Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen

Behovet av en utredning

För att upprätthålla legitimiteten i välfärdssystemen och för att de ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa krävs att rätt ersättning kommer rätt person och rätt företag till del. För att uppnå det krävs förebyggande åtgärder för att säkerställa korrekta utbetalningar samt ett effektivt arbete både med kontroller i efterhand och med att utreda och lagföra misstänkta bidragsbrott. Därutöver krävs en väl fungerande samverkan mellan utbetalande och brottsutredande myndigheter.

Bidragsbrott regleras i bidragsbrottslagen och lagen gäller bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala Studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshetskassa och som betalas ut till en enskild person. Lagen gäller även för vissa ekonomiska stöd som avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas ett företag.

De myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen har specialistkompetens i fråga om de ekonomiska förmåner och stöd som de administrerar. Denna kompetens är nödvändig att tillvarata i arbetet med att motverka och beivra bidragsbrott, men utan att det medför negativa konsekvenser för den som är i behov av, och har rätt till, en ekonomisk förmån eller ett stöd eller att det påverkar förtroendet för myndigheterna negativt.

Nyligen gjorda studier (Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen [SOU 2019:59]) visar att såväl omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som andelen misstänkta bidragsbrott är hög. Därutöver har utredningar tidigare pekat på att bidragsbrott inte utreds på ett effektivt sätt (Kvalificerad välfärdsbrottslighet - förebygga, förhindra, upptäcka och beivra [SOU 2017:37] s. 481 f. och Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen - en utvärdering [SOU 2018:14]) s. 323 f.).

Frågan om ansvar, organisation och roller avseende utredning av bidragsbrott behandlas i SOU 2017:37. I betänkandet föreslås att det ska inrättas en särskild enhet hos Försäkringskassan som ska utreda brott enligt bidragsbrottslagen, liknande den modell som finns hos Skatteverket för utredning av skattebrott. I betänkandet framförs att majoriteten av de anmälda bidragsbrotten är av enkel beskaffenhet. Det kan t.ex. röra sig om en person som har fått föräldrapenning samtidigt som denne arbetat eller fått lön. Enligt utredningen krävs i dessa fall i regel endast några få brottsutredningsåtgärder hos Polismyndigheten, t.ex. ett förhör med personen eller inhämtandet av en komplettering av vissa skriftliga handlingar. Det finns också anmälningar som rör svårare fall med organiserad och kvalificerad brottslighet och som kräver särskilt kvalificerade brottsutredningar. Frågan om vilken kompetens som behövs för att åstadkomma en ändamålsenlig och effektiv hantering är relevant att utreda, eftersom detta inte har analyserats tillräckligt i tidigare utredningar. I SOU 2017:37 saknas t.ex. en analys av hur kompetens kan föras över från övriga utbetalande myndigheter till Försäkringskassan för att säkra tillräcklig kompetens vid brottsutredningar. Förslaget om att inrätta en särskild enhet för utredning av bidragsbrott hos Försäkringskassan berörs även i SOU 2018:14. Utredaren anför i betänkandet bl.a. att det är angeläget att undersöka om den nuvarande organisationen kan effektiviseras innan en så genomgripande förändring som föreslås i SOU 2017:37 genomförs (s. 317 f.).

Till viss del har en förstärkning av regeringens styrning avseende korrekta utbetalningar och bidragsbrott redan skett. Mot bakgrund av utredningarnas iakttagelser har Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten t.ex. fått i uppdrag att förbättra arbetet med brottsutredningar samt att stärka samverkan med de utbetalande myndigheterna (Ju 2018/03037). Uppdraget redovisades i oktober 2020 och har lett till att fler bidragsbrott utreds och lagförs. Utifrån slutsatserna i betänkandet Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59) har ett riksdagsbundet mål införts om att andelen felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska minska, medel har tillförts de utbetalande myndigheternas förvaltningsanslag och de utbetalande myndigheterna har fått samordnade uppdrag i syfte att stärka och följa upp sitt arbete mot bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Satsningens syfte är att antalet bidragsbrott och felaktiga utbetalningar ska minska, samtidigt är det rimligt att anta att den också kommer att leda till en ytterligare ökning av antalet anmälda bidragsbrott. Antalet anmälda bidragsbrott har ökat sedan bidragsbrottslagen infördes 2007. Under 2020 ökade antalet anmälda bidragsbrott med 20 procent jämfört med 2019, bl.a. till följd av ett ökat antal kontroller hos de utbetalande myndigheterna. Mot den bakgrunden är det angeläget att utreda hur hanteringen av bidragsbrott kan bli effektivare, hur relevant kompetens kan tas tillvara och hur resurser på olika myndigheter kan används effektivt.

Uppdraget

Det har under de senaste åren presenterats flera utredningar och redovisningar med bäring på bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Inom ramen för uppdraget ska utredaren utgå från en kartläggning och en behovsanalys där relevanta förslag i tidigare utredningar och redovisningar beaktas. Kartläggningen och analysen ska ligga till grund för de förslag som utredaren sedan presenterar. Uppdraget består därmed i huvudsak av två delar, en del med en kartläggning och en analys av behov och en del med förslag på åtgärder. Utredaren kommer därvid att ta ställning till om ansvar eller befogenheter ska flyttas över från en eller flera av de brottsutredande myndigheterna till de utbetalande myndigheterna eller om myndigheterna ska få en mer stödjande roll i förhållande till Polismyndighetens brottsutredningar.

Kartläggning och behovsanalys

I flera betänkanden (bl.a. SOU 2017:37 och SOU 2018:14) framhålls att det finns brister i arbetet med brottsutredningar. Bedömningen i dessa betänkanden är att fler bidragsbrott skulle kunna klaras upp. Svagheterna har framför allt ansetts bero på två saker: dels att utredning av bidragsbrott inte har prioriterats i tillräcklig utsträckning i förhållande till andra brottstyper, dels att det har saknats kompetens hos de myndigheter som ansvarar för att anmäla, utreda och lagföra bidragsbrott. Utredningarna beskriver att många förundersökningar om misstänkt bidragsbrott läggs ned, trots att de skulle kunna gå vidare till åtal. Olika förslag på lösningar har förts fram. Dessa rör allt från att ge Försäkringskassan relativt långtgående befogenheter att bedriva egna brottsutredningar, till att stärka styrning och samverkan mellan myndigheter inom ramen för nuvarande organisation.

För att nå en ökad uppklaring av bidragsbrott gav regeringen 2018 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ovan nämnda uppdrag (Ju 2018/03037) att se över hur arbetet med utredningar av bidragsbrott kan förbättras och effektiviseras samt att vidta lämpliga åtgärder. Uppdraget har bidragit till att förbättra resultatet när det gäller bidragsbrottsutredningar. Frågan om huruvida hanteringen av bidragsbrott kan göras än mer effektiv med ytterligare åtgärder har dock inte analyserats i tillräcklig utsträckning. Det är av stor vikt att se över hur kompetensen hos de myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen kan tas tillvara och hur de utbetalande myndigheterna kan stödja ett mer effektivt brottsutredningsarbete. Detta är särskilt viktigt mot bakgrund av regeringens arbete för att motverka den organiserade brottsligheten, och med hänsyn till att regeringen i budgetpropositionen för 2021 har tillfört medel till flera utbetalande myndigheter i syfte att förstärka förutsättningarna för kontrollarbetet, vilket bör bidra till minskning av felaktiga utbetalningar men också till att antalet bidragsbrottanmälningar ökar. I redovisningen av uppdraget som gavs 2018 betonar Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten vikten av att utbetalande myndigheter arbetar förebyggande för att motverka bidragsbrott. Myndigheterna framhåller även vikten av en fortsatt utvecklad samverkan mellan och inom myndigheter för att därigenom tillvarata befintlig kompetens. Det finns därför ett behov av att se över om och hur myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen på ett systematiskt sätt kan utveckla arbetet med att förebygga bidragsbrott i bl.a. arbetsprocesser och strukturer för ärendehandläggning och utvecklingsarbeten, i utveckling av metoder, processer och it-tjänster.

Utredaren ska kartlägga och analysera uppklaringen av anmälda bidragsbrott inom de ekonomiska förmåner och stöd som administreras av de myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen. Kartläggningen och analysen ska särskilt analysera för- och nackdelar med förslagen och bedömningarna i betänkandena SOU 2017:37 och SOU 2018:14. I samband med detta ska särskilt de invändningar i frågor om rättssäkerhet, förtroende och effektivitet som gjorts mot förslagen i SOU 2017:37 av berörda myndigheter inom ramen för remissförfarandena beaktas (se vidare under rubriken Rättssäkerhet och förtroende). I arbetet ska utredaren även genomgående beakta skyddet för den enskildes personliga integritet. Dessutom ska utredaren tillvarata de slutsatser som Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten redovisat inom ramen för uppdraget om förbättrad hantering av bidragsbrott. Utredaren ska under sitt arbete även beakta de förslag och initiativ som för närvarande bereds inom Regeringskansliet med anledning av betänkandet Kontroll för ökad tilltro - en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2020:35) samt SOU 2019:59. Utredaren ska vidare beakta de initiativ och förslag som kommer ur egeninitierad strukturerad samverkan mellan berörda myndigheter.

Myndigheters roll och uppgift i arbetet att förebygga och utreda bidragsbrott

Utredaren ska med utgångspunkt i kartläggningen och analysen lämna förslag om hur brottsutredande och utbetalande myndigheters kompetens bäst kan tas tillvara för en effektiv hantering av bidragsbrott. Utredaren ska identifiera behov av åtgärder för att stärka ärendehandläggningen från anmälan till brottsutredning och lagföring så att hanteringen av bidragsbrott sker effektivt inom de ekonomiska förmåner och stöd som myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen administrerar. Utredaren ska utforma förslagen så att myndigheternas unika specialistkompetens om ekonomiska förmåner och stöd omhändertas. För att garantera tillräcklig kompetens och möjliggöra att kunskap tillvaratas genom hela handläggningen av ett misstänkt bidragsbrott, från anmälan till utredning och lagföring, behövs ett nära samarbete mellan myndigheter. Samarbetet är en förutsättning i arbetet med att förebygga, upptäcka och inte minst lämna relevant information i anmälan om bidragsbrott till den brottsutredande verksamheten. Det är även en förutsättning för att kunskap om bidragsbrott ska tas tillvara i myndighetens utvecklingsarbete i samband med att lagändringar genomförs, och för att undvika att bidragsbrott oavsiktligt möjliggörs vid utveckling av metoder, processer och system. Utredaren ska särskilt analysera hur de brottsbekämpande myndigheterna kan stötta de utbetalande myndigheterna i detta arbete så att erfarenheter från brottsutredningarna kan tas tillvara.

I analysen kan det således ingå överväganden om huruvida en mer effektiv hantering av bidragsbrott lämpligast kommer till stånd genom en stärkt styrning och samverkan inom ramen för nuvarande befogenheter eller om nya befogenheter bör ges till myndigheterna. De synpunkter som lämnats vid remitteringen av tidigare förslag som avser myndigheternas befogenheter och hur arbetet med att utreda bidragsbrott bör organiseras ska tas i särskilt beaktande.

Utredaren ska analysera hur samverkan mellan Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och de utbetalande myndigheterna kan utvecklas för att bidra till en effektiv bekämpning av bidragsbrott samt om samverkan med andra aktörer kan behöva utvecklas i syfte att bidra till en effektiv hantering av bidragsbrott. Med andra aktörer avses i detta fall främst de som omfattas av underrättelseskyldigheten enligt 2 § lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Informationsutbyte inom och mellan myndigheter

Förslag om stärkta möjligheter att hantera bidragsbrott kan aktualisera behov av att utbyta information inom och mellan myndigheter. Det kan t.ex. handla om uppgifter om enskildas hälsa, ekonomi eller andra personuppgifter. Sådana uppgifter kan omfattas av sekretess. Ett utbyte av sådana uppgifter mellan myndigheter kan innebära ett intrång i den personliga integriteten.

För att uppgifter som omfattas av sekretess ska kunna utbytas mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheter krävs sekretessbrytande bestämmelser. Sådana utformas efter en intresseavvägning mellan mottagarens behov av att ta del av uppgifterna och de intressen som de aktuella sekretessbestämmelserna avser att skydda. Förutsättningarna för ett eventuellt utökat uppgiftslämnande behöver analyseras utifrån hur de aktuella uppgifterna skyddas enligt befintlig lagstiftning, särskilt regleringen i offentlighets- och sekretesslagen. Utredaren ska därför analysera och bedöma vilka behov som finns av att utbyta information mellan och inom myndigheter, om ett sådant informationsutbyte förutsätter bestämmelser med sekretessbrytande verkan och hur informationen i så fall kan utbytas på ett sätt som säkerställer ett bibehållet skydd för den personliga integriteten.

Möjligheten att utbyta information påverkas inte bara av eventuell sekretess, utan också av tillämpliga bestämmelser om behandling av personuppgifter. De har betydelse också för myndigheternas verksamhet i stort. För personuppgiftsbehandling i allmänhet gäller Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). Dataskyddsförordningen kompletteras i olika avseenden av nationella författningar. När vissa behöriga myndigheter behandlar personuppgifter i syfte att t.ex. bekämpa brott gäller i stället brottsdatalagen (2018:1177) med kompletterande lagstiftning. Utredaren ska analysera hur förslagen i övrigt och ett eventuellt behov av utökat informationsutbyte förhåller sig till dessa regelverk. Utredaren ska föreslå författningsändringar om det behövs för att någon myndighet ska få nya arbetsuppgifter eller befogenheter, för att personuppgifter ska kunna behandlas för andra ändamål än i dag, för att personuppgifter ska kunna utbytas på ett effektivt sätt eller av andra skäl.

Vid behandlingen av frågor om informationsutbyte ska utredaren säkerställa att samordning sker med det arbete som pågår inom Regeringskansliet på detta område, särskilt avseende utvärdering av möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner. Utredaren ska också beakta det grundlagsfästa skyddet för den personliga integriteten (2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen).

Vid behov ska utredaren

- redogöra för hur de utbetalande myndigheternas uppgifter behöver förändras för att effektivt kunna förebygga bidragsbrott, och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Om så bedöms lämpligt ska utredaren

- lämna förslag på nya eller förändrade befogenheter för en eller flera av de brottsutredande och utbetalande myndigheterna och, i det fall en förändring av nuvarande organisation föreslås, redogöra för hur en sådan förändring kan komma på plats med bibehållen effektivitet,

- redogöra för hur förslaget påverkar övriga berörda myndigheter, bl.a. i fråga om bemanning, kompetens och organisation, och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

När det gäller behandling av personuppgifter och sekretess ska utredaren

- analysera hur förslagen i övrigt och ett eventuellt behov av utökat informationsutbyte förhåller sig till regelverken om dataskydd och offentlighet och sekretess,

- vid behov lämna de förslag i fråga om exempelvis dataskydd och offentlighet och sekretess som kan behövas till följd av förslagen i övrigt och ett eventuellt behov av utökat informationsutbyte och hur information i så fall kan utbytas på ett sätt som säkerställer ett bibehållet skydd för den personliga integriteten, och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Administrativa sanktionsmöjligheter

Det har i olika sammanhang framhållits att även andra vägar än lagföring bör prövas för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, t.ex. ett administrativt sanktionssystem eller en bidragsspärr. Förslag har bl.a. redovisats i betänkandet Bidragsspärr (SOU 2008:100), Sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3), i betänkandet Vad bör Straffas? (SOU 2013:38) från Straffrättsanvändningsutredningen och av Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen i SOU 2019:59. I det sistnämnda betänkandet föreslås att ett administrativt sanktionssystem bör utredas på nytt. Enligt utredningen skulle ett sådant system vara särskilt lämpat för mindre allvarliga lagöverträdelser. Förslaget har fått stöd av bl.a. Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Förslag om ett sådant system lämnas även i SOU 2011:3, där utredaren anser att det finns ett behov av en särskild avgift när en person lämnar oriktiga uppgifter som riskerar leda till att en förmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Mot denna bakgrund ska utredaren analysera om det kan vara effektivt att för vissa bidragsbrott ge de utbetalande myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna möjlighet att utfärda sanktioner. Analysen ska inbegripa en redogörelse för i vilka situationer det kan vara lämpligt att använda administrativa sanktioner. Utredaren ska ta särskild hänsyn till arbetslöshetskassornas särart. Utredaren ska i sin analys belysa vilka för- och nackdelar ett administrativt sanktionssystem kan ha för bekämpning av bidragsbrott och vilka risker som kan finnas för enskilda.

Rättssäkerhet och förtroende

Under remitteringen av SOU 2017:37 framfördes flera invändningar mot förslaget att ge Försäkringskassan brottsutredande befogenheter, framför allt utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. I vissa yttranden framhölls bl.a. att det kan vara problematiskt att ge långtgående polisiära uppgifter till en myndighet utan erfarenhet på området. Några remissinsatser pekade på riskerna för en sammanblandning av Försäkringskassans brottsutredande och utbetalande uppgifter, en sammanblandning som riskerar att minska medborgarnas förtroende för Försäkringskassan. Regeringen anser att det är av stor vikt att den enskilde förstår när han eller hon är misstänkt för ett brott och i vilken egenskap Försäkringskassan kontaktar den enskilde. Det kan därtill konstateras att förslaget är mer långtgående avseende polisiära befogenheter än vad som gäller för skattebrottsenheten hos Skatteverket. Utredaren ska mot bakgrund av de invändningar som framförts avseende rättssäkerhet genomgående beakta rättssäkerhetsaspekten i sina analyser och förslag. Detta behöver beaktas även avseende övriga myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen, eftersom problematiken bör vara densamma även för dem om dessa skulle föreslås få brottsutredande befogenheter.

Att ge utbetalande myndigheter brottsutredande befogenheter eller möjlighet för myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna att utfärda sanktioner skulle innebära att de får en helt ny uppgift. Utredaren ska beakta att myndigheternas huvudsakliga verksamhet består i att administrera ekonomiska förmåner och stöd, eller när det gäller Arbetsförmedlingen, att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt, och att verksamheten därmed skiljer sig från verksamheterna vid t.ex. Skatteverket och övriga myndigheter som har brottsutredande befogenheter. Samtidigt som ett effektivt kontrollarbete kan öka förtroendet för berörda myndigheter kan de risker när det gäller rättssäkerhet som vissa remissinstanser har påtalat påverka förtroendet negativt och leda till att enskilda känner sig ifrågasatta av myndigheterna. Utredaren ska belysa hur förslagen om stärkta möjligheter att hantera bidragsbrott kan komma att påverka de berörda myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas anseende, och vid behov föreslå åtgärder för att minska risken för att myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas anseende och förtroendet för dem påverkas negativt.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redovisa konsekvenser för individen, de berörda myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna samt för brottsbekämpningen vad gäller samtliga ekonomiska förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Konsekvenserna för respektive myndighet ska särredovisas. Överväganden och förslag ska innehålla en redogörelse för samtliga finansiella konsekvenser som de medför. Det är särskilt angeläget med en redovisning av hur förslagen påverkar de berörda myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna, hur förslagen kan genomföras utan risk för att bidragsbrottshanteringen initialt tappar i effektivitet samt hur förslagen ska finansieras. Om ett förslag lämnas som ändrar en myndighets ansvar eller befogenheter, ska kostnaderna för detta redovisas och en tidsplan för förändringen göras. Utredaren ska även resonera kring vilken effekt det föreslagna sättet att ordna bekämpningen av bidragsbrott har på antalet och omfattningen av bidragsbrott. I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, utöver deras konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Vid genomförande av uppdraget ska utredaren samråda med Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, övriga berörda myndigheter och andra för sammanhanget relevanta aktörer.

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. Utredaren ska särskilt beakta det arbete som pågår för att reformera Arbetsförmedlingen respektive arbetslöshetsförsäkringen.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 augusti 2023. En delredovisning avseende Försäkringskassan ska lämnas senast den 15 juni 2022.

(Socialdepartementet)