Livsmedelsberedskap för en ny tid

Nya förutsättningar skapar behov av en ny livsmedelsberedskap

Som en följd av försvarsinriktningsbesluten 1999-2001 och 2004 upphörde i stor utsträckning planeringen för höjd beredskap och då ytterst krig. Bedömningen som gjordes var att det inte fanns något behov av en omfattande försörjningsberedskap. I stället var fokus på att utveckla en beredskap för fredstida kriser. Den organisationsstruktur och de åtgärder som fanns i det tidigare totalförsvaret, med bland annat samordning av den nationella försörjningsberedskapen, beredskapslagring och administrativa förberedelser för att säkerställa varuförsörjningen, har i stora delar avvecklats. Många författningar finns emellertid kvar och gäller fortfarande.

Det säkerhetspolitiska läget har sedan dess förändrats och förutsättningarna i samhället har utvecklats. En återuppbyggnad av det civila försvaret, som en del av totalförsvaret, har påbörjats och i propositionen Totalförsvaret 2021-2025 (prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:135) förtydligas arbetet med uppbyggnaden av det civila försvaret ytterligare. Målet för det civila försvaret omfattar bland annat förmågan att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och upprätthålla en nödvändig försörjning. Att säkerställa en nödvändig försörjning av bland annat livsmedel, dricksvatten, energi och läkemedel, tillgång till vissa strategiska insatsvaror för inhemsk industriell produktion samt tillhörande transporter och transportinfrastruktur är avgörande för att upprätthålla förmågan inom totalförsvaret. Nödvändig försörjning innebär som regel en lägre ambitionsnivå än i ett fredstida normalläge.

Ett starkt totalförsvar bidrar till att förstärka den fredstida krisberedskapen. Genom en för totalförsvaret sammanhållen planering, ledning, beredskap samt nödvändiga resurser för att kunna hantera krig förbättras även möjligheterna att förebygga och hantera fredstida kriser. Totalförsvarsresurser ska utformas så att de även kan stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Krisberedskapen och det civila försvaret bör därmed ses som ömsesidigt förstärkande.

Av propositionen Totalförsvaret 2021-2025 framgår att en livsmedelsberedskap behöver byggas upp för att livsmedelsförsörjningen ska tryggas inför en säkerhetspolitisk kris under minst tre månader där logistikflödena med omvärlden är begränsade. Det kan vara fråga om transporter via vägnät, sjöfart, järnväg eller luftfart.

Vikten av att säkerställa försörjningsberedskapen för fredstida kriser har aktualiserats under 2020 och 2021 i samband med spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19. Godstransporterna påverkades och särskilt under den inledande fasen i pandemin rådde det t.ex. global brist på vissa nödvändiga varor. Även om det aldrig uppstod brist på livsmedel för konsumenterna påverkades vissa branscher kraftigt.

Viktiga statliga myndigheter i uppbyggnaden av en ny livsmedelsberedskap är bland annat Livsmedelsverket, Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) och Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA). Livsmedelsverket är förvaltningsmyndighet för livsmedelsfrågor och ansvarar även för nationell samordning när det gäller kris- och beredskapsplanering av livsmedelsförsörjning i leden efter primärproduktionen. Jordbruksverket är förvaltningsmyndighet inom jordbruks- och fiskeområdet. SVA har till uppgift att vara veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan åt offentliga myndigheter och enskilda. Myndigheterna är utpekade som bevakningsansvariga myndigheter enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Därmed följer att myndigheterna har ett ansvar att vidta vissa särskilt utpekade ytterligare förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde vid kriser och höjd beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. Myndigheten ska bland annat utveckla och stödja arbetet med civilt försvar och arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konsekvenser av krig och krigsfara. Det finns även andra myndigheter som ansvarar för frågor och förvaltning som kan vara relevanta för livsmedelsberedskapen.

Kommuner och regioner har ett viktigt verksamhetsansvar för t.ex. vård, omsorg och skola där försörjningen med livsmedel är en nödvändig förutsättning för att verksamheterna ska fungera under kris och ytterst krig. Kommuner och regioner ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och bland annat ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap enligt förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Utredningen om civilt försvar lämnade sitt slutbetänkande Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) den 1 mars 2021. Betänkandet innehåller förslag som berör frågor om ansvar, ledning och samordning inom det civila försvaret på lokal, regional och nationell nivå. Bland annat föreslås en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter. En av de föreslagna beredskapssektorerna avser livsmedelsförsörjning och dricksvatten.

För en del av de förmågor som byggs upp inom det civila försvaret kan gemensamma lösningar för flera sektorer och nationell samordning vara lämplig. I andra fall kan sektorsspecifika lösningar vara ändamålsenliga. Regeringen beslutade i september 2021 att tillsätta en utredning om nationell samordning av försörjningsberedskapen. Utredaren ska bland annat föreslå vilka uppgifter och vilket ansvar en funktion med ansvar för nationell samordning av försörjningsberedskapen ska ha, hur denna funktion ska förhålla sig till vissa andra aktörer, funktionens organisation samt utreda vissa finansieringsfrågor.

Även inom EU-samarbetet pågår ett arbete för att trygga livsmedelstillgången och livsmedelsförsörjningen under kristider. EU-kommissionen presenterade i november 2021 ett meddelande om en beredskapsplan för livsmedelstillgång i händelse av kris. Rådsslutsatser antogs i december 2021 och innebär bland annat att en särskild expertgrupp med företrädare från samtliga medlemsländer inrättas som bland annat ska analysera risker, sårbarheter och strukturella problem i syfte att stärka EU:s beredskap. Arbetet sker inom ramen för EU:s Från jord till bord-strategi för ett rättvisare, hälsosammare och miljövänligare livsmedelssystem (COM (2020) 381) som är en del i Den europeiska gröna given (COM (2019) 640). Kommissionen presenterade den 23 mars 2022 ett meddelande om att säkra livsmedelsförsörjningen och att stärka motståndskraften i livsmedelssystemen (COM(2022)133). Meddelandet beskriver bland annat olika initiativ och åtgärder som vidtagits eller planeras på EU-området.

Uppdraget att föreslå en utvecklad inriktning för livsmedelsberedskapen

Att bygga upp och upprätthålla en livsmedelsberedskap är ett långsiktigt och omfattande åtagande för samhället. Utformningen behöver ta hänsyn till och följa övrig samhällsutveckling, vara kostnadseffektiv och få samhällets acceptans och förtroende. Beredskapen behöver byggas för att möta olika typer av samhällsstörningar som kan uppstå under allvarliga fredstida krissituationer och höjd beredskap och då ytterst krig. Försörjningsförmågan kan uppnås genom att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna inom livsmedelsförsörjningen. Detta kan omfatta åtgärder i hela livsmedelskedjan och i andra samhällssektorer. Dricksvatten jämställs med livsmedel och ska i det här sammanhanget betraktas som en nödvändig förutsättning för övrig livsmedelsproduktion. Åtgärder för en stärkt dricksvattenförsörjning inom det civila försvaret ingår dock inte i uppdraget.

Dagens förutsättningar skiljer sig avsevärt från dem som rådde när den tidigare livsmedelsberedskapen utformades på 1900-talet. Även om delar i utformningen av den tidigare livsmedelsberedskapen fortfarande kan vara relevanta behöver nya överväganden göras mot bakgrund av det förändrade säkerhetspolitiska läget, samhällets nuvarande organisation, Sveriges EU-medlemskap, en ökad globalisering, digitalisering och dagens förutsättningar för bland annat livsmedelsproduktion och handel.

Hur kan livsmedelsberedskapen utformas?

I propositionen Totalförsvaret 2021-2025 anger regeringen den övergripande inriktningen för uppbyggnaden av livsmedelsberedskapen. En tryggad livsmedelsförsörjning tar sin utgångspunkt i en fungerande inhemsk jordbruks- och livsmedelsproduktion samtidigt som flödet av varor i livsmedelskedjan behöver kunna fortsätta utan avbrott. Livsmedelssektorns kritiska beroenden av insatsvaror och andra sektorers verksamheter och tjänster behöver också vara säkrade vid ansträngda förhållanden. Sverige kommer även vid höjd beredskap att vara beroende av import för en tryggad livsmedelsförsörjning, vilket förutsätter fungerande transporter och transportinfrastruktur. För att bygga upp försörjningsförmågan behövs analys av bland annat hur strategiska varor kan lagras. En av utgångspunkterna är vad den inhemska primärproduktionen och förädlingskedjan kan tillgodose i relation till den kost som behöver säkerställas. Utöver lagerhållning som metod, behöver förmågan hos näringslivets aktörer att motstå störningar öka. Förmågan till prioritering och fördelning av livsmedel, foder och andra insatsvaror behöver också utvecklas inför en bristsituation. Den enskilda individens beredskap att i inledningen av en kris klara sin egen försörjning utan stöd från det offentliga är av avgörande betydelse. Även kommuner och regioner behöver utveckla sitt arbete med livsmedelsberedskap. I arbetet med att utveckla livsmedelsberedskapen kan Finlands beredskapsplanering utgöra ett exempel. Att samarbetet med Finland och Norge inom försörjningsberedskapen bör utvecklas och fördjupas framgår också av den försvarspolitiska propositionen. För att underlätta regeringens arbete med att ytterligare utveckla inriktningen behövs ett underlag med förslag på en sådan inriktning baserad på en analys av relevanta åtgärder och med utgångspunkt i t.ex. kritiska beroenden och strategiska vägval.

Det behövs en analys av de åtgärder som är relevanta för uppbyggnaden av livsmedelsberedskapen

Livsmedelsverket, Jordbruksverket och SVA redovisade 2020 i rapporten Livskraft - mätt och frisk underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret i fråga om livsmedelsförsörjning. Regeringen har bland annat med stöd i det underlaget gett myndigheterna i uppdrag att inleda arbetet med uppbyggnaden av livsmedelsberedskapen. Arbetet omfattar att analysera relevanta ingångsvärden såsom behov och tillgång på livsmedel, frågor om strategiska varor, beroenden och sårbarheter och även frågor om t.ex. totalförsvarsviktig verksamhet och privat-offentlig samverkan för att bland annat säkerställa flödet i livsmedelskedjan. Detta är ett första steg i uppbyggnadsarbetet och en grund för en framtida modell som bland annat ska kunna beskriva den aktuella försörjningsförmågan när det gäller livsmedel.

Sedan rapporten Livskraft presenterades har bilden av åtgärdsbehovet för en tryggad livsmedelsförsörjning fördjupats med nya förslag från Livsmedelsverket och Jordbruksverket. Detta gjordes med anledning av ett regeringsuppdrag till myndigheterna. I rapporten En robust livsmedelsförsörjning vid kris och krig från 2021 har myndigheterna analyserat och dragit lärdom av hur covid-19-pandemin har påverkat bland annat livsmedelsförsörjningen. Myndigheterna pekar bland annat på behov av att med enkelhet kunna dela information mellan myndigheter och näringsliv för att skapa aktuella lägesbilder. Vidare betonar myndigheterna att förmågan att ställa om produktion för att säkra nödvändiga varor är central samt att företag behöver planera för sådana möjligheter och att myndigheterna behöver kunna möta och stödja den typen av initiativ. Även vikten av att kunna upprätthålla en effektiv livsmedelskontroll lyfts.

Aktörer inom näringslivet har bidragit med förslag för en tryggad livsmedelsförsörjning. Bland exemplen finns Livsmedelsföretagen (bransch- och arbetsgivarorganisation för livsmedelsföretag i Sverige) som har presenterat utgångspunkter för livsmedelsföretagens roll i totalförsvaret. Punkterna som Livsmedelsföretagen lyfter rör adekvat finansiering, smidig implementering i form av fungerande avtal och få kontaktpunkter för företag samt att avtal och samarbete som kommer till stånd sker transparent och konkurrensneutralt. Även Lantbrukarnas Riksförbund och Lantmännen har publicerat en rapport om livsmedelsförsörjning där 40 förslag lyfts fram i syfte att stärka samhällets försörjningsförmåga när det gäller livsmedel. Rapporten fokuserar på primärproduktionen och förädlingsledet och behandlar bland annat frågor om fortsatt drift under störda förhållanden och skydd av kritiska tillgångar och sårbar infrastruktur.

För det fortsatta arbetet med uppbyggnaden av livsmedelsberedskapen, utifrån den övergripande inriktning som riksdagen har beslutat om, behöver relevanta åtgärder analyseras närmare. Det behövs fördjupad kunskap om vilken effekt olika åtgärder kan ha vid olika typer av samhällsstörningar men även aspekter som t.ex. kostnadseffektivitet och näringslivets förutsättningar är viktiga. Sådan kunskap kan bidra till grunden för de överväganden som behöver göras i det fortsatta arbetet.

Utveckling inom andra områden som kan stärka livsmedelsberedskapen

Det civila försvaret och krisberedskapen är ömsesidigt förstärkande. Även förmågor och utveckling som har andra primära syften än civilt försvar och krisberedskap kan stödja uppbyggnaden av livsmedelsberedskapen på samma sätt som livsmedelsberedskapen kommer att kunna ge mervärden i annan samhällsutveckling. Ett exempel är den nationella livsmedelsstrategin där det övergripande målet är en konkurrenskraftig livsmedelskedja. Ökad livsmedelsproduktion i Sverige leder till bättre förutsättningar för en god nationell försörjningsberedskap. Även arbetet för att främja övergången till en konkurrenskraftig och fossiloberoende jordbruksproduktion är exempel där synergieffekter med utvecklingen av det civila försvaret kan förväntas. Forskning och innovation är ytterligare ett exempel av betydelse för utvecklingen av livsmedelsberedskapen. För att underlätta möjligheterna att tillvarata möjliga synergier och bidra till ett effektivt utnyttjande av samhällets tillgångar behöver gemensamma behov och intressen mellan livsmedelsberedskapen och annan samhällsutveckling analyseras.

Konsekvensbeskrivningar

Konsekvensbeskrivningar ska lämnas enligt det som framgår av kommittéförordningen (1998:1474). Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med Livsmedelsverket, Jordbruksverket och SVA. Utredaren ska även inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från andra berörda myndigheter och aktörer, särskilt från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Försvarsmakten, Kommerskollegium, Tillväxtverket, Trafikverket, Sveriges Kommuner och Regioner, branschorganisationer och företag. Utredaren ska samarbeta med utredningen om Nationell samordning av försörjningsberedskap (Ju 2021:10). Utredaren ska ha en regelbunden dialog med och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, exempelvis den fortsatta beredningen av betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25).

Uppdraget ska redovisas senast 1 december 2023.

(Näringsdepartementet)