingar. Krav på grundläggande kunskaper om det svenska samhället är på väg att införas för att beviljas permanent uppehållstillstånd respektive medborgarskap. Samhället behöver således säkerställa att utrikes födda kvinnor och män erbjuds möjlighet att förvärva denna kunskap, bland annat genom att alla utrikes födda får tillgång till samhällsorientering och svenskundervisning av god kvalitet.

Demokratisk integration kan följas upp genom indikatorer om naturalisering, valdeltagande och representation i politiska sammanhang. Aktivt deltagande i föreningsliv, samt tillit till det politiska systemet, myndigheterna och offentliga institutioner i Sverige är andra viktiga områden att följa.

Delmål 5: Social integration

För att nå det övergripande målet för integrationspolitiken och skapa ett sammanhållet samhälle behöver integrationspolitiken ha ett bredare fokus som kan bidra till att utrikes födda integreras, inte bara i arbetslivet, utan också socialt i samhället i övrigt. Social integration handlar om socioekonomiska förhållanden, om samhällets vilja och förmåga att inkludera nya invånare i formella och informella sammanhang, om att respektera människors olikhet samt om den enskildes ansträngningar för att anpassa och förhålla sig till samhällets grundläggande normer och värderingar.

Social inkludering handlar således om sammanhållning i samhället och om tillit mellan människor. Den sociala integrationen sker på olika arenor, i arbetslivet och i skolan, i närmiljön och i det organiserade och oorganiserade civilsamhället. Åtgärder inom delmålet bör utformas så att de främjar även barns och ungas möjlighet att leva ett fritt, värdigt och självständigt liv. Delmålet föreslås därför inkludera även flickor och pojkar med utländsk bakgrund.

För att kunna nå ett mål om social integration krävs att den enskilde känner till, accepterar och respekterar samhällets normer och värderingar och anstränger sig för att lära sig svenska och bli en del av samhället. Det ligger även i linje med de integrationskrav på grundläggande kunskaper i svenska och om det svenska samhället som avses införas för att beviljas permanent uppehållstillstånd respektive medborgarskap. Det krävs emellertid också ett välkomnande samhälle och att var och en som lever och bor i Sverige accepterar och respekterar varandra, oavsett bakgrund, födelseland eller trosuppfattning.

Social integration rymmer komplexa processer som är svåra att styra politiskt. Ytterst är det mellanmänskliga relationer som avgör hur den sociala integrationen utvecklas. Politiken på olika nivåer kan dock påverka utvecklingen, bland annat genom att skapa förutsättningar för naturliga mötesplatser där människor med olika bakgrund kan mötas och säkerställa att hinder för utrikes föddas deltagande och inkludering i samhället undanröjs.

En framgångsrik social integration bygger på respekt för människors grundläggande mänskliga rättigheter. Det innebär att utanförskap och alla former av diskriminering måste motverkas. Det innebär också att alla oavsett bakgrund ska kunna leva ett fritt, värdigt och självständigt liv. Negativ social kontroll som begränsar den enskildes självbestämmanderätt, liv och frihet måste därför motverkas. Hedersrelaterat våld och förtryck samt tvångsäktenskap är frågor som kräver insatser och åtgärder från samhällets sida.

Att minska utanförskap och förbättra människors levnadsvillkor har stor betydelse för integrationen av utrikes födda och för att skapa ett sammanhållet samhälle. En integrationspolitik som förhindrar att vissa grupper isoleras är också ett sätt att främja respekten för gemensamma normer och värderingar. Boendeförhållandena har stor betydelse för möjligheterna till sysselsättning och utbildning och för kontakterna mellan inrikes och utrikes födda. Hur det går för utrikes födda vad gäller levnadsförhållanden och levnadsvillkor, samt att uppmärksamma frågor om hälsa och hur social mobilitet, välfärd och levnadsvillkor utvecklas är därför viktigt.

Social integration är svårt att mäta, eftersom det i stor utsträckning handlar om mellanmänskliga relationer, värderingar och upplevd känsla av tillhörighet och samhörighet. Enkätundersökningar kan emellertid användas för indikatorer om hur den sociala integrationen utvecklas. Även attitydundersökningar som mäter befolkningens inställning till invandring och integration samt frågor om rasism och diskriminering kan användas för vissa indikatorer om social integration. När det gäller förekomst av negativ social kontroll och rätten att själv bestämma över sitt eget liv kan särskilda studier behövas. Uppföljningen av social integration bör även inkludera indikatorer som beskriver socioekonomiska förhållanden, bostadsförhållanden och hälsa.

Konsekvenser

Förslagen är utformade som inriktningsmål och är varken kvantifierade eller tidsatta. Förslagens samhällsekonomiska och andra konsekvenser kan därför inte kostnadsberäknas.

Utgångspunkten för utredningens förslag är att de ska bidra till bättre förutsättningar för att skapa ett sammanhållet samhälle. Förslagen bedöms bland annat kunna bidra till

• att styrningen av den offentliga verksamheten blir mer kunskapsbaserad,

• ökad tydlighet och långsiktighet i regeringens styrning,

• bättre förutsättningar för uppföljning och utvärdering,

• positiva konsekvenser för jämställdheten och för barn.

Sammanfattningsvis bedöms förslagen ge förbättrade förutsättningar för en framgångsrik integration av utrikes födda i såväl arbetssom samhällslivet.

Arbete är viktigt för både individ och samhälle

Den svenska välfärdsmodellen bygger på att alla som kan arbeta också gör det. Att människor arbetar och betalar skatt är en förutsättning för att kunna upprätthålla starka trygghetssystem och en välfärd av hög kvalitet. Ett högt arbetskraftsdeltagande är också centralt från ett kompetensförsörjningsperspektiv. Bristen på arbetskraft med rätt kompetens var rekordhög hösten 2022, och trots en vikande konjunktur bedöms svårigheterna att rekrytera rätt kompetens bestå de kommande åren. Nyanlända utgör ett viktigt tillskott till arbetskraften som med rätt utformade etableringsinsatser kan bidra till att minska obalanserna på arbetsmarknaden.

Arbete spelar även en viktig roll för att bryta segregation och stärka den enskilda individens egenmakt. En egen inkomst möjliggör frihet att självständigt forma sitt liv. Arbete kan också vara en källa till gemenskap och känsla av att höra till i samhället. Det finns även ett tydligt stöd för att utrikes föddas integration har stor betydelse för deras barns integration på arbetsmarknaden och i samhället. Ett aktivt deltagande i arbets- och samhällslivet minskar således risken för att ett utanförskap hos föräldrarna går i arv till barnen.

Utrikes födda kvinnors behov av stöd för etablering tillgodoses inte i dag

Utomeuropeiskt födda kvinnor har särskilt svårt att etablera sig på arbetsmarknaden

Olika människor har olika förutsättningar att få ett jobb. Bland dem som invandrat till Sverige finns individer som snabbt börjar arbeta och lä r sig svenska utan stöd från samhället. Omvänt finns det också människor som är födda i Sverige som trots många försök har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden.

På gruppnivå finns dock tydliga skillnader som samvarierar med kön och bakgrund. Både sysselsättning och arbetskraftsdeltagande är lågt för gruppen utomeuropeiskt födda kvinnor. Detta gäller både jämfört med utomeuropeiskt födda män och jämfört med kvinnor födda såväl i Sverige som i andra europeiska länder. År 2020 var drygt hälften av alla utomeuropeiskt födda kvinnor i åldern 20–64 år sysselsatta, vilket kan jämföras med två tredjedelar av de utomeuropeiskt födda männen.

En förklaring till sysselsättningsgapet mellan kvinnor och män födda utanför EU/EES är att det tar betydligt längre tid för kvinnor än för män att börja arbeta. Skillnaden mellan könen är störst under de första åren i Sverige och minskar därefter långsamt. Efter 10–15 år i landet förvärvsarbetar dock kvinnor i nästan lika hög grad som män. Mönstret med betydligt långsammare etablering för kvinnor än för män gäller både flyktingar och deras anhöriga och övriga grupper som invandrat av familjeskäl.

Kvinnors möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden begränsas genom bristande tillgång till insatser

Kvinnor och män ska mö t as av samma förväntningar och krav på att jobba, men också ges lika mö j ligheter till stö d frå n samhä l lets sida. Utredningen visar att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för etablering på arbetsmarknaden i dag inte är jämställt fördelade. Nyanlända kvinnor deltar i mindre utsträckning i olika arbetsförberedande insatser jämfört med nyanlända män. Kvinnor registreras senare och i lägre grad hos Arbetsförmedlingen, och de påbörjar kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) senare än män.

Utredningens analys pekar på tre övergripande orsaker till att kvinnor i lägre grad tar del av insatser som kan främja etablering. För det första har nuvarande regelverk lämnat majoriteten av de nyanlända utomeuropeiskt födda kvinnorna utanför det samordnade stöd som vissa nyanlända kan få för etablering på arbetsmarknaden. Det är i dag bara flyktingar och deras anhöriga som har möjlighet att delta i etableringsprogrammet. Den stora gruppen övriga anhöriginvandrare, bland vilka kvinnor är överrepresenterade, är tänkt att få stöd för etablering inom ramen för de generella insatser som erbjuds alla arbetssökande, samt genom sfi och samhällsorientering. Utredningen visar dock att dessa grupper i låg utsträ c kning tar del av detta stöd i dag. Mellan 30 och 40 procent av kvinnorna som bott i Sverige i upp till tre år varken arbetade, studerade eller deltog i insatser 2020. Många saknar helt inkomst, från såväl förvärvsarbete som andra försörjningskällor.

För det andra visas att kvinnors möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden försämras av att kvinnor som deltar i etableringsprogrammet inte möts av samma förväntningar som män. De får heller inte ta del av relevanta insatser som kan leda vidare till arbete och självförsörjning i samma utsträckning som män. Nyanlända kvinnor bedöms oftare omfattas av utbildningsplikt och är underrepresenterade när det gäller arbetsnära insatser som subventionerade anställningar och arbetsmarknadsutbildning samt i upphandlade matchningstjänster.

För det tredje missgynnas kvinnors etablering av etableringsprogrammets utformning. Enligt gällande regelverk får insatserna i etableringsprogrammet omfatta motsvarande 24 månader på heltid och en nyanländ får ta del av insatser som längst till och med

36 månader från det att han eller hon först folkbokfördes i en kommun. Möjligheten att ta del av insatser under denna tid skiljer sig dock mellan olika grupper. För dem som invandrar tillsammans med barn försenar väntan på förskoleplats framför allt kvinnors start i programmet. Likaså föräldraledighet, som i praktiken främst tas ut av kvinnor, inverkar på kvinnors möjligheter att ta del av etableringsinsatserna i samma utsträckning som män.

Skillnaderna i sysselsättning beror inte på att kvinnor har lägre utbildning

Utredningen pekar på att kvinnors långsammare etablering på arbetsmarknaden inte kan förklaras av skillnader i utbildningsnivå. Det är, oavsett grund för bosättning, vanligare att kvinnor har en eftergymnasial utbildning än att män har det. Bland övriga anhöriginvandrare och anhöriga till arbetskraftsinvandrare, som främst utgörs av kvinnor, är det många som har hög utbildningsnivå. Bland flyktingar och anhöriga till flyktingar är det en relativt stor andel som har mycket kort utbildning, cirka 30 procent har utbildning som motsvarar högst nio års grundskola. Mycket kort utbildning är dock inte vanligare bland kvinnor än bland män.

Danska och norska erfarenheter pekar på värdet av ett individanpassat program inriktat mot varaktig etablering

Etableringen av nyanlända invandrare är en utmaning som inte är unik för Sverige. Som underlag för utredningens förslag har erfarenheter inhämtats från Norge och Danmark. De visar att etableringsprogram som fokuserar på snabb övergång till arbete lyckas sämre jämfört med program som ger möjlighet till kompetenshöjning när det gäller nyanländas varaktiga etablering på arbetsmarknaden. De norska erfarenheterna pekar vidare på att nyanländas etablering gynnas av om programmets innehåll och längd är flexibelt i relation till deltagarnas utbildningsbakgrund, ålder och ambitioner.

De danska erfarenheterna rymmer också lärdomar kring ersättningsnivåer och ekonomiska incitament. I Danmark har ersättningen till nyanlända flyktingar sänkts så att den i dag är betydligt lägre än det ekonomiska biståndet som övriga invånare kan få.

Utvärderingar visar att sänkningen lett till ökad sysselsättning för män, men ett varaktigt minskat arbetskraftsdeltagande för kvinnor.

Utredningens förslag och bedömningar

Utredningens fö r slag syftar till att fler utrikes födda kvinnor ska ges bättre förutsättningar att etablera sig i arbets- och samhällslivet och därmed bli självförsörjande och få ökad egenmakt. Förslagen förväntas sammantaget bidra till att förbättra möjligheterna för nyanlända invandrare, i synnerhet kvinnor, att snabbare etablera sig på arbetsmarknaden. Förslagen kan även bidra till att möta behoven av kompetensförsörjning på arbetsmarknaden och därmed bidra till sysselsättning och tillväxt. Förslagen föreslås träda i kraft från den 1 januari 2025.

En utvidgad målgrupp för etableringsinsatser

Personer som invandrar till Sverige av familjeskäl från länder utanför EU/EES saknar i dag tillgång till det samordnade etableringsstöd som flyktingar och deras anhöriga får del av inom etableringsprogrammet, trots att behovet av stöd är liknande. Det missgynnar i synnerhet kvinnor, som utgör en klar majoritet i denna grupp. Utredningen föreslår därför att etableringsprogrammets målgrupp utvidgas till att även omfatta nyanlända kvinnor och män i åldern 20– 66 år som är folkbokförda i en kommun och har beviljats uppehållstillstånd eller uppehållskort som familjemedlem eller anhörig med anknytning till en person som är bosatt i Sverige.

Invandrare från EES-länder eller Schweiz föreslås inte omfattas av den utvidgade målgruppen. De har i allmänhet inte sådana svårigheter att etablera sig i samhälls- och arbetslivet att de har behov av särskilda etableringsinsatser. Inte heller familjemedlemmar till en person som har beviljats uppehållstillstånd för studier bör omfattas av lagen, eftersom de har en hög benägenhet att utvandra igen.

Särskilda etableringsinsatser bör riktas till dem som har behov av stöd för sin etablering i Sverige

Anhöriginvandrare är i stor utsträckning försörjda av sin partner under de första åren i landet. En mycket stor grupp, särskilt kvinnor, står emellertid utanför både arbete och studier och deltar inte heller i sfi eller arbetsmarknadspolitiska insatser. Var femte kvinna som invandrat som övrig anhörig hörde 2020 till gruppen som varken arbetar eller studerar. Antalsmässigt handlar det om drygt 40 000 kvinnor som stod helt utanför både arbete och utbildning och som detta år inte heller deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller i sfi. De stramare reglerna om att kunna försörja sig själv för att beviljas permanent uppehållstillstånd, gör det angeläget att kvinnor tidigt får kontakt med samhällsaktörer som kan stödja inträdet på arbetsmarknaden. Annars kan konsekvensen bli att ett stort antal kvinnor fastnar i en mångårig beroendeställning till den partner som de invandrat till.

En utvidgning av målgruppen innebär att Arbetsförmedlingen får ett utökat ansvar för att erbjuda fler nyanlända etableringsinsatser. Förutsättningarna för deltagande och etableringsinsatsernas innehåll och omfattning bör vara desamma som för nuvarande målgrupp. Den utvidgade målgruppen för etableringsprogrammet föreslås regleras i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, kallad etableringslagen.

Nyanlända i den utvidgade målgruppen får etableringsersättning på en lägre nivå

Utredningen föreslår att nyanlända i den utvidgade målgruppen som deltar i etableringsprogrammet på heltid får etableringsersättning med 168 kronor per dag. En individuell ersättning är viktig för att stärka incitamenten att delta i programmet. Med ersättning för deltagande följer också tydliga krav på den som deltar, och möjlighet till sanktioner i form av varning, avstängning från rätt till ersättning och återkrav. Den lägre ersättningsnivån motiveras av att försörjningen av anhöriginvandrare i den utvidgade målgruppen inte är ett statligt ansvar under de första åren i Sverige. Ansvaret ligger i stället främst på anknytningspersonen. Av samma skäl ska inte heller etablerings- tillägg för hemmavarande barn lämnas till nyanlända i den utvidgade målgruppen.

Anpassningar för ett mer enhetligt regelverk

Utredningens förslag om en utvidgad målgrupp för etableringsinsatser medför behov av justeringar i vissa andra delar av regelverket för nyanländas etablering. Detta för att säkerställa ett mer konsekvent, likvärdigt och enhetligt regelverk för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet.

Omklassning av vissa anhöriga till flyktingar i etableringslagen

Sedan den 20 juli 2016 gäller försörjningskrav vid anhöriginvandring som huvudregel även flyktingar och skyddsbehövande, om ansökan om familjeåterförening lämnas in senare än tre månader efter det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd. Trots försörjningskrav, som innebär att anknytningspersonen i Sverige ansvarar för att de anhöriga har försörjning och bostad ordnad, så har staten enligt gällande regelverk fortfarande kvar ett särskilt ansvar för försörjningen av anhöriga till flyktingar under den första tiden i Sverige. Anhöriga som omfattas av ett försörjningskrav bör dock behandlas likvärdigt.

Utredningen föreslår därför att anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som ansöker om uppehållstillstånd senare än tre månader efter det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun ska tillhöra den utvidgade målgruppen enligt etableringslagen. Om anknytningspersonen är ett barn ska dock den tidsgräns inom vilken ansökan ska ha gjorts i stället vara två år. Förslaget innebär ingen förändring vad gäller dessa personers tillgång till etableringsinsatser. I likhet med övriga nyanlända i den utvidgade målgruppen kommer de dock att få den lägre etableringsersättningen när de deltar i etableringsinsatser. De kommer inte heller ha rätt till etableringstillägg för hemmavarande barn.

Justering av målgruppen för särskild ersättning till kommuner och regioner

Även det nuvarande statliga ekonomiska ansvaret kopplat till bosättning och försörjning av anhöriga till flyktingar och skyddsbehövande, som i dag omfattas av flyktingmottagandet, behöver förändras mot bakgrund av försörjningskravet vid anhöriginvandring samt utredningens förslag om en utvidgad målgrupp för etableringslagen. Utredningen föreslår att ersättning till kommuner och regioner enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar inte ska lämnas för anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som ansöker om uppehållstillstånd senare än tre månader efter det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd. Detta eftersom anknytningspersonerna i Sverige har det huvudsakliga ansvaret för både försörjning och bostad för dessa anhöriga under den första tiden i Sverige. Om anknytningspersonen är ett barn ska dock den tidsgräns inom vilken ansökan ska ha gjorts i stället vara två år. För anhöriga till flyktingar som omklassas bör kommunerna tillföras ersättning för vissa kostnader för sfi, samhällsorientering och vuxenutbildning genom en generell höjning av schablonersättningen.

Utökad information till nyanlända om förväntningar och möjligheter till självförsörjning

Kvinnor och män som invandrar till Sverige som familjemedlemmar har sin försörjning och bostad ordnad via anknytningspersonen. Det innebär att många anhöriginvandrare, varav en majoritet är kvinnor, inte har någon naturlig kontakt med samhällets institutioner. För att utvidgningen av etableringslagens målgrupp i praktiken ska leda till att dessa personer får ta del av ett samordnat etableringsstöd, behöver information om samhällets förväntningar och vilka insatser som finns nå ut till fler nyanlända. Information behöver ges av olika aktörer och via olika kanaler.

Migrationsverket ska informera om etableringsprogrammet i samband med att beslut om uppehållstillstånd beviljas

Migrationsverket är den myndighet som invandrare först kommer i kontakt med. Utredningen föreslår att Migrationsverket ges en skyldighet att informera utlänningar som första gången beviljas uppehållstillstånd eller uppehållskort på någon av de grunder som anges i etableringslagen. Informationen ska bland annat avse vilka insatser som erbjuds nyanlända invandrare för att underlätta etableringen i det svenska arbets- och samhällslivet.

Information om etableringsprogrammet bör ges i samband med folkbokföring

Arbetsförmedlingen har en serviceskyldighet i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde och bör säkerställa att den som inte har ett arbete får relevant information och hjälp med inskrivning som arbetssökande. Besöket på ett servicekontor i samband med att en utlänning flyttar till Sverige och ska folkbokföras bör användas till att också ge information om vilka insatser för att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet som finns och som kan erbjudas den som inte har ett arbete vid inflyttning till Sverige.

Enhetlig myndighetsinformation ska tas fram

Det är viktigt att olika aktörer kommunicerar samma budskap till den som invandrar till Sverige. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att, i samverkan med Migrationsverket, länsstyrelserna samt Sveriges Kommuner och Regioner, ta fram gemensam information till nyanlända om det svenska samhällets förväntningar och krav på deltagande i arbets- och samhällslivet samt möjligheter till stöd för etableringen.

Kommunernas ansvar för att nå, erbjuda och motivera nyanlända till deltagande i sfi och samhällsorientering förtydligas

Kommunerna har en viktig roll i etableringen av nyanlända genom det ansvar som de har för sfi och samhällsorientering. De har också en skyldighet att aktivt nå, erbjuda och motivera till sfi och samhällsorientering. Tidigare utredningar har dock konstaterat att kommunerna inte fullgör sitt ansvar att motivera till deltagande i sfi. Kommunerna når inte heller ut med erbjudande om samhällsorientering. Kommunernas möjligheter att aktivt nå ut och motivera nyanlända att delta i sfi och samhällsorientering begränsas av att de saknar kunskap om vilka personer i målgruppen som bosätter sig i den egna kommunen.

Utredningen föreslår därför att kommunerna ges en skyldighet att löpande under året hålla sig informerade om vilka nyanlända invandrare som folkbokförs i kommunen. Förslaget medför ändringar i skollagen (2010:800) och lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

En författningsreglerad uppgiftsskyldighet införs mellan

Migrationsverket och kommuner

De uppgifter som kommunerna behöver för att kunna identifiera vilka personer som har rätt till sfi och samhällsorientering är uppgifter som kommunerna redan i dag kan få ta del av via Skatteverket och Migrationsverket. För att kommunerna regelmässigt ska kunna inhämta information om vilka nyanlända invandrare som har rätt till samhällsorientering föreslår utredningen att det införs en författningsreglerad uppgiftsskyldighet mellan Migrationsverket och kommuner.

Statskontoret bör få i uppdrag att följa upp reformen med utökad målgrupp

Som stöd för vidareutveckling av informationsarbetet bör Statskontoret ges i uppdrag att följa upp hur berörda myndigheter och kommuner når ut med information till nyanlända om förväntningar, krav och möjligheter att delta i etableringsinsatser, sfi och samhällsorientering.

Statskontoret bör även få i uppdrag att analysera i vilken utsträckning personer i den utvidgade målgruppen för etableringsinsatser deltar i programmet. I uppdraget bör även ingå att analysera skillnader och likheter mellan den utvidgade och den ursprungliga målgruppen vad gäller bland annat de nyanländas behov av stöd, genomförande av etableringsinsatser och arbetsmarknadsutfall.

Ett mer individualiserat och effektivt etableringsprogram

Etableringsprogrammet ska ge nyanlända invandrare stöd att så snabbt som möjligt lära sig svenska, hitta ett jobb och klara sin försörjning. Utredningen visar dock att det finns brister i etableringsprogrammets upplägg och grad av individualisering som i synnerhet missgynnar kvinnors möjligheter att få ett effektivt och relevant stöd.

Alla som skrivs in i etableringsprogrammet ska få en fördjupad kartläggning

Arbetsförmedlingens arbete med individuella handlingsplaner behöver vidareutvecklas för att säkerställa individualiserade och effektiva etableringsinsatser. Kartläggningen av nyanländas kompetenser behöver vara grundlig redan från början så att en korrekt och individuell bedömning kan göras av vilka insatser som är lämpliga för den enskilde. Utredningen föreslår därför att den kartläggning som Arbetsförmedlingen ska göra av nyanlända under den första tiden i etableringsprogrammet ska vara fördjupad. Arbetsförmedlingen ska lämna det stöd som den nyanlände behöver för att kunna uppfylla det som framgår av den individuella handlingsplanen.

Ökad träffsäkerhet i bedömningen om utbildningsplikt

Många nyanlända har behov av att höja sin kompetens, men utbildningsplikten kan innebära en risk för inlåsning. Kvinnor med kort utbildning bedöms oftare än män med samma utbildningsnivå tillhöra utbildningsplikten. Män får därigenom i större utsträckning möjlighet att ta del i arbetsnära insatser än kvinnor. Utredningen föreslår därför att en nyanländ får anvisas till utbildningsplikt först efter det att en fördjupad kartläggning har gjorts. Kartläggningen ska beaktas vid bedömningen av om en nyanländ som har kort utbildning kan matchas mot arbete under tiden i etableringsprogrammet eller inte.

Individuella slutmål tas in i handlingsplanen

För att motverka inlåsningseffekter och stärka förutsättningarna för progression föreslår utredningen att den fördjupade kartläggningen resulterar i ett konkret slutmål för den nyanländes deltagande i programmet. Slutmålet ska bestämmas av Arbetsförmedlingen och den enskilde tillsammans. Slutmålet för nyanlända som sedan tidigare minst har utbildning på gymnasial nivå ska vara att han eller hon ska kvalificera sig till högre utbildning eller arbete. För nyanlända under 25 år som sedan tidigare saknar gymnasieutbildning ska slutmålet som huvudregel vara fullgjord utbildning på gymnasial nivå. Slutmålet för övriga nyanlända ska vara att den enskilde kommer i arbete eller fullgör en del av eller en hel utbildning på grundskolenivå eller gymnasial nivå.

Möjlighet till förlängd tid med etableringsinsatser

Nyanländas förutsättningar för etablering varierar. Tiden med etableringsinsatser bör därför vara individuell och bestämmas med utgångspunkt i den enskildes möjligheter att uppnå sitt slutmål under programtiden. Som utgångspunkt bör tiden i programmet vara så kort som möjligt för att motverka risken för inlåsningseffekter. Utredningen föreslår därför att det förtydligas att etableringsinsatserna får omfatta motsvarande högst 24 månader på heltid.

Samtidigt är det många som efter avslutad tid i etableringsprogrammet har ett fortsatt behov av insatser för att komma i arbete eller kunna påbörja reguljära studier. Utredningen föreslår att tiden med etableringsinsatser ska kunna förlängas med ytterligare högst tolv månader för nyanlända som sedan tidigare saknar en gymnasieutbildning. En förlängning får bara göras om Arbetsförmedlingen bedömer att deltagaren kan förväntas uppnå sitt slutmål med programmet. En sådan bedömning får göras tidigast 18 månader efter det att etableringsinsatserna påbörjats.

Arbetsförmedlingen bör följa upp individens progression mot ökad anställningsbarhet

Arbetsförmedlingens uppföljning av etableringsinsatserna fokuserar på övergångar till arbete och studier. För nyanlända med kort utbildningsbakgrund eller som av andra skäl står längre från arbetsmarknaden kan dock vägen till arbete vara lång. Andra indikatorer behövs för att löpande följa progressionen, det vill säga deltagarnas utveckling och framsteg under programtiden. Arbetsförmedlingen bör därför få i uppdrag att ta fram indikatorer för uppföljning av intermediära resultat, som mäter deltagarnas progression mot arbete eller studier. Indikatorerna bör baseras på forskning om vilka faktorer som stärker en individs anställningsbarhet.

Stärkt samverkan kring nyanländas etablering

Arbetsförmedlingen ansvarar för att samordna etableringsinsatser och ska vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. Det finns dock brister i samverkan med andra aktörer, som leder till försämrad kvalitet i det samlade etableringsstödet till nyanlända. Arbetsförmedlingen behöver säkerställa att resurser och kompetens finns på plats i myndigheten för att samverka med andra aktörer och samordna etableringsinsatserna på både strategisk och operativ nivå.

Bättre möjligheter att kombinera föräldraskap med att delta i etableringsinsatser

Ett jämställt föräldraskap och möjlighet att kombinera familjeliv och arbetsliv är ett etablerat förhållningssätt i Sverige. Nyanlända kvinnor påbörjar etableringsinsatser i ungefär lika hög utsträckning som män, men de skriver in sig senare än män. Det är också betydligt vanligare att kvinnor avbryter etableringsprogrammet för att vara föräldralediga än att män gör det. Det behöver därför säkerställas att nyanlända kvinnor får möjlighet att ta del av etableringsinsatser, oavsett om de är småbarnsföräldrar eller inte under de första åren i Sverige.

Föräldralediga bör ges möjlighet till etableringsinsatser likvärdigt andra deltagare

Dagens reglering av ramtiden, som innebär att en nyanländ får ta del av insatser som längst till och med 36 månader från folkbokföring, begränsar föräldraledigas möjligheter att kombinera föräldraskap med deltagande i etableringsinsatser. Kvinnor med små barn riskerar att gå miste om insatser som de behöver för att kunna etablera sig i arbets- och samhällslivet och bli självförsörjande. Utredningen föreslår därför att det införs så kallad överhoppningsbar tid, alltså en möjlighet att vid beräkningen av ramtiden kunna bortse från tid för den som är förhindrad att delta i insatser på grund av vård av eget barn som är under 18 månader. Den överhoppningsbara tiden får maximalt uppgå till två år.

Information inför och under föräldraledighet

Arbetsförmedlingen bör vidta ytterligare åtgärder för att fånga upp föräldralediga så att de återgår till etableringsprogrammet efter sin föräldraledighet. I samband med utskrivningen av en deltagare som ska vara föräldraledig bör handläggaren tillsammans med den nyanlände planera för tiden efter föräldraledigheten så att deltagaren återinträder i programmet. Utgångspunkten bör vara att den föräldralediga kan vara fortsatt inskriven hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen bör även informera om möjligheten att studera sfi under föräldraledigheten med bibehållen föräldrapenning på grund- och lägstanivå. Den som skrivits ut från etableringsprogrammet på grund av föräldraledighet bör inom tolv månader efter utskrivningen erbjudas en möjlighet att återinträda i programmet.

Öppen förskola med språkträning och studie- och yrkesvägledning för föräldralediga

Utredningen anser att ett statsbidrag bör införas till den kommunala vuxenutbildningen för att bedriva verksamhet i öppen förskola där nyanlända föräldrar ges möjlighet till språkträning i svenska och studie- och yrkesvägledning. Öppna förskolan är viktig också för att vidga nyanländas nätverk och bygga tillit och förtrogenhet med förskolan, sfi och andra verksamheter som är viktiga för etableringen i arbets- och samhällslivet. Verksamheten kan även underlätta kommunernas uppsökande arbete för att nå ut med erbjudande om förskoleplats till barn som har behov av förskola för en bättre språkutveckling i svenska. Skolverket bör ges i uppdrag att besluta om och fördela statsbidraget.

Ekonomiska konsekvenser

Förslagen förväntas öka arbetskraftsdeltagandet och på några års sikt även sysselsättningen vilket i sin tur ger positiva effekter på den offentliga sektorns finanser.

Sammantaget beräknas utredningen förslag innebära ökade bruttokostnader för staten med 570 miljoner kronor per år. Den största delen utgörs av kostnaden för att utvidga målgruppen för etableringsprogrammet. Cirka 5 000 nyanlända från den nya målgruppen beräknas påbörja etableringsinsatser varje år. Nettokostnaden bedöms dock vara lägre. Dels arbetar redan Arbetsförmedlingen i andra former med vissa i den utvidgade målgruppen, dels kan insatser för nyanlända förhindra långtidsarbetslöshet och därmed framtida kostnader.

Kommunerna kommer med utredningens förslag få ersättning för en mindre grupp anhöriga till flyktingar, men också en höjd schablonersättning för flyktingar och de anhöriga som även fortsättningsvis omfattas av flyktingmottagandet. Vidare beräknas kommunernas kostnader för kompletterande försörjningsstöd minska till följd av möjligheterna till förlängd tid i etableringsprogrammet.