En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande

I plan- och bygglagen avser flera av bestämmelserna bedömningsfrågor om lämplig användning av mark- och vattenområden, men också frågor om främjande av hushållning med vatten, hänsynstagande till vattenförhållanden och förutsättningar att ordna vattenförsörjning vid planläggning och byggande. I lagen finns också ett krav på att följa miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken, eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. miljöbalken, vid planläggning och i andra ärenden enligt plan- och bygglagen. Slutligen finns i plan- och bygglagen flera bestämmelser om hänsynstagande till risken för översvämning.

Reformbehovet

Våra analyser visar att det finns flera utmaningar med dagens reglering om vatten i plan- och bygglagen. För det första uppfattas bestämmelserna om att följa miljökvalitetsnormer för vatten i plan- och bygglagen med hänvisning till 5 kap. miljöbalken som både otydliga och svåra att tillämpa. Det är i denna del också oklart om regleringen uppfyller kraven inom unionsrätten. Vi har konstaterat att problembilden i denna del inte bara hänger ihop med hur hänvisningarna i plan- och bygglagen ser ut till bestämmelserna i 5 kap. miljöbalken. Vi gör även bedömningen att bestämmelserna i både 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen är otydliga och svåra att tillämpa för landets kommuner. Detta gäller särskilt i förhållande till planläggningssituationen. Vid en genomgång av miljökvalitetskraven i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen har vi också kunnat konstatera att alla de möjligheter till undantag från kraven som återfinns inom EU-rätten inte har genomförts i svensk rätt, vilket försvårar den svenska tillämpningen av kraven vid planläggning, men också vid prövning av verksamheter och åtgärder.

För det andra har vi kunnat konstatera att det i dag i plan- och bygglagen helt saknas bestämmelser om hur dagvatten bör hanteras vid planläggning och byggande. Detta skapar osäkerhet och försämrar kommunernas förutsättningar att ta omhand sådana frågor vid planläggning och byggande. Samtidigt ökar behovet av att hantera skyfall och annat dagvatten, bl.a. som en följd av klimatförändringarna. Problematiken kan i sin tur även försämra möjligheterna att uppnå de miljökvalitetsnormer som är beslutade för varje vattenförekomst. Även i lagen om allmänna vattentjänster saknas närmare bestämmelser och verktyg för att hantera specifika frågor om dagvatten skilt från hanteringen av avloppsvatten.

Slutligen visar vår genomgång att dagens reglering om hänsynstagande till möjligheterna att ordna vattenförsörjning, inklusive dricksvattenförsörjning, vid planläggning och byggande i stort fungerar bra. I denna del handlar utmaningen framför allt om att säkerställa dricksvattenförsörjningen utifrån ett säkerhets- och vattenbristperspektiv. Flera allmänna vattentäkter saknar i dag ett sådant skydd som behövs både för att säkerställa landets dricksvattenförsörjning i dag och i framtiden och för att uppfylla vattendirektivets krav på erforderligt skydd.

Våra utgångspunkter

Ytterst har vår utgångspunkt varit att förslagen ska lösa de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv, men också de därmed nära sammanhängande utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetet. Samtidigt har vår allmänna utgångspunkt varit att förslagen ska vara hållbara, effektiva och rättssäkra. I enlighet med vad som anges i utredningsdirektiven förhåller sig förslagen också till det kommunala självbestämmandet och till den byggrätt som följer av en detaljplan.

Våra förslag

Förenklade och förtydligade bestämmelser om miljökvalitet för vatten

Vi lämnar flera förslag på förtydliganden av bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Detta gäller i första hand hur frågor om miljökvalitet ska hanteras i planläggningssituationen och vilka undantag som kan göras från krav på viss miljökvalitet för vatten i sammanhanget.

En viktig förändring är att det tydliggörs att den myndighet som planlägger kan klara vattendirektivets s.k. försämrings- och äventyrandeförbud inte bara genom skyddsbestämmelser inom planområdet utan också genom att, som ett komplement till planen, besluta, avtala eller vidta skyddsåtgärder utanför planområdet.

Samtidigt utökas de skyddsåtgärder som är möjliga att bestämma i en detaljplan eller områdesbestämmelser i syfte att motverka sådan otillåten påverkan på vattenmiljön som avses med försämrings- och äventyrandeförbuden.

En annan förändring är att undantagen från miljökvalitetskraven för vattenmiljö utökas för att bättre återspegla de undantag från miljökvalitetskraven som EU-rätten möjliggör. I denna del föreslår

vi för det första att s.k. blandningszoner ska utpekas. Syftet med förslaget är bl.a. att öka transparensen kring hur mätningar ska göras för att anses vara representativa för ytvattenförekomster och utsläppspunkter. Gränsvärdesnormer får under vissa förutsättningar överträdas i en sådan zon.

För det andra föreslår vi ett nytt undantag för situationen att en överträdelse av en gränsvärdesnorm beror på en föroreningskälla utanför Sveriges gränser och effektiva åtgärder inte kan vidtas för att uppnå den status som vattnet ska ha enligt normerna.

Ett tredje nytt undantag avser sådana tillfälliga och kortvariga försämringar av vattenmiljön i samband med direkta utsläpp från konstruktions- och byggnadsarbeten och liknande verksamheter på eller i marken som kommer i kontakt med grundvatten. Även sådan kortvarig försämring är tillåten efter beslut av en myndighet eller kommun.

För det fjärde tydliggör vi att den befintliga undantagssituationen till följd av ett allmänintresse av större vikt även omfattar planläggning.

De i vattenförvaltningsförordningen förekommande uttrycken

”orimliga kostnader” respektive ”höga kostnader” ersätts av uttrycket ”kostnader som är högre än värdet av nyttan/målet”. Syftet med ändringen är att bättre återspegla kraven i vattendirektivet och tydliggöra den samhällsekonomiska avvägning som ska göras i dessa situationer.

Vidare tydliggörs att en planläggande myndighet, på motsvarande sätt som i dag gäller för prövningsmyndigheter enligt miljöbalken, i samband med planläggning kan hämta in ett yttrande från berörd vattenmyndighet om utredningen i planärendet ger anledning att anta att något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som har lagts till grund för en sådan norm och den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att planlägga.

Om det behövs för att uppnå en miljökvalitetsnorm ges en region, en kommun eller några kommuner tillsammans inom ett vattendistrikt en möjlighet att fastställa ett regionalt eller lokalt åtgärdsprogram för regionen, kommunen eller kommunerna med konkreta åtgärder per vattenförekomst utifrån ett vattenavrinningsområdesperspektiv. Syftet med ändringen är att öka sannolikheten både för uppfyllandet av åtgärdsprogrammet för vattendistriktet som helhet och uppnåendet av vattenförekomsters miljökvalitetsnormer. Ett regionalt eller lokalt åtgärdsprogram ska vara förenligt med åtgärdsprogrammet för vattendistriktet. Den som upprättar ett förslag till regionalt eller kommunalt åtgärdsprogram ska ge berörda möjlighet att lämna synpunkter på förslaget. Ett regionalt eller lokalt åtgärdsprogram ska fastställas av regionfullmäktige eller kommunfullmäktige.

I plan- och bygglagen avgränsas tillämpningen av bestämmelserna om miljökvalitet till planläggningssituationen. Likaså tydliggörs på vilket sätt hänsyn till bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken behöver tas vid planläggning i regionplan, översiktsplan respektive detaljplan eller områdesbestämmelser. Regleringen i miljöbalken om regeringens roll i hanteringen av frågor om miljökvalitet vid planläggning enligt plan- och bygglagen slopas och ersätts av en möjlighet för regeringen att besluta om ett planföreläggande enligt plan- och bygglagen om det behövs för att tillgodose intresset att bestämmelserna om miljökvalitet enligt 5 kap. miljöbalken inte ska överträdas.

Både i miljöbalken och plan- och bygglagen görs ändringar av de processuella reglerna för att tydliggöra att vattenmyndigheten inte har någon självständig roll i planläggningsprocessen enligt plan- och bygglagen. I stället bevakas de frågor som rör bestämmelserna om miljökvalitet för vatten av berörd länsstyrelse, som i sin tur inhämtar yttrande från vattenmyndigheten om förslaget till en detaljplan eller områdesbestämmelser innefattar en tillämpning av undantag från bestämmelserna om miljökvalitet för vatten.

Förslagen till ändringar i 5 kap. miljöbalken medför behov av följdändringar i flera författningar, bl.a. i väglagen och lagen om byggande av järnväg. Syftet med de samlade förslagen är både att säkerställa att frågor om miljökvalitet tas omhand vid planläggning och att detta görs genom en så effektiv process som möjligt. Sammantaget bör förslagen leda till ökad tydlighet och ge bättre förutsättningar både för utökad planläggning och för en hållbar fysisk samhällsplanering.

Förenklade och förtydligade bestämmelser om dagvattenhantering

I plan- och bygglagen förtydligas att möjligheterna att hantera dagvatten är ett sådant allmänt intresse som behöver beaktas vid bedömningen av lämplig utformning och placering av bebyggelse och byggnadsverk. Vidare införs bestämmelser om vilka krav som bör ställas avseende hantering av dagvatten vid planläggning i detaljplan och områdesbestämmelser samt i skälig utsträckning vid bebyggande av en tomt. Bl.a. ges kommunen möjlighet att i en detaljplan bestämma skyddsåtgärder för att motverka en sådan otillåten påverkan på vattenmiljön som strider mot försämrings- och äventyrandeförbuden. Det förtydligas också att ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för dagvattenhantering.

Även i lagen om allmänna vattentjänster förtydligas att dagvattenhantering är en egen vattentjänst skild från avloppshantering. Vidare införs en möjlighet för kommunen att, om det behövs för att bidra till en förbättrad funktion eller ökad säkerhet hos en allmän vaanläggning, förelägga en fastighetsägare inom verksamhetsområdet att vidta eller underhålla sådana dagvattenåtgärder på tomten som framgår av skyddsbestämmelser eller andra planbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om sådana planbestämmelser saknas får kommunen besluta ett motsvarande föreläggande om åtgärderna inte strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser för området och inte heller oskäligt inskränker fastighetsägarens rätt till användning av den allmänna anläggningen. Vid bedömningen av om det finns förutsättningar för ett sådant föreläggande som avses i den senare situationen ska kommunens vattentjänstplan ge vägledning. Kommunen får förena ett sådant föreläggande med vite. Om de förelagda åtgärderna kan anses gå utöver fastighetsägarens ordinarie ansvar för hantering av dagvatten på tomten, har fastighetsägaren rätt till ersättning för den skada som föreläggandet medför. En anmälan om ersättning behöver lämnas till kommunen inom tre månader från det att föreläggandet har fått laga kraft. Kommunens kostnader för sådana ersättningskrav får täckas av va-avgiften.

Både i plan- och bygglagen och i lagen om allmänna vattentjänster införs en legaldefinition av termen dagvatten. I lagen om allmänna vattentjänster införs också en legaldefinition av termerna avlopp och dagvattenhantering.

Förtydligade bestämmelser om dricksvattenförsörjning, krav på hushållning med vatten och skydd av vattenområden

I plan- och bygglagen förtydligas att en obebyggd tomt ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den går att tillgodose krav på både vattenförsörjning och avlopp. Detsamma gäller när en lov- eller anmälningspliktig åtgärd på en byggnad vidtas på en bebyggd tomt. Bestämmelsen kommer i första hand att bli tillämplig när en lovpliktig åtgärd vidtas i ett område som omfattas av en äldre detaljplan i vilken frågan om vattenförsörjning eller avlopp inte har tagits omhand.

Vidare förtydligas att regionen vid planering i regionplan enligt 7 kap. plan- och bygglagen ska redovisa hur hänsyn har tagits till kommunala vattentjänstplaner. Syftet med ändringen är att koppla ihop planeringen av vattenförsörjningstjänsterna enligt lagen om allmänna vattentjänster med den fysiska planeringen i plan- och bygglagen. Sammantaget kan ändringen medföra att ökad vikt läggs vid vattenförsörjningsfrågan och på frågans samordning på olika planeringsnivåer.

När det gäller frågan om att säkerställa dricksvattenförsörjningen utifrån ett vattenbristperspektiv förtydligas att kommunen i samband med planläggning i detaljplan, om det finns särskilda skäl, kan bestämma skyddsåtgärder för att motverka eller förebygga brist på vatten. Särskilda skäl finns exempelvis om bebyggelse behöver placeras i områden med svag magasinerande förmåga av grundvatten, såsom exempelvis på Gotland och Öland, eller där vattenbrist ofta uppstår av andra geologiska eller klimatrelaterade skäl. Kravet på särskilda skäl innebär att sådana planbestämmelser inte bör beslutas slentrianmässigt i alla detaljplaner. Krav på utförande av sådana skyddsåtgärder kan också uppställas som ett villkor för att få lov eller startbesked. Vid bestämmande om en dagvattenanläggning i en plan får kommunen också bestämma att anläggningen ska ha den placering eller det utförande som behövs för att hantera vattenbrist.

I lagen om allmänna vattentjänster införs ett nytt bemyndigande enligt vilket regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, länsstyrelsen eller kommunen får meddela ytterligare föreskrifter om förbud eller begränsningar av användningen av dricksvatten vid vattenbrist eller risk för vattenbrist. Om en fastighetsägare bryter mot sådana föreskrifter om förbud eller om begränsning av användningen av dricksvatten eller ett beslut som har meddelats med stöd av en sådan föreskrift ges huvudmannen en möjlighet att stänga av vattenförsörjningen till en fastighet. Regleringen innebär en skärpning jämfört med de rekommendationer om användningen av dricksvatten som kommuner meddelar i dag med stöd av branschorganisationen Svensk Vattens allmänna bestämmelser (ABVA).

I lagen om allmänna vattentjänster införs också ett krav på landets kommuner att, om det behövs för att säkerställa ett tillräckligt skydd av en allmän vattentäkt som ger mer än tio kubikmeter per dygn i genomsnitt eller som försörjer fler än 50 personer ska kommunen eller va-huvudmannen hos berörd länsstyrelse ansöka om skydd av vattenområdet enligt 7 kap. miljöbalken eller kommunen besluta om skydd av vattenområdet enligt 7 kap. miljöbalken. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa ett tillräckligt skydd av sådana vattentäkter som enligt vattendirektivet ska ha ett erforderligt skydd.

Några andra förslag för att förenkla processerna och öka samordningen mellan miljöbalken och plan- och bygglagen

I plan- och bygglagen införs ett krav på att kommunen i översiktsplanen ska beskriva om översiktsplanen avviker från en havsplan och i så fall på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen. Bestämmelsen ska tillämpas på motsvarande sätt som i dag gäller vid en avvikelse från en regionplan. Syftet med bestämmelsen är att göra kommunerna mer uppmärksamma på vad som gäller enligt havsplanen samt tydliggöra havsplanens vägledande funktion. Tillämpningen av bestämmelsen bör också leda till en ökad samordning av användningen av havsområdena.

I miljöbalken föreslås att strandskydd inte ska återinträda när en detaljplan eller områdesbestämmelser ersätts med en ny detaljplan och ändamålet med planområdet är detsamma som i den äldre planen. Syftet med ändringen är att underlätta processen för ändringar och upphävande av detaljplaner. Av motsvarande skäl föreslås i lagen om införande av miljöbalken att strandskydd inte ska återinträda när en äldre generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan, om frågan om upphävande av strandskyddet sedan tidigare har prövats särskilt.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2026. Detta gäller för samtliga ändringar utom den justering som föreslås i lagen (2018:1408) om ändring av miljöbalken som föreslås träda i kraft den 1 januari 2029.

För ändringarna i plan- och bygglagen, miljöbalken, väglagen, lagen om byggande av järnväg, lagen om allmänna vattentjänster, vattenförvaltningsförordningen och plan- och byggförordningen föreslås övergångsbestämmelser som innebär att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Detta gäller med undantag för bestämmelsen om ändrade regler för återinträde av strandskydd i miljöbalken. Denna ändring bör gälla för alla sådana ärenden direkt från ikraftträdandet.

Avseende förslaget till ny föreläggandemöjlighet för kommunen i lagen om allmänna vattentjänster bör denna möjlighet gälla endast i förhållande till detaljplaner och områdesbestämmelser som har beslutats från den 1 januari 2027.

Övriga föreslagna författningsändringar bör gälla direkt vid ikraftträdandet.

Genomförandefrågor

Med våra förslag har vi lagt fokus på att lösa behoven av ändringar i berörda regelverk. För att få till stånd en riktigt effektiv process krävs också att det finns förutsättningar för en god tillämpning av regelverket. För detta krävs både informationsinsatser och arbete med nytt och uppdaterat vägledningsmaterial från berörda myndigheter. Vi har identifierat behov av flera sådana insatser. Detta gäller i första hand vägledning av kommuners och regioners hantering av frågor om miljökvalitet för vatten vid planläggning enligt plan- och bygglagen, men också behov av nytt vägledningsmaterial för vattenmyndigheternas bedömningar av exempelvis förklaring av konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster vid urban markanvändning, dvs. vid befintlig bebyggelse och hamnar, med stöd av vattenförvaltningsförordningen.

Förslagens konsekvenser

Vi gör bedömningen att förslagen som helhet bör leda till en enklare och tydligare hantering av vattenfrågor vid plan- och byggprocesser enligt plan- och bygglagen, planläggnings- och tillståndsprocesser enligt exempelvis miljöbalken och väglagen, vattentjänstfrågor enligt lagen om allmänna vattentjänster och vattenförvaltningsfrågor enligt vattenförvaltningsförordningen. Vi bedömer även att förslagen på längre sikt kan leda till besparingsmöjligheter med anledning av den ökade tydligheten som förslagen innebär, när regelförändringarna genomförts och både länsstyrelser, kommuner och andra statliga myndigheter känner sig trygga med vilka krav som ska ställas och på hur reglerna ska tolkas och tillämpas.

Två av förslagen innebär en potentiell inskränkning i det kommunala självbestämmandet. Detta gäller dels förslaget att ge regeringen en möjlighet att förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det behövs för att tillgodose att bestämmelserna om miljökvalitet i 5 kap. miljöbalken inte överträds, dels förslaget att kommunen om det behövs för att säkerställa ett tillräckligt skydd av en allmän vattentäkt som ger mer än tio kubikmeter per dygn igenomsnitt eller som försörjer fler än 50 personer, ska besluta om eller ansöka om skydd av vattentäkten enligt 7 kap. miljöbalken. När det gäller sådana förslag ska en avvägning göras mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Vi gör bedömningen att förslagen inte går längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till vikten av att säkerställa Sveriges skyldigheter enligt EU-rätten.

Några av förslagen kommer att medföra ökade kostnader, särskilt initialt. Inledningsvis kommer ett genomförande av de samlade förslagen att medföra behov av ett tillfälligt tillskott av medel för informations- och utbildningsinsatser samt nytt vägledningsmaterial för Boverket. Kostnaden beräknas uppgå till totalt fyra miljoner kronor fördelade på två år. Även Havs- och vattenmyndigheten och

Sveriges geologiska undersökning bör tillföras medel för framtagande av nytt vägledningsmaterial med motsvarande totalt två respektive en miljon kronor.

Flera av förslagen berör vattenmyndigheternas arbete, exempelvis förslaget att förtydliga möjligheterna att begära omprövning av en miljökvalitetsnorm för vatten respektive förslagen med utökade möjligheter att göra undantag från de s.k. försämrings- och äventyrandeförbuden. Vår bedömning är att de länsstyrelser som är vattenmyndighet, som en följd av förslagen, dels permanent bör tillskjutas medel motsvarande en halv årsarbetskraft för arbete med yttranden och översyn av miljökvalitetsnormer, dels under en inledande treårsperiod bör tillskjutas ytterligare medel motsvarande en halv årsarbetskraft för utpekande av blandningszoner. Samtliga länsstyrelser föreslås därutöver få en tillfällig förstärkning om en miljon kronor, dvs. motsvarande en årsarbetskraft, under två år dels för att vägleda och stötta kommunerna i tillämpningen av de nya regler vi föreslår, dels för att länsstyrelsernas beredningssekretariat ska ha möjlighet att stötta både vattenmyndigheterna och länsstyrelsernas planhandläggare i bedömningar av påverkan på vattenmiljön på grund av de utökade antal ärenden som förslagen bedöms medföra initialt.

I övrigt bedöms behovet av uppdaterade vägledningar från i första hand Boverket, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning kunna rymmas inom ramen för befintliga ekonomiska ramar.

För landets kommuner bör förslagen som helhet resultera i enklare processer med fler och bättre verktyg. Detta bör i sin tur öka förutsättningarna för planläggning för ny bebyggelse.

Två förslag som dock skulle kunna innebära kostnadsökningar för kommunerna är dels förslaget om att vid behov ta fram ett lokalt åtgärdsprogram enligt vattenförvaltningsförordningen, dels det ovan nämnda förslaget med krav på kommunerna att, om det behövs för att säkerställa uttag av vatten i vissa allmänna vattentäkter, ansöka om eller direkt besluta om skydd av sådana dricksvattentäkter. Kostnaderna för att genomföra sådana åtgärder är svåra att beräkna, men kan beroende på omständigheterna i det enskilda fallet bli höga. Det första förslaget – att ta fram ett lokalt åtgärdsprogram – är dock frivilligt för kommunen. När det gäller det andra förslaget med krav på skydd av vissa dricksvattentäkter följer detta av vattendirektivet, miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen och av nuvarande åtgärdsprogram för vatten. Kravet på kommunerna finns således redan, även om skyldigheten inte i dag framgår av lagen om allmänna vattentjänster. Vi gör därmed bedömningen att de aktuella förslagen egentligen inte bör innebära några nya åtaganden för kommunerna. Eventuella kostnadsökningar förväntas därför bli marginella. När det gäller frågan om skydd av vissa viktiga dricksvattentäkter har också under utredningsarbetet framkommit att denna typ av förebyggande insatser normalt är billigare än att i efterhand rena en förorenad vattentäkt som behövs för dricksvattenförsörjning. För flera skyddsåtgärder för vattenmiljö kan kommunerna också ansöka om delfinansiering med upp till 90 procent av Havs- och vattenmyndigheten enligt förordningen om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt, s.k. LOVA-bidrag.

Även för byggherrar bör de samlade förslagen medföra både tydligare och mer förutsägbara processer. Samtidigt kan förslagen i vissa delar medföra ökade kostnader för oftare förekommande krav på exempelvis dagvattenutredningar inför ny bebyggelse och dagvattenhantering i syfte att bidra till en förbättrad funktion eller ökad säkerhet hos en allmän va-anläggning. Vi gör dock bedömningen att det får anses ligga i allas intresse att dagvattenhanteringen både inom enskilda fastigheter och inom vattentjänstområden för dagvattenhantering fungerar bra i tider av ökande klimatanpassningsbehov.