Arbetslivskriminalitet – upplägg – verktyg och åtgärder – fortsatt arbete

• en tydlig och långsiktig styrning från såväl regeringen som de samverkande myndigheterna,

• att arbetet mot arbetslivskriminalitet får tillräckliga resurser,

• att de verktyg som finns faktiskt används,

• att myndigheterna och andra relevanta aktörer, såsom arbetsmarknadens parter, samverkar och kan dela information på ett ändamålsenligt sätt,

• att kunskapen om arbetslivskriminalitet fortsätter öka,

• att det finns tillgång till relevant och tillförlitlig statistik från berörda myndigheter,

• att det sker en uppföljning av arbetslivskriminaliteten i Sverige, samt

• att det sker utvärderingar av vidtagna åtgärder för att bedöma om de är effektiva och som underlag för att föreslå ytterligare åtgärder.

Åtgärder mot utnyttjande av arbetstagare

Delegationen har övervägt flera åtgärder

En central del av arbetslivskriminaliteten handlar om att arbetsgivare bryter mot arbetsrättsliga regelverk och tillämpar anställningsvillkor som innebär otillbörliga konkurrensfördelar i förhållande till seriösa företag. Delegationen bedömer att det finns skäl att överväga åtgärder som syftar till att stärka den svenska arbetsmarknadsmodellen, vilken kännetecknas av att det i första hand är arbetsmarknadens parter som genom kollektivavtal reglerar vilka villkor som ska tillämpas på ett visst arbete. I betänkandet diskuteras ett antal tänkbara sådana åtgärder.

Delegationen anser att det straffrättsliga skyddet mot arbetskraftsexploatering bör ses över och att en sådan översyn också bör innefatta straffbestämmelserna om människohandel och människoexploatering. Mot bakgrund bland annat av att frågan om en ny reglering som rör arbetskraftsexploatering av utländska arbetstagare för närvarande bereds inom Regeringskansliet ser delegationen det inte som meningsfullt att lägga fram egna förslag på området.

Delegationen överväger i betänkandet om det i Sverige bör införas en reglering motsvarande de norska bestämmelserna om lönestöld, enligt vilka det under vissa förutsättningar är straffbart att inte betala lön som en arbetstagare har rätt till. Delegationen bedömer att starka skäl talar emot att införa en motsvarande reglering i Sverige. Däremot anser delegationen att det finns skäl att överväga att införa ett förbud mot förfaranden där en utbetald lön på ett otillbörligt sätt återförs till arbetsgivaren. I betänkandet diskuteras några hållpunkter för hur en reglering skulle kunna utformas.

I betänkandet diskuteras vidare några tänkbara åtgärder som är särskilt kopplade till utstationerade arbetstagares villkor i Sverige. Frågor som diskuteras är om det bör införas särskilda skadeståndsregler när en arbetsgivare bryter mot kollektivavtal som reglerar utstationerade arbetstagares villkor och om utstationerade arbetstagare alltid bör kunna åberopa arbets- och anställningsvillkor enligt så kallade utstationeringskollektivavtal. Det diskuteras också om det är möjligt och lämpligt att vidta åtgärder för att motverka att utlänningslagstiftningens krav på arbetstillstånd kringgås när tredjelandsmedborgare utstationeras i Sverige av arbetsgivare som använder sig av den fria rörligheten för tjänster inom EU. Inte heller på dessa områden har det bedömts vara möjligt eller lämpligt att lägga fram författningsförslag.

Ett paket av åtgärder för att stärka den svenska arbetsmarknadsmodellen

Utländska arbetstagare är en särskild riskgrupp

Delegationen har i tidigare betänkanden konstaterat att utländska personer som arbetar i Sverige utan nödvändiga tillstånd – ofta kallade papperslösa eller irreguljära migranter – hör till de grupper som löper störst risk att utnyttjas i arbetslivet. Lagen (2013:644) om rätt till lön och annan ersättning för arbete utfört av en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige (härefter kallad 2013 års lag) syftar till att ge denna kategori arbetstagare ett visst skydd. Lagen har dock inte tillämpats i någon större utsträckning. Det beror till stor del på att den kategori arbetstagare som omfattas av lagen har svårare än andra att göra sina rättigheter gällande och dessutom oftast tvingas lämna landet omedelbart efter att det har upptäckts att de vistas i Sverige illegalt.

Också utländska personer som har ett arbetstillstånd för arbete i Sverige riskerar i större utsträckning än andra att utsättas för arbetslivskriminalitet. Genom olika upplägg kan oseriösa företag tillämpa bland annat villkor om lön och andra ersättningar som understiger de villkor som har varit en förutsättning för tillståndet. På så sätt kringgås det regelverk som ska se till att utländska arbetstagare som behöver ha ett arbetstillstånd för att arbeta i Sverige har en viss nivå på anställningsvillkoren. Enligt delegationens uppfattning finns det skäl att se lika allvarligt på den här typen av kringgåenden som när ett företag anställer utländska personer som helt saknar nödvändiga uppehålls- och arbetstillstånd.

Mot den bakgrunden föreslår delegationen ett paket av åtgärder som bedöms stärka den svenska arbetsmarknadsmodellen, i syfte att motverka att arbetstagare utnyttjas och att konkurrensen snedvrids.

En ny lag om lön och andra ersättningar för arbetstagare med arbetstillstånd

Delegationen föreslår en ny lag om lön och andra ersättningar för arbete av en utlänning med arbetstillstånd. Lagen föreslås bli tillämplig vid tvister om lön eller annan ersättning mellan en arbetsgivare och en utlänning som är eller har varit arbetstagare hos arbetsgivaren och som har eller har haft ett arbetstillstånd som har förutsatt en viss nivå på bland annat lönevillkoren. I sådana tvister ska lönen, andra ersättningar och sysselsättningsgraden i anställningen anses motsvara vad som följer av det anställningsavtal som har legat till grund för Migrationsverkets beslut om arbetstillstånd. Har arbetsgivaren efter att arbetstillståndet beslutades informerat Migrationsverket om att villkoren har ändrats ska för tiden därefter lönen, andra ersättningar och sysselsättningsgraden i stället anses motsvara de ändrade villkoren. Presumtionen enligt lagen föreslås kunna brytas av arbetstagaren, men inte av arbetsgivaren.

Är det mellan arbetsgivaren och utlänningen tvistigt under vilken period arbete har utförts ska den perioden enligt förslaget anses vara tre månader. I det fallet föreslås presumtionen kunna brytas både av arbetsgivaren och arbetstagaren.

En sanktionsavgift kopplad till utlänningslagstiftningens krav på vissa anställningsvillkor

Delegationen föreslår att Migrationsverket ska få ta ut en sanktionsavgift av en arbetsgivare i fall där myndigheten har fattat beslut om att återkalla eller inte förlänga ett arbetstillstånd. Sanktionsavgiften ska få tas ut bara när beslutet om att återkalla eller inte förlänga arbetstillståndet har grundats på att arbetsgivaren inte har tillämpat minst sådana anställningsvillkor som har varit en förutsättning för tillståndet. För att en sanktion ska få tas ut krävs att beslutet om att återkalla eller inte förlänga arbetstillståndet har fått laga kraft.

Någon sanktionsavgift ska enligt förslaget inte påföras om arbetsgivaren i enlighet med ett åläggande som Migrationsverket har meddelat i samband med att arbetstillståndet beviljades har anmält försämringen av villkoren till myndigheten. Någon sanktionsavgift ska inte heller tas ut om arbetsgivaren i annat fall under tillståndstiden har anmält villkorsförsämringen utan att först ha fått ett föreläggande från Migrationsverket om att lämna information om de villkor som tillämpas.

Sanktionsavgiften föreslås vara det prisbasbelopp som gällde vid tidpunkten för Migrationsverkets beslut om att återkalla eller inte förlänga arbetstillståndet. Har de sämre anställningsvillkoren tillämpats under en längre tid än tre månader föreslås sanktionsavgiften vara den dubbla.

Stärkta möjligheter för irreguljära migranter att få ut lön

I syfte att stärka genomslaget för 2013 års lag föreslås att Diskrimineringsombudsmannen (DO) vid Arbetsdomstolen ska få föra talan för personer som åberopar en rätt till lön och andra ersättningar med stöd av lagen. Möjligheten för DO att föra talan föreslås vara subsidiär i förhållande till arbetstagarorganisationer. Den ska inte gälla när en arbetstagarorganisation för talan för utlänningen enligt 4 kap. 5 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister eller företräder utlänningen som ombud.

Delegationen föreslår samtidigt en möjlighet för arbetstagarorganisationer att få ett särskilt statsbidrag för att hjälpa irreguljära migranter att ta tillvara sina rättigheter enligt 2013 års lag. Arbetsmiljöverket föreslås få uppgiften att pröva ansökningar om bidrag.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd för att hävda sin rätt

Delegationen föreslår att en utlänning efter egen ansökan ska få beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i fall där han eller hon företräds av DO eller en arbetstagarorganisation i en fråga enligt 2013 års lag. På motsvarande sätt föreslås att en utlänning som har väckt talan enligt den föreslagna nya lagen om lön och annan ersättning för arbete utfört av en utlänning med arbetstillstånd får beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Statsbidrag till organisationer som hjälper utsatta för människohandel

Stöd- och skyddsprocessen för offer för arbetskraftsexploatering har stora brister. Civilsamhällesorganisationer kan ansöka om statsbidrag från Jämställdhetsmyndigheten. Statsbidraget kan dock endast sökas av organisationer som arbetar mot människohandel för sexuella ändamål. Delegationen föreslår en förordningsändring för att statsbidraget ska kunna riktas till arbete mot människohandel för alla ändamål.

Privata aktörers möjlighet till kontroll av företag förbättras

Delegationen har återkommande påtalat att utökade möjligheter för myndigheter att utbyta information är avgörande i arbetet mot arbetslivskriminalitet. Det är positivt att ett flertal sådana åtgärder har vidtagits. Även privata aktörers tillgång till information om företag behöver förbättras.

Privata aktörers kontroll har stor betydelse för arbetet mot arbetslivskriminalitet. Det handlar bland annat om det behov företag har av att kunna göra bedömningar av tilltänkta eller befintliga leverantörer och underentreprenörer. Det handlar också om arbetsmarknadsorganisationer som behöver informationen i sitt arbete med att motverka arbetslivskriminalitet. Även en privatperson som är beställare av en tjänst kan ha ett starkt intresse av att inte anlita en oseriös leverantör.

Det är centralt att informationen kan inhämtas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Det har framförts att det i dag är komplicerat och ibland omöjligt för exempelvis en beställare att kontrollera leverantörer.

Delegationen gör i betänkandet bedömningen att det finns skäl att se över om uppgifter, som i dag omfattas av sekretess, i större utsträckning ska kunna lämnas ut till enskilda och att uppgifter bör kunna lämnas ut elektroniskt i större utsträckning än i dag.

Delegationen föreslår en ny förordning om samordnad vidareförmedling av registerinformation om företag. Förslaget innebär att Bolagsverket ska tillhandahålla en funktion för samordnad vidareförmedling av registerinformation om företag. Funktionen ska vara tillgänglig för privata aktörer som vill kontrollera vissa offentliga uppgifter om företag.

Sanktionsavgifter är ett viktigt verktyg

Progressiva och indexerade sanktionsavgifter bör övervägas i fler fall

Arbetslivskriminella förfaranden bör leda till kännbara sanktioner. Samtidigt behöver det göras noggranna överväganden när det övervägs att införa nya verktyg för myndigheterna. Det viktiga är att myndigheterna har rätt verktyg, inte att de har många verktyg. Det är också avgörande att myndigheterna har goda förutsättningar att använda de verktyg de har, något som kan kräva utbildning, prioritering och resurssättning.

När det gäller att komma till rätta med arbetslivskriminalitet kan det vara lämpligt att upprepade överträdelser leder till mer kännbara sanktioner än en enstaka överträdelse. En faktor som utmärker de aktörer som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet är att de systematiskt bryter mot regelverken. Det kan därför generellt sett vara lämpligt att låta sanktioner inom området arbetslivskriminalitet vara progressiva, det vill säga bli mer kännbara vid upprepade överträdelser.

Det framstår också som rimligt att i större utsträckning än vad som är brukligt i dag indexera sanktionsavgifter, lämpligen i förhållande till prisbasbeloppet enligt socialförsäkringsbalken. Det kan annars finnas en risk att sanktionsavgiftens avskräckande effekt urholkas över tid.

En justering av sanktionsavgiften vid utstationering

Delegationen föreslår att sanktionsavgiften vid överträdelse av bestämmelserna vid utstationering ska höjas från nuvarande 20 000 kronor samt vara olika beroende på vilken typ av överträdelse det handlar om. Förslaget innebär att sanktionsavgiften ska vara ett prisbasbelopp vid överträdelse av utstationerande arbetsgivares anmälningsskyldighet och skyldighet att lämna dokumentation samt av tjänstemottagares underrättelseskyldighet. Vid överträdelse av bestämmelserna om vilka uppgifter en anmälan om utstationering, en anmälan om kontaktperson eller en underrättelse om utebliven dokumentation ska innehålla föreslås sanktionsavgiften vara ett halvt prisbasbelopp. Om den avgiftsskyldige inom ett år på nytt gör sig skyldig till en överträdelse föreslås avgiften för den nya överträdelsen vara dubbelt så stor. Maxbeloppet som kan dömas ut höjs från 100 000 till 200 000 kronor. De författningsförslag som delegationen lämnar träffar inte utstationering av förare inom vägtrafikområdet, för vilka det gäller särskilda bestämmelser.

Stärkt skydd för välfärdssystemen

Flera arbetslivskriminella upplägg rör missbruk av välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Arbetet mot utnyttjande av välfärdssystemen har intensifierats men mer behöver göras.

Delegationen gör bedömningen att det finns stora möjligheter att minska missbruket av subventionerade anställningar. Arbetsförmedlingen bör i sitt kontrollarbete prioritera systematiska överträdelser. Ökade kontrollresurser skulle vara samhällsekonomiskt lönsamma. Regeringen bör säkerställa att Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag är så stort att kontrollerna kan öka. Regeringen bör göra en översyn av nystartsjobbens utformning. Regeringen bör även överväga att begränsa antalet subventionerade anställningar per arbetsgivare.

Skatt och sociala avgifter

I betänkandet redogörs för delegationens syn på flera frågor med koppling till skatt och sociala avgifter utifrån ett arbetslivskriminalitetsperspektiv. Delegationen konstaterar bland annat att den väldokumenterade problematiken kring falska och felaktiga så kallade A1- intyg om socialförsäkringstillhörighet lämpligen bör hanteras genom förbättrade förutsättningar för kontroll av regelefterlevnad. Åtgärder med den inriktningen vidtas och övervägs för närvarande hos Försäkringskassan och inom ramen för det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet.

Det förekommer att utländska företag underlåter att anmäla till Skatteverket att verksamheten bedrivs från ett fast driftställe i Sverige. Det kan få konsekvenser för om företagets och företagets anställdas inkomster ska beskattas i Sverige eller inte. Delegationen anser att Skatteverkets tillsyn över skattelagstiftningens reglering om fast driftställe bör intensifieras.

Åtgärder kopplade till bedrivande av verksamhet

Åtgärder kopplade till bedrivande av verksamhet kan vara effektiva i arbetet mot arbetslivskriminalitet. Det kan handla om tillståndskrav för att få driva näringsverksamhet eller andra bestämmelser som kan motverka att bolag används som brottsverktyg.

Enligt delegationens mening kan särskilt näringsförbud vara ett effektivt verktyg för att motverka arbetslivskriminalitet. Näringsförbud kan meddelas på grund av brott, i samband med konkurs, på grund av underlåtenhet att betala skatt, tull eller vissa avgifter och vid överträdelse av vissa konkurrensbestämmelser. Enligt delegationen bör det utredas om näringsförbud ska kunna meddelas även på grund av andra regelöverträdelser jämfört med vad som gäller i dag.

Näringsgrenar med hög risk för arbetslivskriminalitet

En analys av sex näringsgrenar

I betänkandet analyserar delegationen arbetslivskriminella upplägg i vissa näringsgrenar, som bedöms vara riskbranscher när det gäller arbetslivskriminalitet. Det handlar om näringsgrenarna bygg, restaurang, transport, kroppsvård, städ och säsongsanställningar inom delar av de gröna näringarna. Delegationen beskriver i betänkandet vilka arbetslivskriminella upplägg som utmärker respektive näringsgren och hur kopplingarna till den organiserade brottsligheten ser ut i respektive näringsgren. Det ska understrykas att det givetvis kan förekomma problem med arbetslivskriminalitet även i andra näringsgrenar.

I stor utsträckning är problemen desamma i de analyserade näringsgrenarna

Av beskrivningarna av arbetslivskriminella upplägg i de olika näringsgrenarna framkommer tydligt att problemen i stor utsträckning är desamma i de analyserade näringsgrenarna. Som exempel kan nämnas att arbetsgivare utnyttjar arbetskraft genom att bryta mot lagar och avtal i arbetslivet för att minska sina kostnader och vinna konkurrensfördelar. Det kan handla om överträdelser av regler om arbetstid, arbetsmiljö och semester samt om människohandel och människoexploatering. I samtliga analyserade näringsgrenar förekommer också skatteundandragande och utnyttjande av välfärdssystemen.

Det finns också vissa upplägg och förfaranden som är specifika för en viss bransch. Inom exempelvis transportbranschen kan det vara en del i arbetslivskriminella upplägg att verksamhetsutövare sätter i system att bryta mot bland annat bestämmelser om kör- och vilotider, vägarbetstid eller hastighetsbegränsningar eller att pressa förare att bryta mot dem i syfte att öka verksamhetens intäkter eller minska dess kostnader. Något som är utmärkande särskilt för byggbranschen är att utländska företag underlåter att anmäla till Skatteverket att verksamheten i Sverige bedrivs från ett fast driftställe, något som kan innebära att det allmänna undandras skatt och att seriösa företag utsätts för osund konkurrens. Ett annat problem som särskilt brukar lyftas fram beträffande byggbranschen är att kravet på arbetstillstånd enligt den svenska utlänningslagstiftningen kringgås genom att företag från andra länder inom EES-området eller Schweiz utstationerar tredjelandsmedborgare för att arbeta i svenska byggentreprenader.

I vissa av branscherna är det vanligt att det allmänna är beställare av en tjänst, vilket innebär att det finns hög risk för att offentliga medel går till arbetslivskriminella aktörer.

Behov av branschspecifika åtgärder

Även om problemen i stor utsträckning är desamma inom de näringsgrenar som delegationen har analyserat, finns behov av vissa branschspecifika åtgärder.

Ett beställaransvar i bärbranschen

Enligt delegationen bör ett särskilt beställaransvar för lön i bärbranschen övervägas. Beställaransvaret skulle kunna ta sin utgångspunkt i utformningen av lagen (2018:1472) om entreprenörsansvar för lönefordringar. Ett sådant ansvar skulle kunna vara verkningsfullt mot problemen inom bärbranschen med att bärplockare inte får de löner som de har blivit lovade.

Åtgärder kopplade till transportbranschen

Delegationen undersöker i betänkandet tillämpningen av vissa bestämmelser inom transportområdet. Delegationen anser att regeringen inom en treårsperiod bör göra en utvärdering av genomförandet av EU:s så kallade mobilitetspaket. En sådan utvärdering bör omfatta bland annat bestämmelserna om krav för bedrivande av yrkesmässig trafik och sanktionsavgifterna vid utstationering av förare. Regeringen bör vidare ge Transportstyrelsen i uppdrag att analysera för- och nackdelar med att Sverige skulle använda sig av den möjlighet som finns i EU-rätten att besluta om minskning av antalet företag eller det högsta antalet fordon i den fordonspark som får ledas av en konsult och, om myndigheten anser att fördelarna överväger, lämna förslag på hur en sådan reglering skulle kunna se ut. Delegationen anser också att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att göra en översyn av beställaransvaret vid utstationering av förare.

Arbetslivskriminalitet inom reglerade yrken

En analys av fyra reglerade yrken

I betänkandet analyserar delegationen fyra reglerade yrken där det bedöms föreligga en särskild risk för skadeverkningar i samhället då yrkesutövare möjliggör arbetslivskriminella upplägg, det vill säga missbrukar sin yrkestitel till förmån för aktörer som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet. Delegationen har valt att närmare behandla följande yrken: advokat, auktoriserad revisor, fastighetsmäklare och läkare. I betänkandet beskrivs hur förutsättningarna för att få utöva dessa yrken regleras i svensk rätt, hur tillsynen över yrkena bedrivs, hur kopplingen till arbetslivskriminalitet och organiserad brottslighet ser ut samt skadeverkningar och negativa samhällsekonomiska konsekvenser. Analysen visar exempelvis att advokater, auktoriserade revisorer och fastighetsmäklare kan fungera som möjliggörare vid bland annat penningtvätt. När det gäller läkare och arbetslivskriminalitet handlar det bland annat om att de felaktigt utfärdar sjukintyg som är en förutsättning för att få stöd från det allmänna.

Behov av ytterligare åtgärder

Ett krav på fortbildning av fastighetsmäklare

Mäklare kan agera möjliggörare för aktörer som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet, bland annat vid penningtvätt. Det har framkommit att det finns stora kunskapsbrister hos fastighetsmäklarföretagen vad gäller penningtvättsregelverkets syfte och systematik. Delegationen föreslår därför att det införs ett krav på att fastighetsmäklare ska genomgå fortbildning och att Fastighetsmäklarinspektionen ska få meddela föreskrifter om innehållet i och omfattningen av sådan fortbildning.

Tillsynen av advokater

I fråga om tillsynen av advokatkåren anser delegationen att det är positivt att Advokatsamfundet sedan en tid tillbaka tillämpar en utökad proaktiv tillsyn av advokater. Det kan dock enligt delegationens mening finnas skäl för Advokatsamfundet att vidta ytterligare åtgärder i syfte att effektivisera tillsynen. Vidare bör regeringen överväga att höja den maximala straffavgift som Advokatsamfundets disciplinnämnd kan besluta om.

En översyn för att möjliggöra bättre vandelsprövningar

Flera yrkeskategorier kan användas som möjliggörare för arbetslivskriminalitet. De lämplighetskrav som ställs för att få utöva vissa yrken, exempelvis advokat, revisor, fastighetsmäklare och läkare, har därför stor betydelse. Vid vandelsprövningar kan det finnas behov att ta del av utdrag ur belastningsregistret. Det har från vissa tillsynsmyndigheter framförts behov av att få kännedom om ytterligare typer av brottslighet. Det finns enligt delegationens mening anledning att ta ett helhetsgrepp om vilka uppgifter om brott de olika tillsynsorganen ska få ta del av där man vid bedömningen inte enbart tar hänsyn till intresset att motverka arbetslivskriminalitet. Förordningen (1999:1134) om belastningsregister bör därför ses över när det gäller möjligheten för tillsynsorgan att ta del av utdrag ur belastningsregistret.

Kopplingar mellan arbetslivskriminalitet och organiserad brottslighet

I betänkandet beskriver delegationen kopplingarna mellan arbetslivskriminaliteten och den organiserade brottsligheten och hur arbetslivskriminaliteten bidrar till att finansiera den kriminella ekonomin. Aktörerna inom den organiserade brottsligheten är multikriminella och opererar både nationellt och globalt. Arbetslivskriminalitet är en viktig födkrok för dessa aktörer. Det handlar framför allt om att utländska arbetstagare inom arbetskraftsintensiva branscher utnyttjas. Stora löneskillnader, skillnader i sociala trygghetssystem och den fria rörligheten inom Schengenområdet har bidragit till förekomsten av den här typen av arbetskraftsexploatering. Behovet att tvätta pengar förenar de aktörer inom den organiserade brottsligheten som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet. Det finns belägg för att det finns en omfattande infrastruktur av bolag med olika roller i penningtvätten. De bolag som vill tvätta pengar verkar i byggsektorn, men även inom andra branscher.

Hur ska arbetet mot arbetslivskriminalitet bedrivas långsiktigt?

Delegationen har i uppdrag att ta ställning till hur det arbete som delegationen har bedrivit kan fortsätta långsiktigt. Några bedömningar om detta redovisas i korthet nedan. En viktig slutsats är att om Sverige ska nå framgång i arbetet mot arbetslivskriminalitet krävs ett långsiktigt arbete av ett brett spektrum av samhällsaktörer.

Stärkt förmåga att utvärdera och analysera effekter av den breda kriminalpolitiken

Förmågan att utvärdera och analysera den samhällsekonomiska effektiviteten i brottsbekämpningen behöver stärkas. Det kan ske genom att utveckla Brottsförebyggande rådets uppdrag.

Behov av forskning och kunskapshöjande insatser

Behovet av kunskapshöjande insatser är fortsatt stort. De resurser som läggs på forskning och kunskapshöjande åtgärder på detta område framstår i en internationell kontext som mycket små. Till viss del kan behovet fyllas genom myndigheterna i samverkan mot arbetslivskriminalitet men regeringen bör överväga ytterligare åtgärder.

Inrätta en samordningsfunktion i Regeringskansliet

Regeringens styrning av samverkan mot arbetslivskriminalitet behöver bli mer samordnad. En särskild samordningsfunktion bör inrättas i Regeringskansliet. En sådan kan även bidra till bättre resultat i samhällets insatser mot arbetskraftsexploatering.

En annan myndighet bör vara rapportör för människohandel

Polismyndigheten är i dag nationell rapportör för människohandel. En myndighet bör inte utvärdera sin egen prestation. Funktionen bör därför flyttas till en myndighet som inte arbetar operativt med människohandel, till exempel Institutet för mänskliga rättigheter.

Myndigheter och andra aktörer som kan bidra mer

Transportstyrelsen behöver få en större roll om arbetet mot arbetslivskriminalitet i transportbranschen ska bli mer effektivt. Med mer resurser skulle Upphandlingsmyndigheten kunna ge bättre hjälp till kommuner och regioner att undvika oseriösa företag vid offentliga upphandlingar. Även länsstyrelserna borde kunna bidra mer till arbetet mot arbetslivskriminalitet utifrån bland annat uppdraget att stödja den regionala samordningen av det brottsförebyggande arbetet.

Kvarstående uppdrag till de samverkande myndigheterna

Vissa regeringsuppdrag till de samverkande myndigheterna kan inte anses vara fullgjorda. Behovet av information om rättigheter, skyldigheter och stödmöjligheter till de arbetstagare som riskerar att utsättas för arbetslivskriminalitet kvarstår. Samarbetet behöver utvecklas för att slå hårdare mot arbetskraftsexploatering.

Rapport kan få nyckelroll

En återkommande rapport från de samverkande myndigheterna skulle kunna bidra till att höja kunskapen om arbetslivskriminalitet. I rapporten bör det redogöras för förändringar i upplägg, påverkade branscher och effektiva motåtgärder i Sverige och internationellt. I rapporten bör det även redogöras för behov av ytterligare åtgärder när det gäller exempelvis lagstiftning.

Utveckla samarbetet mellan myndigheter och arbetsmarknadens parter

Förutsättningarna för samarbete mellan de samverkande myndigheterna och arbetsmarknadens parter är goda. Samrådet bör utvidgas till åtminstone alla de branscher som analyseras i detta betänkande.

Involvera kommuner och regioner i arbetet mot arbetslivskriminalitet

Kommuner och regioner spelar en viktig roll i arbetet mot arbetslivskriminalitet som tillsynsmyndigheter och upphandlande organisationer. Informationsutbyte mellan statliga och kommunala myndigheter har lagliga begränsningar. Men även av andra skäl har samverkan ännu inte hittat fullt ut fungerande former.

Samverkan har betydande brister när det gäller att beivra människohandel och människoexploatering. Här finns stor potential för förbättring och fler myndigheter har möjlighet att bidra i detta arbete. Delegationen föreslår att det ska framgå av Arbetsmiljöverkets och Skatteverkets instruktioner att myndigheterna ska bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott.

Osäkerheter gällande ansvarsfördelningen mellan myndigheter och arbetsmarknadens parter leder ibland till att förhållanden som tyder på arbetskraftsexploatering inte undersöks av myndigheterna. Det finns behov av ett fördjupat samråd mellan myndigheterna och arbetsmarknadens parter om ansvarsfördelningen när det gäller kontrollen av arbetsförhållanden på svensk arbetsmarknad.

Myndigheterna bör i större utsträckning informera arbetsmarknadens parter om förhållanden som kan ha betydelse för parternas verksamhet. Det skulle ge arbetsmarknadens parter bättre förutsättningar att bedriva sin verksamhet inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen. I Arbetsmiljöverkets instruktion bör det införas en ny bestämmelse där det tydliggörs att myndigheten får informera arbetsmarknadens parter om förhållanden som kan ha betydelse för parternas verksamhet.

Delegationen föreslår att det ska inrättas en myndighetsgemensam webbaserad tipsportal för tips om arbetslivskriminalitet. En myndighetsgemensam tipsportal förenklar för dem som vill lämna tips om arbetslivskriminalitet och ger förutsättningar för bättre och mer träffsäkra gemensamma åtgärder i samverkan samt för en bättre uppföljning av myndigheternas arbete med inkomna tips. Tipsportalen ger goda förutsättningar för en lämplig hantering av tips från bland andra arbetsmarknadens parter.

Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet

Övergripande bedömning av måluppfyllelsen

Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet är en för samhället viktig verksamhet som bör prioriteras. Samverkan har bidragit till arbetet mot arbetslivskriminalitet på en mängd olika sätt. Regeringsuppdragen har inneburit att myndigheterna har fått en ökad förståelse för varandras verksamhet och en större kunskap om vilka verktyg som myndigheterna gemensamt besitter i arbetet mot arbetslivskriminalitet. Myndigheterna åstadkommer mer tillsammans än vad varje enskild myndighet kan åstadkomma på egen hand. Antalet myndighetsgemensamma kontroller har ökat. Den information som kan utbytas om intressanta objekt uppfattas göra stor skillnad och har lett till att myndigheterna bedömer att de har blivit bättre på att upptäcka arbetslivskriminalitet. Samverkan kan också leda till en möjlighet att se större perspektiv. Även om den egna myndigheten inte får ett konkret resultat av en viss kontroll kan myndigheten bidra till att en annan myndighet kan använda sina verktyg, vilket i sin tur bidrar till att arbetet mot arbetslivskriminalitet som helhet får större genomslag. Myndighetssamverkan kan på detta sätt sägas bidra till att statens insatser mot arbetslivskriminalitet fungerar bättre som helhet.

De samverkande myndigheterna har genomfört merparten av de deluppdrag som har ingått i regeringsuppdragen om arbetslivskriminalitet. Vissa uppdrag kan inte anses färdiga, exempelvis deluppdragen om informationsinsatser till utsatta arbetstagare och om att vidareutveckla arbetssätt för att motverka att arbetstagare utnyttjas i människohandel eller människoexploatering.

Det finns en stor potential i myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet men även ett antal utmaningar som behöver överbryggas för att nå ökad effektivitet i insatserna.

Starkare styrning och stöd i den myndighetsgemensamma organisationen

Utformningen av organisationen som myndigheterna har tagit fram framstår i stort som lämplig. Samtidigt finns det delar av organisationen som kan utvecklas ytterligare och som borde få större utrymme, framför allt när det kommer till strategisk styrning och stöd. Det skulle behövas ett närmare samarbete även mellan generaldirektörerna. Den samordnande myndigheten behöver vidare inrätta ett kansli som på ett annat sätt än i dag kan stå för mötesförberedelser, koordinering, uppföljning och återrapportering. Ett förstärkt kansli skulle även kunna bedriva ett större kunskapshöjande arbete jämfört med i dag, med analys och metodstöd. Arbetet kan underlättas av en överenskommen minimibemanning för vissa delar av organisationen, särskilt vid de regionala centren.

Brist på informationsutbyte hämmar kontrollverksamheten

De myndigheter som har i uppdrag att samverka mot arbetslivskriminalitet uppvisar stora olikheter när det gäller verksamhet och storlek. De har också olika förutsättningar och vana av att arbeta mot arbetslivskriminalitet, inte minst av att utföra kontroller på arbetsplatser. Antalet myndighetsgemensamma kontroller har ökat och planeringen och utförandet av dessa har generellt sett förbättrats. Svårigheterna att utbyta information gör att kontrollerna blir mindre träffsäkra än vad de skulle ha kunnat vara.

De regionala centren har stor potential men möter utmaningar

De regionala centren mot arbetslivskriminalitet, AKC, har stor potential att förstärka förmågan att motverka arbetslivskriminalitet. Samtidigt finns en mängd problem, bland annat när det gäller möjligheterna att dela information digitalt. Verksamheten skulle underlättas av en gemensam plattform där myndigheterna kan dela information med varandra, även om delegationen bedömer att värdet av en sådan är begränsat om inte myndigheternas rättsliga möjligheter att utbyta information med varandra utökas. Även arbetet efter själva arbetsplatskontrollerna bör bli bättre. Det skulle i högre grad möjliggöra så kallade skrivbordskontroller och uppföljning av ärenden.

Analys- och utvecklingsarbetet bör förstärkas

De samverkande myndigheterna har under ett antal år haft i uppdrag att ta fram metodstöd i syfte att bedriva en effektiv samverkan mot arbetslivskriminalitet. Myndigheterna har gjort ett omtag i detta arbete och har sedan december 2022 arbetat med att ta fram ett nytt metodstöd.

Analys- och utvecklingsarbetet hos myndigheterna rörande arbetslivskriminalitet framstår som mycket begränsat i Sverige i jämförelse med de nordiska grannländerna. Det finns behov av ytterligare kunskapshöjande insatser i Sverige och sådana skulle vara till stöd i myndigheternas arbete. Ett förstärkt kansli hos den samordnande myndigheten, med möjlighet att bistå kunskapshöjande med analys och metodstöd, skulle kunna vara ett sätt att bidra till att täcka detta behov.

Myndigheterna bör prioritera information till utsatta arbetstagare

Myndigheterna har genomfört regeringsuppdraget om informationsinsatser med fokus på att stärka kunskapen hos allmänheten och andra relevanta aktörer. Arbetet med informationsinsatser i syfte att stärka kunskapen hos utsatta arbetstagare har inte fullföljts. Detta trots att bristen på informationsinsatser riktade till utsatta arbetstagare har uppmärksammats under en längre tid. Det finns ett fortsatt stort behov av att nå ut med information om vilka rättigheter och skyldigheter denna grupp har samt om vilka möjligheter till stöd som finns för de arbetstagare som riskerar att utsättas för arbetslivskriminalitet. Detta arbete bör samordnas av Arbetsmiljöverket.

Arbetet mot arbetskraftsexploatering bör prioriteras högre

Samverkan har betydande brister när det gäller att beivra människohandel och människoexploatering. Av olika skäl prioriteras inte dessa brott i det myndighetsgemensamma arbetet, trots att det ofta föreligger misstankar om sådan brottslighet. Dessa komplexa brott kräver kunskap, erfarenhet och resurser för att motverkas. Ofta krävs även samverkan mellan olika myndigheter och andra aktörer såsom socialtjänst, civilsamhälle och arbetsmarknadens parter. I dag finns det bättre förutsättningar för en sådan samverkan än tidigare, även om en rad utmaningar kvarstår både i fråga om arbetssätt, resurser, kompetens och ansvarsfördelning.

Polismyndighetens och Åklagarmyndighetens arbete mot arbetskraftsexploatering bör stärkas

Myndigheterna upptäcker ofta omständigheter som tyder på människoexploatering och människohandel. Samtidigt är det mycket sällsynt att brottsoffer får gottgörelse och att förövare lagförs. Särskilt Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten bör stärka sitt arbete med ärenden som rör människohandel och människoexploatering. Det inkluderar att myndigheterna fördjupar sin samverkan om metoder för att förundersökningar om människohandel och människoexploatering ska bli framgångsrika. Det kan också handla om att i större utsträckning ansöka om betänketid för potentiella offer för människohandel.

Fler myndigheter bör få i uppgift att bidra till arbetet mot människoexploatering och människohandel

Delegationen föreslår att det ska framgå av Arbetsmiljöverkets och Skatteverkets instruktioner att myndigheterna ska bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott. Denna brottslighet fångas inte alltid upp vid myndigheternas kontroller i den utsträckning som skulle vara möjlig, och det finns tveksamheter gällande Skatteverkets och Arbetsmiljöverkets möjligheter att agera. I dag har Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket och Polismyndigheten i uppgift att delta i arbetet mot människohandel. Det skulle ha stor betydelse om även Arbetsmiljöverket och Skatteverket, som ofta gör oannonserade arbetsplatsinspektioner, får i uppgift att bidra i detta arbete. Det kan exempelvis handla om att myndigheterna har rutiner för att dokumentera indikatorer på människohandel och anmäla detta till Polismyndigheten och att potentiella brottsoffer får information om rättigheter och stödmöjligheter.

Se över det straffrättsliga skyddet och stärk stödet till utsatta arbetstagare

Det behövs fler insatser i arbetet mot arbetskraftsexploatering för att myndigheternas arbete ska fungera på ett så bra sätt som möjligt och för att stärka skyddet mot arbetskraftsexploatering. Det straffrättsliga skyddet bör stärkas. En förbättring bör också göras av stödet till utsatta arbetstagare, inklusive möjligheter till kompensation.

Samrådet med arbetsmarknadens parter bör fördjupas

Arbetsmarknadens parter har en viktig roll i att motverka och förebygga arbetslivskriminalitet. De företräder stora grupper av både arbetsgivare och arbetstagare och ansvarar för den närmare regleringen av villkoren på arbetsmarknaden genom att teckna kollektivavtal och att tillse att dessa följs. Arbetsmarknadens parter har kunskap om hur arbetslivskriminella upplägg ser ut i olika branscher men också om enskilda företag som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet. Arbetsmarknadens parter önskar bidra mer till arbetet mot arbetslivskriminalitet och bör få möjlighet till detta. Samrådet mellan myndigheterna och parterna är i dag i huvudsak begränsat till bygg- och städbranscherna. Samrådet är viktigt för informationsutbytet mellan arbetsmarknadens parter och myndigheterna. Samrådet bör utvidgas till fler branscher. Detta kan, beroende på förutsättningarna i branschen, ske på central eller regional nivå.

Mer information till arbetsmarknadens parter

Arbetslivskriminalitet omfattar brott mot både författningar och avtal. Det är därför viktigt att samrådet mellan myndigheter och arbetsmarknadens parter fungerar väl. En betydelsefull del i detta är att myndigheterna informerar parterna om de gör iakttagelser som kan tyda på att det förekommer arbetslivskriminalitet. Det kan exempelvis handla om att myndigheterna vid sina inspektioner upptäcker omständigheter som tyder på att kollektivavtal systematiskt inte efterlevs.

Arbetsmiljöverket har en särskilt viktig roll vid arbetsplatsinspektioner och i samrådet med arbetsmarknadens parter. Samrådet bör fördjupas och det är önskvärt att information lämnas till parterna i större omfattning. Det är då viktigt att den rättsliga grunden för personuppgiftsbehandling är tydligt angiven. Därför bör en bestämmelse som föreskriver att Arbetsmiljöverket får lämna ut uppgifter till arbetsmarknadens parter, i den utsträckning sekretess inte hindrar det, införas i Arbetsmiljöverkets instruktion.

Tydligare ansvarsfördelning när det gäller kontrollen av arbetsförhållanden på svensk arbetsmarknad

Det finns behov av ett utvecklat samråd mellan myndigheter och arbetsmarknadens parter i fråga om ansvarsfördelningen när det gäller kontrollen av arbetsförhållanden. Av respekt för arbetsmarknadens parters autonomi förefaller en del myndigheter bli mer passiva än nödvändigt när det gäller att undersöka arbetsförhållanden i syfte att beivra vissa brott, såsom människoexploatering. Samrådet bör i större utsträckning inkludera en dialog om ansvarsfördelningen mellan myndigheter och arbetsmarknadens parter.

Mer samverkan med kommuner och andra aktörer

Samverkan mellan kommuner och myndigheter i syfte att motverka arbetslivskriminalitet bör ske i större utsträckning. Det finns goda exempel på samverkan mellan myndigheter och kommunala verksamheter i tillsynsärenden. Kommunala verksamheter kommer ofta i kontakt med personer som har drabbats av människohandel eller människoexploatering. I dag skiljer det sig åt mellan de olika regionerna i vilken utsträckning myndigheterna samverkar med kommuner om arbetslivskriminalitet. Goda exempel på samverkan finns redan i flera regioner. Myndigheterna bör initiera kontakter med relevanta kommuner i syfte att samverka i arbetet mot arbetslivskriminalitet. AKC är en lämplig plattform för detta arbete. Förutom kommunerna finns det andra aktörer, såsom vissa civilsamhällesorganisationer, som kan bidra i arbetet mot arbetslivskriminalitet.

Bättre samordning med myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet

Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet har beröringspunkter med annan myndighetssamverkan. Sedan 2009 har tolv myndigheter i uppdrag att samverka när det gäller underrättelser och operativa insatser mot kriminella individer, nätverk och fenomen i en satsning mot den organiserade brottsligheten. Mot bakgrund av de beröringspunkter som finns och möjliga synergieffekter bör det ske en mer strukturerad och fördjupad samordning mellan de båda samverkansformerna.

Arbetslivskriminalitet och organiserad brottslighet är delvis överlappande fenomen. Även om det finns beröringspunkter mellan de båda uppdragen är det viktigt att de förblir separata då det annars finns en risk att vissa perspektiv skulle kunna gå förlorade. Arbetslivskriminalitet utmärker sig bland annat på så sätt att förfarandet har en koppling till arbetslivet och det innefattar både brottsliga förfaranden och sådant som inte är belagt med straff, exempelvis vissa överträdelser av arbetsmiljöregelverket. Samverkan tar även sikte på företag som inte själva utgör en del av den organiserade brottsligheten men som medvetet eller genom vårdslöshet bryter mot olika regelverk och därmed ofta är möjliggörare för den organiserade ekonomiska brottsligheten.

Regeringens styrning av arbetet mot arbetslivskriminalitet

Arbetet mot arbetslivskriminalitet bör anges i myndigheternas instruktioner

Regeringens styrning av arbetet mot arbetslivskriminalitet bör bli tydligare och mer långsiktig. Det skulle underlätta myndigheternas planering och prioriteringar. Delegationen föreslår att det ska skrivas in i respektive myndighets instruktion att Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket och Åklagarmyndigheten ska delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet . Ändringarna i instruktionerna föreslås träda i kraft den 1 juli 2024. Det framgår redan av Arbetsmiljöverkets instruktion att myndigheten ska delta i och samordna det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet. En sådan ändring skulle kunna bidra till att skapa större enhetlighet och långsiktighet i myndigheternas arbete mot arbetslivskriminalitet och är även i linje med hur regeringen har styrt myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet. Att genom styrning och resursallokering visa på frågans vikt har varit avgörande för att utveckla framgångsrika arbetssätt i andra länder.

Nytt regeringsuppdrag med ny målformulering

Även om arbetet mot arbetslivskriminalitet anges i myndigheternas instruktioner kommer samverkan under en period att behöva styras av ett regeringsuppdrag. Det krävs för att ge myndigheterna tillräcklig tydlighet om regeringens intentioner. Regeringens övergripande mål med samverkan kan i dag sägas vara outtalat. Det är till nackdel för samverkan, som i alltför hög grad har handlat om att uppfylla det enda resultatmålet: att antalet kontroller ska öka över tid. I ett nytt uppdrag bör regeringen slå fast att målet för samverkan är att motverka arbetslivskriminalitet i samhället. Uppdraget bör också klargöra att kontroller och sanktioner är viktiga åtgärder, men inte de enda, för att uppnå detta mål. Samtidigt bör regeringen ställa högre krav på återrapporteringen av resultaten av samverkan.

Regeringens styrning bör samordnas bättre

De myndigheter som ingår i samverkan hör till fyra olika departement. Regeringen har inte haft en tillräckligt tydlig och samordnad styrning av de myndigheter som ingår i det myndighetsgemensamma arbetet. Arbetet mot arbetslivskriminalitet är komplext och utmanande, vilket ställer höga krav på regeringens styrning. Det är särskilt samordningen mellan de olika departementen som behöver utvecklas. Men det finns också anledning att söka bättre samordning inom departementen.

Det finns flera olika organisatoriska förändringar regeringen skulle kunna överväga för att stärka samordningen inom Regeringskansliet. En samordningsfunktion inom Regeringskansliet har bättre förutsättningar att säkerställa att en varaktig samverkan styrs på ett samordnat sätt. Ett alternativ vore att regeringen utser en särskild samordningsfunktion inom Arbetsmarknadsdepartementet. Ett annat alternativ är att samordningsfunktionen finns hos statsrådsberedningen (SB). SB inrikes skulle i sådana fall vara en naturlig hemvist för samordningen av styrningen av arbetet mot arbetslivskriminalitet.

Arbetsmiljöverket bör fortsatt samordna uppdraget

En varaktig samverkan behöver en samordnande myndighet. I det bör ligga att ta ett stort ansvar för bland annat koordinering, uppföljning och återrapportering. Arbetsmiljöverket är en tillräckligt resursstark myndighet för att kunna hantera den typen av ledarskap. Det är också naturligt att den myndighet som har huvudansvaret för att kontrollera förhållanden på landets arbetsplatser är samordnande i en samverkan som har arbetsplatskontroller som ett centralt verktyg. Inom Arbetsmiljöverkets ansvarsområde finns dessutom frågor som gränsar till sådant som arbetsmarknadens parter ansvarar för. En förutsättning för att samordningen ska kunna ske på ett framgångsrikt sätt är att ett förstärkt kansli inrättas och att myndighetens ledning, på ett annat sätt än hittills, tar ansvar för den strategiska styrningen och samordningen.

Fler myndigheter kan bidra

De myndigheter som i dag ingår i samverkan bör fortsatt göra det. Men det finns utrymme för fler myndigheter att bidra i arbetet mot arbetslivskriminalitet. Satsningen mot organiserad brottslighet har utvecklat en modell med så kallade nätverksmyndigheter. Det innebär att de samverkande myndigheterna själva identifierar och bjuder in myndigheter som kan bidra, utan att det har sin grund i ett regeringsbeslut. På motsvarande sätt bör de myndigheter som i dag ingår i samverkan vid behov initiera kontakt med ytterligare myndigheter. Exempel på myndigheter som skulle kunna knytas närmare samverkan är Bolagsverket, Boverket, Konkurrensverket, Kronofogdemyndigheten, Livsmedelsverket Transportstyrelsen, Upphandlingsmyndigheten och Utbetalningsmyndigheten.

En myndighetsgemensam tipsfunktion

En myndighetsgemensam tipsportal bör inrättas

Delegationen har haft i uppdrag att analysera och redovisa för- och nackdelar med att inrätta en gemensam tipsfunktion om arbetslivskriminalitet och överväga om det är ändamålsenligt att inrätta en sådan. Utifrån den gjorda analysen har delegationen kommit fram till att det finns ett behov av en myndighetsgemensam tipsfunktion om arbetslivskriminalitet och att det är ändamålsenligt att inrätta en sådan.

Delegationen anser att det bör inrättas en tipsfunktion i form av en webbaserad myndighetsgemensam tipsportal för tips om arbetslivskriminalitet. En myndighetsgemensam tipsportal bedöms kunna förenkla för dem som vill lämna tips om arbetslivskriminalitet. Vidare bedöms en sådan tipsportal kunna utformas så att risken för att vissa tips inte når rätt myndighet eller hanteras sämre minskar. En sådan tipsportal bör också kunna ge förutsättningar för bättre och mer träffsäkra gemensamma åtgärder i samverkan samt för en bättre uppföljning av myndigheternas arbete med inkomna tips. Den bedöms också kunna ge goda förutsättningar för en lämplig hantering av tips från vissa särskilda aktörer, såsom arbetsmarknadens parter.

Tipsportalens utformning

En fördelningsfunktion som hjälper tipslämnare att välja vilka myndigheter tipset ska överföras till

Med en myndighetsgemensam tipsportal avses en teknisk lösning där tips lämnas genom ett användargränssnitt som ger tipslämnaren hjälp att avgöra till vilka myndigheter tipset ska överföras. Lösningen innebär att den som administrerar portalen inte genom tillhandahållandet i sig utgör mottagare av tipsen. Delegationen använder ordet tipsportal i denna betydelse, medan ordet tipsfunktion används som ett övergripande begrepp för tipsingångar av olika slag.

Utifrån det sätt som tipslämnaren beskriver tipset på föreslår det bakomliggande programmet vilka myndigheter som berörs av tipset. Programmet bör i vart fall alltid föreslå att tipset ska överföras till Polismyndigheten, för att undvika att uppgifter om brott inte kommer polisen till del. Valet av myndigheter ska dock slutligen vara tipslämnarens eget. När tipslämnaren i portalen aktivt väljer vilka myndigheter som ska få del av tipset överförs det i sin helhet till dessa. Det framstår som lämpligt att varje tips ges ett löpnummer som både tipslämnaren och de mottagande myndigheterna får del av och att de mottagande myndigheterna får information om vilka andra myndigheter som också har fått tipset.

Vilka tips är funktionen avsedd för och vilka ska kunna motta tips genom den?

Tipsfunktionen bör avse tips om arbetslivskriminalitet inom de samverkande myndigheternas ansvarsområden.

Delegationen föreslår att Skatteverket ska få i uppdrag att inrätta tipsfunktionen och att administrera den. De myndigheter som bör kunna motta tips genom portalen är, förutom Skatteverket, Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Migrationsverket och Polismyndigheten.

Syftet med den myndighetsgemensamma tipsfunktionen är att mottagande myndigheter ska få kännedom om uppgifter som kan ha betydelse för myndigheternas arbete mot arbetslivskriminalitet.

En bred krets tipslämnare

Tipsfunktionen bör vara tillgänglig för en bred krets användare och ingen grupp bör uteslutas från möjligheten att lämna tips genom den. Det kan handla om personer som är knutna till en verksamhet där det förekommer arbetslivskriminalitet men även om exempelvis fackliga företrädare eller företrädare för olika civilsamhällesorganisationer. Tipsfunktionen bör också kunna användas av personer som arbetar vid kommuner eller myndigheter.

Tips från särskilda aktörer

En myndighetsgemensam tipsportal kan utformas på ett sätt som ger goda förutsättningar för en lämplig hantering av tips från arbetsmarknadens parter, kommuner och andra relevanta aktörer. Det bör vara möjligt för tipslämnare att identifiera sig såsom företrädare för någon av dessa aktörer. Det ger myndigheterna möjlighet att på ett lämpligt sätt prioritera sådana inkomna tips. Det bör också vara möjligt för tipslämnare att begära att få återkoppling, i den utsträckning detta är möjligt för myndigheterna att ge. Vidare bör det vara möjligt att – i samråd mellan myndigheterna och berörda aktörer – utforma tipsportalen så att vissa aktörer ges möjlighet att lämna tips genom att använda en särskild mall.

Information till tipslämnare och utsatta arbetstagare

Det bör lämnas tydlig och ändamålsenlig information i anslutning till den myndighetsgemensamma tipsportalen, bland annat om vilka typer av tips tipsportalen är avsedd för och att exempelvis frågor som regleras i kollektivavtal inte ska hanteras via tipsportalen. Vidare bör det finnas information om vad som gäller enligt exempelvis regelverken om visselblåsning och företagshemligheter samt offentlighet och sekretess. Det är lämpligt att en myndighetsgemensam tipsportal placeras på en särskild hemsida för arbetslivskriminalitet. En sådan hemsida ger goda förutsättningar för att sprida information om arbetslivskriminalitet i vid mening, inklusive information till utsatta arbetstagare.

En ny förordning om en myndighetsgemensam tipsfunktion

Delegationen föreslår att det ska införas en förordning om en myndighetsgemensam tipsfunktion för tips om arbetslivskriminalitet. Förordningen föreslås träda i kraft den 1 januari 2025.

Personuppgifter kommer att behandlas i tipsportalen

Det kommer att ske en behandling av personuppgifter av Skatteverket i egenskap av systemansvarig myndighet i samband med att lämnade tips överförs från tipsportalen och om det krävs för att den tekniska driften av tipsportalen ska kunna skötas.

Vid den personuppgiftsbehandling som kommer att ske i den myndighetsgemensamma tipsportalen blir dataskyddsförordningen 1 och brottsdatalagen (2018:1177) tillämpliga parallellt. Delegationen gör bedömningen att det kommer att finnas rättslig grund för behandlingen av personuppgifter i tipsportalen.

Efter överföring till de mottagande myndigheterna kommer förutsättningarna att behandla inkomna uppgifter att regleras av det dataskyddsrättsliga regelverk som är tillämpligt för respektive mottagande myndighet.

Innehållet i förordningen

Förordningen föreslås innehålla både allmänna bestämmelser om den myndighetsgemensamma tipsfunktionen och bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i den, bland annat i följande avseenden.

Det ska anges att förordningen innehåller bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen och brottsdatalagen när Skatteverket i egenskap av personuppgiftsansvarig behandlar personuppgifter enligt den nya förordningen.

Skatteverket ska pekas ut som personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som sker i tipsfunktionen. Ändamålen med den behandlingen ska specificeras på så sätt att Skatteverket ska få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att lämnade tips ska kunna överföras till de mottagande myndigheterna, eller för att den tekniska driften av tipsfunktionen ska kunna skötas.

Delegationen föreslår också en bestämmelse som anger att känsliga personuppgifter får behandlas i tipsfunktionen, om uppgifterna förekommer i lämnade tips och behandlingen är nödvändig för de i förordningen specificerade ändamålen. Det föreslås också en bestämmelse om att personuppgifter inte får behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt för dessa ändamål.

Av dataskyddsregelverken följer rättigheter för enskilda dels att få viss information om behandlingen av personuppgifter, dels att invända mot personuppgiftsbehandlingen. Delegationen föreslår att dessa rättigheter begränsas, eftersom syftet med tipsfunktionen annars skulle motverkas.

Någon ytterligare reglering i syfte att minska integritetsrisker bedöms inte vara nödvändig.

Skydd för vissa viktiga intressen

Delegationen gör bedömningen att det skydd mot repressalier som enskilda har enligt lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden är tillräckligt och att det inte finns något behov av ytterligare skydd mot repressalier i samband med lämnande av tips i tipsportalen.

När det gäller lagen (2018:558) om företagshemligheter, företagshemlighetslagen, gör delegationen bedömningen att det skydd som där finns för företagshemligheter är tillräckligt. Detsamma gäller det skydd för enskilda som följer av den lagen och som innebär ett betydande utrymme att rapportera om missförhållanden utan risk för sanktioner. Det finns därför inte behov av några ändringar av företagshemlighetslagen.

De befintliga bestämmelserna om sekretess för uppgifter som har överförts till de mottagande myndigheterna är enligt delegationens mening tillräckliga. Det finns därför inte på grund av en tipsportal något behov av att införa nya bestämmelser om sekretess till skydd för det allmänna eller till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden.

Myndigheterna bör delta mer aktivt i det gränsöverskridande arbetet

Arbetslivskriminalitet är ett samhällsproblem som är internationellt till sin natur, bland annat eftersom det ofta förekommer att utländska arbetstagare utnyttjas och eftersom nätverk som ligger bakom arbetslivskriminalitet kan ha kopplingar till andra länder. Detta gör att det kan finnas behov av internationellt samarbete mellan myndigheter i syfte att motverka gränsöverskridande arbetslivskriminalitet. I dag sker ett sådant samarbete inom flera olika forum på nordisk, nordiskbaltisk och EU-nivå. Ett exempel är ett nystartat nordiskt-baltiskt nätverk för att bekämpa arbetslivskriminalitet med finansiering från Nordiska ministerrådet. På EU-nivå har samverkan främst bedrivits inom Europeiska arbetsmyndigheten (ELA), Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) och Den europeiska sektorsövergripande plattformen mot brottshot (Empact).

Särskilt inom Polismyndigheten finns ett stort intresse av att utveckla gränsöverskridande samarbeten, både för inspektioner och mer strategiska frågor såsom att kartlägga de aktörer och förfaranden som är mest systemhotande.

Möjligheterna till samarbete över landsgränser, när det gäller bland annat informationsutbyte och gemensamma inspektioner, är i Sverige delvis outnyttjade. Delegationen bedömer att det finns anledning att fördjupa det gränsöverskridande arbetet mot arbetslivskriminalitet.

Lärdomar från Belgiens arbete mot arbetskraftsexploatering

Delegationen har hämtat inspiration från Belgiens arbete mot arbetskraftsexploatering. Detta gäller bland annat förslagen och bedömningarna om att fler myndigheter bör få i uppgift att bidra i arbetet mot människohandel, att informationen till utsatta arbetstagare bör förbättras, att det straffrättsliga skyddet mot arbetskraftsexploatering bör stärkas och att regeringens styrning bör bli mer samordnad och långsiktig.

En nyckel till det framgångsrika arbetet är att den belgiska regeringen under en längre tid har skickat tydliga signaler till alla involverade aktörer om att frågan är prioriterad. Myndigheterna har avsatta resurser och specialister i alla led, från inspektörer till åklagare. Det finns även, på ett helt annat sätt än vad som är fallet i Sverige, stöd till de människohandelsoffer som identifieras. Detta tillhandahålls framför allt av tre specialiserade mottagningscenter. Stödet skapar även möjligheter att få bra vittnesmål från brottsoffren, vilket verkar vara en förutsättning för att myndigheterna ska kunna göra brottsutredningar som leder till åtal.

För utsatta arbetstagare finns reella möjligheter att få inarbetad lön utbetald och en möjlighet att få permanenta uppehållstillstånd i Belgien om det väcks åtal för människohandel. Detta ger också skäl att samarbeta med myndigheterna. I Belgien finns även lättillgänglig information på många språk om rättigheter och skyldigheter i arbetslivet, riktad till personer som riskerar att utnyttjas.

Människohandelsbestämmelsens utformning synes vara en bidragande orsak till det stora antalet fällande domar i Belgien. Belgien skiljer sig från många länder, däribland Sverige, i att det inte är nödvändigt att bevisa att något otillbörligt medel, såsom tvång eller vilseledande, har använts.

Myria är den belgiska oberoende rapportören för människohandel. Det arbete som Myria utför i denna roll är ytterligare en styrka i Belgiens arbete mot arbetskraftsexploatering. Myria utvärderar löpande det belgiska arbetet mot människohandel och lämnar förbättringsförslag riktade till regeringen.

De tre sistnämnda punkterna ska redovisas årligen med start 2023. Delegationen har för denna delredovisning valt att fortsätta arbetet

med att undersöka och dra lärdom av framgångsrika arbetssätt från andra länder med att särskilt fokusera på arbetet mot arbetslivskriminalitet i Danmark och Finland.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

Arbetslivskriminalitet leder inte bara till negativa konsekvenser för arbetstagare, företag och statsfinanserna. I förlängningen kan arbetslivskriminalitet som får fäste i samhället riskera att skada tilltron till samhällets funktioner och förmågor och på så sätt undergräva samhällsstrukturen. Eftersom problemet spänner över organisatoriska gränser både gällande departement, myndigheter, kommuner och arbetsmarknadens parter krävs insatser från många aktörer.

Det har vidtagits ett stort antal åtgärder i Sverige på senare tid i syfte att förebygga, upptäcka och motverka arbetslivskriminalitet. Till exempel har det beslutats att myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet ska vara varaktig och myndigheterna har också tillförts mer resurser för detta arbete. Det har inrättats två regionala center mot arbetslivskriminalitet och ytterligare fem nya center öppnas under 2023. Det har vidare tillsatts ett stort antal utredningar i frågor med koppling till arbetslivskriminalitet, varav många har samlats i den första nationella strategin mot arbetslivskriminalitet. Det har även vidtagits viktiga initiativ från andra aktörer, däribland arbetsmarknadens parter, i syfte att motverka arbetslivskriminalitet. Arbetet mot arbetslivskriminalitet har dock kommit olika långt i olika branscher, både vad gäller till exempel att formulera en gemensam problembild och synen på behov av åtgärder.

Delegationen noterar att myndigheterna upplever nuvarande sekretesslagstiftning som ett hinder för att bedriva ett effektivt tillsynsarbete. Delegationen bedömer att det finns behov av förändringar och att viktiga steg för att komma till rätta med denna problematik har tagits. Förutom frågan om möjligheter till informationsutbyte finns det enligt delegationen behov av andra insatser för att motverka arbetslivskriminalitet, inte minst vad gäller information och stöd till utsatta.

Vid sidan av myndigheterna och arbetsmarknadens parter är kommunerna viktiga aktörer när det gäller att bekämpa arbetslivskriminalitet. Här bedömer delegationen att det finns goda exempel på hur kommunerna kan arbeta mer kraftfullt och hur samverkan mellan kommuner och myndigheter kan bedrivas i syfte att minska arbetslivskriminalitet.

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Arbetslivskriminalitet är till sin natur ett komplext fenomen som berör överträdelser av flera olika regelverk. Det innebär bland annat att flera olika myndigheters verksamheter och statistikuppgifter berörs. Även vissa avtalsbrott kan utgöra arbetslivskriminalitet. En bedömning av arbetslivskriminalitetens storlek går därför inte att göra utifrån en enskild datakälla.

Delegationen har i uppdrag att redovisa en bedömning av omfattningen av arbetslivskriminaliteten i Sverige. I delbetänkandet SOU 2022:36 gjordes en inledande bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet. Utifrån den litteraturgenomgång som då gjordes kunde vi konstatera att det finns väldigt lite kunskap om arbetslivskriminalitetens omfattning, men att det är ett allvarligt samhällsproblem som kan avse omfattande belopp.

I detta betänkande tar vi avstamp i den inledande bedömningen och kan, utifrån olika angreppssätt, bekräfta att arbetslivskriminaliteten i Sverige är ett omfattande och allvarligt samhällsproblem. Bedömningen baseras på statistiska underlag från myndigheter, resultat från empiriska analyser där många olika datakällor har samkörts och resultat från tidigare studier. Utifrån detta kan vi konstatera att arbetslivskriminaliteten har stora negativa konsekvenser för enskilda arbetstagare, företag och det allmänna. Arbetslivskriminalitet snedvrider även konkurrensen och undergräver förtroendet för samhällsstrukturen.

Det finns en mängd förfaranden som kan utgöra arbetslivskriminalitet. Aktörer som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet begår ofta flera olika brott och regelöverträdelser för att vinna ekonomiska fördelar. Ett centralt inslag i arbetslivskriminaliteten är att arbetstagare utnyttjas på olika sätt. Det finns därför olika perspektiv på och utmaningar med hur detta ska mätas, vilket försvåras av att det i stor utsträckning handlar om dolda förfaranden. Det går också att diskutera vilket utfallsmått som bäst beskriver omfattningen av arbetslivskriminaliteten i Sverige (exempelvis i kronor och ören eller i antal personer). Vi har valt att dela in bedömningen av omfattningen av arbetslivskriminaliteten i Sverige i följande tre sakområden:

• utnyttjande av arbetskraft

• skatter och avgifter

• otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen.

När det gäller omfattningsbedömningen som rör utnyttjande av arbetskraft ligger fokus på antalet personer som berörs. Antalsuppgifterna är förknippade med flera osäkerhetsmoment. Av denna anledning kompletteras bedömningen med beskrivningar och beräkningar av omfattningen i monetära termer. När det gäller omfattningen av de delar av arbetslivskriminaliteten som rör skatter och avgifter ligger fokus på det dolda värdeskapandet. När det gäller omfattningen av de delar av arbetslivskriminaliteten som rör otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen ligger fokus på felaktiga utbetalningar.

Det kan konstateras att omfattningsbedömningen har delvis olika fokus inom de tre sakområdena. Det innebär att olika tillvägagångssätt och metoder har tillämpats inom respektive sakområde och också att det kan vara svårt att på ett rättvisande sätt summera bedömningarna i de olika delarna till ett sammantaget mått på arbetslivskriminalitetens omfattning.

Mörkertalen inom arbetslivskriminalitet är stora, vilket innebär risker för underskattningar. Det kan också finnas risk för överskattningar, bland annat då uppföljningsdata och resultat från kontroller kan omfatta regelöverträdelser som inte ryms inom definitionen av arbetslivskriminalitet. Val av mätmetod har stor betydelse vid en bedömning av arbetslivskriminalitetens omfattning. Det har även en rad andra faktorer såsom datatillgång, resurser samt möjligheter att få tillgång till och att behandla data som innehåller personuppgifter. Det är viktigt att poängtera att varje bedömning är behäftad med ett stort mått av osäkerhet.

Det finns ett starkt behov av ökad kunskap om arbetslivskriminalitetens omfattning, liksom av omfattningen av olika former av arbetslivskriminalitet. Sådan kunskap behövs för att kunna utveckla effektiva och träffsäkra åtgärder i syfte att motverka arbetslivskriminalitet.

Utnyttjande av arbetskraft

Riskgrupper för arbetslivskriminalitet

Arbetsgivare som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet bryter mot bestämmelser i författningar och avtal på arbetstagarnas bekostnad för att minska kostnaderna och öka vinsterna. Det kan exempelvis ske genom utnyttjande av arbetskraft för att kunna konkurrera med lägre priser. Genom en analys ser vi att det är relativt många personer som hör till riskgrupperna för att utnyttjas i arbetslivskriminella förfaranden. Analysen utgår från befintliga studiers bedömning av riskgrupper. Den avgränsas till personer som hör till någon av följande grupper: i) asylansökande och deras anhöriga, ii) personer med beviljat uppehålls- och arbetstillstånd, iii) gäststuderande och deras anhöriga, samt iv) personer med beviljat uppehållstillstånd som är varaktigt bosatta i annat EU-land och deras anhöriga. Det urval vi valt att analysera omfattar cirka 245 000 personer.

Analysen indikerar att personer som hör till riskgrupperna har en relativt sett svagare ställning på arbetsmarknaden än personer som inte hör till en riskgrupp. Exempelvis ser vi att årslöneinkomsterna för de personer som ingår i analysen i genomsnitt uppgår till 75 procent av en genomsnittlig årslöneinkomst för hela den arbetande befolkningen. De branscher som av myndigheterna har identifierats som riskbranscher för arbetslivskriminalitet är också de branscher som sysselsätter många personer som ingår i riskgrupperna och där skillnaderna i årslöneinkomst är stora mellan personer som ingår i riskgrupper och den övriga befolkningen. Det bör i sammanhanget noteras att det enligt tidigare studier förekommer att personer som har arbetskraftsinvandrat tvingas betala tillbaka delar av lönen till arbetsgivaren, samt tvingas arbeta mer än vad de får betalt för.

Cirka 13 procent (31 000 personer) av de som ingår i analysen saknade en registrerad inkomst 2020 och cirka tre procent (6 500 personer) saknade både registrerad inkomst och registrerat boende. Om dessa på något sätt försörjer sig så sker det i den dolda delen av arbetsmarknaden, i det så kallade skuggsamhället.

Arbetsmiljöbrott

Under 2021 registrerades totalt 2 329 anmälningar om arbetsmiljöbrott enligt den officiella kriminalstatistiken. Under 2021 blev 3 personer och 108 företag lagförda för arbetsmiljöbrott. Beslutade företagsbotsbelopp uppgick sammanlagt till cirka 32 miljoner kronor. Både antalet lagföringar om företagsbot som rör arbetsmiljöbrott och företagsbotsnivåerna har ökat sedan 2017. Antal anmälningar om arbetsmiljöbrott har ökat, både i absoluta tal och som andel av alla anmälda brott. Det finns fortfarande ett stort mörkertal efter- som inte alla brott anmäls. Den dolda brottsligheten är sannolikt större för de mindre allvarliga brotten eftersom det är svårare för en arbetsgivare att dölja exempelvis ett arbetsmiljöbrott som medfört en arbetsolycka med dödlig utgång.

Arbetsolyckor där det finns indikatorer på misstänkt arbetslivskriminalitet

Arbetsgivare som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet strävar ofta efter att hålla verksamheten dold och lämnar sällan några spår i myndighetsregister. Exempelvis kan förfarandena innebära regelöverträdelser som ger upphov till arbetsmiljöproblem och arbetsskador som kan leda till arbetsolyckor, och i värsta fall dödsfall. Med hjälp av Arbetsmiljöverkets inspektionsstatistik har vi uppskattat antalet arbetsolyckor av allvarlig karaktär där det finns indikationer på arbetslivskriminalitet. Med arbetsolycka av allvarlig karaktär menas en arbetsolycka som medför sjukskrivning om minst två veckor eller som har dödlig utgång. Av cirka 36 000 arbetsolyckor som rör arbetstagare under 2021, bedöms mellan 1 815 och 2 763 arbetsolyckor vara av allvarlig karaktär och ha en koppling till arbetslivskriminalitet (motsvarande 5–8 procent).

Som ett kompletterande angreppssätt för att bättre förstå arbetslivskriminalitetens omfattning redogör vi även för kostnaden av arbetsolyckor som kan relateras till arbetslivskriminalitet, genom att multiplicera antalet allvarliga olyckor med humanvärdet för ett dödsfall respektive för allvarliga skador. Utifrån denna kostnadsvärdering uppgår den sammanlagda kostnaden för arbetsolyckor av allvarlig karaktär där det finns indikationer på arbetslivskriminalitet till 15–22 miljarder kronor.

Vissa former av människohandel och människoexploatering

Till de allvarligaste formerna av arbetslivskriminalitet hör vissa former av människohandel och människoexploatering. Vi har på detta område riktat in oss på kostnaderna för detta. Beräkningarna utgår från dels de samhällsekonomiska kostnaderna, dels kostnaderna för de individer som drabbas. Mörkertalet när det gäller antalet personer som utsätts bedöms vara stort. Personer som utnyttjas är på olika sätt i beroendeställning till sin arbetsgivare, vilket innebär att anmälningsbenägenheten är låg.

Vi bedömer att de undersökta formerna av människohandel och människoexploatering innebär kostnader om cirka 3,3 miljoner kronor per utsatt person. År 2021 registrerades 152 anmälda brott mot person som avser de undersökta formerna av människohandel eller människoexploatering i den officiella kriminalstatistiken. Det verkliga antalet är åtminstone två gånger så stort enligt olika rapporter. Den totala kostnaden för de undersökta formerna av människohandel och för människoexploatering bedöms uppgå till mellan 498 och 996 miljoner kronor.

Skatter och avgifter

Skatteverkets kontrolldata är det viktigaste underlaget för att bedöma omfattningen av arbetslivskriminalitet som rör skatter och avgifter. Vi har bedömt omfattningen av oredovisade arbetsinkomster med hjälp av en rapport från Skatteverket där storleken på oredovisade arbetsinkomster beräknas utifrån myndighetens skatterevisioner.

Vår bedömning är att de odeklarerade löneinkomsterna som kan kopplas till arbetslivskriminalitet uppgick till mellan 81 och 94 miljarder kronor år 2021. Det motsvarar ett skattebortfall på cirka 26 miljarder kronor, vilket kan sägas vara en direkt vinst för de inblandade företagen.

Arbetslivskriminalitet ger upphov till en rad negativa effekter på grund av osund konkurrens. Ungefär 16 procent av företagarna uppgav i Skatteverkets attitydundersökning för 2021 att de i stor utsträckning är utsatta för konkurrens från andra företag inom branschen som skattefuskar. Vidare instämde 9 procent av företagen i att svarta löner ofta förekommer i branschen.

Otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen

Det finns många former av stöd, förmåner och andra ersättningar inom välfärdssystemen som kan missbrukas inom ramen för arbetslivskriminalitet. Arbetsgivare som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet kan bland annat använda sig av falska arbetsgivar- och inkomstuppgifter för att erhålla felaktiga ersättningar från välfärdssystemen. Av de felaktiga utbetalningar som skedde i de olika välfärdssystemen under 2021 bedömer vi att mellan 367 och 1 424 miljoner kronor kunde kopplas till arbetslivskriminalitet. Detta belopp utgör en direkt vinst för de arbetslivskriminella aktörerna. Då vi endast har studerat ett urval av ersättningar som bedöms ha hög risk för att användas inom arbetslivskriminalitet kan det redovisade beloppet ses som en nedre gräns på omfattningen av arbetslivskriminalitet som rör otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen. Det kan alltså finnas ersättningar som kan utnyttjas för arbetslivskriminalitet, men som vi inte har studerat.

Det är viktigt att påpeka att det finns en stor variation mellan de olika ersättningarna när det gäller omfattningen av arbetslivskriminalitet.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Danmark och Finland

I Danmark och Finland används begreppen grå ekonomi och social dumping för att beskriva många av de fenomen som i Sverige kallas arbetslivskriminalitet.

I Danmark finns sedan 2012 ett myndighetsgemensamt arbete mot social dumping. Det har inte utarbetats någon definition av vad som avses med social dumping. I Danmark brukar termen användas för att beskriva situationer där löner och villkor är sämre än brukligt i landet och där arbetstagare arbetar under dåliga arbetsförhållanden och arbetsgivaren undandrar skatt. Det myndighetsgemensamma arbetet bedrivs av Skattestyrelsen (motsvarar Skatteverket i Sverige), Arbejdstilsynet (motsvarar Arbetsmiljöverket) och politiet (motsvarar Polismyndigheten). Det myndighetsgemensamma arbetet mot social dumping påminner i delar om den myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet som finns i Sverige, även om det finns viktiga skillnader, bland annat när det gäller vilka myndigheter som deltar. Enligt delegationens intryck har en styrka i det danska arbetet mot social dumping varit att det sedan en lång tid har legat högt på den politiska dagordningen och att myndigheterna har fått tillräckliga resurser för att genomföra inspektioner på området.

I Danmark framhålls arbetet med arbetsklausuler i offentlig upphandling som ett framgångsrikt arbetssätt för att försäkra sig om att arbetstagare får de arbetsvillkor som de har rätt till enligt lag och avtal. Arbetsklausuler används i upphandlingsavtal för att säkerställa en lägstanivå gällande villkor om lön och andra anställningsvillkor. Delegationens bild är att Köpenhamns kommun har kommit långt i sitt arbete med att säkerställa att de arbetsrättsliga villkoren inom offentlig upphandling faktiskt efterlevs. Det kan även noteras att det har inrättats en statlig kontrollenhet i Danmark med uppgift att kontrollera efterlevnaden av arbetsklausuler i offentlig upphandling.

Den finska regeringen har fattat beslut om en strategi och ett åtgärdsprogram för att bekämpa grå ekonomi och ekonomisk brottslighet. Syftet med strategin är att främja en sund konkurrens mellan företagen och en rättvis arbetsmarknad, att förebygga grå ekonomi och ekonomisk brottslighet samt att trygga verksamhetsförutsättningarna för myndigheter som bekämpar dessa fenomen. I Finland bedrivs också ett omfattande arbete mot människohandel och arbetskraftsexploatering som involverar många aktörer i samhället. Det finns en särskild handlingsplan mot människohandel.

Delegationen har fått intryck av att det under en längre tid har bedrivits ett aktivt arbete mot grå ekonomi och arbetskraftsexploatering i Finland och att särskilt arbetskraftsexploatering har fått jämförelsevis mycket större uppmärksamhet än det fram till nyligen har fått i Sverige.

Trots att riskgruppen för arbetskraftsexploatering bedöms vara mindre i Finland finns det ett större antal fällande domar om olika former av arbetskraftsexploatering än i Sverige. Det kan finnas flera skäl till detta. Som delegationen har uppfattat det finns det i Finland en hög kompetens på området. Något som ofta lyfts fram av aktörer som delegationen har haft kontakt med är de specialiserade arbetarskyddsinspektörerna med mandat att granska utländska arbetstagares arbetsvillkor. Vidare kan nämnas att polis och åklagare ofta använder sig av alternativa brottsrubriceringar under förundersökningen och vid väckande av åtal, något som synes förbättra förutsättningarna för fällande dom.

Forskning i form av bland annat HEUNI:s arbete samt oberoende granskning från den nationella rapportören är andra omständigheter som har bidragit till ett ökat fokus både på området och på behovet av åtgärder. Viktiga institutioner är också det nationella hjälpsystemet för brottsoffer för människohandel och flera specialiserade organisationer inom civilsamhället som erbjuder hjälp på ett lättillgängligt sätt, samt de olika kanaler som finns för att sprida information till utsatta eller riskgrupper för exploatering. Den kanske enskilt viktigaste faktorn som har lyfts fram av de aktörer som delegationen har varit i kontakt med är ett starkt politiskt fokus och en tydlig vilja att komma till rätta med problemen, något som förefaller ha varit avgörande för att arbetet i Finland har kommit långt.

Delegationens bedömningar

Delegationen bedömer att det finns flera områden som kan utvecklas i arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige. Delegationen anser vidare att det finns flera olika insatser och arbetssätt i Danmark och Finland som är särskilt intressanta och relevanta ur ett svenskt perspektiv.

Delegationen har i uppdrag att följa upp och analysera myndigheternas samverkan mot arbetslivskriminalitet och vid behov föreslå åtgärder för en förbättrad samverkan och ökad effektivitet i statens insatser mot arbetslivskriminalitet. Detta uppdrag ska avrapporteras senast den 23 februari 2024. Delegationen kommer således att återkomma till frågan om hur myndigheternas samverkan mot arbetslivskriminalitet kan utvecklas.

Styrning av arbetet mot arbetslivskriminalitet

Arbetet mot det som vi i Sverige benämner arbetslivskriminalitet förefaller sedan en lång tid ha legat högt på den politiska dagordningen i såväl Danmark som Finland. Delegationen har fått en liknande bild av det norska arbetet mot arbetslivskriminalitet. Delegationens bild är dock att arbetslivskriminalitet, till skillnad från i Danmark, Finland och Norge, först på senare år har placerats högt på den politiska dagordningen i Sverige. Flera aktörer har till exempel pekat på att särskilt frågan om arbetskraftsexploatering fått relativt lite uppmärksamhet i den svenska politiska debatten jämfört med andra länder. Att frågan har prioriterats högt politiskt har lyfts fram som avgörande i våra nordiska grannländer.

Delegationen bedömer att enhetliga skrivningar rörande arbetet mot arbetslivskriminalitet bör övervägas i samtliga samverkande myndigheters instruktioner, i syfte att tydligt peka ut ett gemensamt arbete mot arbetslivskriminalitet som ett varaktigt prioriterat uppdrag hos myndigheterna. Delegationen bedömer att en sådan ändring skulle kunna bidra till att skapa enhetlighet och långsiktighet i myndigheternas arbete mot arbetslivskriminalitet.

Fler branscher bör prioritera arbetet mot arbetslivskriminalitet

Byggbranschen har av olika aktörer pekats ut som den bransch som har högst risk för arbetslivskriminalitet. Samtidigt är det en av de branscher som har kommit längst när det gäller initiativ för att motverka arbetslivskriminalitet. I byggbranschen föreligger i allt högre grad en gemensam problembild och samsyn gällande vilka typer av åtgärder som kan behöva vidtas, inte minst bland parterna på arbetsmarknaden. Utöver byggbranschen finns det flera branscher som har identifierats som särskilda riskbranscher när det gäller arbetslivskriminalitet. Dessa är restaurang-, transport-, kroppsvårds-, och städbranschen samt vård, omsorg och sociala tjänster (framför allt personlig assistans), jord- och skogsbruk, bilvård och avfallshantering. Det finns ett antal initiativ och goda exempel på arbete för att motverka arbetslivskriminalitet även i dessa branscher. Som helhet kan dock delegationen konstatera att arbetet mot arbetslivskriminalitet har kommit längre i vissa branscher, däribland byggbranschen, och bedömer att det finns skäl för andra branscher att lära av detta arbete.

Behov av ytterligare insatser för arbetstagare i riskgrupper

Det straffrättsliga skyddet mot arbetskraftsexploatering

Människohandel och människoexploatering tillhör de värsta formerna av arbetslivskriminalitet. Det förekommer att det vid de myndighetsgemensamma kontrollerna framkommer misstankar om människohandel eller människoexploatering. Av olika skäl har det dock visat sig svårt att ställa någon till svars för dessa brott. Flera aktörer har även pekat på förekomsten av vissa sätt att utnyttja arbetstagare som inte är kriminaliserade i Sverige.

I bland annat Danmark och Finland har det införts straffrättsliga bestämmelser som rör arbetskraftsexploatering och som på olika sätt skiljer sig från de straffbestämmelser som finns i Sverige. I Danmark infördes brottet ”människoutnyttjande” förra året. Bestämmelsen har likheter med de svenska bestämmelserna om människohandel och människoexploatering. För straffansvar krävs att en åtgärd har vidtagits i syfte att utnyttja en person i ”arbete under uppenbart orimliga villkor” och i den danska propositionen anges att det som utgångspunkt är tillräckligt att den utnyttjade får mindre än 50 procent av lägstalönen i branschen för att sådana villkor ska anses föreligga. I Finland infördes 2004 brottsrubriceringen ”ockerliknande diskriminering i arbetslivet” i strafflagen. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas i diskrimineringsfall i arbetslivet och kriminaliserar att en arbetstagare eller arbetssökande försätts i märkbart ofördelaktig ställning genom att arbetssökandens eller arbetstagarens ekonomiska trångmål eller annars trängda läge, beroendeställning, oförstånd, lättsinne eller okunnighet utnyttjas.

I betänkandet Ett förbättrat system för arbetskraftsexploatering

m.m. (SOU 2021:88) gjordes en kartläggning där det framgick att det med nuvarande straffbestämmelser är svårt att ställa en arbetsgivare till svars för människoexploatering eller människohandel för tvångsarbete, eftersom det i regel krävs att den som utsatts medverkar i utredningen för att åklagaren ska kunna väcka åtal. När den utnyttjade personen inte vill medverka blir det svårt att bevisa att arbetsgivaren använt något otillbörligt medel, såsom tvång. Det föreslogs därför att det ska införas en straffrättslig bestämmelse som gör det möjligt att döma till ansvar enbart utifrån hur utländsk arbetskraft behandlas i arbetet.

Delegationen vill i sammanhanget även lyfta fram att myndigheterna i Norge ser att det förekommer situationer där arbetstagare får rätt lön, men sedan tvingas betala tillbaka delar av lönen till arbetsgivaren. Mot denna bakgrund har det nyligen införts en straffbestämmelse om ”lønnstyveri” (”lönestöld”), som gör det kriminellt att undanhålla eller att återkräva lön. Flera aktörer har pekat på att denna problematik förekommer även i Sverige.

Delegationen noterar den utveckling som skett i de övriga nordiska länderna. Delegationen anser, vilket även flera andra aktörer har gett uttryck för, att det finns anledning att se över det straffrättsliga skyddet mot arbetskraftsexploatering i Sverige, såväl vad gäller befintliga brottsrubriceringar som huruvida nya brottsrubriceringar bör införas för förfaranden som i dag inte är kriminaliserade.

Civilsamhällets roll i arbetet mot arbetslivskriminalitet

I Sverige är det ett stort problem att det är så få av de mest utsatta arbetstagarna som söker stöd hos myndigheter eller andra aktörer. Dessa personer kan ha dålig kunskap om sina rättigheter. De kan också vara beroende av sin arbetsgivare, eftersom de riskerar att bli av med både arbetet och ibland sin rätt att befinna sig i landet om de uttrycker sig kritiskt eller försöker få någon förändring till stånd. Det är många som inte vet vart de ska vända sig och som inte heller är medlemmar i någon arbetstagarorganisation. Det är också många som inte vill vända sig till Migrationsverket eller Polismyndigheten av rädsla för vad som då kan hända med deras tillstånd att befinna sig i landet. I syfte att göra det lättare för utsatta arbetstagare att söka stöd och rådgivning fyller organisationer i civilsamhället en viktig funktion.

I bland annat Finland finns det flera civilsamhällesorganisationer, utöver arbetstagarorganisationerna, som riktar olika former av stöd till människor som utnyttjas i arbetslivet och till offer för människohandel. Även i Sverige finns det vissa civilsamhällesorganisationer som bedriver ett arbete inriktat på att stödja arbetstagare som har utnyttjats eller riskerar att utnyttjas i arbetslivskriminella förfaranden. Detta arbete bedrivs dock i betydligt mindre skala än i exempelvis Finland och Tyskland.

Utsatta arbetstagare, särskilt från andra länder, kan uppleva en rädsla för att tala med myndigheter samtidigt som de mer sällan är medlemmar i någon arbetstagarorganisation. Dessa personer riskerar därför att falla mellan stolarna. Delegationen bedömer att det kan finnas skäl att utveckla den roll civilsamhället fyller i Sverige i syfte att motverka att arbetstagare i riskgrupperna utnyttjas i arbetslivskriminella förfaranden.

Information till arbetstagare i riskgrupper

I bland annat Finland finns ett flertal olika aktörer som arbetar med att sprida information till riskgrupper för arbetslivskriminalitet. Såväl myndigheter som civilsamhället är involverade i arbetet. Även om vissa myndigheter arbetar med att sprida information till utsatta arbetstagare i Sverige gör delegationen bedömningen att det finns behov av ytterligare åtgärder för att nå ut med information om rättigheter och skyldigheter samt information om stödmöjligheter till de arbetstagare som riskerar att utsättas för arbetslivskriminalitet.

Uppföljning av villkor i upphandling

Ett av de arbetssätt som ofta framhålls som positivt av aktörer som arbetar med att motverka arbetslivskriminalitet i Danmark är Köpenhamns kommuns arbete med så kallade arbetsklausuler. Det handlar dels om att kommunen i alla sina upphandlingsavtal inkluderar klausuler om vilka anställningsvillkor som ska garanteras arbetstagarna, dels om att kommunen har en egen enhet som på ett framgångsrikt sätt arbetar med uppföljning av arbetsklausulerna i upphandlingsavtalen. Kommunens företrädare framhåller själva att detta är en naturlig del i arbetet mot social dumping, eftersom det möjliggör för dem att säkerställa att de får vad de betalar för samtidigt som det försvårar för aktörer som konkurrerar med undermåliga villkor att vinna upphandlingar.

Upphandling har en nyckelroll för att förebygga arbetslivskriminalitet även i Sverige. Delegationens bedömning är att det är viktigt att använda de verktyg som finns i upphandlingsregelverket för att bekämpa arbetslivskriminalitet. Om det inte sker någon uppföljning av klausuler om anställningsvillkor finns det en risk att företag som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet finansieras med skattemedel.

I syfte att begränsa utrymmet för aktörer som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet är det viktigt att upphandlande myndigheter, kommuner och enheter, i egenskap av avtalsparter, följer upp att krav om arbetsrättsliga villkor i upphandlingsavtalen efterlevs.

Informationsutbyte mellan myndigheter

En bild som delegationen har fått är att myndigheternas möjligheter till informationsutbyte fungerar relativt väl i både Danmark och Finland. Delegationen bedömer att det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige skulle kunna bli mer effektivt och träffsäkert om möjligheterna till informationsutbyte stärktes. En utredning har nyligen föreslagit att en generell möjlighet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda till en annan myndighet införs i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Den föreslagna bestämmelsen innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter som en myndighet förfogar över lämnas till en annan myndighet, om uppgiften behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin författningsreglerade verksamhet. Delegationen gör bedömningen att den fortsatta beredningen av ärendet bör ske skyndsamt för att myndigheterna ska få förutsättningar för att bedriva ett effektivt tillsynsarbete i syfte att bekämpa arbetslivskriminalitet. Att stärka möjligheterna till informationsutbyte skulle inte minst underlätta arbetet inom ramen för de regionala centren mot arbetslivskriminalitet.

Kunskapshöjande insatser

Trots att arbetslivskriminalitet inte är ett nytt fenomen finns det stora kunskapsluckor på området. I vissa andra länder har arbetet med att öka kunskapen om närliggande och överlappande problem pågått länge och det finns aktörer som har fokuserat särskilt på forskning och analys inom området. Exempel på detta är det arbete som bedrivs av Europeiska institutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna (HEUNI) i Finland och enheten för utredning av grå ekonomi i Finland. Delegationen konstaterar att en del i delegationens uppdrag är att förstärka kunskapen om arbetslivskriminalitet. Det kan dock enligt delegationens mening sannolikt komma att behövas andra kunskapshöjande insatser utöver det uppdrag som för närvarande åligger delegationen.

Förbättrad statistik och uppföljning

En bedömning av arbetslivskriminalitetens omfattning och utveckling över tid går inte att göra utifrån en enskild datakälla. Arbetslivskriminalitet berör överträdelser av flera olika regelverk och således flera olika myndigheters verksamheter och statistikuppgifter. Tillgång till relevant och tillförlitlig statistik från berörda myndigheters register är en förutsättning för att bedöma arbetslivskriminalitetens omfattning och utveckling över tid.

I dagsläget saknas på många områden relevant statistik som möjliggör en uppföljning av arbetslivskriminalitet. Exempelvis skulle utstationeringsregistret kunna utgöra en viktig kunskapskälla för såväl myndigheter som arbetsmarknadens parter. Utstationerade arbetstagare hör till riskgrupperna för arbetslivskriminalitet, men befintliga uppgifter om denna grupp kan varken analyseras eller samköras med annan data, exempelvis SCB:s registerdata. Detta beror på att statistiken från utstationeringsregistret som rör arbetstagarnas namn och födelsedatum i många fall inte håller tillräckligt hög kvalitet. Vidare saknar Arbetsmiljöverkets statistik över arbetsolyckor uppgifter om olycksorsak eller andra uppgifter som kan indikera arbetslivskriminalitet. Med undantag för dödsolyckor så särredovisas inte de arbetsolyckor som drabbar utländska arbetstagare. I vissa fall syns de inte alls i den officiella arbetsskadestatistiken, vilket innebär att det inte går att analysera eller följa upp de arbetsmiljörisker arbetstagare i många riskgrupper är utsatta för.

För att bättre kunna bedöma omfattning och utveckling över tid skulle ett system som underlättar kontinuerlig uppföljning behöva utvecklas hos relevanta myndigheter. Till skillnad från i Norge, saknar svenska myndigheter ett uppföljningssystem där anmälningar eller misstankar som beror på arbetslivskriminella förfaranden särredovisas. Enligt delegationen är det av stor vikt att relevanta myndigheter ser över sina möjligheter att utforma uppföljningsstatistik och skapar system för bättre uppföljning. I denna del bör delegationen kunna spela en rådgivande roll.

Ytterligare en viktig del för att kunna göra bättre bedömningar om arbetslivskriminalitetens omfattning och utveckling över tid är att relevanta myndigheter kan samköra data från flera olika register. Genom samkörning av data kan flera olika statistikuppgifter kombineras, vilket möjliggör en kontinuerlig metodutveckling hos myndigheterna och medför bättre förståelse för vilka risker som finns och som slutligen möjliggör bredare och djupare analyser som kan tillämpas för att bedöma arbetslivskriminalitetens omfattning och utvecklingen över tid. Sådana riskanalyser leder dessutom till träffsäkrare kontrollurval hos myndigheterna.