Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida

Graviditetspenning kan utgå till arbetstagare och egenföretagare vid risker i arbetsmiljön samt vid nedsatt arbetsförmåga i fysiskt påfrestande arbete. Graviditetspenning vid risker i arbetsmiljön gäller från och med den dag den gravida blir förbjuden att arbeta på grund risker i arbetsmiljön. Graviditetspenning vid fysiskt ansträngande arbete kan utgå från och med den sextionde dagen innan beräknad förlossning. För båda förmånerna gäller att de utgår som längst till och med den elfte dagen innan den beräknade förlossningen.

En gravid kan beviljas sjukpenning om hon har en arbetsförmågenedsättning som bedöms bero på sjukdom. Föräldrapenning kan nyttjas från och med den sextionde dagen innan beräknad förlossning om den gravida avstår från arbete.

Samtliga förmåner handläggs av Försäkringskassan. Graviditetspenning har historiskt varit en förmån inom vilken utgiftsnivåerna har varit stabila. Covid-19 gav dock upphov till kraftigt förhöjda utgifter för graviditetspenning under 2021 och 2022. Utgifterna inom graviditetspenningen låg 2022 på cirka 1,2 miljarder kronor. För 2023 och närmast följande år beräknar Försäkringskassan att utgifterna kommer att ligga på ungefär 650–700 miljoner kronor årligen. 1

Gravidas nyttjande av socialförsäkringsförmåner

Det är ovanligt att inte vara ledig från arbetet i slutet av graviditeten och nästan 81 procent av de kvinnor som födde barn under 2019 nyttjade någon socialförsäkringsförmån under graviditetens sista 60 dagar. Var femte gravid kvinna beviljades graviditetspenning någon gång under graviditeten varav nästan 12 procent på grund av risker i arbetsmiljön. Nästan 29 procent var sjukskrivna med sjukpenning någon gång under graviditeten, och av dem hade drygt 8 procent påbörjat sin sjukskrivning innan de blev gravida. Av de kvinnor som var sjukskrivna under graviditeten påbörjade 21 procent en period med graviditetspenning efter sjukskrivningen, varav 56 procent dagen efter att deras sjukskrivning var slut.

Nästan 66 procent av de kvinnor som födde barn under 2019 nyttjade föräldrapenning någon gång under graviditeten. Av dem var det 40 procent som kombinerade föräldrapenning med sjuk- eller graviditetspenning under graviditeten. Gravida som beviljas sjuk- eller graviditetspenning tar ut betydligt färre nettodagar med föräldrapenning jämfört med de som bara nyttjar föräldrapenning.

Gravidas inkomster sjunker under graviditeten, men olika snabbt och olika mycket i olika grupper. Kvinnor som beviljas ersättning hade i genomsnitt lägre inkomster under hela graviditeten jämfört med de som arbetade eller tog ut semester men inte nyttjade någon ersättning. Deras inkomster sjönk under graviditetens sista två till tre månader medan inkomsterna bland de som inte nyttjar någon ersättning sjönk först under graviditetens sista månad. Utredningens beräkningar visar att nästan 88 procent av de gravida antingen nyttjar föräldrapenning, graviditetspenning eller sjukpenning alternativt har en inkomstförlust på minst 25 procent månaden innan förlossningen Bland de resterande återfinns bland annat de kvinnor som tar ut semester i slutet av graviditeten och många av de som är lediga utan ersättning under sista dagarna eller veckorna innan förlossningen.

Graviditetspenning och även sjukpenning beviljas i högre utsträckning till gravida inom vissa yrkesgrupper. Bland de som beviljas graviditetspenning är gravida inom yrken som kräver fördjupad högskolekompetens inom hälso- och sjukvård, omsorgsyrken, försäljningsyrken, byggverksamhet och maskinell tillverkning och yrken med kortare utbildning eller introduktion överrepresenterade. Kvinnor inom omsorgsyrken är överrepresenterade även bland de som beviljas sjukpenning medan nyttjandet av föräldrapenning är mer jämnt fördelat mellan olika yrken.

Svårigheter i gravidas socialförsäkringsskydd i dag

Kvinnor förvärvsarbetar i hög utsträckning. Därför är det viktigt att socialförsäkringsförmånerna omhändertar arbetsförmågenedsättning vid graviditet. Att socialförsäkringsskyddet vid graviditet är likvärdigt skyddet vid sjukdom är inte minst viktigt ur jämställdhetssynpunkt.

Sjukpenning utgår för arbetsförmågenedsättning orsakad av sjukdom. Det finns ingen definition av sjukdom men socialvårdskommitténs uttalande från 1944 har blivit vägledande. 2 I detta undantas besvär relaterade till graviditet eftersom dessa beskrivs som en del av det naturliga livsförloppet. Det innebär att gravida kan ha svårare än andra att bli sjukskrivna och beviljas sjukpenning för sin nedsatta arbetsförmåga.

Taket vid beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten i graviditetspenningen är lägre än i sjukpenningen. Det innebär att det kan vara ekonomiskt mer lönsamt för en gravid att söka sjukpenning för sin arbetsförmågenedsättning. Detta samtidigt som det kan vara svårare för dem att beviljas förmånen.

Graviditetspenning utgår inte för de tio sista dagarna före beräknad förlossning. Detta eftersom man vid införandet tänkte sig att de flesta kvinnor skulle behöva vara lediga då. De gravida hänvisades till att i stället använda föräldrapenning under dessa dagar. Det innebär att graviditetspenningen brister i försäkringsmässighet. Den gravida som inte får eller kan arbeta på grund av risker i arbetsmiljön eller nedsatt arbetsförmåga i fysiskt ansträngande arbete får i praktiken inte någon särskild inkomstbortfallskompensation för dessa sista dagar av graviditeten.

Under de sista dagarna av graviditeten behöver de flesta gravida vila. Den förmån som kvinnan då kan använda är föräldrapenningen. Föräldrapenningen är en förmån som primärt är tänkt att användas för att underlätta för föräldrar att kombinera arbetsliv och familjeliv. Föräldrapenningens konstruktion medför att nyttjande av dagar under graviditet ger sämre möjlighet att kombinera arbetsliv och familjeliv när barnet är fött. På grund av förmånens konstruktion kan gravida pressa sig hårdare än nödvändigt för att spara föräldrapenningdagar till när barnet är fött. Representanter för vårdprofessioner som möter gravida har påtalat att de sett dessa tendenser. Detta samtidigt som det finns mycket som tyder på att en period av vila innan förlossningen kan ha positiva effekter för den gravida och kan underlätta förlossningen.

Den gravida har ett utbyggt skydd för sitt arbete, i form av rätten till omplacering enligt föräldraledighetslagen. När en arbetsgivare får kännedom om att en arbetstagare är gravid ska arbetsgivaren göra en riskbedömning av arbetsmiljön. Om arbetsgivaren identifierar risker som inte kan undanröjas ska hen undersöka om den gravida kan omplaceras till annat arbete inom verksamheten. Om någon omplacering inte kan ordnas ska kvinnan ges ledighet och hon kan ansöka om graviditetspenning. Gravida kvinnor har även rätt till omplacering vid nedsatt arbetsförmåga i ett fysiskt ansträngande arbete. För att graviditetspenning ska kunna beviljas ska möjligheterna till omplacering vara uttömda. Sedan tidigare har det i flera granskningar påtalats att arbetsgivarutlåtandena i dessa frågor är informationsfattiga och att Försäkringskassan i praktiken inte utreder frågan om omplacering. Arbetstagarorganisationer och arbetsgivarorganisationer har olika bilder av i vilken utsträckning omplaceringar kommer till stånd och hur de fungerar.

Uppgifter till utredningen pekar på att arbetsgivares kännedom om risker kan förbättras. För studerande gäller att de saknar rätt till graviditetspenning vid risker i studiemiljön, t.ex. vid praktik.

Utredningens överväganden och förslag

Tillägg i sjukpenningregelverket i syfte att minska risken för diskriminering av gravida

Gravida kan ha sämre möjlighet att beviljas sjukpenning än andra försäkrade. I syfte att minska risken för att gravida diskrimineras vid rätten till sjukpenning föreslår utredningen att det i sjukpenningregelverket ska förtydligas att en gravid inte ska anses vara frisk om en ickegravid hade ansetts vara sjuk med motsvarande symtom och arbete.

Höjt tak vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst i graviditetspenningen

Taket vid beräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten i graviditetspenningen ligger på 7,5 prisbasbelopp. Utredningen föreslår att taket ska höjas till samma nivå som inom sjukpenningen, 10 prisbasbelopp. På så sätt ges kvinnor med högre inkomster ett bättre socialförsäkringsskydd inom graviditetspenningen. Förslaget innebär att försäkringsskyddet vid arbetsförmågenedsättning på grund av graviditet blir mer likvärdigt försäkringsskyddet vid arbetsförmåga nedsatt på grund av sjukdom.

Alla besvär som orsakas eller förvärras av graviditeten ska beaktas vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning i ett fysiskt påfrestande arbete

Utredningen anser att det saknas skäl att göra skillnad på besvär som sätter ner den gravidas arbetsförmåga i det fysiskt påfrestande arbetet och föreslår därför att även psykiska besvär ska beaktas vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning.

Graviditetspenningens förmånsperiod ska förlängas

Graviditetspenning utgår till och med den elfte dagen innan beräknad förlossning. Detta innebär att socialförsäkringsskyddet vid risker i arbetsmiljön eller nedsatt arbetsförmåga på grund av graviditet är sämre än socialförsäkringsskyddet för nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Utredningen föreslår att förmånsperioden ska förlängas till och med dagen före faktisk förlossning.

En icke-behovsprövad graviditetspenning ska införas

Många kvinnor har behov av vila i slutet av graviditeten. Forskning pekar på att det kan finnas hälsofördelar för kvinnor av en period av vila i slutet av graviditeten. Den förmån som kan användas i slutet av graviditeten är föräldrapenning. Den gravida som använder föräldrapenning har dock färre dagar kvar att nyttja för att vårda barnet när det väl är fött samt att dela jämställt på med en eventuell partner. Utredningen anser att förmåner som avser att möta behov som uppstår under graviditet bör renodlas från förmåner som syftar till att möta behov som uppstått när barnet är fött. Utredningen föreslår att en icke-behovsprövad graviditetspenning ska kunna nyttjas de sista sju kalenderdagarna innan beräknad förlossning och fram till och med dagen före den faktiska förlossningen. Förmånen ska vara arbetsbaserad och utgå på sjukpenningnivå om 240-dagarsvillkoret i 12 kap. 35 § socialförsäkringsbalken är uppfyllt. Rätt till ledighet i omfattningarna en fjärdedel, halv, tre fjärdedelar och hel under perioden från och med sju dagar före beräknad förlossning till och med dagen före faktisk förlossning införs i föräldraledighetslagen.

Utredningen gör även bedömningen att regelverket avseende föräldrapenning samt föräldraledighetslagen bör ses över i syfte att förbättra förutsättningarna för ett jämställt uttag av betald och obetald föräldraledighet efter det att barnet har fötts.

Det ska inte i dagsläget införas en rätt till graviditetspenning vid psykiskt påfrestande arbete

Utredningen har utifrån aktuell forskning övervägt om en självständig rätt till graviditetspenning vid psykiskt påfrestande arbete ska införas. Utredningen har funnit att det i dag saknas underlag för de avvägningar som behöver göras i frågan. Arbetsförhållanden som medför psykisk uttröttning och stark psykisk påverkan kan ge rätt till graviditetspenning vid risker i arbetsmiljön.

Samlade överväganden avseende omplacering

Rätten till omplacering är ett skydd för kvinnans arbete under graviditeten. Bilden av hur det fungerar med omplaceringar är dock splittrad och mer underlag behövs. Utredningen föreslår därför att Jämställdhetsmyndigheten ges i uppdrag att bland annat undersöka i vilken utsträckning omplaceringar kommer till stånd och hur de som kommer till stånd fungerar.

Om en omplacering inte är möjlig kan den gravida ansöka om graviditetspenning. För att Försäkringskassan ska kunna pröva rätten till graviditetspenning krävs att det har gjorts sannolikt i ärendet att omplacering inte är möjlig. Enligt utredningen utreder Försäkringskassan inte denna fråga tillräckligt i dag. Det finns även brister i det underlag som arbetsgivare inkommer med i frågan, och allt för ofta inkommer inget utlåtande från arbetsgivaren. Utredningen föreslår därför att arbetsgivaren ska bli skyldig att inkomma med sådan information som behövs i graviditetspenningärendet och att Försäkringskassan ska kontakta arbetsgivaren direkt i stället för att, som i dag, be kvinnan inkomma med arbetsgivarens utlåtande. Utredningen föreslår även att Försäkringskassan ska arbeta mer aktivt med dessa frågor.

Om arbetsgivaren bedömer att en omplacering inte kan komma till stånd kan hen ge den gravida rätt till ledighet utan lön. Detta innebär att den gravida riskerar att hamna i en svår situation om Försäkringskassan gör bedömningen att graviditetspenning inte kan beviljas efter- som det inte är visat att omplacering inte är möjlig. Utredningen anser att det är en brist att föräldraledighetslagen och socialförsäkringsbalken inte är tydligare kopplade i detta avseende. Det saknas underlag avseende hur det förhåller sig i dessa frågor i dag. Om den översyn som Jämställdhetsmyndigheten ska göra av bl.a. hur omplaceringsrätten fungerar visar att arbetsgivare medger rätt till ledighet utan lön för en kvinna på ett sådant sätt att hon inte kan erhålla skälig ersättning anser utredningen att åtgärder behöver vidtas i frågan.

Utredningen bedömer att omplacering på deltid bör kunna bli vanligare och lämnar i detta syfte förslag om ett förtydligande om att omplacering kan ske på hel- respektive deltid. Utredningen föreslår även ett förtydligande av att omplaceringsmöjligheterna ska prövas varannan månad.

Regeringsuppdrag kring risker i arbetsmiljön

Det finns, enligt uppgift från bland annat Arbetsmiljöverket, brister i arbetsgivares kännedom om risker i arbetsmiljön för gravida. Utredningen föreslår att Arbetsmiljöverket ges i uppdrag att granska arbetsgivares kännedom om risker i arbetsmiljön för gravida och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra denna kännedom. Myndigheten ska även i högre grad bistå arbetsgivare i frågor kring riskbedömningar av gravidas arbetsmiljö. Utredningen föreslår även att Myndigheten för arbetsmiljökunskap ges i uppdrag att samla aktuell forskning om risker i arbetsmiljön för gravida och sprida denna.

Rätt till ledighet med ersättning för studenter vid risker i studiemiljön

Gravida studerande har inte rätt till graviditetspenning vid risker i studiemiljön. Utredningen föreslår att gravida studerande ska ges rätt till ledighet med fortsatt studiestöd vid risker i studiemiljön. I första hand ska dock situationen lösas genom anpassningar och omplaceringar.

Tillägg gällande arbetslöshetsförsäkringen

Utredningen föreslår att tid med graviditetspenning och icke-behovsprövad graviditetspenning ska räknas som överhoppningsbar tid vid fastställande av ramtid i arbetslöshetsförsäkringen. Vidare ska graviditetspenning och icke-behovsprövad graviditetspenning kunna räknas in i den arbetssökandes normalarbetstid.

Slopande av flerbarnstillägget för andra barnet

Utredningen föreslår att flerbarnstillägget för andra barnet inom barnbidraget tas bort och att medlen används till att finansiera förslagen i betänkandet. Tidigare utredningar och granskningar har visat att flerbarnstillägget för andra barnet är ett kostsamt och ineffektivt sätt att förbättra barnfamiljernas ekonomiska levnadsstandard.

Ikraftträdande

Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

Konsekvenser

Utredningens förslag bedöms innebära förbättringar för gravida arbetstagare. Arbetsförmågenedsättning på grund av graviditet får ett mer likartat socialförsäkringsskydd som arbetsförmågenedsättning på grund av sjukdom. Risken för diskriminering i sjukpenningen bedöms minska. Inkomstbortfallsprincipen stärks och förmånsperioden förlängs inom graviditetspenningen. Det ökar försäkringsmässigheten i graviditetspenningen. Förslagen innebär ett större fokus på omplacering och det kan bidra till att stärka den gravidas rätt till arbete under graviditeten. Den icke-behovsprövade graviditetspenningen innebär att gravida inte på samma sätt som i dag behöver ställas inför valet att nyttja föräldrapenningdagar för vila inför förlossningen eller att spara dessa dagar för framtida samvaro med barnet.

Utredningens förslag om att arbetsgivare ska inkomma med underlag i frågan om omplacering i ett ärende om graviditetspenning och ompröva omplaceringsmöjligheterna varannan månad innebär till stor del förtydliganden av det som redan i dag gäller för arbetsgivare. Den utökade administrativa bördan bedöms därför som låg och kan ytterligare minskas genom Försäkringskassan i högre utsträckning möjliggör digitala intyg. Utredningens förslag om slopat flerbarnstillägg för andra barnet påverkar barnfamiljer. Utredningens övriga förslag tillsammans med att flerbarnstillägget för andra barnet tas bort beräknas göra att medianen av den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet minskar med 462 kronor per år för barnfamiljer. Det motsvarar en minskning med 0,15 procent. Sammantaget bedömer utredningen att utredningens förslag ger en bättre kompensation för gravida kvinnor samtidigt som påverkan på barnhushållens disponibla inkomster per konsumtionsenhet är mycket liten.

Förslagens bedöms innebära besparingar för staten eftersom besparingen som uppstår vid slopandet av flerbarnstillägget för andra barnet är större än kostnaderna för övriga förslag i betänkandet.