Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen

Under 2021 betalade staten ut totalt 728 miljarder kronor i olika förmåner och stöd som avser en enskild person. Ungefär 2 procent av dessa utbetalningar, cirka 14,6 miljarder kronor, bedömer Ekonomistyrningsverket (ESV) är felaktiga utifrån de studier av felaktiga utbetalningar som beslutande myndigheter genomfört. Den faktiska omfattningen av felaktiga utbetalningar är troligen ännu högre. De sökande orsakade 90 procent av det totalt uppskattade beloppet som betalades ut felaktigt. För merparten av felen som orsakats av sökande, 56 procent eller cirka 7,4 miljarder kronor, fanns misstankar om att brott låg bakom de felaktiga utbetalningarna.

Ekonomiska incitament i kombination med låg upptäcktsrisk ökar motivationen hos gärningspersoner att begå brott mot välfärdssyste- men. Under 2021 upptäcktes och polisanmäldes misstänkta bidragsbrott motsvarande 734 miljoner kronor. Det utgör endast 10 procent av det uppskattade beloppet för misstänkta bidragsbrott 2021. Skälen till att så få brott upptäcks och anmäls är flera. Det handlar om hur regelverken är konstruerade och benägenheten hos beslutande aktörer att anmäla misstänkta brott. Det kan i sin tur bero på de prioriteringar och resurser myndigheterna har, myndigheternas kunskap om brottsupplägg och orsakerna till brottsligheten, vilka metoder som används för att upptäcka brott och vilken effekt dessa får på brottsligheten.

Det har konstaterats att såväl den organiserade brottsligheten som den våldsbejakande extremismen utnyttjar svaga kontrollpunkter i välfärdssystemet och tillskansar sig offentliga medel. Inom de beslutande myndigheterna är upplevelsen att kriminella nätverk och organiserad brottslighet i allt högre grad använder företag som brottsverktyg för att begå brott riktade mot välfärdssystemen. Stora belopp betalas också ut felaktigt för till exempel assistans eller nystartsjobb där något arbete inte har utförts. Det finns indikationer på att brottsuppläggen förändras och att otillåten påverkan, infiltration av myndigheter, dataintrång och manipulation av data och identiteter kommer att bli vanligare. Sådan brottslighet riskerar att vara systemhotande. Det är därmed motiverat att omedelbart vidta åtgärder riktade mot all typ av välfärdsbrottslighet för att bättre skydda välfärdssystemen.

Att de beslutande aktörerna och de brottsutredande myndigheterna har kunskap om och hanterar orsakerna till brottsligheten är avgörande för att komma till rätta med brott som begås mot välfärdssystemen. För att vidta effektiva åtgärder krävs ett strukturerat, kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete. Vår kartläggning visar att de beslutande aktörerna har goda kunskaper om orsakerna till felaktiga utbetalningar men att det finns stora variationer mellan aktörerna, både vad gäller vilka förutsättningar de har att arbeta brottsförebyggande och i vilken mån de arbetar strukturerat och kunskapsbaserat för att förebygga välfärdsbrott.

De regelverk som styr välfärdssystemen behöver ses som en helhet och vara enhetliga, enkla att tillämpa och robusta mot brott. Den som tar fram förslag till nya författningar på välfärdssystemens område bör ha kunskap om orsakerna till och riskerna för brottsliga angrepp och hur dessa kan undvikas. Vår kartläggning visar att lagstiftningen på området har kommit att bli ett svåröverskådligt lapptäcke som växt allt efter hand. Åtgärder har genomförts på vissa områden, men har medfört att de beslutande myndigheterna har fått olika förutsättningar för att förebygga brott mot välfärdssystemen. Kunskapen om betydelsen av regelverkens konstruktion kan i högre grad användas vid utformningen av nya bestämmelser och regelverk.

Många felaktiga utbetalningar skulle kunna förhindras om den myndighet som handlägger förmånen eller stödet kan hämta in uppgifter från eller kontrollera dem mot en säker källa. Vår kartläggning visar att de beslutande aktörerna inte i tillräcklig utsträckning har tillgång till uppgifter som behövs för att kunna fatta riktiga beslut, samtidigt som den attitydundersökning vi har låtit genomföra, visar att en majoritet av allmänheten har en positiv attityd till att det i större utsträckning inhämtas sådana uppgifter för att förhindra bidragsbrott. Dessutom trodde majoriteten av de som svarade på undersökningen att beslutande aktörer redan inhämtar fler uppgifter än vad som är fallet.

Sedan bidragsbrottslagens (2007:612) införande år 2007 har flera förslag lämnats i syfte att öka myndigheternas möjligheter att bekämpa brott mot välfärdssystemen. Förslagen har dock tagit lång tid att genomföra eller så har frågorna utretts på nytt. I vissa fall har förslagen inte lett till någon åtgärd över huvud taget.

Regeringen har under senare år stärkt styrningen och bland annat infört ett mål för korrekta utbetalningar, föreskrivit ett krav på att risk- och omfattningsstudier ska genomföras, infört likalydande rapporteringskrav i de beslutande aktörernas regleringsbrev, inrättat Rådet för korrekta utbetalningar och beslutat att inrätta Utbetalningsmyndigheten. Vi bedömer dock att vidtagna åtgärder inte är tillräckliga för att komma åt problemen med brott som begås mot välfärdssystemen. Eftersom välfärdsbrott föranleder stora kostnader för samhället, i form av felaktiga utbetalningar och kostnader för beslutande, brottsutredande och rättskipande aktörer, kan brottsförebyggande åtgärder bidra till stora samhällsekonomiska vinster och framför allt till att upprätthålla välfärdssamhällets legitimitet. Det är inte något alternativ att lämna dagens situation oförändrad. Vi bedömer att fler åtgärder behöver vidtas som ger ökad kunskap, bättre beslutsunderlag, förbättrade verktyg och metoder för att stärka och skydda välfärdssystemen mot brottslighet och felaktiga utbetalningar.

Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen

Beslutande myndigheter får ett reglerat ansvar att förebygga välfärdsbrott

Vi föreslår att Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen får ett ansvar att förebygga brott mot välfärdssystemen. Ansvaret ska inbegripa bidragsbrottslighet men också annan brottslighet som riktas mot dessa välfärdssystem, till exempel brottslighet som innefattar manipulation av uppgifter och identiteter, dataintrång, otillåten påverkan och infiltration av myndigheter. Ansvaret ska regleras i en särskild förordning. Syftet med förordningen ska vara att säkerställa att de beslutande myndigheterna arbetar kunskapsbaserat, strukturerat, hållbart och effektivt med att förebygga brott mot förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen och som respektive myndighet administrerar.

De beslutande myndigheterna ska kartlägga brottsligheten som riktas mot välfärdssystemen, dess orsaker och konsekvenserna för de förmåner och stöd som myndigheterna beslutar om. Resultatet ska sammanställas i en lägesbild. Utifrån lägesbilden ska de beslutande myndigheterna ta ställning till vilka åtgärder som behöver vidtas för att förebygga välfärdsbrott och sammanställa dessa i en åtgärdsplan. Lägesbilden och åtgärdsplanen ska uppdateras och följas upp minst vartannat år.

För att undvika ökad administration och dubbelarbete ska det brottsförebyggande arbetet integreras med annat analys- och planeringsarbete, till exempel arbetet i enlighet med förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och uppgifter i enlighet med förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.

De beslutande myndigheterna bör erbjudas ett ändamålsenligt stöd för att det brottsförebyggande arbetet ska få genomslag och genomföras i verksamheten på ett effektivt sätt. Brottsförebyggande rådet (Brå) bör ge de beslutande aktörerna stöd i hur ett brottsförebyggande arbete ska bedrivas. Ekobrottsmyndigheten bör i sin tur stödja samtliga beslutande myndigheter genom att bidra med kunskap om hur ekonomisk brottslighet kan förebyggas. Stödet till de beslutande myndigheterna ska vara behovsanpassat, individuellt och praktiknära i den mening att arbetet ska leda till praktisk handling och ett effektivt resultat. För att kunna ge det stöd som eftersträvas bör regeringen ge Brå och Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att tillsammans med ESV inventera vilka behov av stöd som de beslutande myndigheterna har.

En viktig beståndsdel i ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete är att det utförs i samverkan med andra berörda aktörer. Det kan till exempel handla om att aktörerna tillsammans kan skapa en helhetsbild över den totala brottsutvecklingen, identifiera systemövergripande risker, vidta gemensamma åtgärder eller utbyta erfarenheter och kunskap. Vi föreslår att samverkan om det brottsförebyggande arbetet bör äga rum inom ramen för det befintliga arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och att ESV bör ansvara för samordningen.

Regeringen bör överväga att på sikt utvidga det reglerade brottsförebyggande ansvaret till att omfatta myndigheter som fungerar som grindvakter för välfärdssystemen och till aktörer som betalar ut stöd som är riktade till företag och föreningar.

Enkla och robusta regelverk ska säkerställas

Vi föreslår att konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet på välfärdssystemens område alltid ska beaktas när regler utformas. Den kunskap som finns om orsakerna till brottslighet som har sin grund i regelverkens konstruktion ska vara en naturlig, integrerad del av arbetet med regelgivning och i konsekvensutredningar. En särskild funktion, Rådet mot välfärdsbrott, bör inrättas som ett särskilt beslutsorgan inom ESV. Funktionen ska granska regelförslag så att dessa ger ett bättre skydd mot brott och olika brottsliga upplägg. Funktionen ska också ge praktiskt stöd och ta fram vägledande principer för regelgivning på området.

Vi föreslår även att regeringen tillsätter utredningar som på ett samlat sätt ser över befintliga regelverk så att alla beslutande aktörer får likartade förutsättningar och möjligheter att förebygga brott och felaktiga utbetalningar. Regelverken ska ses över utifrån perspektivet att de ska vara enkla, enhetliga och robusta mot välfärdsbrott. De beslutande myndigheterna bör få i uppdrag av regeringen att lämna underlag till behov av sådana utredningar med syfte att stärka regelverken mot välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar.

För att kunna möta behovet av enkla och robusta regelverk bör Regeringskansliet ha dedikerade resurser för att skyndsamt, samordnat och effektivt kunna hantera förslag om regelförändringar som kan förhindra brott riktade mot välfärdssystemen. En samordnande funktion bör därför inrättas vid Finansdepartementet och regleras i arbetsordning.

Utökade möjligheter att inhämta uppgifter

Vi föreslår att vissa beslutande aktörer ska få större möjligheter att hämta in uppgifter från andra aktörer än den enskilde som ett led i att förhindra att brott kan begås. Förslagen innebär att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kommer att kunna inhämta uppgifter om en annan fysisk person än den försäkrade och även uppgifter om juridiska personer. Vi föreslår också utökade möjligheter för dessa myndigheter att inhämta uppgifter från banker när det finns misstanke om felaktigheter. Vi föreslår även att kommunerna ska kunna inhämta vissa uppgifter om inkomst från Skatteverket.

Genom att berörda myndigheter och kommuner i större utsträckning kan inhämta uppgifter direkt från andra aktörer än den enskilde som vill ta del av en förmån, kan felaktiga utbetalningar som har sin grund i att enskilda avsiktligt lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att anmäla ändrade förhållanden förhindras. Även oavsiktliga fel som enskilda gör på grund av att de inte förstår vilka uppgifter som ska lämnas kan förhindras.

En utökad uppgiftsinhämtning kan medföra att riskerna för kränkning av enskildas personliga integritet ökar. Personuppgifter kommer att behöva behandlas i större utsträckning och på olika sätt, i vissa fall avseende personer som inte själva ansökt om någon förmån. Personuppgiftsbehandlingen syftar dock till att tillgodose ett viktigt allmänt intresse – att rätt ersättning ska gå till rätt person och företag – och kommer att omfattas av skyddsåtgärder. Behovet av att behandla dessa personuppgifter bedöms stå i proportion till det ingrepp i den personliga integriteten som behandlingen kan innebära för den enskilde.

Ett gemensamt register över beslutade sanktionsavgifter införs

I vårt delbetänkande lämnade vi förslag om ett administrativt sanktionsavgiftssystem. Vi föreslår nu att det inrättas ett gemensamt register över beslutade sanktionsavgifter och att registret administreras av Utbetalningsmyndigheten. Sanktionsavgiftsregistret ska i första hand regleras i den lag om behandling av personuppgifter som ska gälla för Utbetalningsmyndigheten och i tillhörande förordning.

De som beslutar om sanktionsavgifter ska underrätta Utbetalningsmyndigheten om besluten så att uppgifter kan tas in i sanktionsavgiftsregistret. Registret ska bland annat få innehålla uppgifter om vem som fått en sanktionsavgift, hur stor den var och för vilken förmån eller vilket stöd som avgiften beslutades. Utbetalningsmyndigheten ska få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att kunna administrera registret. Uppgifter i sanktionsavgiftsregistret ska omfattas av sekretess och får bara lämnas ut på begäran av vissa aktörer och av den som förekommer i registret. Behovet av att behandla personuppgifter i sanktionsavgiftsregistret bedöms stå i proportion till det ingrepp i den personliga integriteten som behandlingen kan innebära för den enskilde.

Vi lämnar också förslag som möjliggör tillsyn över handläggningen av ärenden om sanktionsavgifter. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ska få tillgång till uppgifter från arbetslöshetskassorna som inspektionen behöver för att kunna föra det allmännas talan i domstol angående en arbetslöshetskassas beslut om sanktionsavgift.

Ett system med bidragsspärr införs

Vi föreslår att det införs ett system med bidragsspärr på välfärdssystemens område som i allt väsentligt omfattar samma typer av förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Systemet ska regleras i en ny lag, lagen om bidragsspärr på välfärdssystemens område. Bidragsspärren utformas som en särskild rättsverkan av brott.

Den som av allmän domstol döms eller av åklagare meddelas ett strafföreläggande för bidragsbrott av så kallad normalgraden eller grovt bidragsbrott ska meddelas en bidragsspärr. En spärrtid på mellan sex månader och tre år, eller minst ett år vid grovt bidragsbrott, ska bestämmas utifrån förhållandena kring brottet. Spärrtiden börjar gälla från det att beslutet om bidragsspärr får laga kraft. En meddelad bidragsspärr träffar samtliga förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen med undantag för ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Den som har fått en bidragsspärr hindras från att ta del av sådana förmåner och stöd från det allmänna som träffas av spärren.

Det finns möjlighet för den som meddelats en bidragsspärr att hos den myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om en förmån eller ett stöd ansöka om undantag för förmånen eller stödet. För att beviljas ett sådant undantag krävs särskilda skäl, vilket innebär att undantagsmöjligheten ska tillämpas restriktivt. Uppgifter om meddelade bidragsspärrar ska – på motsvarande sätt som för beslut om administrativa sanktionsavgifter – samlas i ett register som administreras av Utbetalningsmyndigheten. Den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för att hantera systemet med bidragsspärr bedöms stå i rimlig proportion till det intrång det kan innebära för den enskilde.

Vi bedömer att det kan bli fråga om mellan 200 och 250 meddelade bidragsspärrar per år. Om systemet med administrativa sanktionsavgifter inte införs kan det förväntas bli betydligt fler.

Konsekvenserna av våra förslag i slutbetänkandet

Vi bedömer att våra förslag kommer att leda till att välfärdsbrottsligheten minskar. Genom ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbetssätt får myndigheterna en aktuell lägesbild över brottsligheten och kan agera snabbare och mer kraftfullt mot olika brottsliga upplägg. Med enhetliga, robusta och enkla regelverk minskar möjligheten att lämna oriktiga uppgifter och inte anmäla ändrade förhållanden när så krävs. En mer omfattande uppgiftsinhämtning leder till att uppgifter kan hämtas från en tillförlitlig källa och ökar risken för upptäckt. En ökad upptäcktsrisk i kombination med en ytterligare sanktion mot ett begånget brott i form av en bidragsspärr, kan få enskilda att avhålla sig från att begå bidragsbrott.

Kostnaderna för att genomföra våra förslag i slutbetänkandet uppgår till 36,1 miljoner kronor för löpande kostnader och 132,2 miljoner för utveckling av nya it-stöd. De största utvecklingskostnaderna är kopplade till sanktionsavgiftsregistret och systemet med bidragsspärr med 20 miljoner kronor respektive 112,2 miljoner kronor.

De totala kostnaderna för samtliga av våra förslag i slutbetänkandet kan ställas i relation till de besparingar som förslagen skulle kunna medföra för statskassan. Även om det bara skulle bli en förhållandevis liten preventiv effekt i form av minskade felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda om exempelvis 5 procent skulle det leda till en uppskattad besparing på 650 miljoner kronor. Till detta kommer alla andra samhällsvinster som ett minskat antal välfärdsbrott och felaktiga utbetalningar medför för samhället.

Stärkt skydd av välfärdssystemen från ansökan till lagföring

Vi har eftersträvat att föreslå åtgärder som har ett konkret syfte att motverka grundorsakerna till att det kan begås bidragsbrott och andra brott mot välfärdssystem som omfattas av bidragsbrottslagen. Vår utgångspunkt har också varit att förslagen ska leda till handling och operativa åtgärder och ett effektivare arbete mot välfärdsbrott. Syftet med de åtgärder som vi föreslår – i delbetänkandet och slutbetänkandet – är att skapa ett starkare skydd för välfärdssystemen, stärka kontrollen, öka upptäcktsrisken och minska motivationen hos gärningspersoner att begå välfärdsbrott.

Genom att

• de beslutande aktörerna får ett tydligare ansvar att förebygga välfärdsbrott,

• regelverken för att skydda välfärdssystemen stärks,

• de beslutande aktörerna får utökade möjligheter att inhämta uppgifter,

• det införs ett system med administrativa sanktionsavgifter,

• ansvaret för att utreda bidragsbrott flyttas över till Ekobrottsmyndigheten, och

• det införs ett system med bidragsspärr

kommer det samlade skyddet av välfärdssystemen att stärkas betydligt. Åtgärderna innebär förstärkningar i hela kedjan med att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra brott riktade mot välfärdssystemen.

Figur 1

För barn mellan 12 och 16 år lämnas tillfällig föräldrapenning endast efter intyg om att barnet har ett särskilt tillsyns- eller vårdbehov.

Tillfällig föräldrapenning handläggs av Försäkringskassan och cirka

70 procent av ansökningarna beslutas helt maskinellt. Föräldrar ansöker till 99 procent genom någon av myndighetens e-tjänster.

Under 2021 utbetalades tillfällig föräldrapenning för 9,25 miljoner nettodagar till en kostnad av drygt 9,2 miljarder kronor. För vård av barn lämnades det ersättning för i genomsnitt 9,8 nettodagar per mottagare. Tillfällig föräldrapenning för vård av barn betalas främst ut till föräldrar med barn i förskoleålder och 2021 lämnades ersättning för 16,8 nettodagar per barn i tvåårsåldern, till dem som mottog ersättning.

Föräldrars behov av ersättning vid barns sjukdom, läkarbesök eller i andra situationer

Barn och unga i Sverige har generellt en god hälsa. Lindriga sjukdomar är en del av barns utveckling och infektionssjukdomar såsom förkylningar samt mag- och tarminfektioner dominerar bland sjukdomstillfällen hos barn. Det finns även ett stort antal barn och unga med någon form av långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning. Det innefattar barn med olika behov såsom kontrollerad astma eller diabetes, socialpsykiatriska behov eller omfattande funktionsnedsättningar. Barn och unga får i högre utsträckning psykiatriska diagnoser som depression, ångest och neuropsykiatriska diagnoser i dag jämfört med för tio år sedan.

Vid sjukdom eller funktionsnedsättning har barn behov av att besöka vårdgivare inom hälso- och sjukvården och ibland kan behovet vara mer omfattande beroende på tillståndet. Barnsjukvården har de senaste decennierna effektiviserats, vårdtiderna har kortats och en större del av vården sker i hemmet eller i dagsjukvård.

Föräldrar till barn med långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning har ofta en samordnande roll för att barnet ska få rätt stöd och har möten med skola, sjukvård, socialtjänst och andra inblandade aktörer på grund av barnets tillstånd. Föräldrar kan också ha behov av att gå kurser för att lära sig att vårda barnet på grund av barnets tillstånd. Dessa kurser kan anordnas av exempelvis hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. Socialtjänsten är tillsammans med hälso- och sjukvården och skolan en viktig part för att barn och ungdomar med psykisk ohälsa och deras familjer ska få rätt insatser och stöd.

Föräldrars förutsättningar på arbetsmarknaden och användandet av tillfällig föräldrapenning

Sysselsättningen är hög bland föräldrar i Sverige och kvinnor och män behåller i stor utsträckning anknytningen till arbetsmarknaden efter att de har blivit föräldrar. Kvinnors arbetsutbud påverkas dock i större utsträckning än mäns av föräldraskap, och kvinnor arbetar deltid i större utsträckning än män.

Skillnader i anställningsformer, arbetstidens förläggning och omfattning samt andra arbetsvillkor kan påverka möjligheten att använda den tillfälliga föräldrapenningen. Sådana förutsättningar varierar bland annat beroende på kön, utbildningsnivå och yrke.

Ekonomiska konsekvenser av att använda tillfällig föräldrapenning vid vård av barn kan inverka på viljan och förutsättningarna att nyttja försäkringen. Föräldrar till barn med mer omfattande behov som är beroende av försäkringen under längre perioder riskerar att få mer långtgående ekonomiska konsekvenser. Föräldrar som saknar möjlighet till hemarbete, flexibel arbetstid eller andra lösningar för att få ihop vardagen, drabbas i större omfattning av såväl kort som längre frånvaro. Kompensationsgraden i ersättningen påverkar särskilt föräldrar som tjänar över inkomsttaket, vilket är fler män än kvinnor.

Nyttjandet av tillfällig föräldrapenning

Antalet utbetalda nettodagar med tillfällig föräldrapenning har ökat över tid. Ökningen beror förutom på ett större antal barn i befolkningen framför allt på ett ökat nyttjande av försäkringen. Under covid-19-pandemin ökade antal uttagna dagar per barn i åldrarna 1– 11 år från i genomsnitt 7,7 dagar per barn 2019 till 9,9 dagar per barn för de barn som ersättning lämnades för 2021.

Användandet av tillfällig föräldrapenning är betydligt större för yngre barn än för äldre barn.

Det finns skillnader i nyttjande utifrån föräldrars inkomst, födelseland eller vilka sektorer och i vilka yrken som föräldrar arbetar. Föräldrar med låga inkomster har det lägsta nyttjandet, men även bland föräldrar med de högsta inkomsterna är nyttjandet lägre.

Föräldrar som i låg utsträckning använder tillfällig föräldrapenning har i stor utsträckning sämre anknytning till arbetsmarknaden. Andelen föräldrar som nyttjar försäkringen är lägre bland de med låg utbildning, låg sysselsättning och bland utrikes födda. Bland de föräldrar som nyttjar tillfällig föräldrapenning i lägre grad används det i genomsnitt fler nettodagar per mottagare, vilket kan tolkas som ett större behov av försäkringen och att det är svårare för dessa föräldrar att använda sig av flexibel arbetstid eller att ”vobba” när de vårdar barnet.

Kontroll och felaktiga utbetalningar

Omfattningen av den felaktigt utbetalda ersättningen inom tillfällig föräldrapenning har studerats av flera utredningar och i olika rapporter. Den exakta andelen är svår att skatta men har bedömts vara cirka 20 procent, vilket motsvarar nästan två miljarder kronor. Cirka 75 procent av felen har bedömts som avsiktliga.

Andelen felaktiga utbetalningar inom den tillfälliga föräldrapenningen är enligt flera skattningar bland de högsta inom en rad olika undersökta förmåner. Den stora felanvändningen är ett hot mot förmånens legitimitet. Eftersom det totala användandet av den tillfälliga föräldrapenningen därtill ökar över tid, riskerar beloppen som betalas ut felaktigt att kontinuerligt öka. Ett felaktigt nyttjande av ersättningen och även ledighetsrätten riskerar därtill att bidra till misstro från arbetsgivare och ett klimat på arbetsmarknaden som försvårar för föräldrar med behov av att vårda barn med sjukdom. Åtgärder för att minska felutbetalningarna och bidragsbrotten är därför avgörande av flera skäl.

För att upptäcka fel i ansökan och systematiska felutbetalningar genomför Försäkringskassan kontroller såväl innan som efter beslut. Felen som förekommer är både oavsiktliga och avsiktliga. Försäkringskassans särskilda kontroller mot arbetsgivare och förskola eller skola före beslut genomfördes, slumpmässigt eller utifrån ärendets risknivå, i cirka en procent av ärendena under 2021. Under 2021 upptäckte myndigheten cirka 6 000 felaktiga utbetalningar. De flesta fel i ansökan upptäcks vid riskbaserade riktade kontroller. Försäkringskassan genomförde dessutom cirka 4 000 kontrollutredningar efter beslut under 2021. Av dessa resulterade 70 procent i en åtgärd, där återkrav var den vanligaste. I 25 procent av kontrollutredningarna gjordes en polisanmälan.

Föräldrar får sällan kännedom om att deras ärende har kontrollerats om inte felaktigheter upptäcks i ärendet. Kännedomen om risken att kontrolleras kan dock utgöra ett viktigt redskap i arbetet att minska antalet felutbetalningar och öka föräldrars incitament att lämna korrekta uppgifter.

Åtgärder har vidtagits för att minska risken för fel i tillfällig föräldrapenning främst genom införandet 2008 av ett frånvarointyg där förskola eller skola intygade barnets frånvaro. Intyget avskaffades dock 2013 eftersom det bedömdes som administrativt tungrott och krångligt. Försäkringskassan och andra instanser har vid återupprepade tillfällen påpekat behovet av fler åtgärder för att minska felutbetalningarna och bidragsbrotten inom försäkringen. Den största felkällan anses vara uppgifter om föräldrars frånvaro och arbetstider. Försäkringskassan har därför föreslagit att den månatliga arbetsgivardeklarationen som lämnas till Skatteverket ska utökas med uppgifter om frånvarodatum.

Utredningens överväganden om felaktiga utbetalningar i korthet

Vid utformningen av åtgärder och förslag för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar inom tillfällig föräldrapenning har utredningens utgångspunkter varit:

– Omfattningen av felaktigheterna är så stora och innebär så omfattande ekonomiska konsekvenser att det är motiverat att föreslå åtgärder för att bevara legitimiteten för försäkringen.

– Regelverket ska vara så enkelt och lättöverskådligt att föräldrar kan överblicka när de har rätt till ersättning.

– Fler uppgifter som ligger till grund för ansökan om tillfällig föräldrapenning behöver styrkas.

– Felaktigheter i ansökan ska i första hand upptäckas och förhindras innan beslut fattas i ärendet.

– Fler ansökningar behöver kontrolleras främst med arbetsgivare men även med förskola och skola.

– Försäkringskassans möjligheter att genomföra kontroller digitalt behöver öka.

– Kontrollernas genomförande bör inte kräva orimligt stora resurser i förhållande till nyttan.

– En upptäckt felaktig utbetalning bör förenas med en konsekvens, som åtminstone innebär att föräldern ska återbetala ersättningen.

– Föräldrars kännedom om kontrollerna och att alla ärenden riskerar att kontrolleras behöver öka.

Ökad mängd kontroller och enklare kommunikation med arbetsgivare

De särskilda kontroller Försäkringskassan gör inom den tillfälliga föräldrapenningen är av allt att döma effektiva och innebär att en mängd felaktiga utbetalningar förhindras. Samtidigt är nivån med cirka en procent kontrollerade ärenden låg, särskilt i förhållande till hur pass stor andelen felaktiga utbetalningar skattas vara totalt. Utredningen bedömer att det är möjligt att öka andelen kontroller väsentligt och på ett kostnadseffektivt sätt.

Försäkringskassan bör därför ges i uppdrag att utöka andelen särskilda kontroller som genomförs före beslut om tillfällig föräldrapenning, till i minst fem procent av de ansökningar som inkommer. Efter utvärdering kan kontrollnivån justeras och kan komma att behöva bli ännu högre.

Försäkringskassan bör vidare få i uppdrag att ta fram en kostnadseffektiv och ändamålsenlig digital lösning för kommunikation med arbetsgivare. Syftet är att Försäkringskassan på ett enkelt och smidigt sätt för såväl arbetsgivare som myndigheten ska kunna efterfråga uppgifter om anställdas frånvaro och arbetstid för att verifiera uppgifter i ansökningar om tillfällig föräldrapenning. En digital hantering har potential att vara mer kostnadseffektiv för såväl Försäkringskassan som arbetsgivare än dagens hantering.

Kontroll av uppgifter i arbetsgivardeklarationen

Utredningen föreslår att ska Försäkringskassan ska få tillgång till inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationerna för kontroll av tillfällig föräldrapenning.

Uppgiftsskyldighet för vissa verksamheter enligt skollagen

Utredningen föreslår att i ärenden om föräldrapenningsförmåner ska huvudmannen för den verksamhet enligt skollagen (2010:800) som ett barn som inte har fyllt 12 år normalt deltar i på begäran lämna uppgift till Försäkringskassan om när barnet har varit frånvarande från verksamheten. Sådan information ska kunna lämnas under två år från det att frånvaron upphörde.

Förkortad tid för ansökan

Utredningen föreslår att ansökningstiden för tillfällig föräldrapenning ska kortas. Ersättning ska inte lämnas för längre tid tillbaka än 30 dagar före den dag ansökan kom in till Försäkringskassan. Detta gäller dock inte om det finns synnerliga skäl för att tillfällig föräldrapenning ändå bör lämnas.

Utredningens överväganden och förslag om förmånsreglerna i korthet

Förtydligade och nya ersättningsgrunder

Utredningen föreslår förtydliganden av i vilka situationer föräldrar ska ha rätt till tillfällig föräldrapenning. Därutöver föreslår utredningen att fler situationer ska läggas till de nuvarande för att bättre möta föräldrars och barns behov. En förälder föreslås ha rätt till ersättning när föräldern behöver avstå från förvärvsarbete för vård av ett barn i samband med

1. sjukdom eller smitta hos barnet,

2. sjukdom eller smitta hos barnets ordinarie vårdare,

3. besök hos en vårdgivare som syftar till att medicinskt förebygga, utreda eller behandla sjukdomar och skador hos barnet,

4. besök hos tandvården som syftar till att förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador i munhålan hos barnet, eller

5. vårdbehov som uppkommer till följd av att barnets andra förälder besöker läkare med ett annat barn till någon av föräldrarna.

Ovanstående situationer täcks redan i dagsläget av flera olika bestämmelser, men utredningens förslag bedöms förenkla och skapa överblick för när rätten till ersättning finns.

Vidare föreslår utredningen att rätt till tillfällig föräldrapenning också ska finnas om en förälder behöver avstå från förvärvsarbete i samband med deltagande i

1. kurs som ordnas av en huvudman inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten, om kursen syftar till att lära sig att vårda barnet utifrån barnets sjukdom eller funktionsnedsättning,

2. behandling som är ordinerad av läkare,

3. möte med den verksamhet enligt skollagen som barnet normalt deltar i, om mötet är föranlett av barnets sjukdom eller funktionsnedsättning,

4. introduktion av barnets behov av hjälp med vård- eller behandlingsåtgärder i den verksamhet enligt skollagen som barnet normalt deltar i, eller

5. utredning om barnets behov av hjälp och stöd enligt socialtjänstlagen (2001:453), eller i en förhandsbedömning om en sådan utredning ska inledas.

För kurser finns rätt till tillfällig föräldrapenning också i nuvarande regelverk, men tillägg görs för kurser som anordnas av socialtjänsten.

Vidare är de tre sista punkterna nya förslag från utredningen. I fråga om rätt till ersättning för deltagande i introduktion av barnets behov av hjälp med vård- eller behandlingsåtgärder har utredningen lämnat förslag om detta i delbetänkandet VAB för vårdåtgärder i skolan (SOU 2021:41).

Sammantaget föreslår utredningen följaktligen att rätt till tillfällig föräldrapenning ska finnas i fler situationer än i dagsläget. På så sätt underlättas situationen för föräldrar till barn med stora behov.

Förmånstid

Enligt nuvarande reglering lämnas tillfällig föräldrapenning som regel under sammanlagt högst 120 dagar för varje barn och år. För rätt till ersättning därutöver krävs att barnet är att betrakta som allvarligt sjukt.

Utredningen föreslår att förmånstiden bättre ska anpassas till barns och föräldrars faktiska behov. Tillfällig föräldrapenning ska därför lämnas under sammanlagt högst 40 dagar för varje barn och år, vilket enligt tillgänglig statistik kommer att vara tillräckligt för de allra flesta föräldrar som nyttjar försäkringen. Tillfällig föräldrapenning ska dock även lämnas för tid som det finns underlag till stöd för förälderns behov av att avstå från förvärvsarbete av skäl som kan ge rätt till ersättning. På så sätt kan föräldrar till barn med större behov fortsätta få ersättning och ha en rätt till ledighet.

Bedömning av allvarligt sjukt barn tas bort

Bestämmelserna om rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av ett allvarligt sjukt barn föreslås upphävas. Rätt till ersättning kommer dock fortsatt att finnas, främst genom bestämmelserna om tillfällig föräldrapenning för vård av ett sjukt barn eller besök hos hälso- och sjukvården, dock utan tidigare krav på att det ska finnas ett hot mot barnets liv. Detta bedömer utredningen kommer att förenkla för föräldrar, hälso- och sjukvården samt Försäkringskassan samt säkerställa att ersättningen lämnas till de föräldrar som har behov av den, oavsett hur länge.

Tillfällig föräldrapenning för barn och unga som har fyllt 12 men inte 21 år

Utredningen föreslår att rätt till tillfällig föräldrapenning ska finnas för barn som har fyllt 12 men inte 18 år, om barnet har ett särskilt tillsyns- eller vårdbehov. Den nuvarande gränsen är till dess att barnet fyller 16 år om barnet inte omfattas av LSS eller är att betrakta som allvarligt sjukt.

Även om barnet inte har ett tillsyns- eller vårdbehov ska rätt till tillfällig föräldrapenning finnas vid avstående från förvärvsarbete för besök hos hälso- och sjukvården, deltagande i utredning eller förhandsbedömning hos socialtjänsten samt, under vissa förutsättningar, vid besök hos tandvården.

Vid pågående skolgång ska tillfällig föräldrapenning vidare även kunna lämnas efter barnets 18-årsdag och som längst till dess att den unge har fyllt 21 år. Som förutsättning för detta ska även för dessa åldrar gälla att den unge ska ha ett särskilt tillsyns- eller vårdbehov. Ersättning ska då kunna lämnas vid avstående från förvärvsarbete för vård av den unge eller i samband med besök i hälso- och sjukvården.

Överlåtelse av rätt till tillfällig föräldrapenning

En förälder ska, liksom i dagsläget, få överlåta rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av ett barn till någon annan som i stället för föräldern avstår från förvärvsarbete. Enligt utredningens förslag kommer överlåtelse att kunna göras i fler situationer än vad dagens regelverk medger. Möjlighet till överlåtelse ska enligt utredningens förslag även finnas vid besök i hälso- och sjukvården eller tandvården samt när föräldern som normalt vårdar barnet besöker läkare med ett annat barn.

Tillfällig föräldrapenning när en förälder på grund av sjukdom inte kan vårda barnet

I nuvarande regelverk finns två olika möjligheter för någon annan än en förälder att få tillfällig föräldrapenning när föräldern som normalt vårdar barnet inte kan göra detta med anledning av egen sjukdom. Dessa bestämmelser är svåra att förstå och tillämpa. För att förenkla och underlätta för föräldrar föreslår utredningen därför att rätten i denna situation ska kopplas till den rätt till tillfällig föräldrapenning som finns för föräldrar för vård av barn vid ordinarie vårdares sjukdom eller smitta.

När det är en förälder som är barnets ordinarie vårdare och denne själv blir sjuk eller smittad, och någon annan förälder inte kan vårda barnet, ska en annan person därmed kunna ges rätt till tillfällig föräldrapenning. Den andra personen ska få rätt till ersättning för tid som personen behöver avstå från förvärvsarbete. I fråga om barnets ålder och förmånstid ska samma förutsättningar gälla som enligt regelverket i övrigt.

Tillfällig föräldrapenning för fler än en förälder

Utredningen föreslår att samtidig rätt till tillfällig föräldrapenning ska finnas för två föräldrar om det behövs för vården av ett barn. Vidare föreslås en samtidig rätt till flera föräldrar, när barnet vårdas på sjukhus eller vid andra besök i hälso- och sjukvården där det kan vara nödvändigt med flera föräldrars närvaro. Dessa förslag bedömer utredningen är mer generösa än de som finns i dagens reglering.

Samtidig rätt ska även finnas i de nya ersättningsgrundande situationerna, möte med barnets skola eller omsorg eller deltagande i utredning eller förhandsbedömning hos socialtjänsten.

Om det finns en samtidig rätt till tillfällig föräldrapenning föreslår utredningen även att det ska vara möjligt att kombinera föräldrapenning med tillfällig föräldrapenning. En förälder ska alltså kunna få föräldrapenning samtidigt som den andra föräldern får tillfällig föräldrapenning. Sammantaget innebär utredningens förslag att det kommer att finnas en samtidig rätt till tillfällig föräldrapenning i fler situationer än enligt nuvarande reglering.

Krav på underlag för rätt till tillfällig föräldrapenning

Utredningen förslår att det ska framgå av lagstiftningen att senast från och med den åttonde dagen i barnets vårdperiod, eller den tidigaste dagen därefter för vilken tillfällig föräldrapenning kan lämnas, ska föräldern styrka rätten till ersättning genom att ge in ett intyg till Försäkringskassan. Sådana bestämmelser finns i dagsläget i föreskrifter som meddelats av Försäkringskassan.

Slopade kontaktdagar

De nuvarande kontaktdagarna för barn som tillhör personkretsen enligt LSS föreslås slopas samtidigt som den tillfälliga föräldrapenningen kompletteras med situationer som täcker de behov av ledighet och ersättning som föräldrar vanligtvis har med anledning av barns sjukdom och hälsotillstånd.

Förutsättningar för ersättning för arbetslösa

I fråga om arbetslösas rätt till tillfällig föräldrapenning finns det i dagsläget oklarheter.

För att tydliggöra förutsättningarna för när en förälder som är arbetslös kan få tillfällig föräldrapenning föreslår utredningen därför att det ska krävas att föräldern avstått från arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring (1997:238).

Kravet på att ha avstått från arbetslöshetsersättning ska dock inte gälla om arbetslösheten inträder under en pågående och sammanhängande period med hel tillfällig föräldrapenning. Denna ventil syftar till att undanröja risken för att en förälder ska stå helt utan ersättning om föräldern blir arbetslös under en längre tids vård på heltid av ett svårt sjukt barn.

Uppdrag till Folkhälsomyndigheten om smitta bland barn i förskolan

Covid-19-pandemin har inneburit en ökad användning av den tillfälliga föräldrapenningen. Rekommendationer om när barn ska hållas hemma från förskolan har varit mer restriktiva än tidigare. Det är för tidigt att säga hur detta påverkar användandet av förmånen på sikt. Utredningen ser dock ett behov av ett enhetligt kunskapsunderlag i syfte att underlätta att likartade regler tillämpas överallt.

Utredningen anser att Folkhälsomyndigheten bör ges i uppdrag att analysera befintlig kunskap och beprövad erfarenhet i fråga om att minska risken för smitta bland barn i förskolan. I uppdraget bör ingå att ta fram ett kunskapsunderlag med rekommendationer för när barn normalt kan vistas eller återgå till verksamheten i samband med olika typer av infektioner eller smittsamma tillstånd.

Utredningens överväganden om föräldrars förutsättningar på arbetsmarknaden i korthet

Fortsatt arbete för jämställt användande av tillfällig föräldrapenning

Utredningen bedömer att det relativt jämställda nyttjandet av den tillfälliga föräldrapenningen, där kvinnor under 2021 stod för 60 procent av de dagar som ersättning lämnades för och männen 40 procent är positivt, och ett viktigt steg för kvinnors och mäns möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete. Samtidigt kan noteras att kvinnor inte förvärvsarbetar i samma utsträckning som män, men ändå tar emot en större andel av de utbetalda dagarna. Dessutom finns indikationer på att kvinnor i större utsträckning än män nyttjar den tillfälliga föräldrapenningen för de första dagarna i en vårdperiod, vilket kan inverka negativt på kvinnors arbetsmarknadssituation. På grund av detta bör målet i Försäkringskassans regleringsbrev, att myndigheten ska verka för ett jämställt användande av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning, prioriteras även fortsättningsvis.

Uppdrag att anpassa informationen till föräldrar

För att föräldrar med oregelbunden anställning, skiftarbete eller behovsanställning ska kunna förutse när rätt till tillfällig föräldrapenning finns, anser utredningen att föräldrar i ökad utsträckning bör ges anpassad och tydlig information om såväl regelverket som ifyllnad av ansökan. Utredningen anser att Försäkringskassan bör ges i uppdrag att anpassa informationen om tillfällig föräldrapenning utifrån olika anställningsformer och för företagare.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.

Konsekvenser

Utredningens förslag bedöms sammantaget bidra till att regelverket för tillfällig föräldrapenning förenklas och i större utsträckning ger rätt till ersättning till föräldrar utifrån barns olika behov. För barn och unga innebär förslagen mer likvärdiga förutsättningar för att få stöd av föräldrar i olika situationer. En ökad kontroll av rätten till ersättning bedöms kunna medföra att det felaktiga användandet av den tillfälliga föräldrapenningen minskas väsentligt. Detta väntas innebära en viss ökad uppgiftsbörda för arbetsgivare och skola, men utredningen framhåller att denna kan begränsas och nuvarande hantering effektiviseras om det digitala utbytet av uppgifter utökas. Förslagen vidgar rätten till ersättning i vissa särskilda situationer för föräldrar till barn med mer omfattande behov. Genom förslagen ökar träffsäkerheten i försäkringen och försäkringsmässigheten betonas ytterligare, något som bedöms vara avgörande för att öka legitimiteten för försäkringen. I detta avseende är de förslag som avser att öka kontrollen av rätt till ersättning särskilt betydelsefulla.

Förslagens ekonomiska konsekvenser för staten bedöms bli begränsade vad gäller förslag om ändringar i regelverket, men sammantaget bedöms utgifterna för den tillfälliga föräldrapenningen minska, främst till följd av att de felaktiga utbetalningarna väntas bli färre. Därtill kommer dock vissa kostnader för att implementera förslagen för Försäkringskassan.

• som strider mot bestämmelser i författningar eller avtal, och

• som rör arbetslivet.

Vid bedömningen av om ett förfarande är kvalificerat ska särskilt beaktas om förfarandet

• innebär att arbetstagare utnyttjas,

• innebär att konkurrensen snedvrids,

• utförs i organiserad form eller systematiskt, eller

• är av allvarlig eller omfattande karaktär.

Närmare om förslaget till definition

Arbetslivskriminalitet kan i korthet sägas innebära medvetna förfaranden där en verksamhetsutövare, själv eller tillsammans med andra, bryter mot regler eller avtal i arbetslivet på bekostnad av arbetstagarna, andra företag eller det allmänna.

Arbetslivskriminalitet innebär typiskt sett att arbetstagare utnyttjas och att de inte får de villkor och förhållanden de har rätt till. Att arbetstagarnas utsatthet är i särskilt fokus kan sägas vara en faktor som kännetecknar arbetslivskriminalitet i förhållande till andra områden, såsom organiserad brottslighet och välfärdsbrottslighet.

Arbetslivskriminalitet kännetecknas vidare av att verksamhetsutövaren ofta bryter mot flera regelverk. Det arbetslivskriminella förfarandet kan vara komplext och bestå av flera regelbrott och pågå över en längre tid. Det händer att verksamhetsutövaren använder sig av arbetskraft som inte har rätt att arbeta i Sverige.

De allvarligaste fallen av arbetslivskriminalitet omfattar brottslighet, såsom vissa former av människohandel, människoexploatering, arbetsmiljöbrott, vissa bidragsbrott och skattebrott, vissa brott mot utlänningslagen (2005:716) och viss ekonomisk brottslighet. Även brott mot andra lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter kan utgöra arbetslivskriminalitet, liksom avtalsbrott.

För att ett förfarande ska utgöra arbetslivskriminalitet ska det röra arbetslivet. Till exempel brott mot bestämmelser där det som ett nödvändigt moment ingår att någon är arbetstagare rör i allmänhet arbetslivet. Exempel på detta är brott mot bestämmelser som rör anställningsvillkor och arbetsförhållanden, såsom bestämmelser om arbetstid, semester och arbetsmiljö.

Vissa förfaranden som innebär missbruk av välfärdssystemen rör arbetslivet, exempelvis missbruk av förmåner som syftar till att ge stöd åt en person som har ett arbete, men tillfälligt inte kan arbeta, till exempel på grund av sjukdom eller föräldraskap, liksom missbruk av bestämmelser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete.

Vissa förfaranden som innebär överträdelse av bestämmelser om skatter och avgifter rör arbetslivet, såsom svartarbete. Även vissa förfaranden som innebär brott mot regler om utländsk arbetskraft i Sverige rör arbetslivet, såsom att ha någon anställd som saknar arbetstillstånd. Även viss ekonomisk brottslighet kan sägas röra arbetslivet. Exempel på detta kan vara ett bokföringsbrott bestående i att svarta löner inte bokförs.

Alla förfaranden som strider mot författningar eller avtal och som rör arbetslivet är inte arbetslivskriminalitet utan det krävs att förfarandet på något sätt är kvalificerat. Frågan om ett förfarande är kvalificerat avgörs vid en helhetsbedömning, där fyra omständigheter särskilt ska beaktas, nämligen om arbetstagare utnyttjas, om konkurrensen snedvrids, om förfarandet utförs i organiserad form eller systematiskt, samt om förfarandet är av allvarlig eller omfattande karaktär. Om ingen av omständigheterna föreligger, eller om endast en av dem föreligger i obetydlig utsträckning, är det knappast fråga om arbetslivskriminalitet.

En inledande bedömning av arbetslivskriminalitetens omfattning

I detta delbetänkande redovisas en inledande bedömning av arbetslivskriminalitetens omfattning. Bedömningen utgår från den föreslagna definitionen av arbetslivskriminalitet. Delegationen har i uppdrag att redovisa en uppskattning av arbetslivskriminalitetens omfattning i Sverige i sin helhet senast den 24 februari 2023. Den inledande bedömningen bör ses som en kunskapsöversikt av olika datakällor och metoder som kan användas för att bedöma omfattningen samt en genomgång av relevant litteratur. Redovisningen bidrar till en ökad kunskap om hur arbetslivskriminalitetens omfattning kan mätas och den kommer att ligga till grund för det fortsatta arbetet med att uppskatta omfattningen.

Det finns i dagsläget väldigt lite kunskap om arbetslivskriminalitet och hur stort problemet är. Arbetslivskriminalitet är ett relativt nytt begrepp i Sverige och det saknas tidigare studier som försöker mäta omfattningen av arbetslivskriminaliteten i Sverige. Begreppet är även nytt på ett internationellt plan och det finns endast en studie från Norge som har försökt kvantifiera omfattningen av arbetslivskriminaliteten i ett land.

Arbetslivskriminaliteten är komplex och dess omfattning är svår att kvantifiera. Fenomenet berör överträdelser av flera olika regelverk och således flera olika myndigheters verksamheter och statistikuppgifter. Även vissa avtalsbrott kan utgöra arbetslivskriminalitet. En bedömning av arbetslivskriminalitetens storlek går därför inte att göra utifrån en enda datakälla. För att underlätta en bedömning av omfattningen har vi valt att dela in de arbetslivskriminella förfarandena i tre sakområden: utnyttjande av arbetskraft, skatter och avgifter samt otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen.

Svårigheterna med att kvantifiera arbetslivskriminalitetens omfattning beror till stor del på att det empiriska underlaget är begränsat. Oftast saknas data och när data finns är den inte alltid tillförlitlig. Det beror delvis på att många aktörer som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet strävar efter att hålla verksamheten dold. Det framkommer även av ett flertal studier av närbesläktade fenomen att mörkertalen är stora. I tidigare omfattningsstudier av exempelvis välfärdsbrottlighet har man behövt använda sig av flera olika datakällor och angreppsätt för att kunna ringa in ett fenomen som riskerar att ha mörkertal. Delegationens bedömning är att en uppskattning av arbetslivskriminalitetens omfattning kräver en tillämpning av flera olika datakällor och metoder, både direkta och indirekta.

När data saknas utgår de indirekta metoderna från ett antal orsaksfaktorer som bedöms påverka ett fenomens omfattning. Dessa orsaksfaktorer, som teoretiskt sett antas påverka förekomsten av arbetslivskriminalitet, inkluderar sannolikheten för att bli upptäckt (upptäcktsrisken), påföljdernas stränghet och karaktär, brott- och felutrymmet, samhällets moral och normer vad gäller regelöverträdelser samt den sociala tilliten till medmänniskor. Orsaksfaktorerna inkluderar även alternativkostnaden för att inte begå en arbetslivskriminell handling, som kan omfatta personalkostnader och skatter, samt arbetslöshet och antalet jobbvakanser. De indirekta metoderna utgår även från ett antal indikatorer, som inte i sig utgör arbetslivskriminalitet, men som antas ha en stark korrelation med arbetslivskriminalitet.

Delegationen bedömer att det råder ett starkt behov av ökad kunskap om arbetslivskriminalitetens omfattning, liksom om omfattningen av olika former av arbetslivskriminalitet. Sådan kunskap behövs för att kunna utveckla effektiva och träffsäkra åtgärder i syfte att motverka arbetskriminalitet. Det vi kan konstatera utifrån vår litteraturgenomgång är att kunskapen om eventuella mörkertal är bättre för vissa närliggande fenomen. Det gäller områden där myndigheter återkommande har haft i uppdrag att redovisa beräkningar och uppskattningar av exempelvis skattefelet och felaktiga utbetalningar. Inom området utnyttjande av arbetskraft är kunskapen om problemets omfattning bristfällig, vilket beror på utmaningar med att bedöma storleken på eventuella mörkertal.

Delegationens inledande bedömning av omfattningen är att arbetslivskriminalitet är ett allvarligt samhällsproblem som kan avse omfattande belopp. Även om vi inte har haft någon möjlighet att göra en kvantitativ uppskattning i detta skede, pekar de befintliga statistiska indikatorerna och de empiriska resultaten från tidigare studier på att arbetslivskriminaliteten sannolikt berör ett stort antal individer och företag i Sverige. Det är emellertid viktigt att poängtera att en bedömning av omfattningen av arbetslivskriminaliteten alltid kommer att vara behäftad med ett stort mått av osäkerhet.

Behov av ett fortsatt arbete

För att kunna göra en uppskattning av arbetslivskriminalitetens omfattning i sin helhet behövs ett empiriskt underlag. Det finns därför behov av ett fortsatt arbete inom några områden som är av relevans för uppdraget. Detta arbete innefattar att få tillgång till ett empiriskt baserat underlag för att bedöma omfattningen av arbetslivskriminalitet när det gäller välfärdssystemen och skatter. Det innefattar även att studera hur uppföljningsdata från myndighetsgemensamma kontroller kan tillämpas för en bedömning av arbetslivskriminalitetens omfattning och hur indikatorer kan användas för att, i komplement till kontrolldata och relevant statistik, ge en bättre bild av arbetslivskriminalitetens omfattning och utveckling över tid.

Den norska strategin mot arbetslivskriminalitet

Delegationen har studerat den norska strategin mot arbetslivskriminalitet, med särskilt fokus på myndighetssamverkan inom ramen för så kallade a-krimcenter. Delegationen gör bedömningen att det finns ett flertal arbetssätt och insatser i det norska arbetet mot arbetslivskriminalitet som är intressanta och som kan vara relevanta för Sverige.

Styrning och uppföljning av arbetet mot arbetslivskriminalitet

Enligt delegationens bedömning har en styrka i det norska arbetet mot arbetslivskriminalitet varit en tydlig och enhetlig styrning från den norska regeringen och från respektive myndighetsledning. Det har funnits en gemensam uppfattning om problemet och en tydlig politisk prioritering från regeringen och respektive myndighetsledning. Arbetet mot arbetslivskriminalitet har legat högt på den politiska dagordningen i Norge och har regelbundet utvärderats och behov av nya åtgärder har diskuterats. Myndigheterna har likalydande skrivningar i regleringsbreven och de har utarbetat en gemensam mål- och resultatstyrning och organisatorisk styrningsmodell.

Delegationen bedömer att en tydligare och mer långsiktig styrning av myndigheterna bör övervägas i Sverige, till exempel genom gemensamma skrivningar i respektive myndighets instruktion. Att kontinuerligt följa upp arbetet tillsammans med berörda aktörer kan vidare enligt delegationen bidra till att skapa en gemensam bild av problemet och vilka åtgärder som behöver vidtas för att motverka arbetslivskriminalitet.

Informationsutbyte mellan myndigheter

Enligt delegationens bedömning rör en av de största utmaningarna i arbetet mot arbetslivskriminalitet i Norge möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter. Att tidigt vidta åtgärder för att säkerställa ett gott informationsutbyte mellan myndigheterna har lyfts fram som ett viktigt medskick i det svenska arbetet mot arbetslivskriminalitet för att myndigheterna ska få bästa förutsättningar för att bedriva ett effektivt tillsynsarbete.

Delegationen bedömer att det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige skulle kunna bli mer effektivt och träffsäkert om möjligheterna till informationsutbyte stärktes. I Sverige har regeringen gett en utredare i uppdrag att bland annat analysera vilket behov av informationsutbyte berörda myndigheter har för att kunna samverka och kontrollera arbetsplatser mer effektivt i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet och hur ett sådant informationsutbyte skulle kunna regleras. Delegationen gör bedömningen att den fortsatta beredningen av ärendet bör hanteras skyndsamt för att myndigheterna ska få bästa förutsättningar för att bedriva ett effektivt tillsynsarbete i syfte att bekämpa arbetslivskriminalitet.

Övriga särskilt intressanta insatser och arbetssätt

Delegationen anser att det finns ytterligare ett flertal olika insatser och arbetssätt i Norge som är intressanta ur ett svenskt perspektiv och som kan vara intressanta för Sverige att lära av. Delegationen vill särskilt lyfta fram arbetet i Norge med information till utsatta arbetstagare, kunskapshöjande och förebyggande insatser för att motverka arbetslivskriminalitet och ytterligare utveckling av myndigheternas samverkan.

Delegationens bedömning är att erfarenheterna från a-krimcentren generellt varit positiva. En bild som delegationen fått är dock att det är avgörande att myndigheterna i sin ordinarie verksamhet utanför centren har tillräckliga resurser och är dimensionerade att hantera de ärenden som a-krimcentren genererar. Delegationen bedömer att den myndighetsgemensamma mål- och resultatstyrningen och styrningsmodellen i Norge framstår som väl utvecklad och intressant att lära av.

Delegationen anser dock att det finns skäl att avvakta ytterligare bedömningar om vad Sverige bör dra lärdom av från den norska strategin mot arbetslivskriminalitet, bland annat mot bakgrund av en pågående utvärdering av myndigheternas samverkan i Norge som ska var klar i slutet av år 2022.