En trygg uppväxt utan nikotin, alkohol och lustgas

Att använda lustgas i berusningssyfte har under senare år blivit en allt vanligare företeelse bland barn och unga. Missbruk av lustgas medför en risk för skador. Under perioden 2021-2022 har Giftinformationscentralen rapporterat en kraftig ökning av samtal från privatpersoner och sjukhusfall. Den främsta risken med lustgas är syrebrist vid inandning vilket kan leda till medvetslöshet, tillfällig försvagning av hjärtmuskeln och att kroppens skyddsreflexer, t.ex. kräkreflexen, försvagas. Det finns även risk för beroende och en frekvent användning av lustgas kan leda till brist på vitamin b12, vilket kan orsaka nervproblem. Även blodvärden och benmärgen kan påverkas om lustgas används regelbundet.

Lustgas har flera legitima användningsområden inom bl.a. hälso- och sjukvården och livsmedelsindustrin. Lustgas som används i hälso- och sjukvården för bl.a. smärtlindring doseras alltid av utbildad hälso- och sjukvårdspersonal. Vid medicinskt bruk blandas lustgasen med syrgas innan den ges till patienter. Lustgaspatroner kan även köpas i vanliga butiker eller på internet för t.ex. matlagning, vilket här benämns icke-medicinsk användning. Eftersom det saknas reglering av lustgas för icke-medicinsk användning, såsom åldersgränser för köp, upplevs sådan användning som ofarlig. Det saknas anledning att begränsa den legitima användningen av lustgas mer än nödvändigt. Avsaknad av reglering medför dock att nätbutiker och gatuförsäljare kan främja intresset, vilket kan driva på användningen bland barn och unga och därigenom öka riskerna de utsätts för.

Flera andra länder har redan infört reglering i syfte att förhindra att lustgas används i berusningssyfte. Danmark införde 2020 en ny lag som förbjuder försäljning, marknadsföring och införsel av små lustgaspatroner till konsumenter under 18 år. Finland har valt att inkludera lustgas bland farliga kemikalier som inte får säljas genom detaljhandel om det finns anledning att misstänka att den köps i berusningssyfte eller på annat sätt missbrukas så att användningen kan medföra en särskild hälsorisk. I USA har försäljning och distribution av lustgas i konsumtionssyfte förbjudits i federal lag och flera delstater har infört liknande delstatslagar. Det finns även olika typer av förbud mot lustgas i Nya Zeeland och i delar av Storbritannien. Mot bakgrund av ovanstående finns det skäl att införa en reglering av lustgas när det gäller icke-medicinsk användning, t.ex. i form av åldersgränser. Framtida utveckling när det gäller vilka substanser eller ämnen som används i berusningssyfte innebär att det även finns skäl att analysera om nya bestämmelser bör omfatta även andra flyktiga ämnen och varor som innehåller ett flyktigt ämne, som vid inandning medför eller kan medföra berusning, t.ex. lim och thinner, inklusive sådana ämnen och varor som ännu inte har utvecklats. Utredaren ska i denna del av uppdraget överväga om det finns befintlig reglering som kan utvidgas för detta syfte.

Rökning har varit förbjudet på skolgårdar sedan 1994. Förbudet infördes för att skydda barn och ungdomar från att börja röka. Trots tiden som gått sedan införandet och de särskilda satsningar som regeringen gjort för att förstärka tillsynen av rökfria skolgårdar ser länsstyrelserna, enligt Folkhälsomyndighetens rapport över länsstyrelsernas och kommunernas ANDT-arbete 2011-2019, fortsatt brister i efterlevnaden av lagen. Enligt en rapport från STAD (Stockholm förebygger alkohol- och drogproblem) kan det också finnas en risk att rökningen flyttar från skolgården till en plats strax utanför skolans område. I Norge infördes tobaksfri skoltid 2014, med positivt resultat i form av minskad rökning bland barn och unga. Liknande reglering har även införts i flera andra länder. Där är utgångspunkten att elever inte får använda tobak under den tid som skoldagen pågår, i stället för att förbudet som i Sverige är knutet till en geografisk plats i form av skolgården. I samband med remissbehandlingen av betänkandet Hårdare regler för nya nikotinprodukter (SOU 2021:22) framförde även flera remissinstanser att Sverige snarast bör införa tobaks- och nikotinfri skoltid, likt flera av våra nordiska grannländer, för att skydda barn och unga. Mot bakgrund av detta finns skäl att överväga om tobaks- och nikotinfri skoltid för elever bör införas även i Sverige.

Sedan lång tid tillbaka får tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte säljas eller på annat sätt lämnas ut till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut en sådan vara eller produkt ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Om det finns särskild anledning att anta att varan eller produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år får den inte lämnas ut. Regeringen har föreslagit, och riksdagen har beslutat om, att det ska införas en motsvarande åldersgräns för tobaksfria nikotinprodukter (prop. 2021/22:200, bet. 2021/22:SoU31, rskr. 2021/22:443). Denna bestämmelse träder i kraft den 1 augusti 2022.

De allra flesta börjar använda tobak och nikotin under tonåren varför det finns starka skäl och mycket att vinna på att skjuta upp debuten. Att minska andelen barn och unga som börjar använda tobak och nikotinprodukter är ett av målen i ANDTS-strategin. I samband med remissbehandlingen av förslagen i SOU 2021:22 påpekade flera remissinstanser att langning måste förbjudas på liknande sätt som gäller i fråga om alkohol, för att säkerställa att åldersgränsen verkligen hindrar underåriga att få tillgång till tobak och nikotinprodukter. Detta har även påtalats av riksdagen som har tillkännagett för regeringen att regeringen bör se över frågan om att göra det straffbart att ge eller sälja tobaks- och nikotinprodukter till personer under 18 år (bet. 2021/22:SoU31 punkt 11, rskr. 2021/22:443). Mot bakgrund av detta finns det skäl att överväga om det bör införas ett förbud mot langning av sådana produkter.

Enligt lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter ska en styckförpackning innehålla ett visst minsta antal cigaretter, snusportioner eller gram rulltobak. I förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter finns bestämmelser som bl.a. begränsar den tillåtna mängden nikotinvätska i påfyllningsbehållare till e-cigaretter och ett förbud mot vätska som innehåller mer än 20 milligram nikotin per milliliter. Genom Folkhälsomyndighetens föreskrifter om gränsvärden och mätmetoder för tjära, nikotin och kolmonoxid samt krav för laboratorier vid verifiering av mätningar (HSLF-FS 2016:43) regleras även högsta tillåtna gränsvärde nikotin från cigaretter. Det saknas däremot bestämmelser om högsta tillåtna nikotinhalt i snus med tobak och i tobaksfria nikotinprodukter.

Regleringen av minsta förpackningsstorlek för snus motiverades i propositionen Ny lag om tobak och liknande produkter (prop. 2017/18:156) med att ett förbud mot små snusförpackningar kunde göra varan mindre attraktiv för ungdomar. Det tobaksfria snuset, som i dag är den vanligaste tobaksfria nikotinprodukten, är en produkt som liknar och används på ett motsvarande sätt som snus med tobak. Det finns därför anledning att se över om motsvarande krav på minsta antal portioner per styckförpackning bör införas även för tobaksfria nikotinprodukter, i syfte att göra produkten mindre attraktiv för ungdomar.

Bestämmelserna om nikotinvätskor grundar sig på tobaksproduktdirektivet. För andra tobaksfria nikotinprodukter finns det inga harmoniserade regler. I betänkandet SOU 2021:22 föreslog utredaren att Kemikalieinspektionen skulle få i uppdrag att ta fram ett förslag till begränsning av nikotin i tobaksfria nikotinprodukter. Kemikalieinspektionen avstyrkte förslaget i sitt remissvar, med motiveringen att behovet av och förutsättningarna för ett sådant förslag först behöver analyseras närmare.

Nikotinhalten i tobaksfritt snus varierar kraftigt, från cirka 3 milligram per gram till 50 milligram per gram. Då de tobaksfria nikotinprodukterna uppvisar samma beroendeframkallande och belönande egenskaper som tobaksvaror finns ett behov av att överväga om det bör införas en övre gräns för tillåten nikotinhalt i tobaksfria nikotinprodukter. Även i snus med tobak varierar nikotinhalten kraftigt och kan uppgå till så mycket som 45 milligram per gram, vilket är mer än fem gånger starkare än några av de vanligare snussorterna på marknaden med en nikotinhalt på omkring 8 milligram per gram (jfr SOU 2021:22 s. 250). I syfte att uppnå en enhetlig reglering för produkter som används på ett likartat sätt finns därför, mot bakgrund av den extremt höga nikotinhalten i vissa produkter, ett behov av att överväga om det bör införas en övre gräns för tillåten nikotinhalt i snus både med och utan tobak.

Marknadsföring av alkohol får inte rikta sig till barn och unga. Det hindrar dock inte att barn och unga möts av sådan marknadsföring i olika medier. Enligt alkohollagen ska kommersiella annonser för alkohol i periodiska skrifter eller motsvarande medier där tryckfrihetsförordningen är tillämplig kombineras med informationstexter av samma slag som krävs på tobaksområdet. I 13 § alkoholförordningen (2010:1636) anges elva alternativa informationstexter som annonsörerna har att välja bland. Texterna syftar till att informera konsumenterna om hälsorisker förknippade med alkoholkonsumtion samt att motverka marknadsföringens som regel positiva bild av alkoholdrycken i fråga.

Jämlikhetskommissionen konstaterade i sitt betänkande En gemensam angelägenhet (SOU 2020:46, vol. 2) att de olika informationstexterna är av varierande karaktär. Vissa informationstexter ansågs mycket allmänt hållna, medan andra ansågs mer konkreta och rimligen mer avskräckande. Jämlikhetskommissionen konstaterade att annonsörerna systematiskt väljer de mest harmlösa alternativen i alkoholförordningen och föreslog därför att de minst avskräckande alternativen borde tas bort från listan över tillåtna texter genom en ändring av förordningen.

Mot bakgrund av aktuell forskning om alkoholens hälsokonsekvenser finns det skäl att utvärdera informationstexterna och ta ett vidare grepp än Jämlikhetskommissionen föreslår, bl.a. genom att utvärdera om texter kan förtydligas, läggas till eller målgruppsanpassas. I arbetet kan varningstexterna på tobaksområdet beaktas. På tobaksområdet finns t.ex. krav på att olika varningstexter i så hög utsträckning som möjligt används lika många gånger. Mot bakgrund av att annonsörer oftare väljer de mer harmlösa alternativen finns det skäl att överväga motsvarande krav även vid marknadsföring av alkohol. I betänkandet Reglering av marknadsföring av alkohol via digitala medier (SOU 2017:113) föreslås att kravet på informationstexter ska utvidgas till att gälla för kommersiella annonser för alkoholdrycker i tidningar som ges ut på internet. Det kan finnas skäl att överväga om kravet bör utvidgas ytterligare.

I propositionen En förnyad strategi för politiken avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar 2021-2025 (prop. 2020/21:132), som överlämnades till riksdagen i mars 2021, föreslog regeringen en samlad nationell strategi med ett gemensamt och utvidgat övergripande mål för ANDTS-politiken. Det mål som föreslogs var ett samhälle fritt från narkotika och dopning med minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och spel om pengar samt ett minskat bruk av tobaks- och nikotinprodukter. Riksdagen avslog regeringens proposition och förslaget till ett nytt övergripande mål (bet. 2020/21:SoU25, rskr. 2020/21:375). I samband med att propositionen avslogs lämnade riksdagen även ett antal tillkännagivanden till regeringen. Riksdagen framförde bl.a. att regeringen bör återkomma med ett förslag till nytt övergripande mål som tar hänsyn till de varierande skadeverkningar som olika tobaks- och nikotinprodukter kan orsaka (bet. 2020/21:SoU25 punkt 3, rskr. 2020/21:375).

I ANDTS-strategin för perioden 2022-2025, som beslutades den 24 mars 2022, föreslog regeringen inte någon förändring av det övergripande målet för ANDTS-politiken (skr. 2021/22:213). I strategin gör regeringen bedömningen att en förändring av det övergripande målet för ANDTS-politiken och en ny inriktning för tobakspolitiken, vars mål under lång tid har varit att minska allt tobaksbruk inklusive bruket av rökfria tobaksprodukter såsom snus, kräver noggranna överväganden. Tobakspolitiken syftar till att skydda folkhälsan och framför allt barn och unga. Målet formulerades för att uppnå detta syfte, som alltjämt gör sig gällande. För att säkerställa att politiken fortsatt vilar på en vetenskaplig grund har regeringen gett Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) i uppdrag att sammanställa och tillgängliggöra kunskap om olika tobaks- och nikotinprodukters skadeverkningar (S2022/01825). Förutom ett fördjupat kunskapsunderlag i frågan om huruvida syftet att skydda folkhälsan och framför allt barn och unga, bättre uppnås med ett omformulerat mål, anser regeringen att det även behövs en analys av om en förändring av det övergripande målet, i enlighet med riksdagens tillkännagivande, står i överensstämmelse med Sveriges åtaganden enligt WHO:s ramkonvention om tobakskontroll respektive Sveriges skyldigheter enligt den harmoniserade EU-rätten på tobaksområdet. En sådan analys bör därför genomföras. Det uppdrag som regeringen har gett Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och SBU ska genomgående beaktas i analysen.

En förutsättning för att tillsynsmyndigheterna ska ha möjlighet att utöva en effektiv tillsyn är att de har tillräckliga befogenheter. Myndigheterna kan även ha behov av eller skyldighet att underrätta varandra om sådant som de i sin verksamhet får kännedom om och som är av betydelse för andra myndigheters tillsyn. Nuvarande sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) innebär t.ex. att Folkhälsomyndighetens tillsynsbeslut omfattas av sekretess. Det resulterar i att Folkhälsomyndigheten inte kan informera andra berörda myndigheter om sina beslut. Det kan därför finnas behov av sekretessbrytande bestämmelser.

Det framgår inte av alkohollagen att Folkhälsomyndigheten har ett tillsynsvägledande uppdrag. Av förarbeten till lagen framgår det dock att Folkhälsomyndighetens tillsynsuppdrag motsvarar vad som tidigare stod i lagtext, att rätten att ge vägledning följer av tillsynsansvaret och att det vägledande uppdraget inte behöver föreskrivas i lag (jfr prop. 2009/10:125). Eftersom brist på vägledning kan leda till olika bedömningar i olika delar av landet och bidra till en rättsosäkerhet gör regeringen dock nu bedömningen att ett förtydligande i alkohollagen om att Folkhälsomyndighetens tillsynsuppdrag också innefattar ett tillsynsvägledande uppdrag är motiverat.

Länsstyrelsen ska i dag utöva tillsyn inom länet genom att bl.a. biträda kommunerna med råd i deras verksamhet både på alkohol- och tobaksområdet. Det har framkommit frågor kring länsstyrelsens roll och befogenheter gentemot kommunerna, t.ex. när en kommun fattar beslut som inte följer alkohol- och tobakslagstiftningen och kommunerna medger lättnader i förhållande till kraven i alkohol- och tobakslagstiftningen. Länsstyrelserna har uttryckt att det är oklart vilken tillsyn de ska bedriva på tobaksområdet och att de saknar verktyg på både alkohol- och tobaksområdet för att upprätthålla lagstiftarens intentioner, då deras enda verktyg är att rikta kritik mot kommunernas beslut. Det kan leda till att efterlevnaden av lagarna blir sämre och att tillämpningen blir ojämlik nationellt. Länsstyrelsens tillsynsuppdrag och befogenheter på alkohol- och tobaksområdet bör därför ses över.

Folkhälsomyndigheten har tillsynsansvar över verksamhetsutövare som bedriver handel med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Vid överträdelser kan Folkhälsomyndigheten ingripa genom att göra en polisanmälan. Folkhälsomyndigheten saknar påtryckningsmöjligheter att kunna använda sig av i tillsynen för att se till att verksamhetsutövare inkommer med uteblivna begärda handlingar och åtgärdar brister i lagefterlevnad. Genom en laglig möjlighet att utfärda administrativa sanktioner mot överträdelser blir Folkhälsomyndighetens tillsyn effektivare och bidrar till att myndighetens ingripanden uppfattas mer proportionerliga än att polisanmäla. Möjligheten att meddela förbud förenad med sanktioner i enskilda ärenden kan vara aktuellt i de fall myndigheten konstaterar eller har rimliga skäl att anta att ett alkoholhaltigt preparat som tillhandahålls konsumenter på marknaden kan utgöra en risk för människors liv eller hälsa, när det t.ex. inte uppfyller myndighetens krav på denaturering.

Kommunerna kan i sitt tillsynsarbete ha behov av att enkelt få tillgång till resultatet av de kunskapsprov gällande alkohollagstiftningen som tillhandahålls av Folkhälsomyndigheten och som krävs för att få serveringstillstånd. Folkhälsomyndigheten har lämnat författningsförslag som skulle ge rättsligt stöd för kommunerna att ha direktåtkomst till Folkhälsomyndighetens register (S2018/01092). Det bör ses över om det finns ett behov av direktåtkomst eller om det behövs annan reglering som möjliggör för kommunerna att ta del av resultaten av proven.

Tillsynsmyndigheterna har rätt att ta ut avgifter för en stor del av den tillsyn som i dag bedrivs på alkohol- och tobaksområdet. Kommunerna har rätt att besluta om avgiftsnivåerna för sin tillsyn i enlighet med kommunallagens (2017:725) självkostnadsprincip, medan andra avgifter på tobaksområdet är fastställda i förordning eller myndighetsföreskrifter. Avseende tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare styrs förutsättningarna för avgiftsuttag delvis av tobaksproduktdirektivet. Det har dock framkommit att det finns behov av förtydliganden kring vilka tillsynsåtgärder som Folkhälsomyndigheten får ta ut avgift för och hur avgifterna ska beräknas. Kopplat till uppdraget att göra en översyn av tillsynen kan det uppkomma ytterligare behov av ändringar i Folkhälsomyndighetens och övriga tillsynsmyndigheters rätt att ta ut avgifter. Alla förslag till reglering av avgifter bör utgå från att avgifterna ska täcka myndigheternas tillsynskostnader och att det är den som omfattas av tillsynen som bör finansiera densamma.

Polismyndigheten har hemställt att ändringar ska göras i alkohollagen i syfte att ge svenska myndigheter befogenhet att genomföra tillsyn av alkoholutskänkningen på svenska fartyg i internationell sjöfart. Polismyndigheten har även lämnat förslag på författningsändringar (S2016/05752). Som skäl för hemställan konstaterar myndigheten bl.a. att den höga alkoholkonsumtionen på grund av kraftig överservering ombord på fartyg på Östersjön kan vara en betydande bidragande orsak till att många vålds- och sexualbrott sker där.

Färjorna i fråga färdas över både svenskt och internationellt territorialvatten. De svenska myndigheterna saknar befogenhet att genomföra tillsyn på svenska färjor i internationell trafik. Berörda myndigheter i Finland och Estland har däremot sådan befogenhet. Polismyndigheten bedömer att en viktig åtgärd för att minska antalet brott på färjorna är att krav på serveringstillstånd även ska omfatta internationell färjetrafik. Att ställa krav på serveringstillstånd, att möjliggöra för att sådana tillstånd kan återkallas och ge svenska myndigheter möjlighet att bedriva tillsyn, är enligt Polismyndigheten en förutsättning för att kunna påverka rederiernas servering av alkohol och därmed förebygga våldsbrott. Regeringen bedömer att sådana åtgärder kan vara motiverade även av folkhälsoskäl.

Enligt 13 kap. alkohollagen ska Folkhälsomyndigheten föra ett centralt register för tillsyn, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt för framställning av statistik. Av lagen framgår dock att de uppgifter som får behandlas i registret i stort sett är begränsade till kontaktuppgifter, förutom för sådan verksamhet som kräver serveringstillstånd.

Det innebär att det centrala registret inte kan användas för att hantera personuppgifter inom vissa verksamheter. Det finns även frågetecken kring det rättsliga stödet för personuppgiftsbehandlingen i förhållande till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). De personuppgifter som Folkhälsomyndigheten har behov av att hantera i det centrala registret har koppling till t.ex. handel med teknisk sprit samt rapporter om serveringsverksamhet och partihandel. För att mer resurseffektivt kunna bedriva tillsyn, uppföljning och utvärdering behöver fler personuppgifter än i dag kunna hanteras i det centrala registret. Det finns därför anledning att uppdatera regleringen i 13 kap. alkohollagen. Folkhälsomyndigheten har lämnat författningsförslag för detta ändamål (S2018/01092).

Den som av Skatteverket är godkänd som upplagshavare eller registrerad varumottagare är skyldig att årligen lämna en statistikrapport över sin hantering av alkoholdrycker till Folkhälsomyndigheten, oavsett om denne tillverkat alkoholdrycker eller inte (se 9 kap. 14 § alkohollagen). Verksamhetsutövaren ska registrera sin statistikrapport för försäljning/tillverkning hos Folkhälsomyndigheten. Det saknas dock sanktionsmöjligheter kopplade till kravet på statistikrapport och 2018 var det endast 77 procent av verksamhetsutövarna som rapporterade. Det behöver därför analyseras om det bör införas sanktioner, t.ex. förseningsavgift, i syfte att öka regelefterlevnaden.

Alkohollagen är i första hand en skyddslagstiftning. Vid kommunens prövning av en ansökan om serveringstillstånd där företagsekonomiska eller näringspolitiska intressen ställs mot alkoholpolitiska intressen, bör de alkoholpolitiska hänsynen ha företräde (jmf. prop. 1994/95:89 s. 62). De senaste åren har det emellertid kommit rapporter om att flera kommuner bortser från denna princip och att de näringspolitiska intressena ges företräde. Det finns därför skäl att bedöma om denna princip kan förtydligas och förstärkas, exempelvis genom att principen regleras i alkohollagen.

Det har tidigare, bl.a. i betänkandet En ny alkohollag (SOU 2009:22), konstaterats att om kravet på kök för allsidig matlagning tas bort skulle med stor sannolikhet ett antal rörelser av enklare karaktär få tillstånd att servera alkohol. Många gatukök skulle t.ex. kunna komma i fråga för ett sådant tillstånd och tillgängligheten till alkohol skulle öka. Vidare har forskning visat att tillgången till och förtäringen av lagad mat minskar risken för aggression och våld på krogen. Fortsatt bör verksamheter, som enligt kommunens bedömning, i stor utsträckning är inriktad på barnfamiljer och ungdomar inte komma i fråga för serveringstillstånd. Däremot finns det skäl att göra en översyn av reglerna för både stadigvarande och tillfälliga serveringstillstånd i syfte att få en tydligare reglering och mer enhetlig tillämpning. Det kan samtidigt finnas skäl att göra vissa andra förändringar för att modernisera regelverket. Reglerna bör anpassas till den utveckling som skett i samhället sedan de nuvarande reglerna tillkom 2011, t.ex. i fråga om olika sätt att laga mat och olika inriktningar på serveringsställen.

Riksdagen har tillkännagett för regeringen att det behöver bli enklare för seriösa aktörer att få stadigvarande serveringstillstånd samt att reglerna bör bli enklare och mindre godtyckliga (bet. 2021/22:SoU10, punkt 5 reservation 7, rskr. 2021/22:150). Riksdagen anför bl.a. att man bör utreda om kravet på att serveringsställen måste ha ett eget kök i anslutning till serveringslokalen samt tillhandahålla lagad eller på annat sätt tillredd mat bör slopas. Lagstiftningen behöver enligt riksdagen moderniseras och anpassas till dagens samhälle och det behöver bli enklare för seriösa aktörer att få stadigvarande serveringstillstånd.

Det bör därför enligt regeringen bedömas om det finns krav som är onödigt betungande. För att bedöma vilka aktörer som är seriösa krävs att den tillståndsgivande kommunen gör en prövning som är både rättssäker och effektiv. Kraven behöver därför fortsatt vara högt ställda men också tydliga och enkla att tillämpa.

Det finns även bestämmelser i alkohollagen som kan behöva förtydligas, t.ex. kraven på sittplatser inomhus och hur kravet på överblickbar serveringsyta ska uppfyllas när tillfälliga serveringstillstånd ges för festivaler och liknande som hålls på stora områden. Det är oklart om lagens krav på ordning och nykterhet endast gäller tillståndspliktig servering eller även vid försäljning av folköl. När det gäller bestämmelserna om krav på brandsäkerhet har det i tillsynssammanhang uppstått oklarheter om vem som ska bedöma antalet personer som tillåts vistas i en viss lokal. Vidare används vissa begrepp inte på ett enhetligt sätt i alkohollagen. Exempelvis omfattar begreppet "alkoholdrycker" även folköl, men begreppet används i bestämmelser som endast avser tillståndspliktig alkoholdrycksförsäljning. Mot bakgrund av dessa oklarheter i lagen är det motiverat att göra en översyn i syfte att modernisera, förtydliga och förenkla reglerna kopplade till servering av alkohol. Detta bl.a. för att underlätta för tillsynsmyndigheterna att göra korrekta och enhetliga bedömningar.

Provsmakning av alkoholdrycker regleras i 8 kap. 6 och 7 §§ alkohollagen. Det saknas dock regler om vad som gäller för provsmakning som arrangeras av någon som saknar serveringstillstånd eller någon som enbart serverar folköl, vilket inte kräver serveringstillstånd. Lagen ger inte heller möjlighet för andra, exempelvis en yrkesförening inom alkoholdrycksbranschen, att arrangera provsmakning för allmänheten.

Alkoholtillverkare har rätt att anordna provsmakning, en bestämmelse som föreslogs av regeringen mot bakgrund av att det inte infördes en möjlighet till gårdsförsäljning (prop. 2009/10:125 s. 114). Provsmakning ansågs vara ett bra sätt för tillverkare att göra sina produkter kända och efterfrågade på Systembolaget. Det framgår dock inte närmare vad som avsågs med rekvisiten i bestämmelsen. Att anordna provsmakning för allmänheten är numera vanligt, men bestämmelsen tillämpas på olika sätt. Frågor som uppstått är t.ex. vilken mängd dryck som ska serveras för att det ska anses som provsmakning, vad som ska räknas som råvaror som produceras på den egna gården och om även provsmakning av folköl får erbjudas. En översyn av bestämmelserna om provsmakning är därför motiverad.

Den som har ett stadigvarande serveringstillstånd för cateringverksamhet har rätt att servera färdiglagad mat och alkoholdrycker till slutna sällskap antingen i en för tillfället hyrd lokal eller i ett enskilt hem. Varje tillfälle och lokal ska anmälas och godkännas av kommunen i förväg. Syftet är bl.a. att möjliggöra tillsyn i lokalen. Vid catering i någons hem krävs det inte att kommunen ska utöva tillsyn i hemmet. Däremot krävs det även vid catering att tillståndsinnehavaren eller serveringsansvarig person har tillsyn över serveringen och är närvarande på serveringsstället under hela serveringstiden, så att serveringspersonalen kan kontrollera vilka gäster som får tillgång till alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat och kan se om olägenheter uppstår.

Under covid-19-pandemin började vissa restauranger erbjuda hemleverans av mat och alkoholdryck inom ramen för sitt tillstånd för catering för slutna sällskap. Varje cateringtillfälle ska anmälas till kommunen men det är ovanligt att serveringspersonal stannar kvar i det privata hemmet efter att mat och dryck överlämnats eller serverats. Kommunerna i fråga har dock tolkat alkohollagen som att serveringstiden anses avslutad när mat och dryck har överlämnats eller serverats och att lagens bestämmelser därefter inte gäller. Flera kommunala beslut att bevilja serveringstillstånd för cateringverksamhet, som i själva verket har karaktären av hemleverans av och detaljhandel med alkoholdrycker i samband med hemleverans av mat, har prövats i domstol genom laglighetsprövning. Domstolarna har dock ansett sig ha begränsat utrymme att upphäva besluten, då laglighetsprövning är en formaliserad prövning av beslutets laglighet utifrån lagtextens ordalydelse. Alkohollagen saknar tydlig reglering som definierar vad som är serveringstid i cateringsammanhang samt vilka krav som ställs på närvarande serveringspersonal. Vidare har det framkommit att begreppet "slutet sällskap" används i bred bemärkelse och har tillämpats på evenemang med tusentals personer. Av dessa skäl finns det anledning att förtydliga alkohollagens bestämmelser om catering.

Det är enligt 3 kap. 9 § alkohollagen i princip förbjudet att i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat. Det s.k. tillhandagåendeförbudet syftar till att begränsa privata vinstintressen i försäljningen av alkoholdrycker, t.ex. mellanhänder mellan säljare och köpare. Det har dock förekommit att olika verksamhetsutövare erbjuder leveranstjänster som en mellanhand mellan Systembolaget och konsumenter. Andra kommersiella förmedlingsaktörer marknadsför och förmedlar möjligheten att köpa alkoholdrycker via digitala plattformar och förmedlar försäljning via bl.a. Systembolagets webbplats. De senare erbjuder dock inte i sig någon transporthjälp varför det är oklart om de omfattas av tillhandagåendeförbudet.

Den gemensamma nämnaren är att marknadsföring och förmedling av alkoholdrycker sker i en miljö av kommersiella budskap som kan sammanblandas med detaljhandel. Aktörernas affärsmodell utgörs av ett privat vinstintresse av att öka alkoholförsäljningen till svenska konsumenter. Kunderna möts ofta av budskap som Systembolaget är avsett att förhindra, såsom information om realisation, prissänkningar, fynd och säljstarter. Marknadsföringen bidrar till att normalisera bruk av alkohol och öka alkoholkonsumtionen. Denna utveckling förutsågs inte av lagstiftaren vid utformningen av nuvarande lagstiftning. På spelområdet finns det ett främjandeförbud mot tillhandahållande och främjande av otillåtet spel. Det finns skäl att överväga motsvarande reglering på alkoholområdet.