En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga

I utredningens uppdrag ingår inte att lämna förslag i fråga om det straffrättsliga påföljdssystemet eller straffprocessuella regelverket.

Utredningens arbete och utgångpunkter

Utredningens förslag grundar sig på den ordning med ungdomskriminalitetsnämnd som infördes i Danmark 2019. Grundstenarna i den danska ordningen bygger på att staten, genom berörda myndigheter, griper in, beslutar om och följer upp brottsförebyggande åtgärder till barn och unga mellan 10 och 17 år som har begått eller misstänks för allvarlig brottslighet. Syftet är att förhindra att barn och unga begår brott och involveras i en kriminell livsstil. Beslut om åtgärder fattas av en oberoende nämnd som är sammansatt av ledamöter från både rättsväsendet och kommunen med kompetens om och erfarenhet av målgruppen. Ordföranden ska vara en ordinarie domare och de andra två ledamöterna från polisen respektive kommunens socialtjänst. Höga krav ställs på enskilda barn och unga och deras vårdnadshavare för att tydliggöra det egna ansvaret att komma till rätta med en negativ situation. Staten ansvarar för att följa upp och kontrollera att de brottsförebyggande åtgärderna genomförs så att insatser snabbt kan vidtas om utvecklingen går åt fel håll. I Danmark är det motsvarande Kriminalvården som har detta ansvar.

Av utredningens direktiv framgår att förslagen ska utgå från ett statligt huvudmannaskap. En svensk ordning liknande den danska innebär således att staten i vissa delar får ansvar för beslut om och uppföljning av brottsförebyggande insatser till enskilda barn och unga. Även om kommunernas övergripande ansvar för målgruppen kvarstår innebär förslaget i vissa delar en inskränkning i den kommunala självstyrelsen.

Ett system liknande det danska kan i en svensk kontext inte se identiskt ut. Vid utformningen av förslagen har utredningen haft att förhålla sig bl.a. till det befintliga straffrättsliga systemet och den sociala skyddslagstiftningen i Sverige. Förslagen i sin helhet har i så stor utsträckning som möjligt anpassats till befintligt regelverk och förhållanden i Sverige utan att frångå de huvudsakliga grundstenar som reformen i Danmark vilar på. Utredningen har även tagit del av pågående lagstiftningsarbete inom angränsande områden. Vidare har utredningen beaktat de erfarenheter som hittills redovisats avseende det danska systemet sedan 2019 och gjort anpassningar och förbättringar utifrån detta. De delar av förslagen som omfattar ett statligt huvudmannaskap utgår från den svenska förvaltningsmodellen och därmed den styrning som tillämpas för svenska myndigheter.

Möjligheter och utmaningar med att införa en ordning liknande den danska

De senaste årens allvarliga samhällsutveckling i Sverige med allt fler och allt yngre barn och unga som involveras i grov våldsbrottslighet behöver bemötas med nya åtgärder. Det har riktats kritik mot samhällets förmåga att förebygga barns och ungas involvering i kriminella nätverk. Behovet av att staten tar ett tydligare ansvar för styrning på det brottsförebyggande området har betonats. Ett system liknande det danska skulle kunna bidra till att ge en tydligare helhetsbild av vilka brottsförebyggande åtgärder som vidtas till en målgrupp som samhället i dag har stora utmaningar att klara av, hur de genomförs och vilken effekt de får. Detta skulle kunna ligga till grund för ett mer enhetligt, effektivt och långsiktigt brottsförebyggande arbete till en målgrupp som har stor negativ påverkan på samhället.

Även om det brottsförebyggande arbetet har utvecklats i Sverige under senare år, ser det fortfarande väldigt olika ut i olika kommuner och delar av landet. Ett system där staten tar ansvar för att besluta om, och följa upp insatser till barn och unga i målgruppen blir inte som i dag avhängigt av kommunens prioriteringar och resurser för individer i målgruppen. Den enskildes delaktighet och eget ansvar för att komma till rätta med en negativ situation eller utveckling tydliggörs samtidigt som det säkerställs att den enskilde får stöd att uppfylla och genomföra de krav som ställs genom beslutade åtgärder. Vidare förbättras möjligheterna att ge barn och unga samma åtgärder oavsett var han eller hon bor. En svensk ordning som i högre utsträckning än den danska inriktas på att brottsförebyggande åtgärder sätts in i ett tidigt skede kan också leda till att mer ingripande åtgärder såsom tvångsplacering enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, eller straffrättsliga åtgärder kan undvikas.

Skillnaderna mellan Sverige och Danmark är emellertid stora i flera avseenden, bl.a. ser den socialrättsliga och förvaltningsrättsliga regleringen och traditionen olika ut. Även om de utvärderingar som hittills genomförts i Danmark talar för att ungdomskriminalitetsnämnden i flera avseenden tycks uppfylla sitt syfte finns det ännu ingen närmare forskning eller andra studier av hur reformen faktiskt har påverkat ungdomskriminaliteten i Danmark. Vissa studier har gjorts av reformens brottsförebyggande effekter och resultatet tyder på en viss brottsförebyggande effekt för dem under 15 år, men inte för de som är äldre. Vidare pågår för närvarande ett omfattande utvecklingsarbete i Sverige avseende den aktuella målgruppen. Flera lagändringar på det sociala och straffrättsliga området har aviserats. Bland annat övervägs en sänkning av straffmyndighetsåldern och förslag ska lämnas som ger socialtjänsten betydligt mer kraftfulla verktyg att hantera den aktuella målgruppen. Härutöver ska förslag lämnas som möjliggör en mer omfattande informationsdelning mellan berörda aktörer i det brottsförebyggande arbetet. Utredningens förslag kommer under det fortsatta beredningsarbetet att behöva samordnas med förslag om lagändringar som kan komma att lämnas av andra utredningar.

Utredningens förslag

En statlig ordning för beslut om och uppföljning av individuella brottsförebyggande åtgärder för barn och unga

En reform med statligt huvudmannaskap ska i likhet med den danska ordningen syfta till att tillräckliga och ändamålsenliga åtgärder vidtas för att skydda och förhindra barn och unga från att begå brott och involveras i en kriminell livsstil.

En ny lag om brottsförebyggande åtgärder för unga

I likhet med den danska ordningen föreslår utredningen att beslut om och uppföljning av individuella brottsförebyggande åtgärder till barn och unga i målgruppen bör regleras i en ny särskild lag. Lagen ska benämnas lagen om brottsförebyggande åtgärder för unga. Förslaget innebär en särskild ordning såväl i förhållande till socialtjänstlagen (2001:453) som annan lagstiftning, såsom LVU och straffrätten. I lagen ska tydliga ansvarsförhållanden samt rättigheter och skyldigheter för enskilda i den nya ordningen regleras. Utredningen lämnar även förslag till förordningsbestämmelser i fråga om den närmare regleringen av organisation och förfarande vid myndigheterna.

Målgruppen ska vara barn och unga som riskerar att involveras i brottslighet av allvarligt slag

Barn och unga med hemvist i Sverige som är under 18 år och som riskerar att begå brott av allvarligt slag ska omfattas av reformen. Utredningen föreslår ingen nedre åldersgräns.

Utredningen har identifierat andra kriterier än i Danmark för att nå de barn och unga som löper stor risk att dras in i allvarlig brottslighet. Bedömningen av om det finns en sådan risk ska grundas på den enskildes beteende, levnadsförhållanden, eventuell brottslighet och övriga omständigheter. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om barnet eller den unge vistas i en kriminell miljö. Beslut om brottsförebyggande åtgärder bör baseras på en samlad bedömning av olika omständigheter som sammantaget talar för att barnet eller den unge är i riskzonen för att utveckla en destruktiv kriminell livsstil. En sådan ordning innebär att samhället kan gripa in i ett tidigare skede jämfört med i Danmark och att den svenska processen kan vara både snabbare och mer effektiv, jämfört med den danska. Det tydliggörs också att systemet inte är straffrättsligt. Barn och unga kan involveras successivt i kriminalitet och det kan vara svårt att identifiera en tydlig gräns när ett barn eller ung person har gått från att vara i riskzonen för att hamna i kriminalitet till att ha etablerat ett kriminellt beteende. Även om det inte kan klarläggas att ett visst enskilt brott har begåtts kan det ändå vara uppenbart att barnet eller den unge riskerar att dras in i kriminalitet och är i behov av åtgärder.

Omfattningen av målgruppen i Sverige

Utredningen har bedömt att antalet barn och unga som kommer att omfattas av reformen kommer att uppgå till mellan 1 500 och 2 000 nya individer årligen. Det är dock svårt att bedöma hur många barn och unga som riskerar att utveckla en kriminell livsstil och begå brott av allvarligt slag i framtiden. Nyligen gjorda bedömningar av antalet barn och unga under 18 år som ansluter sig till eller befinner sig i kriminella nätverk har genomförts av Polismyndigheten och Brottsförebyggande rådet. Uppgifterna behöver betraktas med försiktighet eftersom det finns ett stort mörkertal och andra osäkerhetsfaktorer. De geografiska skillnaderna är stora och antalet varierar också över tid beroende på brottsutvecklingen och andra faktorer, vilket gör att den organisation som ska byggas upp behöver ha ett stort mått av flexibilitet.

En ny statlig myndighet mot ungdomskriminalitet ska inrättas

I likhet med den danska ordningen föreslår utredningen att en ny nationell statlig myndighet inrättas, Myndigheten mot ungdomskriminalitet, MUK. Vid MUK ska finnas sju regionala beslutsorgan som fattar beslut om individuella brottsförebyggande åtgärder till barn och unga i målgruppen. Beslutsorganen ska bestå av tre ledamöter. Ordföranden ska vara eller ha varit domare. Övriga ledamöter ska vara anställda av Polismyndigheten och en kommun. De ska ha erfarenhet av arbete med barn och unga.

En ny myndighet innebär en möjlighet att prioriterera målgruppen och lägga fokus på den allvarliga problematik som behöver omhändertas. Arbetet ska bedrivas i takt med det pågående utvecklingsarbetet inom området och i nära samverkan med andra aktörer. Det kommer att krävas stora insatser för att informera barn och unga, vårdnadshavare, och andra berörda om den nya ordningen. Vidare ska myndigheten sammanställa och sprida kunskap om vilka brottsförebyggande åtgärder som vidtas för målgruppen samt vilken effekt de får. Dessa kunskaper kan ligga till grund för ett mer effektivt och träffsäkert brottsförebyggande arbete till en målgrupp som har stor negativ påverkan på samhället. Myndigheten kan på så sätt bidra med stöd till kommunerna i det brottsförebyggande arbetet med barn och unga i riskzonen för kriminalitet.

Kriminalvården eller Myndigheten mot ungdomskriminalitet är tänkbara som ansvarig statlig huvudman för uppföljning och kontroll

Utredningen har analyserat befintliga statliga myndigheter och landat i att Kriminalvården, i likhet med den danska motsvarigheten, har kunskap, erfarenhet och en befintlig regional organisation som är ändamålsenlig för uppföljning och kontroll av den nya myndighetens beslut. Samtidigt har Kriminalvården stora utmaningar och det finns principiella invändningar mot att myndigheten skulle få ett uttalat brottsförebyggande uppdrag. Utredningen lämnar därför två alternativa förslag.

Alternativ 1

MUK får ansvar för att besluta om individuella brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. Kriminalvården får ansvar för att följa upp och kontrollera genomförandet av de brottsförebyggande åtgärderna.

Alternativ 2

MUK får ansvar både för att besluta om individuella brottsförebyggande åtgärder för barn och unga och för att följa upp och kontrollera att de brottsförebyggande åtgärderna genomförs.

Polismyndigheten ska ansvara för att identifiera och hänvisa ärenden till Myndigheten mot ungdomskriminalitet

Polismyndigheten ska hänvisa ett ärende till MUK om det finns risk för att barnet eller den unge kommer att begå brott av allvarligt slag. Bedömningen av om det finns en sådan risk ska grundas på barnets eller den unges beteende, levnadsförhållanden, eventuell brottslighet och övriga omständigheter. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om barnet eller den unge vistas i en kriminell miljö. Innan Polismyndigheten fattar beslut om att hänvisa ett ärende ska uppgifter om barnet eller den unge inhämtas från ansvarig kommun.

Nya åtaganden för kommunerna

Förslagen innebär nya åtaganden för kommunerna under hela processen. Inför ett beslut i MUK ska ett yttrande inhämtas från socialnämnden. Socialnämndens yttrande ska innehålla en bedömning av risken för att barnet eller den unge kommer begå brott av allvarligt slag och förslag på lämpliga brottsförebyggande åtgärder för barnet eller den unge. Socialnämnden ska utse en särskild handläggare för barnet eller den unge. Socialnämnden ska också ansvara för att verkställa de insatser som MUK beslutar om.

Handlingsplan med brottsförebyggande åtgärder

Om MUK bedömer att det finns risk för att barnet eller den unge kommer begå brott av allvarligt slag ska ett beslut fattas om en handlingsplan med brottsförebyggande åtgärder. Riskbedömningen är densamma som vid Polismyndigheten men grundas på ett mer omfattande och utförligt beslutsunderlag. De brottsförebyggande åtgärderna ska utgå från barnets eller den unges och vårdnadshavarens behov, förutsättningar och förhållanden.

En handlingsplan ska innehålla en eller flera brottsförebyggande åtgärder i form av insatser och krav. Vid prövningen av vilka insatser och krav som en handlingsplan ska innehålla ska barnets eller den unges och vårdnadshavarens inställning till varje åtgärd samt lämpligheten av åtgärden i övrigt beaktas. Åtgärder kan beslutas även utan samtycke. En handlingsplan ska vara tidsbestämd och gälla i högst två år. När det finns behov får MUK efter en förnyad prövning fatta beslut om ändring eller upphörande av en handlingsplan. Beslut om handlingsplanen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Om det finns skäl för det ska MUK även kunna anmoda socialnämnden att ta ställning till behovet av en ansökan om vård med stöd av LVU samt till behovet av sådant stöd eller sådana insatser till vårdnadshavare som socialnämnden kan besluta om.

Förfarandet vid Myndigheten mot ungdomskriminalitet

Ärenden hos MUK ska handläggas skyndsamt. Offentligt biträde ska förordnas för barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare i ärenden och mål som rör beslut om handlingsplan eller förnyad prövning av en handlingsplan, om det inte kan antas att behov av biträde saknas.

Det personliga mötet i Myndigheten mot ungdomskriminalitet

MUK ska avgöra ärenden efter muntlig handläggning i form av ett personligt möte vid de regionala beslutsorganen. Barnet eller den unge samt hans eller hennes vårdnadshavare är skyldiga att delta vid mötet. Till mötet ska även socialnämnden och den myndighet som ansvarar för uppföljningen kallas. Även en stödperson för barnet eller den unge får medverka, om det inte är olämpligt.

Mötet ska utformas och anpassas så att barnet eller den unge kan tillgodogöra sig syftet och innehållet. Barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare ska få tillfälle att yttra sig. Barnet eller den unge ska få tillfälle att framföra sin åsikt.

Verkställighet av beslut

Socialnämnden ska ansvara för att barnet eller den unge genomför de insatser som framgår av handlingsplanen. Om det finns behov av ytterligare insatser enligt socialtjänstlagen under verkställigheten av en handlingsplan får socialnämnden, utan att ändra handlingsplanen, besluta om sådana insatser. Verkställigheten ska bedrivas i nära samråd med den myndighet som ansvarar för uppföljningen.

Uppföljning och kontroll av att de brottsförebyggande åtgärderna genomförs

Det ska noggrant följas upp och kontrolleras att åtgärderna i en handlingsplan verkställs och genomförs. Barnet eller den unge ska få en särskild ungdomshandläggare vid den myndighet som ansvarar för uppföljningen. Kontroll av att barnet eller den unge genomför åtgärderna i handlingsplanen ska göras minst en gång i veckan under den inledande perioden av handlingsplanens giltighetstid. Vid god efterlevnad kan kontrollerna därefter göras mer sällan, dock minst en gång per månad. Uppföljningen ska även omfatta regelbundna möten med barnet eller den unge. Ett första uppföljningsmöte ska genomföras senast sju dagar efter det att ett beslut om handlingsplan har fattats. Vid mötet ska ungdomshandläggaren, barnet eller den unge, dennes vårdnadshavare och den särskilda handläggare som socialnämnden har utsett för den unge delta.

Åtgärder vid misskötsamhet eller om handlingsplanen inte genomförs av andra skäl

Om barnet eller den unge missköter genomförandet av åtgärderna i handlingsplanen eller uteblir från uppföljningsmötena ska åtgärder vidtas omgående. Den myndighet som ansvarar för uppföljning och kontroll ska snarast kalla till ett särskilt uppföljningsmöte samt lämna en skriftlig uppmaning. Vid upprepad misskötsamhet kan myndigheten göra hembesök hos barnet eller den unge, om detta inte är uppenbart olämpligt. MUK ska underrättas om misskötsamheten eller om handlingsplanen inte genomförs av andra skäl. MUK har då möjlighet att ta upp ärendet till förnyad prövning. Om det är särskilt påkallat får MUK förelägga socialnämnden att vidta åtgärder för att barnet eller den unge ska kunna genomföra åtgärder i handlingsplanen på ett ändamålsenligt sätt samt förordna om Polismyndighetens hjälp att söka efter och hämta den unge till ett möte vid den myndighet som ansvarar för uppföljning och kontroll.

Sekretess och dataskydd

Utredningen föreslår att sekretess ska gälla för uppgifter om enskilda som förekommer i MUK:s verksamhet. Vidare föreslås att det införs sekretessbrytande bestämmelser för att MUK:s verksamhet ska kunna bedrivas effektivt. För att den nya ordningen ska fungera krävs att berörda myndigheter har möjlighet att utbyta nödvändig information om barnet eller den unge under hela processen.

Enligt utredningens bedömning krävs en mer djupgående analys av frågor om sekretess och dataskydd. En sådan analys behöver göras i ett annat sammanhang och är avhängig vilket av utredningens förslag om ansvarig myndighet som väljs.

Genomförande av förslagen

Utredningens förslag om en ny ordning för beslut om och uppföljning av individuella brottsförebyggande åtgärder är ett nytt inslag i den svenska förvaltningsmodellen och ett nytt åtagande för staten. Det innebär också nya uppgifter för kommunerna. Att genomföra förslagen är en omfattande process som noggrant behöver förberedas för att genomförandet ska bli så effektivt som möjligt. Utredningen föreslår därför att regeringen utser en särskild utredare som ska förbereda och genomföra reformen. Det pågående utvecklingsarbetet och eventuella lagändringar som genomförs på det brottsförebyggande området måste beaktas i detta arbete.

Uppföljning och återrapportering av verksamheten i sin helhet

MUK ska regelbundet vart fjärde år lämna en samlad redovisning till regeringen av myndighetens, övriga myndigheters och kommunernas arbete enligt lagen om brottsförebyggande åtgärder för unga.

Utvärdering av reformen

Det är angeläget att reformen utvärderas, liksom i Danmark. Utredningen föreslår att Statskontoret eller annan lämplig myndighet ska få i uppdrag att följa upp och utvärdera reformen utifrån de mål som riksdagen och regeringen har angett. Utvärderingen bör avse effektivitet, resursutnyttjande, organisation och samverkan mellan myndigheterna. Vidare föreslås att Brottsförebyggande rådet eller annan lämplig myndighet får uppdrag att utvärdera reformen när det gäller dess effekter på kriminalitet bland barn och unga samt barns och ungas rättigheter, delaktighet och integritet.