Offentlighetsprincipen eller insynslag Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet

24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, beträffande uppgifter om enskilda huvudmän och skolenheter. Ändringen innebar att uppgifter om skolor, barn och elever, personal, betyg, genomströmning m.m. behandlades som uppgifter om de enskilda huvudmännens ekonomiska förhållanden. Därmed omfattades uppgifterna av absolut sekretess.

Informationsförsörjningen på skolområdet är uppbyggd så att uppgifter som samlas in för framställning av statistik också används för andra ändamål, t.ex. kommunernas resursfördelning och allmänhetens insyn i skolväsendet. När de uppgifter som ligger till grund för informationsförsörjningen omfattas av absolut sekretess, innebär det att Skolverket inte kan publicera dessa uppgifter uppdelat på enskilda huvudmän. Det innebar att informationsförsörjningen inte längre fungerade så som riksdag och regering avsett.

För att säkra en långsiktig lösning på problemet tillsatte regeringen denna utredning i oktober 2021.

Tidigare utredningar om att införa offentlighetsprincipen i offentligt finansierad skollagsreglerad verksamhet

Frågan om offentlighetsprincipen ska införas för huvudmän för fristående skolor har redan utretts och det finns färdiga lagförslag som innebär att enskilda huvudmän för fristående skolor ska jämställas med myndigheter när det gäller offentlighetsprincipen, rätten att meddela och offentliggöra uppgifter och arkivering av allmänna handlingar. 2 Det finns i betänkandet Ökad insyn i välfärden färdiga förslag även vad gäller enskilda juridiska personer som är huvudmän för fristående förskolor eller fritidshem, som anordnar komvux på entreprenad eller som bedriver utbildning vid folkhögskola som motsvarar komvux i sfi. 3

Offentlighetsprincipen ska införas hos privata aktörer på skolområdet

Vi instämmer i huvudsak i den lagtekniska lösning som har använts i tidigare betänkanden och lagrådsremiss för hur offentlighetsprincipen ska införas hos de privata aktörerna. Vi föreslår därför att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter, i tillämpliga delar ska gälla också handlingar hos huvudmän för fristående skolor, förskolor och fritidshem, privat anordnad komvux samt utbildning i folkhögskolor som motsvarar komvux i sfi. De privata aktörerna ska även jämställas med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen. Detta ska regleras i en ny bestämmelse som vi föreslår ska placeras som 2 kap. 3 a § OSL. Arkivlagen (1990:782) ska gälla även för allmänna handlingar hos de privata aktörerna.

Syftet med förslaget är att säkerställa tillgången till skolinformation, att myndigheter och kommuner ska kunna utföra sina författningsreglerade uppgifter och att föräldrar och elever ska ha god tillgång till information inför skolval.

Utformningen av förslaget

Fysiska personer samt dödsbon och konkursbon efter fysiska personer som bedriver offentligt finansierad skollagsreglerad verksamhet ska inte omfattas av offentlighetsprincipen.

Endast handlingar som hör till den offentligt finansierade delen av verksamheten ska omfattas av offentlighetsprincipen. Offentligt finansierad verksamhet är verksamhet som får direkt stöd eller betalning från det allmänna för att driva verksamhet inom de aktuella verksamhetsområdena.

De privata aktörerna ska få ta ut en avgift för kopior av allmänna handlingar. De föreslagna reglerna motsvarar de som enligt avgiftsförordningen gäller när en statlig myndighet tar ut avgift för kopior av allmänna handlingar. Detta ska framgå av nya bestämmelser i 6 kap. OSL.

Kommunerna ska vara arkivmyndighet och ha tillsynsansvaret för de enskilda huvudmännens och privata utbildningsanordnarnas hantering av arkiven. Kommunerna ska få bestämma avgifter för arkivtillsyn samt ta ut en avgift vid övertagande av arkiv i enlighet med självkostnadsprincipen.

Det behövs undantag från 19 kap. 1 och 2 §§ OSL

En konsekvens av att införa offentlighetsprincipen hos de privata aktörerna är att de inte längre omfattas av sekretessbestämmelser till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. Skyddet för uppgifter om de privata aktörernas ekonomiska förhållanden kommer i stället att regleras av bestämmelserna i 19 kap. OSL.

Vi bedömer att vissa uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet kommer att vara sekretessbelagda enligt 19 kap. 1 § OSL hos de privata aktörerna. Vi föreslår därför att det ska införas ett generellt utformat undantag från bestämmelsen om att sekretess enligt 19 kap. 1 § OSL kan överföras till andra myndigheter (19 kap. 2 § OSL). Undantaget ska utformas så att sekretessen inte överförs för uppgifter som ett organ som anges i 2 kap. 3 a § OSL lämnar till SCB, Skolverket eller någon annan myndighet för att fullgöra uppgiftsskyldigheter som avser verksamhet som regleras i skollagen (2010:800). Syftet med undantaget är att skolinformationen som har samlats in med stöd av uppgiftsskyldigheter ska kunna användas och publiceras.

Det bör även införas ett undantag från sekretessen i 19 kap. 1 § OSL för vissa uppgifter hos de privata aktörerna. Undantaget ska utformas så att sekretess inte ska gälla hos sådana organ som anges i 2 kap. 3 a § OSL för uppgifter i underlag för mottagande och urval, anställningsförfarande eller om lön. Detsamma ska gälla uppgifter om antal barn eller elever, sammansättning av grupper av barn eller elever, betyg eller andra resultat, lärartäthet och personalomsättning. Syftet med undantaget är att skolinformationen ska bli mer lättillgänglig för enskilda, tillgänglig snabbare och därmed kunna spridas snabbare och i större omfattning. Detta är av särskild vikt för det fria skolvalet. Ett sådant undantag kan även medföra att uppgifter med stort insynsintresse blir offentliga i större omfattning.

Genomförande och ikraftträdande

Vi föreslår att de författningsändringar som behövs ska träda i kraft den 1 juli 2026.

Av principiella skäl bör inte rätten att ta del av allmänna handlingar hos enskilda huvudmän, enskilda anordnare av komvux och folkhögskolor som undervisar i sfi gälla för handlingar som kommit in till eller upprättats hos aktören före ikraftträdandet. Vi föreslår därför övergångsbestämmelser med innebörden att allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar hos de privata aktörerna bara ska omfatta de handlingar som från och med den 1 juli 2026 kommer in till eller upprättas i den verksamhet som ska omfattas av offentlighetsprincipen.

När rätten att ta del av allmänna handlingar börjar gälla hos de privata aktörerna kommer dessa och deras anställda även att vara bundna av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen och den tystnadsplikt som det innebär. Från den 1 juli 2026 ska de således inte iaktta den tystnadsplikt som följer av 29 kap. 14 § skollagen. Vi föreslår att den bestämmelsen ska kompletteras med en erinran om detta. Genom en övergångsbestämmelse kommer tystnadsplikten enligt skollagen att fortsätta gälla för uppgifter som personalen tagit del av före den 1 juli 2026.

Vi bedömer att det inte krävs några övergångsbestämmelser för övriga författningsändringar i arkivlagen, offentlighets- och sekretesslagen, kommunallagen (2017:725), skollagen eller lagen (2017:151) om meddelarskydd i enskilda verksamheter.

Förslagets konsekvenser

Konsekvenser för enskilda huvudmän

I dag finns det ingen handlingsoffentlighet hos privata aktörer i skolväsendet. Handlingsoffentligheten och offentlighets- och sekretesslagen är nya regelverk för aktörerna att förhålla sig till och innebär att principen om handlingsoffentlighet kommer att gälla i verksamheterna. Vissa insatser för att anpassa verksamheten till handlingsoffentlighetens krav blir därför troligtvis nödvändiga. Vissa administrativa arbetsuppgifter kommer att tillkomma. Förslaget att införa handlingsoffentlighet kommer därför att resultera i en ökad administrativ börda och därmed vissa kostnader för enskilda huvudmän och utbildningsanordnare. Det kan finnas en risk för undanträngning av andra arbetsuppgifter, exempelvis sådana av pedagogisk karaktär, hos huvudmän som saknar administrativ personal.

Konsekvenser för konkurrensförhållanden för företagen

Att införa offentlighetsprincipen i fristående förskolor, skolor och fritidshem, enskilda anordnare av komvux på entreprenad samt de som bedriver utbildning vid folkhögskola som motsvarar komvux i sfi kommer att påverka konkurrensförhållandena för företagen i branschen. Vissa uppgifter om ett företag kan påverka konkurrensförmågan negativt. Det kan även finnas vissa uppgifter som ger en huvudman ett försteg framför konkurrerande företag. Om insyn ges i sådana uppgifter kan företagets konkurrensfördel minska. Förslagen antas dock också kunna leda till att konkurrensskadliga missförhållanden avslöjas i något högre grad. De ökade kraven och kostnaderna kan tänkas medföra ett minskat intresse för nya etableringar. Det skulle kunna innebära en risk för minskad mångfald av olika slags privata aktörer.

Konsekvenser för små företag

Små aktörer som driver verksamhet av mer begränsad omfattning kan få en försämrad konkurrensförmåga, t.ex. till följd av en förhållandevis mer omfattande administrativ belastning jämfört med stora aktörer.

Konsekvenserna av införandet av meddelarskyddet kan ur ekonomisk synvinkel förväntas vara små för privata aktörer.

Andra konsekvenser

Reglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken (1962:700) och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) kommer att bli tillämpliga vid prövning av ärenden om utlämnande av handlingar.

Konsekvenser för kommuner och statliga myndigheter

Kommunerna bedöms inte få mer än marginellt ökade kostnader för arbetet med att granska fristående förskolors och fritidshems tillämpning av handlingsoffentligheten. Genom att kommunerna föreslås få bestämma avgifter för arkivtillsyn samt ta ut en avgift vid övertagande av arkiv i enlighet med självkostnadsprincipen bedöms kommunerna få full ersättning för sina kostnader till följd av att kommunerna ska vara arkivmyndighet och ha tillsynsansvaret för de privata aktörernas hantering av arkiven. Inskränkningarna i den kommunala självstyrelsen som förslaget innebär bedöms vara proportionerliga och godtagbara i förhållande till syftet med förslaget, dvs. att tillgodose behovet av skolinformation.

Vi bedömer att förslaget inte medför några ökade kostnader för Skolverket, Skolinspektionen, Justitieombudsmannen (JO), Justitiekanslern (JK), Sveriges Domstolar eller Skatteverket som inte ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Det är dock av stor vikt att regeringen följer utvecklingen och den eventuella kostnadsökningen för domstolarna.

Konsekvenser för den personliga integriteten

Vårt förslag innebär att det kommer att finnas en rätt att ta del av allmänna handlingar som innehåller uppgifter om barn, elever, vårdnadshavare, personal och andra enskilda. Påverkan på enskildas personliga integritet begränsas dock genom att uppgifterna omfattas av samma sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen till skydd för den personliga integriteten som gäller i motsvarande offentliga verksamheter i dag. Vi bedömer därför att den påverkan på den personliga integriteten som förslaget medför är proportionerlig i förhållande förslagets syfte.

Förslaget är förenligt med EU-rätten och EU:s allmänna dataskyddsförordning (förordning (EU) 2016/679) samt dataskyddslagen (2018:218).

Konsekvenser för barn

Förslaget bedöms medföra bättre möjligheter att göra välgrundade val av skola, att analysera barns levnadsvillkor samt att tillvara barns rättigheter. Vi bedömer att förslagen inte påverkar barnens levnadsvillkor eller barnets rättigheter enligt barnkonventionens grundprinciper och att förslaget inte negativt påverkar barn utifrån konventionens övriga artiklar.

Förslaget att införa en lag om insyn i enskilda huvudmän

En ny lag om insyn i enskilda huvudmän inom skolväsendet

I uppdraget att utreda hur en insynsprincip kan införas i enskilda huvudmän och anordnare komvux på entreprenad ingår att vi ska utreda och föreslå en särskild lag som ger allmänheten en rätt till insyn i verksamheten hos fristående förskolor, skolor och fritidshem Vi föreslår därför att det görs genom den nya lagen, lagen om rätt till insyn hos enskilda huvudmän inom skolväsendet . I betänkandet kallar vi lagen för insynslagen.

Syftet med den nya lagen är att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i enskilda huvudmän.

Insynslagens tillämpningsområde

Insynslagen ger enskilda och myndigheter rätt till insyn i vissa angivna handlingstyper hos enskilda huvudmän inom skolväsendet. Lagen medför en skyldighet för huvudmännen att ge den insyn som följer av lagen.

Det är enskilda huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, gymnasieskola, anpassad gymnasieskola och fritidshem som ska omfattas av insynslagen. Fysiska personer samt dödsbon och konkursbon efter fysiska personer som är huvudmän för fristående förskolor, skolor och fritidshem är undantagna från insynslagens tillämpningsområde. Komvux på entreprenad omfattas inte av insynslagen.

Handlingar som omfattas av insynslagen

Rätten till insyn ska gälla handlingar som kommit in till huvudmannen eller som justerats eller färdigställts på annat sätt av denne, och som är att betrakta som färdiga. Den omfattar inte utkast, arbetsmaterial eller koncept till den slutliga handlingen. Rätten till insyn omfattar inte sammanställningar av uppgifter ur olika handlingar som i sig omfattas av rätten till insyn. Inte heller säkerhetskopior omfattas.

De handlingstyper som kan bli föremål för insyn är angivna i insynslagen och är indelade i kategorierna

– handlingar hänförliga till elever,

– handlingar hänförliga till personal,

– räkenskapshandlingar, och

– verksamhetsanknutna handlingar.

När vi valt vilka handlingstyper som ska omfattas av rätten till insyn har vi utgått från handlingar som ska finnas hos en huvudman enligt skollagen, men även enligt annan lagstiftning, t.ex. bokföringslagen (1999:1078) och diskrimineringslagen (2008:567). Vi har gjort en avvägning mellan vilket intresse av insyn som kan finnas i handlingstypen och om den typiskt sett kan innehålla många känsliga uppgifter. På så sätt har vi försökt bedöma om det skulle innebära en verklig ökning av insynen att ta med en handlingstyp på listan eller om insyn ofta skulle vägras med hänsyn till behovet av skydd för uppgifter i handlingen. Syftet har varit att åstadkomma en rimlig avvägning mellan behovet av insyn och den administrativa bördan för de privata huvudmännen.

Vägransgrunder

Det finns ett behov av bestämmelser som inskränker rätten till insyn till skydd för enskilda intressen. Vi kallar de skyddsbestämmelserna för vägransgrunder. Vägransgrunderna är i huvudsak utformade så att rätten till insyn i en handling inte ska gälla om det innebär ett obehörigt röjande av en uppgift. Vägransgrundernas skydd motsvarar det skydd som finns i offentlighets- och sekretesslagen för uppgifter hos myndigheter som är verksamma på samma område.

Vägransgrunderna gäller till skydd för uppgift om

– en enskilds personliga förhållanden i förskola, skola och fritidshem,

– en enskild i personaladministrativ verksamhet,

– en enskilds hälsa eller sexualliv,

– affärs- eller driftförhållanden hos någon enskild som har trätt i affärsförbindelse med huvudmannen, och

– huvudmannens affärs- eller driftförhållanden.

Handläggning enligt insynslagen

Den huvudman som har en handling ska på begäran ge insyn i handlingen inom rimlig tid. Det finns inget förbud för huvudmannen att fråga den som begär insyn om vem han eller hon är. Huvudmannen får bestämma hur insyn i handlingen ska ges.

Om det i en handling finns uppgifter som skyddas av en vägransgrund ska insyn i handlingen ges i övriga delar. Om en huvudman anser att insyn i en handling inte ska ges, ska huvudmannen underrätta den som begär insyn i handlingen om det. Vill den som har begärt insyn i handlingen överklaga vägran att ge insyn i handlingen ska han eller hon underrätta huvudmannen. Huvudmannen ska efter en sådan underrättelse lämna ett skriftligt avslagsbeslut inom rimlig tid. Beslutet ska innehålla en överklagandehänvisning.

Huvudmannen får ta ut en avgift om insynen avser handling med tio eller fler sidor. Avgiften får tas ut i förskott och ska beräknas på motsvarande sätt som avgiften för kopior av allmänna handlingar i avgiftsförordningen.

Huvudmannen ska bevara de handlingar som omfattas av insynslagen i sju år från det att handlingen kom in till huvudmannen eller skapades hos denne. För elevlösningar gäller dock att huvudmannen inte behöver bevara dem längre än till dess det betyg för vilket lösningen utgör underlag är satt, eller, för lösningar som inte är underlag för betyg, till utgången av det läsår under vilket lösningen kom till.

Handlingar som omfattas av rätten till insyn enligt insynslagen ska under bevarandetiden hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser syftet med insynslagen.

Kontroll över efterlevnaden av insynslagen

Vi föreslår att insynslagens efterlevnad ska kontrolleras genom både tillsyn och möjlighet att överklaga beslut att inte ge insyn i en handling. Den som har begärt insyn ska få överklaga ett beslut av en enskild huvudman att helt eller delvis vägra insyn i en handling. Ett överklagande av ett sådant beslut ska prövas av kammarrätten. Enskilda huvudmäns beslut enligt insynslagen kommer även att vara föremål för tillsyn av JO, JK, Skolinspektionen och kommunerna.

Rätt till insyn i komvux på entreprenad

Vi har även haft i uppdrag att utreda hur allmänheten kan ges en rätt till insyn i verksamheten hos enskilda utbildningsanordnare av komvux på entreprenad.

Kommunerna har en skyldighet, att när de sluter avtal med en privat utförare, tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över (10 kap. 9 § kommunallagen). Denna skyldighet ska preciseras avseende komvux på entreprenad genom en ny bestämmelse i skollagen. Förslaget innebär att om en kommun överlämnar uppgifter inom kommunal vuxenutbildning på entreprenad ska kommunen, för att ge allmänheten insyn i verksamheten, genom avtalet tillförsäkra sig tillgång till handlingar från den överlämnade verksamheten som anges i 2 kap. 1–5 §§ insynslagen.

Syftet med förslaget är att nå en likvärdig insyn i olika skolformer samt i komvux på entreprenad i hela landet.

Det behövs en ny sekretessbestämmelse i domstol

En ny sekretessbestämmelse ska införas för uppgift hos domstol som förekommer i ett mål om tillämpning av insynslagen. Sekretess ska gälla för uppgift om

– en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs, och

– en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

Domstolen ska alltså i båda fallen tillämpa ett s.k. rakt skaderekvisit. Det innebär att det råder en presumtion för offentlighet.

Genomförande och ikraftträdande

Vi föreslår att de författningsändringar som behövs ska träda i kraft den 1 juli 2026.

Vi föreslår att handlingar som redan finns hos de enskilda huvudmännen när insynslagen träder i kraft inte ska omfattas av rätten till insyn. Vi bedömer att en motsatt ordning skulle kunna leda till oklarheter beträffande vilka handlingar som omfattas av rätten till insyn samt kunna innebära en stor administrativ börda för enskilda huvudmän. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelse som innebär att rätten till insyn endast ska omfatta handlingar som kommit in till, justerats eller på annat sätt färdigställts hos enskilda huvudmän från den 1 juli 2026.

Beträffande räkenskapshandlingar kan det uppstå särskilda oklarheter kring vilka handlingar som ska omfattas av rätten till insyn till följd av att enskilda huvudmän kan ha olika räkenskapsår. Om huvudmannens räkenskapsår börjar den 1 juli bör det inte uppstå några tillämpningssvårigheter. Om räkenskapsåret i stället börjar vid en annan tidpunkt kommer rätten till insyn endast att omfatta en del av räkenskapshandlingarna under det aktuella räkenskapsåret. Det kan vara svårt för huvudmannen att göra eventuella anpassningar till insynslagen mitt i ett räkenskapsår och i vissa fall skulle det kunna vara svårt att avgöra om en handling kommit till innan insynslagen trädde i kraft eller efter. Vi föreslår därför att rätten till insyn i räkenskapshandlingar inte ska gälla förrän ett nytt räkenskapsår påbörjas.

Vi bedömer att det inte krävs några övergångsbestämmelser för övriga författningsändringar i skollagen samt offentlighets- och sekretesslagen.

Förslagets konsekvenser

Förslagets konsekvenser för enskilda huvudmän

Insynslagen är ett helt nytt regelverk för huvudmännen att förhålla sig till och medför att en rätt till insyn för enskilda och myndigheter i vissa handlingar kommer att gälla i verksamheterna. Vissa insatser för att anpassa verksamheten till insynslagens krav blir därför sannolikt nödvändiga. Vissa administrativa arbetsuppgifter kommer att tillkomma. Förslaget att införa insynslagen kommer därför att resultera i en ökad administrativ börda och därmed vissa kostnader för enskilda huvudmän. Det kan finnas en risk för undanträngning av andra arbetsuppgifter, exempelvis sådana av pedagogisk karaktär, hos huvudmän som saknar administrativ personal.

Konsekvenser för konkurrensförhållanden

Att införa insynslagen för enskilda huvudmän kommer att påverka konkurrensförhållanden för företagen i branschen. Vissa uppgifter om ett företag kan påverka konkurrensförmågan negativt. Det kan även finnas vissa uppgifter som ger en huvudman ett försteg framför konkurrerande företag. Om insyn ges i sådana uppgifter kan huvudmannens konkurrensfördel minska. Förslagen antas dock också kunna leda till att konkurrensskadliga missförhållanden avslöjas i något högre grad. De ökade kraven och kostnaderna kan även medföra ett minskat intresse för nya etableringar. Det skulle kunna innebära en risk för minskad mångfald av olika slags enskilda huvudmän.

Konsekvenser för små företag

Enskilda huvudmän som driver verksamhet av mer begränsad omfattning kan få en försämrad konkurrensförmåga, t.ex. till följd av en förhållandevis mer omfattande administrativ belastning jämfört med stora aktörer. Insynslagens bestämmelser om handläggning och krav avseende bl.a. tillgänglighet och bevarande av handlingar bedöms inte vara oproportionerligt betungande för små företag.

Andra konsekvenser

Reglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken (1962:700) och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) kommer att bli tillämpliga vid prövning av framställningar om insyn.

Konsekvenser för kommuner och statliga myndigheter

Kommunerna bedöms inte få mer än marginellt ökade kostnader för arbetet med att granska fristående förskolors och fritidshems tillämpning av insynslagen.

Kommunerna bedöms få marginella kostnader för det förberedande arbete som måste göras innan förslaget att tydliggöra kommunernas skyldighet att ge allmänheten rätt till insyn i komvux på entreprenad träder i kraft. Förslaget bedöms utgöra en liten inskränkning i den kommunala självstyrelsen som är proportionerlig i förhållande till syftet, dvs. att nå en likvärdig insyn i olika skolformer samt i komvux på entreprenad i hela landet.

Vi bedömer att förslaget inte medför några ökade kostnader för Skolverket, Skolinspektionen, JO, JK, universitet och högskolor eller Sveriges Domstolar som inte ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Det är dock av stor vikt att regeringen följer utvecklingen och den eventuella kostnadsökningen för domstolarna.

Konsekvenser för den personliga integriteten

Vårt förslag innebär att det kommer att finnas en rätt till insyn i handlingar som innehåller uppgifter om barn, elever, vårdnadshavare, personal och andra enskilda. Förslaget innebär även att kommunerna kommer att få uppgifter från privata anordnare av komvux som är känsliga för den personliga integriteten. Påverkan på enskildas personliga integritet begränsas dock genom vägransgrunderna, genom att handlingstyper som i stor omfattning typiskt sett innehåller känsliga uppgifter inte omfattas av insynslagen samt genom att uppgifter hos kommuner skyddas av sekretessbestämmelser. Vi bedömer därför att den påverkan på den personliga integriteten som förslaget medför är proportionerlig i förhållande förslagets syfte.

Vi bedömer att förslaget är förenligt med EU-rätten och EU:s allmänna dataskyddsförordning samt dataskyddslagen.

Konsekvenser för barn

Förslaget bedöms medföra bättre möjligheter att göra välgrundade val av skola, att analysera barns levnadsvillkor samt att tillvara barns rättigheter. Vi bedömer att förslaget inte påverkar barnens levnadsvillkor eller barnets rättigheter enligt barnkonventionens grundprinciper samt att förslaget inte negativt påverkar barn utifrån konventionens övriga artiklar.

Kort beskrivning av vad en huvudman behöver göra vid en begäran om insyn

När en begäran om insyn i en handling kommer in till en enskild huvudman behöver huvudmannen pröva om insyn ska ges eller inte. Den prövning som måste göras för att bedöma om insyn kan ges i en viss handling innehåller vanligen flera steg.

1. Omfattas handlingen som framställningen om insyn avser av handlingstyperna i 2 kap. 1–5 §§ insynslagen? Om den aktuella handlingen inte omfattas av handlingstyperna finns det ingen rätt till insyn enligt insynslagen.

2. Innehåller handlingen en eller flera uppgifter som kan omfattas av en vägransgrund? Om det inte finns någon uppgift i handlingen som omfattas av en vägransgrund ska insyn ges i handlingen.

3. Om det finns en uppgift i handlingen som omfattas av en vägransgrund, innebär det i så fall att rätt till insyn ska vägras? Huvudmannen måste pröva om det skulle innebära ett obehörigt röjande att ge insyn, alternativt göra en skadeprövning. 4 En sådan prövning ska göras med ledning av motsvarande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Det innebär att en vägransgrund endast hindrar insyn om motsvarande uppgift hade varit sekretessbelagd i offentlig verksamhet inom samma område. Om en uppgift kan lämnas ut av en offentlig huvudman i enlighet med en sekretessbrytande bestämmelse, eller om den som skyddet gäller har lämnat samtycke, är det inte fråga om ett obehörigt röjande. Om insyn i en handling skulle innebära ett obehörigt röjande av en uppgift enligt någon av vägransgrunderna får huvudmannen inte ge insyn i den delen av handlingen. 5

4. Om insyn i en handling skulle innebära ett obehörigt röjande av en uppgift enligt någon av vägransgrunderna, kan rätt till insyn ändå ges till en del av handlingen där uppgiften inte finns? Om handlingen innehåller andra uppgifter som inte omfattas av en vägransgrund ska insyn ges i övriga delar av handlingen.

5. Om huvudmannen bedömer att insyn ska ges i en handling ska huvudmannen ge insyn till den som har begärt det på det sätt som huvudmannen bestämmer och som är lämpligt i det enskilda fallet.

6. Om huvudmannen bedömer att insyn i en handling inte ska ges , ska huvudmannen underrätta den som har begärt insyn om det. Vill den som har begärt insyn överklaga vägran att ge insyn i handlingen ska han eller hon underrätta huvudmannen. Huvudmannen ska efter en sådan underrättelse lämna ett skriftligt avslagsbeslut som ska innehålla en överklagandehänvisning.

Informationsförsörjningen på skolområdet är uppbyggd så att uppgifter som samlas in för framställning av statistik också används för annat, exempelvis kommunernas resursfördelning, Skolverkets statsbidragshantering och allmänhetens insyn i skolväsendet. När de uppgifter som ligger till grund för informationsförsörjningen omfattas av den absoluta sekretess som gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik, innebär det att Skolverket inte kan publicera dessa uppgifter uppdelat på enskilda huvudmän. Det handlar exempelvis om uppgifter om elevsammansättning och betygsresultat för fristående skolor. Skolverket beslutade därför år 2020 att endast publicera sådana uppgifter på nationell nivå. Det innebar att informationsförsörjningen inte längre fungerade så som riksdag och regering avsett.

Regeringen lämnade i mars 2021 en proposition till riksdagen med föreslag om en tidsbegränsad lösning på problemet. Propositionen resulterade i en tillfällig sekretessbrytande bestämmelse i 24 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen. Därmed kunde Skolverket åter publicera uppgifter för enskilda huvudmän. Den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen skulle ursprungligen gälla till den 1 juli 2023. Regeringen har föreslagit att bestämmelsen ska fortsätta att gälla till och med den sista juni 2026. För att säkra en långsiktig lösning på problemet tillsatte regeringen denna utredning i oktober 2021.

En ny insamling av uppgifter om skolväsendet

En ny insamling av uppgifter om skolväsendet handlar primärt om att göra det möjligt för Skolverket att samla in, bearbeta och dela med sig av sådana uppgifter som Skolverket i dag får från SCB. Förslaget är utformat som en helhetslösning för informationsförsörjningen på skolområdet och omfattar även delar av informationsförsörjningen som inte hindras av statistiksekretessen.

En ny insamling av uppgifter hos Skolverket utesluter inte att offentlighetsprincipen införs. Ett genomförande av vårt förslag utesluter inte heller att man samtidigt inför en insynsprincip för enskilda huvudmän. Vårt förslag i detta delbetänkande medför en tydligare reglering av informationsförsörjningen på skolområdet och Skolverkets personuppgiftshantering. Förslaget har således fler effekter än att ersätta den tidsbegränsade sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen. Genomförandet är därmed, enligt vår uppfattning, inte avhängigt av huruvida offentlighetsprincipen eller en insynsprincip införs eller inte.

För att säkerställa myndigheters, kommuners och andra aktörers tillgång till skolinformation samtidigt som förtroendet för statistiksekretessen inte riskeras och skyddet för elevers, föräldrars och skolpersonals personliga integritet säkerställs behövs ny reglering i flera olika avseenden. Vi föreslår

– att Skolverket ska ansvara för informationsförsörjningen på skolområdet,

– att Skolverket ska bedriva uppdragsverksamhet,

– att andra myndigheter och enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning ska lämna uppgifter till Skolverket samt att Skolverket ska lämna uppgifter till Skolinspektionen och SCB,

– nya bestämmelser om behandling av personuppgifter i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning,

– en ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning, och

– en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning.

Utredningens målbild har varit att återställa tillgången till information på skolområdet till situationen före år 2020. Utgångspunkten är dock komplex. Den felaktiga rättstillämpningen före år 2020 har inneburit att verksamheter som Skolverkets uppföljning och utvärdering, huvudmännens systematiska kvalitetsarbete och kommunernas resursfördelning har byggts upp utifrån en felaktig uppfattning om vilka uppgifter som är tillgängliga och hur de kan användas. Även uppfattningen om vilken insyn elever, föräldrar och allmänheten har rätt till i skollagsreglerad verksamhet bygger på en felaktig rättstillämpning. Om sekretessbestämmelsen i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen hade tillämpats korrekt från början hade informationsförsörjningen på skolområdet behövt utformas på ett annat sätt.

Vid ett genomförande av förslagen i delbetänkandet kommer Skolverket att ha förutsättningar att bedriva sin kärnverksamhet, utan att vara beroende av uppgifter från myndighetens särskilda statistikverksamhet. Det regelverk vi föreslår gör det också möjligt för Skolverket att säkerställa flera andra aktörers tillgång till information om den skollagsreglerade verksamheten. Sammantaget medför förslagen en tydligare och mer modern reglering för Skolverkets arbete med informationsförsörjning på skolområdet.

Skolverket ska ansvara för informationsförsörjningen

Syftet med vårt förslag är att skapa möjligheter för Skolverket att bedriva sin kärnverksamhet med bl.a. uppföljning och utvärdering samt fördelning av statsbidrag. Även externa aktörer, som andra myndigheter, kommuner, elever och föräldrar, har behov av information. Vårt förslag syftar alltså också till att göra det möjligt för Skolverket att tillgodose även dessa externa aktörers behov av information om den skollagsreglerade verksamheten.

Det har under arbetets gång visat sig vara svårt att överblicka samtliga de uppgifter som används för informationsförsörjningen på skolområdet och vilka aktörer som har behov av vilken information. Informationsbehovet är inte heller statiskt över tid, utan varierar t.ex. med händelser i vår omvärld och de uppdrag regeringen ger Skolverket. Informationsförsörjningen på skolområdet är enligt vår bedömning mycket komplex och vi anser att det finns ett värde i att Skolverket får i uppdrag att ansvara för informationsförsörjningen. Vi föreslår därför en ny bestämmelse i Skolverkets instruktion som anger att Skolverket ansvarar för informationsförsörjningen inom sitt verksamhetsområde.

I Skolverkets ansvar för informationsförsörjningen bör det enligt vår mening ingå att – i den utsträckning det är möjligt enligt tillämpligt regelverk – säkerställa tillgången till information om skollagsreglerad verksamhet. Det bör också ingå att bevaka tillkommande behov av information och att på lämpligt sätt arbeta för att även dessa behov ska kunna tillgodoses. Med tillkommande behov avses som utgångspunkt inte att t.ex. en kommun vill beakta en ny variabel

– som Skolverket inte har tillgång till – vid fördelning av resurser. I stället avses sådana nya behov av information som uppkommer till följd av ändrad lagstiftning, nya regeringsuppdrag eller liknande.

Skolverket ska bedriva uppdragsverksamhet

SCB har en relativt omfattande uppdragsverksamhet på skolområdet. En stor andel av de uppdrag SCB utför på skolområdet avser att ta fram underlag för resursfördelning åt kommuner. Underlagen kan skräddarsys utifrån önskemål från respektive kommun och de redovisas på skolenhetsnivå. SCB utför också andra uppdrag som innebär sammanställningar av uppgifter på skolområdet. Vad gäller dessa andra uppdrag är kommuner, enskilda huvudmän, statliga myndigheter och organisationer återkommande uppdragsgivare.

När den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen upphör att gälla kommer SCB inte längre kunna utföra uppdrag som går ut på att ta fram information där en enskild huvudman eller dennes förskole- eller skolenheter går att identifiera. Det kommer därmed att saknas förutsättningar för SCB att bedriva stora delar av sin uppdragsverksamhet på skolområdet. Majoriteten av de aktörer som beställer bearbetade uppgifter från SCB får antas ha ett fortsatt behov av sådan information. För att säkerställa att kommuner och andra aktörer även fortsättningsvis kan få tillgång till information om den skollagsreglerade verksamheten föreslår vi att Skolverket ska bedriva uppdragsverksamhet. Därmed kan vissa av de behov av information som nu hanteras inom ramen för SCB:s uppdragsverksamhet tillgodoses även fortsättningsvis.

Vi föreslår att Skolverket ska utföra uppdrag åt andra myndigheter inom ramen för sin informationsförsörjningsverksamhet. Med myndigheter avses också kommuner och regioner. Vidare ska Skolverket få ta uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter.

Skolverket ska endast få utföra uppdrag som kan anses förenliga med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde. I och med det kan de uppgifter Skolverket förfogar över inte användas av myndigheten för att ta fram statistik som avser annat än det skollagsreglerade området.

Skolverket ska enligt vårt förslag ta ut avgifter för uppdragsverksamheten. Skolverket ska vidare besluta om avgifternas storlek och myndigheten ska få disponera avgiftsinkomsterna.

Nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet

Vi bedömer att Skolverket inte kan åberopa bestämmelsen om uppgiftsskyldighet för statliga myndigheter i 6 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken som stöd för insamling av uppgifter i den nya verksamheten med informationsförsörjning. Uppgiftsskyldigheten enligt bestämmelsen sträcker sig enligt vår mening inte längre än att statliga myndigheter är skyldiga att lämna uppgifter till de statistikansvariga myndigheterna när de samlar in uppgifter inom ramen för den särskilda statistikverksamheten och de insamlade uppgifterna därmed omfattas av statistiksekretessen. Inte heller kan andra myndigheter med särskild statistikverksamhet lämna uppgifter till Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning med stöd av de undantag från statistiksekretessen som finns i 24 kap. 8 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen. För att göra det möjligt för Skolverket att samla in de uppgifter som behövs för informationsförsörjningen på skolområdet är det enligt vår bedömning nödvändigt med nya bestämmelser om uppgiftsskyldighet, som bryter eventuell sekretess och tydliggör uppgiftslämnande myndigheters och andra aktörers skyldighet att lämna uppgifter till Skolverket.

Bestämmelserna om skyldighet för andra statliga myndigheter att lämna uppgifter till Skolverket ska enligt vår bedömning införas i en ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning. Följande myndigheter ska enligt vårt förslag vara skyldiga att lämna uppgifter till Skolverket.

– Centrala studiestödsnämnden (CSN),

– Migrationsverket,

– Skatteverket,

– Socialstyrelsen,

– Skolinspektionen,

– SCB, och

– Universitets- och högskolerådet (UHR).

De bestämmelser om uppgiftsskyldighet vi föreslår för Socialstyrelsen och SCB innebär ett dessa myndigheter kommer att lämna uppgifter som omfattas av statistiksekretess till Skolverket.

Vi föreslår också en bestämmelse om skyldighet för statliga universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare inom universitets- och högskoleutbildning att lämna uppgifter till Skolverket. Bestämmelsen ska föras in i skollagen (2010:800).

Vårt förslag innehåller även bestämmelser om skyldighet för Skolverket att lämna vissa uppgifter om den skollagsreglerade verksamheten till SCB och Skolinspektionen.

Nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling

Vi föreslår nya bestämmelser om behandling av personuppgifter, som ska tillämpas i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning. Med sådan verksamhet avses Skolverkets arbete med att ta fram och göra information om skollagsreglerad verksamhet tillgänglig såväl internt som för externa aktörer. Bestämmelserna ska finnas i ett nytt kapitel i skollagen.

Bestämmelserna syftar till att ge Skolverket förutsättningar att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. Bestämmelser som är anpassade för den personuppgiftsbehandling som utmärker Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning medför att det blir tydligare vad som gäller i det avseendet och personuppgiftsbehandlingen blir mer förutsebar.

Skolverket ska vara personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför i verksamheten med informationsförsörjning. Det gäller även när Skolverket behandlar personuppgifter på uppdrag av andra i myndighetens uppdragsverksamhet.

Det ska framgå av bestämmelserna för vilka ändamål Skolverket får behandla personuppgifter i verksamheten med informationsförsörjning. Förenklat uttryckt handlar det om att göra det möjligt för Skolverket att:

– följa upp, utvärdera och analysera den skollagsreglerade verksamheten,

– fullgöra informationsskyldighet,

– tillgodose myndighetens interna informationsbehov, och

– dela med sig av information till andra myndigheter och enskilda.

Finalitetsprincipen ska vara tillämplig. Principen innebär att de insamlade uppgifterna inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med angivna ändamål.

Det ska framgå av bestämmelserna i skollagen att Skolverket ska få behandla personnummer och samordningsnummer. Vi bedömer att Skolverket kan behandla känsliga personuppgifter med stöd av dataskyddsförordningen och dataskyddslagen.

Vi föreslår ett antal s.k. skyddsåtgärder. Vid sökning i personuppgifter ska det som utgångspunkt vara förbjudet att använda sökbegrepp som avslöjar känsliga personuppgifter. Vidare ska Skolverket få använda födelseort som sökbegrepp endast i betydelsen född i Sverige respektive född utomlands. Tillgången till personuppgifter för den som arbetar hos Skolverket ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Direktåtkomst till personuppgifter ska få medges endast om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar.

Personuppgifter ska inte få behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen.

En ny sekretessbestämmelse

En ny sekretessbestämmelse ska införas till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Bestämmelsen ska tillämpas i Skolverkets verksamhet med informationsförsörjning. Uppgifter om enskilds personliga förhållanden ska omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Skolverket ska alltså tillämpa ett s.k.

omvänt skaderekvisit. Det innebär att det råder en presumtion för sekretess och att Skolverket ska neka utlämnande om det inte står klart att den enskilde eller närstående inte lider men vid ett utlämnande.

För att säkerställa tillgången till information på skolområdet behövs undantag från sekretessen. Sekretessen ska inte gälla för uppgift i lärar- och förskollärarregistret. Inte heller ska sekretessen gälla för kontaktuppgift och uppgift om namn i skolenhetsregistret.

En ny förordning om Skolverkets informationsförsörjning

Det ska införas en ny förordning, med bestämmelser som på olika sätt är av betydelse för att Skolverket ska kunna tillgodose informationsförsörjningen på skolområdet.

Skolenhetsregistret, lärar- och förskollärarregistret samt det nationella informationssystemet för skolväsendet regleras i dag i tre separata förordningar. Vi föreslår att förordningarna ska upphävas och att relevanta bestämmelser i stället ska finnas i den nya förordningen. Förordningen ska också innehålla de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som vi föreslår. Vidare ska befintliga bestämmelser som ger Skolverket – och Skolinspektionen – rätt att meddela föreskrifter finnas i den nya förordningen.

Genomförande och ikraftträdande

Vi föreslår att de författningsändringar som behövs, med några undantag, ska träda i kraft den 1 juli 2024. Däremot kommer inte Skolverket att kunna ta över insamlingen från SCB på så kort tid. Skolverket och SCB kommer att behöva förbereda övertagandet noga för att inte riskera kvalitetsbrister i information och statistik eller ökad börda för uppgiftslämnarna samt för att säkra den personliga integriteten hos de registrerade. Vi bedömer att Skolverket kan ta över insamlingen från SCB från och med den 1 januari 2026 och att de föreslagna ändringarna i Skolverkets instruktion ska träda i kraft från detta datum. Det är dock en pressad tidplan som bl.a. förutsätter att riksdag och regering i god tid fattar beslut om nödvändiga författningsändringar och därmed förknippade budgetbeslut.

Vi bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser för att genomföra förslagen. Däremot skulle det underlätta om den tillfälliga sekretessbrytande bestämmelsen i 24 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen gäller under en tid även efter att Skolverket tagit över insamlingen. Regeringen har föreslagit att den tillfälliga bestämmelsen ska förlängas till den 1 juli 2026.

Konsekvenser av förslaget

Vi bedömer att förslaget inte medför någon ökad börda för kommuner, regioner och enskilda huvudmän inom skolväsendet. Inrapporteringen bör fungera på samma sätt som i dag och förslagen innebär inte att några nya uppgifter samlas in från huvudmännen. Kommuner kommer också fortsättningsvis kunna beställa uppgifter för sin resursfördelning och huvudmännen kommer att kunna beställa specifika underlag från Skolverket för sitt systematiska kvalitetsarbete.

Vårt förslag innebär konsekvenser för flera statliga myndigheter. Men med undantag för Skolverket och SCB bedömer vi att dessa konsekvenser endast är marginella. För Skolverket och SCB innebär förslaget ökade kostnader under den period som Skolverket bygger upp en ny verksamhet och SCB avvecklar delar av sin verksamhet. Vi bedömer dock att förslaget innebär en ekonomisk besparing för staten från och med år 2026 då Skolverkets kostnader kan förväntas vara lägre än den ersättning som myndigheten betalat till SCB för arbetet med insamling. Från och med år 2028 bedömer vi att det inte längre föreligger några övergångskostnader. Då innebär förslaget en besparing för staten på 6,8 miljoner kronor jämfört med kostnaderna år 2023.

Förslaget innebär att Skolverket behandlar en mycket stor mängd personuppgifter om barn och deras föräldrar samt om personal i skolväsendet. Jämfört med den behandling som SCB gör i dag kommer Skolverket inte att behandla några nya personuppgifter. Däremot innebär förslaget att personuppgifter kommer att behandlas av flera myndigheter än i dag. De integritetsskyddande åtgärder vi föreslår innebär dock att påverkan på enskildas personliga integritet begränsas. Denna påverkan framstår därmed som proportionerlig i förhållande till det angelägna intresset att det finns en väl fungerande informationsförsörjning på skolområdet. Vi bedömer också att förslagen är förenliga med rätten till skydd för privatlivet och rätten till skydd för personuppgifter enligt regeringsformen, Europakonventionen och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

Förslaget innebär att statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen behöver brytas i några få särskilt angivna fall genom att uppgifter lämnas till Skolverket från Socialstyrelsen och SCB. Utifrån utredningens direktiv har vi bedömt att det inte finns någon annan möjlighet för Skolverket att få tillgång till de uppgifter som behövs för att informationsförsörjningen på skolområdet ska fungera som avsett. Uppgifterna kommer dock att skyddas av sekretess även hos Skolverket. Utredningen bedömer att ett genombrott i statistiksekretessen i enlighet med vårt förslag är motiverat och att det inte negativt påverkar förtroendet för den officiella statistiken. Vi bedömer också att förslaget är förenligt med EU-förordningen om europeisk statistik.