Ett förändrat regelverk för framtidens el- och gasnät

Utredningen har utifrån avgörandet genomfört en bred översyn av bestämmelserna i ellagen och naturgaslagen som avser intäktsramar, avgifter för anslutning och överföring samt balans- och stödtjänster. Utredningen har funnit att nuvarande regelverk om förhandsprövningen av intäktsramar innehåller materiella regler i både lag och förordning som inte föranleds av krav i EU-rätten. Efter EU- domstolens avgörande är det tydligt att detta inte är förenligt med el- och gasmarknadsdirektiven. I betänkandet föreslås därför att reglerna om intäktsramar ses över och förs in i nya kapitel i elrespektive naturgaslagen. Det övergripande ramverket behålls från tidigare lagstiftning, då utredningen bedömer att det inte inskränker Ei:s möjligheter att självständigt fastställa intäktsramarna. Det innebär bland annat att bestämmelser som avser Ei:s skyldighet att fastställa intäktsramar och omprövning flyttas över till den nya regleringen. Tillsynsperioden föreslås även fortsättningsvis vara fyra år.

Lagen (2021:311) om särskilt investeringsutrymme för elnätsverksamhet medför begränsningar av Ei:s möjligheter att självständigt fastställa intäktsramar och behöver därför upphävas. Utredningen föreslår att reglerna om avvikelser efter tillsynsperioden i ellagen ändras, så att det blir möjligt att under vissa förutsättningar använda outnyttjat underskott under en tredje tillsynsperiod. Samma regelverk föreslås

i naturgaslagen.

För gasnätsföretag föreslås att förseningsavgifter införs för det fall att uppgifter inte lämnas till Ei inför fastställandet av en intäktsram. Motsvarande regler finns redan i dag för elnätsföretag.

Därutöver föreslår utredningen att Ei ges möjligheten att meddela föreskrifter om intäktsramsregleringens närmare utformning.

Sådana föreskrifter bidrar till en stabilitet och förutsägbarhet i den övergripande regleringen.

Ei bör också få ytterligare befogenheter gällande utformningen av avgifter för anslutning och överföring. Det innebär att materiella regler i lag och förordning måste upphävas. Ei föreslås i stället få möjligheten att utforma denna förhandsreglering genom att meddela föreskrifter. Även förhandsprövningen gällande balanstjänster justeras för att stämma bättre överens med kraven i EU-rätten.

Bestämmelserna om överklagande bör förändras

Förhandsprövningen infördes för att ge tydliga och långsiktiga förutsättningar för marknadens aktörer. Besluten i frågor om förhandsprövning överklagas dock i stor omfattning, vilket medför att de slutliga intäktsramarna ofta fastställs sent i tillsynsperioden. Det går inte att peka på någon särskild omständighet som gör att processerna tar lång tid, utan de bakomliggande orsakerna varierar. Exempelvis har det skriftliga underlaget ofta varit omfattande och det har varit svårt att få en kontinuitet och effektivitet i prövningarna eftersom regelverket har förändrats mellan tillsynsperioderna. De tidskrävande domstolsprocesserna medför negativa konsekvenser i form av försämrad långsiktighet, kostnader för de berörda parterna samt osäkerhet för parterna och kundkollektivet.

I kommittédirektiven anges en tvåinstanskedja, dvs. att Ei:s beslut överklagas direkt till kammarrätten eller att Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) inte längre utgör sista instans, som ett sätt att effektivisera domstolsprocesserna. Utredningen har undersökt förutsättningarna för detta och också om en så kallad ventilregel för överklagande till en tredje instans, HFD, skulle kunna införas. Utredningens slutsats är att det inte finns tillräckliga skäl för att göra avsteg från den generella treinstansprincipen eller att införa ett tvåinstanssystem med ventil.

I stället föreslår utredningen att ett skyndsamhetskrav införs vid handläggningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna, på samma sätt som vid handläggningen av vissa beslut enligt lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation. Detta innebär att målen ska prioriteras, men att omständigheterna i varje mål får avgöra vilka handläggningstider som är godtagbara. Utredningen menar att domstolarna i regel bör sträva efter att avgöra målen inom sex månader.

Utredningen föreslår också att ämnesspecifik kompetens förs in i rättens sammansättning i form av ekonomiska experter. Då det i dag inte finns några särskilda bestämmelser om domstolens sammansättning framgår den av lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Domstolarna har visserligen möjlighet att inhämta yttrande över fråga, som kräver särskild sakkunskap, från myndighet, tjänsteman eller anlita annan sakkunnig i frågan, men utredningen anser att denna möjlighet bör kompletteras med bestämmelser om särskild sammansättning vid överprövning av Ei:s beslut om intäktsramar. De särskilda ledamöterna kan bland annat bidra till domstolens arbete genom att bedöma de sakkunnigutlåtanden som parterna åberopar. Det är lämpligt att bestämmelserna konstrueras så att förvaltningsrätten avgör målen med två ekonomiska experter och två lagfarna ledamöter. Vid motsvarande prövning i kammarrätten kommer rätten att bestå av två ekonomiska experter och tre lagfarna ledamöter.

Kundernas ställning bör stärkas

Utredningen har övervägt om det finns skäl att införa en rätt för nätkunder att överklaga besluten om intäktsramar, då de indirekt påverkas av besluten genom sambandet mellan intäktsramens storlek och kundernas nätavgifter. Om en klagorätt för kunder skulle införas menar utredningen att den skulle behöva begränsas, exempelvis genom att den tillkommer organisationer och andra sammanslutningar, och inte enskilda. Utredningen bedömer det dock som osäkert huruvida en tydligare klagorätt för kundkollektivet skulle få positiva konsekvenser. Risken är uppenbar att åtgärden blir verkningslös och utredningen anser därför att andra åtgärder bör prövas för att öka kundernas delaktighet och engagemang i nätregleringsfrågor. Utredningen föreslår därför ett lagstadgat krav på offentlig konsultation när metoderna för att beräkna intäktsramar fastställs. Förslaget innebär att Ei ska publicera preliminära metoder och ge relevanta aktörer, däribland nätkunder och nätföretag, möjlighet att lämna synpunkter och påverka hur den ekonomiska regleringen av el- och gasnäten utvecklas.

Konsekvenser

I betänkandets konsekvensanalys redogörs för konsekvenserna av utredningens förslag. Vissa effekter uppstår dock först när tillsynsmyndigheten Ei tillämpar det nya regelverket. Ei har i flera fall också möjlighet att anpassa sitt agerande utifrån vad myndigheten själv anser vara lämpligt för att uppnå nätregleringens syften och mål. Det är därför svårt att med säkerhet fastställa de praktiska konsekvenserna som kommer att uppstå till följd av utredningens förslag.

Nätföretagen påverkas av samtliga utredningens förslag. När det gäller föreslagna regelförändringar av strukturell karaktär beror konsekvenserna för nätföretagen i stor utsträckning på hur Ei kommer att agera och på innehållet i de föreskrifter som myndigheten kommer att ta fram. Flera av utredningens förslag bedöms få små konsekvenser. Stora ekonomiska effekter kan förslagen om förändringar i bestämmelserna som rör hantering av avvikelser och upphävandet av lagen om särskilt investeringsutrymme för elnätsverksamhet förväntas få. Utredningens förslag i dessa delar kan medföra lägre intäktsramar för nätföretagen. Det medför inte enbart sämre ekonomiska förutsättningar för nätföretagen, utan också att investeringar i el- och gasnätet riskerar att utebli eller försenas och att investeringsviljan i branschen kan minska.

Småskaliga elproducenter, i första hand ägare av solelsanläggningar, kommer att få försämrade ekonomiska förutsättningar till följd av utredningens förslag om att upphäva bestämmelser om undantag och nedsättningar av anslutnings- och överföringsavgifter som den småskaliga elproduktionen i dag åtnjuter.

El- och gasnätskunder påverkas främst av eventuella effekter på nätavgifterna. Av utredningens förslag är det upphävandet av lagen om särskilt investeringsutrymme för elnätsverksamhet som kan förväntas medföra störst sådan påverkan. Att upphävandet medför att nätföretagens intäktsramar blir lägre än de annars skulle ha varit, medför lägre nätavgifter för den genomsnittliga elnätskunden.

Ei kommer som tillsynsmyndighet att få en tydligare och mer omfattande roll. Detta kommer att medföra en ökad arbetsbörda och utredningen menar att det är rimligt att myndighetens anslag ses över. Att öka Ei:s förvaltningsanslag innebär en mindre utgiftsökning för den statliga förvaltningen, som föreslås hanteras genom en omfördelning av medel inom Utgiftsområde 21 Energi. I övrigt medför utredningens förslag inga direkta förändringar för statens budget, men statens intäkter kan komma att påverkas indirekt om utredningens förslag får effekter på nätavgifterna.

Utredningens förslag som syftar till att effektivisera domstolsprövningarna bedöms leda till en marginell kostnadsökning för domstolsväsendet.

För det svenska energisystemet består de största konsekvenserna av de minskade investeringar i el- och gasnät som vissa av förslagen kan leda till. Utredningen menar att det är av stor vikt att Ei följer denna utveckling noggrant.

Utredningens förslag bedöms främst ha indirekta miljö- och klimateffekter som är svåra att kvantifiera.