Areella näringar vid vatten

I samband med betänkandet Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd, SOU 2020:78, framfördes även andra förslag på näringar som borde inkluderas i undantagsparagrafen, till exempel gårdsbaserad fisketurism. Denna näring bygger på att man tar tillvara den naturliga resursen fisk i en gårds fiskevatten. I Strandskyddsdelegationens broschyr Areella näringar och strandskydd framhålls att verksamheter utvecklas över tid och att en gård med jordbruk kan behöva allt fler ben att stå på för att vara lönsam.

På samma gång framhålls i propositionen Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, prop. 2008/09:119, att det finns anledning att vara restriktiv med en utvidgning av tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen för areella näringar, eftersom en utvidgning kan leda till tillämpningssvårigheter och gränsdragningsproblem. Det finns också anledning att beakta bland annat miljökonsekvenserna av att utvidga undantagsbestämmelsens tillämpningsområde till fisketurism med flera näringar, till exempel utifrån dessa näringars behov av bryggor, ramper och sjöbodar med mera. Vi anser att den avvägning som ska göras mellan olika intressen här bättre hanteras inom ramen för ett dispensförfarande.

Övriga näringar bör således inte omfattas av undantagsbestämmelsen.

Vägledning kring tillämpningen bör tas fram

I frågan om vad som bör inrymmas i termerna jordbruket, fisket skogsbruket och renskötseln i undantagsbestämmelsen, respektive vattenbruk som vi nu förslår bör omfattas av undantagsbestämmelsen, har vi övervägt att införa definitioner av termerna. Definitioner skulle antingen kunna införas för hela miljöbalken, eller enbart vid tillämpningen av undantagsbestämmelsen i 7 kap. 16 § 1 miljöbalken. Det finns dock nackdelar med att införa definitioner. Det kan bli relativt problematiskt att ta fram heltäckande definitioner och uppräkningen av vad som innefattas riskerar att bli mycket omfattande. Det skulle krävas en relativt lång uppräkning av vad som till exempel ingår i termen jordbruk. Inte heller de övriga termerna, som renskötsel, är helt enkla att definiera. Skulle definitioner av dessa termer införas innebär detta också att paragrafen kan bli mindre hållbar över tid.

En annan möjlighet för att få mer klarhet i vad som innefattas i termerna jordbruk, fiske, skogsbruk och renskötsel som utredningen har analyserat är att vägledning kan ges i form av en förordning eller myndighetsföreskrifter. Till miljöbalken hör i dag ett stort antal förordningar och föreskrifter, som har meddelats med stöd av bestämmelser i miljöbalken. Förordningar beslutas av regeringen som i sin tur lämnar bemyndiganden till myndigheter att besluta om föreskrifter inom respektive ansvarsområden. Myndigheterna kan också ta fram vägledningar om hur man ska arbeta efter och tolka reglerna. Vid en samlad bedömning har vi funnit att det inte är lämpligt att förtydliganden om undantagsbestämmelsens tillämpningsområde görs genom en förordning eller myndighetsföreskrifter. Det kan inte uteslutas att detta skulle medföra att tillämpningsområdet utvidgas eller inskränks. Det skulle också kunna bli mindre hållbart över tid att en myndighet kan föreskriva vilka grenar av en viss areell näring som ska ges undantag från strandskyddsbestämmelserna. I stället har utredningen stannat vid att föreslå att vägledning om tillämpningen av undantagsbestämmelsen tas fram av ansvarig myndighet. En vägledning kan till exempel sammanfatta och ge en samlad överblick över rättsläget. Även om en vägledning inte är juridiskt bindande kan en sådan ge klarhet och mer lättillgängligt sammanfatta vad som hittills framkommit om tillämpningsområdet genom praxis och förarbetsuttalanden.

Utredningen föreslår därför att Naturvårdsverket, i samråd med andra berörda myndigheter, ges i uppdrag att ta fram vägledning gällande vad som innefattas i termerna jordbruket, fisket, vattenbruket, skogsbruket och renskötseln i 7 kap. 16 § 1 miljöbalken.

Det bör införas ett nytt särskilt skäl till dispens för småskaliga förvärvsverksamheter på landsbygden

Utredningen föreslår att det införs en ny möjlighet till dispens från strandskyddet för småskaliga förvärvsverksamheter i syfte att främja långsiktig sysselsättning på landsbygden. En gårdsbaserad fisketurismverksamhet eller naturturismverksamhet skulle exempelvis kunna anses vara en sådan småskalig förvärvsverksamhet. Vi menar att den föreslagna dispensgrunden kan skapa bättre förutsättningar för såväl diversifierade som självständiga gårdsbaserade verksamheter på landsbygden. Dispensgrunden kan vidare antas innebära ett incitament för småföretagande på landsbygden och i förlängningen bidra till landsbygdens attraktionskraft för både besökare och varaktigt boende.

Förslaget till särskilt skäl för dispens avser inte byggnader med mera som är avsedda för bostadsändamål. Sådana byggnader har en tydligt avhållande effekt för allmänheten. Med tanke på detta, och de krav på bland annat småskalighet och varaktighet som uppställs i den nu föreslagna paragrafen, anser utredningen att dispensgrunden även ska kunna tillämpas i vissa skärgårdsområden.

Förslaget bedöms även bidra till att öka strandskyddets legitimitet genom att en ny grund för dispens, som kan tillämpas i områden med låg bebyggelsegrad och lågt bebyggelsetryck på landsbygden, innebär ett sätt att differentiera strandskyddet.

Det finns samtidigt farhågor om vad en utökad möjlighet till dispens från strandskyddet kan innebära för de värden som strandskyddet syftar till att långsiktigt skydda. Exploateringen av landets stränder ökar. Detta trots pågående negativ påverkan på och förlust av biologisk mångfald och naturområden, samt synliga effekter av ett förändrat klimat. Ett stort antal internationella och nationella åtaganden ställer vidare krav på åtgärder för att minska påverkan och belastningen på bland annat kust- och havsmiljön. Dessutom bör beaktas att en verksamhet inom exempelvis naturturism ofta är beroende av att det finns tillgång till obebyggda, attraktiva och allemansrättsligt tillgängliga strandnära områden. Det är mot denna bakgrund angeläget att en ny grund för dispens från strandskyddet är utformad på ett väl avvägt sätt så att risken för en icke avsedd tillämpning minimeras. Det är även viktigt att tillämpningen följs upp i tillsynen.

Förslaget innebär att det ska införas ett nytt särskilt skäl för dispens från strandskyddet för byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för småskaliga förvärvsverksamheter som bedrivs varaktigt på landsbygden. För att det ska föreligga ett särskilt skäl enligt bestämmelsen krävs vidare att det strandnära läget innebär en fördel för byggnadens, anläggningens, anordningens eller åtgärdens funktion och att samma funktionella fördel inte kan uppnås utanför området.

Rekvisiten i den föreslagna bestämmelsen är kumulativa: samtliga rekvisit ska vara uppfyllda för att det ska anses finnas ett särskilt skäl för dispens. Vid bedömningen ska även enskilda intressen beaktas enligt 7 kap. 25 § miljöbalken. Dispensen ska vidare vara förenlig med strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § miljöbalken. Bestämmelsen om fri passage i 7 kap. 18 f § miljöbalken (som föreslås få beteckningen 18 g §) ska också tillämpas i dispensprövningen.

Utredningen föreslår vidare att Naturvårdsverket ges i uppdrag att i samråd med andra berörda myndigheter ta fram vägledning om den nya dispensgrunden.

Omsättningskravet justeras, men tas inte bort

Omsättningskravet, som gäller för att en bisyssla ska omfattas av undantagsbestämmelsen och för att exkludera hobbyverksamhet, har kritiserats för att vara otydligt med begränsade möjligheter till undantag. 2 Strandskyddsdelegationen har konstaterat att det inte är helt lätt att avgöra vad som är en sådan bisyssla, som omfattas av undantagsbestämmelsen, och vad som endast bedöms ge ett marginellt tillskott till personens försörjning. I sitt betänkande Strandskyddet i praktiken , SOU 2015:108, konstaterade vidare Strandskyddsdelegationen att undantaget ofta är svårt att tillämpa för de småföretagare som har små produktionsenheter och som för sin försörjning är beroende av inkomster från flera olika intäktskällor. Det har även framhållits att omsättningskravet missgynnar nystartare och generationsskiften där verksamheter är under uppbyggnad, och vissa säsongsbetonade näringsverksamheter.

Vi föreslår nu att delar av omsättningskravet ska justeras genom en lagändring av undantagsbestämmelsen i 7 kap. 16 § 1 miljöbalken, och att undantagsbestämmelsen även framöver ska exkludera hobbyverksamheter. Justeringen av omsättningskravet sker på så sätt att det görs ett tillägg till undantagsbestämmelsen där det föreskrivs att en bisyssla ska omfattas av undantagsbestämmelsen om näringen utgör förvärvsverksamhet, vilket dels lindrar delar av omsättningskravet, dels exkluderar hobbyverksamhet. Vi bedömer att justeringen av omsättningskravet bör leda till färre tillämpningsproblem och att det justerade omsättningskravet är bättre anpassat för de som har nystartad verksamhet inom de areella näringarna eller oregelbundna inkomster från en areell näring.

Vi föreslår vidare att kravet på att en verksamhet ska ha viss varaktighet, som redan i dag ställs på en areell näring för att den ska kunna omfattas av undantagsbestämmelsen, bör framgå av undantagsbestämmelsen genom en lagändring för att kravet ska vara mer förutsägbart för den enskilde.

Det funktionella kravet förtydligas

Det funktionella kravet i undantagsbestämmelsen i 7 kap. 16 § 1 miljöbalken innebär att anläggningen eller åtgärden för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddat område. I utredningens direktiv anges att detta krav, som infördes i paragrafen 2009, skapat tolkningsproblem och bör analyseras.

Det funktionella kravet är ett förtydligande av hur lagstiftaren avsåg att undantagsbestämmelsen skulle tolkas när regeln infördes i miljöbalken. Som utgångspunkt anser vi att det framstår som rimligt att uppställa detta funktionella krav i paragrafen. Om det skulle tas bort helt och hållet, skulle det medföra att det kan vidtas åtgärder och uppföras anläggningar inom strandskyddsområdet, där placering således lika gärna kan ske på annan plats. Enligt förarbetena till undantagsbestämmelsen bör hänsyn tas till om det skulle innebära orimliga merkostnader eller tidsförluster för näringsidkaren med en lokalisering utanför strandskyddsområdet. 3

Ett förslag på sätt att förtydliga det funktionella kravet är att göra ett tillägg i lagtexten gällande termen funktionellt samband , som bland annat förekommit i praxis från Mark- och miljööverdomstolen. Detta innebär ett förtydligande av att varje annan tänkbar placering inte ska behöva övervägas för en anläggning eller åtgärd, till exempel lokalisering på mark som en näringsidkare inte äger (men som denne skulle kunna förvärva).

Utredningen lämnar således förslag på att göra ett tillägg i paragrafen gällande termen funktionellt samband . Genom detta blir det tydligare att det funktionella kravet också kan uppfyllas genom att etablera ett funktionellt samband mellan anläggningen eller åtgärden och placeringen inom strandskyddsområdet.

Ikraftträdande och uppföljning

Utredningen föreslår att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 september 2025. Vi föreslår vidare att effekterna av lagändringarna ska följas upp och utvärderas av Naturvårdsverket tre år efter ikraftträdandet.