Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmedborgare

Ecris-systemet utesluter i princip ett utbyte av uppgifter om dömda tredjelandsmedborgare, dvs. personer som inte är unionsmedborgare. Till skillnad från när en unionsmedborgare döms inom EU finns det för tredjelandsmedborgare inte någon medborgarstat som tar emot och lagrar den samlade brottshistoriken. En medlemsstat måste alltså skicka generella ansökningar till samtliga medlemsstater för att få en heltäckande bild av en tredjelandsmedborgares brottshistorik inom EU. Av praktiska skäl är detta ofta inte genomförbart. Ecris-systemet används därför sällan för att begära uppgifter om dömda tredjelandsmedborgare. Det innebär att bl.a. domstolar och brottsbekämpande myndigheter inte har tillgång till fullständig information om dömda tredjelandsmedborgares brottshistorik inom EU.

För att förbättra informationsutbytet om fällande domar mot tredjelandsmedborgare inom EU utfärdade Europaparlamentet och rådet 2019 en förordning om inrättande av ett centraliserat system för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare och statslösa personer (Ecris- TCN), här benämnd förordningen om Ecris-TCN. Förordningen, som är direkt tillämplig, lägger fast regler om inrättandet av ett centralt system på unionsnivå, däribland bestämmelser om personuppgifter, ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna och den organisation som är ansvarig för utveckling och underhåll av det centraliserade systemet. Den lägger också fast vissa dataskyddsbestämmelser.

I enlighet med vad som närmare framgår av förordningen ska den dömande medlemsstaten skapa en uppgiftspost i Ecris-TCN för varje dömd tredjelandsmedborgare. Det gäller även om denne också är unionsmedborgare. Uppgiftsposten ska innehålla olika identitetsuppgifter om den dömde, bl.a. namn, födelsedatum och fingeravtryck.

En träff i Ecris-TCN innebär att den sökande medlemsstaten får information om vilka andra medlemsstater som har uppgifter om fällande domar mot en viss tredjelandsmedborgare. Däremot ger en träff inte något svar på vad domarna innebär, t.ex. om brott och påföljd. För att få sådan information måste en träff i Ecris-TCN följas upp genom en ansökan via Ecris-systemet hos den medlemsstat som har dessa uppgifter.

Genom inrättandet av Ecris-TCN kommer det befintliga Ecris att i betydligt större utsträckning tas i anspråk för utbyte av kriminalregisteruppgifter om tredjelandsmedborgare. För att tillgodose ett ändamålsenligt utbyte av sådana uppgifter har Europaparlamentet och rådet antagit ett direktiv om ändring av rambeslutet om Ecris (ändringsdirektivet). I direktivet finns bl.a. bestämmelser om medborgarskap i domar och om skyldighet att bifoga ansiktsbild vid underrättelse om domar. Dessutom klargör ändringsdirektivet att kriminalregisterutdrag som avser eller begärs av en tredjelandsmedborgare ska kompletteras med uppgifter från andra medlemsstater.

Till skillnad från förordningen om Ecris-TCN är ändringsdirektivet inte direkt tillämpligt, utan ska genomföras i svensk rätt.

Uppdraget

Vårt uppdrag har sammanfattningsvis varit att undersöka vilka ändringar som behöver göras i svensk rätt med anledning av förordningen om Ecris-TCN och ändringsdirektivet samt lämna nödvändiga författningsförslag.

När det gäller fingeravtryck anger förordningen om Ecris-TCN att uppgiftposten åtminstone ska innehålla fingeravtryck av tredjelandsmedborgare, utan unionsmedborgarskap, som har dömts till ett fängelsestraff på minst sex månader. Vårt uppdrag har handlat om att analysera vilka författningsändringar som krävs för att säkerställa att uppgiftposterna innehåller sådana fingeravtryck. Uppdraget har dock – utan att det följer av förordningen – även inkluderat frågan om fingeravtryck bör tas upp på alla som har dömts till fängelse i minst sex månader, dvs. inte enbart på tredjelandsmedborgare som har dömts till ett sådant fängelsestraff. I den del av uppdraget som gäller fingeravtryck har vi därför haft i uppgift att presentera alternativa författningsförslag: ett som tar sikte på alla som har dömts till fängelse i minst sex månader och ett som gäller tredjelandsmedborgare, utan unionsmedborgarskap, som har dömts till ett sådant straff.

Eftersom ändringsdirektivet medför en skyldighet att bifoga tillgängliga ansiktsbilder vid underrättelser via Ecris har vi haft att ta ställning till om sådana bilder också ska användas för uppgiftsposter i Ecris-TCN. Likaså har uppdraget berört förordningens krav på alfanumeriska uppgifter i uppgiftsposterna.

Vårt uppdrag har vidare varit att analysera om, och i så fall i vilken utsträckning, Ecris-TCN ska kunna användas utanför förordningens obligatoriska tillämpningsområde. Uppdraget har även berört frågor om när Ecris-TCN inte ska användas och när systemet ska kunna användas för sökning på unionsmedborgare.

Vad avser ändringsdirektivet har uppdraget, utöver frågan om ansiktsbilder, gällt genomförande av bestämmelser om när ansökan i Ecris avser eller görs av en tredjelandsmedborgare. Uppdraget har i denna del även inkluderat uppgift om medborgarskap i dom och utbyte av uppgifter med Danmark som inte är bundet av ändringsdirektivet.

I uppdraget har slutligen ingått att analysera om det finns ett behov av att göra vissa ändringar i bestämmelserna om gallring i lagen om belastningsregister samt att, i så fall, lämna nödvändiga författningsförslag. I denna del motiveras inte översynen av förordningen om Ecris-TCN eller ändringsdirektivet.

Ecris-TCN – ändamål och användning

Vi föreslår att bestämmelser som kompletterar förordningen om Ecris-TCN införs i en ny lag (kompletteringslagen). Lagen ska vara tillämplig på dömda tredjelandsmedborgare, med eller utan unionsmedborgarskap, i enlighet med tillämpningsområdet för förordningen.

Genom en särskild bestämmelse i kompletteringslagen tydliggörs att Ecris-TCN endast får användas om begäran om uppgifter ur belastningsregistret görs av en myndighet eller en enskild som begär uppgifter om sig själv.

När det gäller ändamålen för Ecris-TCN bör dessa svara mot ändamålen för belastningsregistret, eftersom det i grunden är av samma värde att få information om fällande domar i en annan medlemsstat som det är att få uppgifter ur det svenska belastningsregistret. Vi föreslår därför en reglering i kompletteringslagen som anger att Ecris- TCN ska få användas även om ändamålet för sökningen i belastningsregistret inte är ett sådant ändamål som ryms inom det obligatoriska tillämpningsområdet för Ecris-TCN. Till de ändamål för belastningsregistret som ligger utanför det obligatoriska området hör t.ex. Polismyndighetens, Säkerhetspolisens, Skatteverkets, Tullverkets och Kustbevakningens verksamheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Ecris-TCN ska i sådana fall endast användas om den som begär ut uppgifter ur belastningsregistret särskilt har angett det.

Enligt förordningen om Ecris-TCN får en myndighet fatta beslut om att Ecris-TCN inte ska användas. Med anledning av detta föreslår vi att en myndighet i sådana fall ska ta hänsyn till behovet av uppgifterna, om utdraget avser en prövning som inte kan anstå eller om det annars finns särskilda skäl mot att använda Ecris-TCN. En myndighet som har fattat beslut om att Ecris-TCN inte ska användas ska underrätta Polismyndigheten om beslutet i samband med att myndigheten begär ut uppgifter ur belastningsregistret.

Eftersom det är möjligt att en person som är unionsmedborgare har tidigare fällande domar i egenskap av tredjelandsmedborgare, tillåter förordningen att Ecris-TCN används vid sökning på en person som är unionsmedborgare. I enlighet härmed föreslår vi att Polismyndigheten ska använda Ecris-TCN vid sökning i belastningsregistret på en unionsmedborgare om det av lag eller annan författning följer att ett utdrag ur belastningsregistret ska uppvisas eller lämnas, eller om den som begär ett utdrag ur belastningsregistret särskilt har angett det.

Uppgiftsposterna i Ecris-TCN

Enligt förordningen om Ecris-TCN ska uppgiftsposterna innehålla alfanumeriska uppgifter och uppgifter om fingeravtryck. Dessutom får uppgiftsposterna innehålla ansiktsbilder.

Alfanumeriska uppgifter

De alfanumeriska uppgifter som krävs i uppgiftsposterna kan hämtas från belastningsregistret eller från Polismyndighetens signalementsregister. För att dessa uppgifter ska kunna föras in i uppgiftposterna i Ecris-TCN krävs ingen nationell reglering.

Ansiktsbilder

Vi föreslår att Polismyndigheten ska föra in ansiktsbilder i uppgiftsposterna i Ecris-TCN i den utsträckning som ansiktsbilderna finns tillgängliga i myndighetens signalementsregister. Att föra in sådana ansiktsbilder har betydelse för att säkerställa identiteten hos en tredjelandsmedborgare som har dömts för brott. Därigenom förbättras funktionen hos Ecris-TCN. I förlängningen ökar alltså möjligheterna att använda systemet för att identifiera de medlemsstater som innehar uppgifter i kriminalregister om en tredjelandsmedborgare.

Vi föreslår också att tillgängliga ansiktsbilder ska bifogas dels när Polismyndigheten med stöd av rambeslutet om Ecris underrättar en medlemsstat om en fällande dom mot dess medborgare, dels när Polismyndigheten på begäran från en annan medlemsstat lämnar ut uppgifter ur belastningsregistret som ska användas i ett brottmålsförfarande.

Fingeravtryck

De fingeravtryck som samlas in under en förundersökning och behandlas i Polismyndighetens fingeravtrycksregister hör till de uppgifter som enligt förordningen om Ecris-TCN ska föras in i uppgiftsposterna. Vi föreslår att det i uppgiftsposterna också ska föras in sådana fingeravtryck som har tagits med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll eller som har överförts hit med stöd av rambeslutet om Ecris. Dessa uppgifter, som får behandlas i fingeravtrycksregistret, får användas för att utreda brott och behöver av samma skäl finnas även i Ecris-TCN.

Som framgår nedan föreslår vi ett utökat tagande av fingeravtryck på dömda, oavsett medborgarskap. I den mån sådana avtryck tas på tredjelandsmedborgare, med eller utan unionsmedborgarskap, ska även dessa fingeravtryck föras in i uppgiftsposterna i Ecris-TCN eftersom de är tagna under ett brottmålsförfarande i förordningens mening.

Fingeravtryck på dömda

Det är inte tillräckligt att fingeravtryck som tas upp under en förundersökning, enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller som överförs via Ecris kan föras in i uppgiftsposterna. En sådan reglering tillgodoser inte fullt ut kravet i förordningen om Ecris-TCN på att fingeravtryck från de tredjelandsmedborgare som har dömts till fängelse i minst sex månader finns i Ecris-TCN. För att detta krav ska vara uppfyllt har vi, i enlighet med våra kommittédirektiv, särskilt behandlat frågan om upptagande av fingeravtryck på dömda personer.

Vi föreslår att fingeravtryck av dömda ska tas oberoende av medborgarskap, dvs. att fingeravtryck ska tas av alla – inte bara tredjelandsmedborgare – som har dömts till fängelse i minst sex månader. Syftet är att underlätta utredning och lagföring vid framtida brott genom identifiering med hjälp av fingeravtryck på personer som har gjort sig skyldiga till mer allvarlig brottslighet. Detta syfte gör sig lika starkt gällande oavsett vilket medborgarskap den dömde har.

I enlighet med vad som förordas i våra kommittédirektiv ska fingeravtrycken tas upp under verkställighetsstadiet. Av det skälet föreslår vi ändringar i fängelselagen (2010:610) som innebär att Kriminalvården så snart som möjligt efter att verkställigheten i kriminalvårdsanstalt har inletts ska ta upp fingeravtryck av den intagne, om han eller hon ska verkställa ett fängelsestraff på minst sex månader och inte redan finns i fingeravtrycksregistret. Om det är lämpligare får fingeravtrycken tas upp av Polismyndigheten i stället för Kriminalvården. Fingeravtryck ska kunna tas upp på nytt om det finns särskilda skäl.

I praktiken kommer upptagningen av fingeravtryck i anstalt att styras av i vilken utsträckning som Kriminalvården har tillgång till nödvändig utrustning. Så länge som utrustningen inte är tillgänglig vid Kriminalvården kommer det att vara nödvändigt att avtrycken tas upp av Polismyndigheten efter att Kriminalvården har transporterat den intagne till den närmaste plats där Polismyndigheten har sådan utrustning.

Transporter av intagna är dock många gånger resurskrävande och förenade med säkerhetsrisker. Det är därför angeläget att styra utvecklingen mot att Kriminalvården kan ta upp fingeravtryck vid anstalt. Av detta skäl föreslår vi att Kriminalvården får i uppdrag att, i samverkan med Polismyndigheten, närmare utreda och lämna förslag på vilka anstalter som bör förses med utrustning för upptagande av fingeravtryck.

För den som har dömts till fängelse i sex månader och ska verkställa sitt straff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll i stället för i anstalt föreslår vi att det ska vara ett villkor för intensivövervakningen att den dömde lämnar fingeravtryck. Fingeravtrycken ska i dessa fall tas upp av Polismyndigheten efter föreläggande av Kriminalvården.

Fingeravtryck som Kriminalvården har tagit upp av en intagen ska skyndsamt sändas till Polismyndigheten för att behandlas i myndighetens fingeravtrycksregister.

Kriminalvården ska omedelbart förstöra eventuella kopior av fingeravtrycken som myndigheten innehar, liksom de biometriska data som tas fram ur dessa, sedan fingeravtrycken har tagits emot av Polismyndigheten

I enlighet med våra kommittédirektiv lämnar vi alternativa författningsförslag till vårt förslag att ta fingeravtryck av den som har dömts till fängelse i minst sex månader oavsett medborgarskap. Dessa alternativa förslag är utformade utifrån ett strikt genomförande av förordningens minimikrav på att det ska finnas fingeravtryck av de tredjelandsmedborgare, utan unionsmedborgarskap, som har dömts till fängelse i minst sex månader.

Ansökan i Ecris

En träff i Ecris-TCN kommer att resultera i att Polismyndigheten upprättar en ansökan om att få ut uppgifter om den registrerades brottshistorik via Ecris.

För att genomföra ändringsdirektivet krävs ändringar i den nationella reglering som infördes vid genomförandet av rambeslutet om Ecris. Vi föreslår därför att en enskild som är eller har varit tredjelandsmedborgare eller statslös, eller vars medborgarskap är eller har varit okänt, ska ha rätt att på begäran få ta del av uppgifter som finns om honom eller henne i kriminalregistret i en medlemsstat som har identifierats genom Ecris-TCN.

Vid genomförandet av rambeslutet om Ecris infördes även en bestämmelse om att Polismyndigheten ska inhämta uppgifter som finns om en enskild som är medborgare i en annan medlemsstat från kriminalregistret i den staten om den enskilde begär uppgifter om sig själv i belastningsregistret. För att genomföra ändringsdirektivet föreslår vi att denna reglering även ska gälla om den enskilde är tredjelandsmedborgare eller statslös eller har okänt medborgarskap, och den medlemsstaten har identifierats genom Ecris-TCN som en stat som innehar uppgifter om fällande domar mot den enskilde. Detta ska gälla även en unionsmedborgare som också är medborgare i tredjeland.

Övriga genomförandefrågor

De identitetsuppgifter som Polismyndigheten får del av när en sökning ger träff i Ecris-TCN motiverar inte någon nationell reglering om sekretess och längsta tid för behandling. Befintliga dataskydds- och sekretessbestämmelser är tillräckliga.

Vi anser inte heller att det krävs någon ytterligare nationell reglering för att uppfylla ändringsdirektivets krav på uppgift om medborgarskap i brottmålsavgöranden. Däremot har vi uppmärksammat att den information om medborgarskap som domstolarna har tillgång till inte är fullständig. Vi föreslår därför att Domstolsverket, i samverkan med Skatteverket, får i uppdrag att anpassa och utveckla den informationstjänst som Skatteverket tillhandahåller domstolarna så att den bättre tillgodoser det behov som finns av en mer komplett redovisning av medborgarskap i brottmålsavgöranden.

Som vi tidigare har konstaterat är Danmark inte bundet av ändringsdirektivet. Det är vår bedömning att det inte krävs någon ytterligare nationell reglering för att Sveriges åtaganden i förhållande till Danmark ska bli fortsatt uppfyllda när det gäller informationsutbytet genom Ecris.

Gallring

Påföljd som saknar motsvarighet i Sverige

Rambeslutet om Ecris innebär att uppgifter om påföljder överförs och registreras i belastningsregistret även om påföljderna saknar motsvarighet i Sverige.

Uppgifter om påföljder som har överförts via Ecris har inte gallrats enligt de allmänna gallringsfristerna i 16 och 17 §§ lagen om belastningsregister när den utdömda påföljden saknar motsvarighet i Sverige, och inte heller då påföljden utgörs av en kombination av en sådan påföljd och en påföljd som har motsvarighet i Sverige. En konsekvens av detta är att uppgiften om avgörandet bevaras i belastningsregistret i 20 år om domsstaten inte meddelar att gallring har skett i den staten.

För en mer ändamålsenlig hantering av påföljder som inte i någon del har en svensk motsvarighet föreslår vi att gallringsbestämmelserna ändras så att en sådan uppgift alltid ska gallras när påföljden har verkställts eller annars senast tio år efter den dom eller det beslut som föranledde att uppgiften fördes in i registret. På så vis säkerställs att uppgifter om avgöranden där påföljden inte i någon del har en svensk motsvarighet inte finns kvar i belastningsregistret längre än nödvändigt i de fall ett meddelande om gallring uteblir från domsstaten.

I de fall där påföljden som har förts in i belastningsregistret med stöd av rambeslutet om Ecris består av en kombination av en påföljd som har en svensk motsvarighet och en tilläggssanktion som närmast svarar mot vad som utgör särskild rättsverkan, klargör vi att en sådan uppgift kan gallras med stöd av de allmänna gallringsfristerna i 16 och 17 §§.

Uppskjuten gallring

I lagen om belastningsregister finns bestämmelser om att gallring inte ska ske enligt de allmänna gallringsfristerna så länge en annan anteckning om samma person finns kvar i belastningsregistret, s.k. uppskjuten gallring.

Vi föreslår att den uppskjutna gallringen även ska gälla uppgifter om avgöranden som har överförts via Ecris, vilka hittills har varit undantagna från denna reglering. Genom att den uppskjutna gallringen även ska omfatta avgöranden från Ecris likställs hanteringen av dessa avgöranden med hanteringen av andra avgöranden som registreras i belastningsregistret.

Vårt förslag innebär att uppgifter som överförs via Ecris kan finnas kvar i belastningsregistret under längre tid än tidigare för personer som upprepade gånger döms för brott. Detta får dock inte innebära att uppgifter om sådana avgöranden vidarebefordras vid svar på ansökan enligt rambeslutet om Ecris sedan ett meddelande om gallring har inkommit från domsstaten. För att uppfylla detta krav i rambeslutet föreslår vi att det införs en bestämmelse som förtydligar att en uppgift inte får lämnas ut med stöd av rambeslutet om Polismyndigheten har underrättats av behörig myndighet i den stat som har överfört uppgiften om att uppgiften har gallrats i den staten.